Các luật, qui chế và kế hoạch quốc gia và cấp tỉnh có ảnh hưởng đến quản lý tài nguyên đầm phá tỉnh Thừa Thiên Huế

CÁC LUẬT, QUY ĐỊNH, VÀ KẾ HOẠCH CẤP QUỐC GIA VÀ CẤP T ỈNH CÓ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN HỆ THỐNG ĐẦM PHÁ T ỈNH THỪA THIÊN HUẾ Stefano Albisinni CẤU TRÚC NGHIÊN CỨU Đề tài nghiên cứu này nhằm thảo luận một số vấn đề pháp luật chính có thể gặp phải khi phân tích khung pháp lý về quản lý tài nguyên trên hệ thống đầm phá. Phạm vi của nó còn nhằm cung cấp cơ sở thống kê về các quy định và kế hoạch cấp quốc gia và cấp tỉnh, phạm vi điều chỉnh, và ảnh hưởng của nó đến vấn đề quản lý tài nguyên; và để xác định các cơ quan đơn vị ở cấp quốc gia, miền, và địa phương chị trách nhiệm việc quản lý. Ngoài ra, đề tài nghiên cứu còn nhằm thảo luận bước đầu một số mô hình đồng quản lý vùng đầm phá. Chương 1 thảo luận một số vấn đề pháp luật cơ bản trong việc quản lý tài nguyên trên một khu vực đầm phá. Những điều này bao gồm việc định nghĩa và phân định ranh giới vùng (đầm phá và diện tích mặt nước của nó, diện tích đất và diện tích mặt nước đặc dụng), và tình trạng pháp lý dành cho nó trong vấn đề lập pháp ở cấp quốc gia. Chương này còn tập trung vào những kết quả phát sinh từ định nghĩa khái niệm rộng được thiết lập của vùng, và xem xét những trùng lặp về thể chế theo chiều ngang và chiều dọc. Chương 2 đầu tiên tập trung vào các khái niệm mang tính pháp lý về quyền sở hữu, quyền sở hữu toàn dân và quyền sử dụng, như đã nêu trong Hiến pháp và Bộ Luật dân sự Việt Nam. Tiếp đến, nó tập trung vào vấn đề những khái niệm này được tiếp nhận như thế nào trong các Bộ luật ở cấp quốc gia và các Nghị định liên quan đến mỗi vùng trên hệ thống đầm phá. Đặc biệt, nó tập trung vào các quyền của người sử dụng diện tích mặt nước trong phạm vi khả năng tiếp cận đến đầm phá; các quyền của người sử dụng diện tích đất trong phạm vi chế độ sở hữu đất đai của Việt Nam (cấp và cho thuê đất, và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất); và các quyền áp dụng trên vùng diện tích mặt nước đặc dụng. Chương 3 phân tích các luật ở cấp quốc gia, và các Nghị định thực hiện quản lý một số hoạt động được tiến hành trên vùng đầm phá: đánh bắt và nuôi trồng thuỷ sản. Tiếp đến, nó tập trung vào vấn đề lập pháp ở cấp tỉnh nằm bên dưới phạm vi, những khoảng cách và đóng góp vào việc quản lý tổng hợp tài nguyên vùng ven bờ. Cuối cùng, việc thảo luận tập trung vào các hình thức đồng quản lý như đã được quy định rõ ở tỉnh Thừa Thiên Huế: các hội nghề cá. Cuối cùng, đề tài nghiên cứu được bổ sung bởi hệ thống lập pháp tỉnh Thừa Thiên Huế đã được phân tích (Các phụ lục 1,2 và 3). MỤC LỤC CHƯƠNG 1 ............................................................................................................1 ĐỊNH NGHĨA VÙNG: ĐẦM PHÁ THỪA THIÊN HUẾ ...................................................1 1. GIỚI THIỆU ......................................................................................................1 2. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC........................................................................................1 3. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG........................................................................2 4. DIỆN TÍCH ĐẤT .................................................................................................2 5. VẤN ĐỀ LẬP PHÁP TƯƠNG ỨNG Ở CẤP QUỐC GIA...................................................3 6. CÁC KẾT QUẢ ...................................................................................................3 CHƯƠNG 2 ............................................................................................................5 CÁC QUYỀN SỞ HỮU VÀ SỬ DỤNG TRONG VÙNG ĐẦM PHÁ.....................................5 1. qUYỀN SỞ HỮU .................................................................................................5 Sở hữu toàn dân..............................................................................................5 2. CÁC QUYỀN VỀ TÀI SẢN DƯỚI QUYỀN SỞ HỮU TOÀN DÂN ......................................6 3. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC..........................................................6 4. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH ĐẤT ...................................................................8 4.1. CẤP ĐẤT.....................................................................................................9 4.2. CHO THUÊ ĐẤT............................................................................................9 4.3. THỜI HẠN SỬ DỤNG ĐẤT ..............................................................................9 4.4. CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT ......................................................... 10 4.5. GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT..................................................... 10 5. CÁC QUYỀN VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG .............................................. 11 CHƯƠNG 3 ..........................................................................................................12 CÁC HOẠT ĐỘNG ĐƯỢC QUY ĐỊNH TRÊN ĐẦM PHÁ ..............................................12 1. các hOẠT ĐỘNG THUỶ SẢN, NHƯ ĐÃ QUY ĐỊNH Ở CẤP QUỐC GIA .......................... 12 1.1. Khai thác tài nguyên thuỷ sản ................................................................... 13 1.2. Giấy phép đánh bắt ................................................................................. 13 1.3. Nuôi trồng thuỷ sản................................................................................. 14 1.3.1. Đất nuôi trồng thuỷ sản ...................................................................... 15 1.3.2 Các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản........................................... 15 2. QUY ĐỊNH VỀ CÁC HOẠT ĐỘNG ĐÁNH BẮT VÀ NUÔI TRỒNG THUỶ SẢN Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ......................................................................................................... 16 2.1. Quy hoạch tổng thể ................................................................................. 16 2.2. Các quy định về quản lý thuỷ sản đầm phá ................................................. 17 2.2.1. Các Hội nghề cá và các tổ chức xã hội chuyên nghiệp.............................. 18 2.2.2. Tư cách thành viên............................................................................. 19 2.2.3. Uỷ nhiệm quyền quản lý .................................................................... 19 2.2.4. Quyền khai thác thuỷ sản.................................................................... 19 2.2.5. Các hoạt động bị cấm......................................................................... 20 2.3. Quy định về vùng nuôi tôm tập trung ......................................................... 21 PHỤ LỤC 1 ......................................................................................................... 23 PHỤ LỤC 2 ......................................................................................................... 27 PHỤ LỤC 3 ......................................................................................................... 34 1 CHƯƠNG 1 Đ ỊN H N G H ĨA V Ù N G : ĐẦM P H Á T HỪA T H I Ê N H U Ế 1. GIỚI THIỆU Mặc dù có những phương pháp khác nhau được sử dụng để đưa ra định nghĩa về một vùng cụ thể, định nghĩa “đầm phá” trong cách tiếp cận về lập pháp ở Việt Nam có thể dựa trên nhiều triển vọng và phương pháp tiếp cận khác nhau. Chương này sẽ xem xét đến diện tích mặt nước, diện tích đất, và vùng trung gian giữa diện tích mặt nước và đất được xem là “diện tích mặt nước đặc dụng”. Chương này còn nhằm cung cấp một cái nhìn tổng quan về pháp luật của những chủ đề này và đề xuất vấn đề lập pháp phù hợp và có thể áp dụng được ở cấp quốc gia. 2. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC Ngành lập pháp Việt Nam không cung cấp một khái niệm cụ thể về đầm phá. Một số văn bản pháp lý phân loại đầm phá theo nhiều cách, với nhiều định nghĩa khác nhau. Nhưng mỗi văn bản pháp lý. Nhưng mỗi văn bản pháp lý sử dụng các từ ngữ được cung cấp trong các văn bản lập pháp khác, với phạm vi và khách thể quy định khác. Có thể nhận thấy rằng tất cả những văn bản này, cùng với nội dung cụ thể của nó, được xem là phù hợp đối với việc quy định vùng đầm phá. Tham chiếu các thuộc tính vật lý, Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định Chính phủ 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững vùng ngập trong nước1 định nghĩa đầm phá là một “vùng đất ngập nước nội địa”2, phải được xem như một “vùng đất ngập nước, có thể là nước ngọt hoặc lợ”, bao gồm trong định nghĩa đó thậm chí là “sông, suối, kênh, mương, diện tích mặt nước đặc dụng, hồ và ao”3. Một định nghĩa khác về “đầm phá” được nhắc đến trong Điều 3 của Luật về Tài nguyên nước (Số 8/1998/QH10 ngày 20/5/1998) như là “nguồn nước”, được diễn giải như một “hình thức tích luỹ nước tự nhiên hoặc nhân tạo để có thể khai thác hay sử dụng”, bao gồm cả “sông, 1 Ban hành theo Luật tổ chức Chính Phủ ngày 25/12/2001; Luật Bảo vệ Môi trường ngày 27/12/2003; Luật Đất đai ngày 14/7/1993; Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung ngày 2/12/1998; Luật Đất đai sửa đổi bổ sung ngày 29/6/2001; Luật Tài nguyên nước ngày 20/5/1998; Luật Bảo vệ và Phát triển rừng ngày 19/8/1991; và Pháp lệnh về Bảo vệ và Phát triển các Tài nguyên thuỷ sản ngày 25/4/1989. 2 Trong phần I, các điều khoản quy định chung, Chương II, “Phân loại đất ngập nước”. 3 Lưu ý rằng Bộ luật dựa trên hệ thống phân loại theo Công ước Ramsar về đất ngập nước (Công ước quốc tế Ramsar về đất ngập nước, Iran, 1971) phân biệt giữa “đất ngập nước vùng biển/ven bờ” và “đất ngập nước nội địa”, và trái lại nó bao gồm “đầm phá nước lợ/mặn ven biển” trong phần trước. 2 suối, ao hồ”. Theo Luật này, đầm phá cũng có thể bao hàm trong thuật ngữ “nước trên bề mặt”, nghĩa là “nước tồn tại trên bề mặt lục địa”, như đã giải thích rõ. Luật Đất đai (Luật số 13/2003/QH11), ở Điều 78, xem “hồ” là “mặt nước phía bên trong”, và thuật ngữ “đầm phá” xuất hiện trong phạm vi “đất với diện tích mặt nước trong nội địa” trong Lệnh của Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN, Điều 78 (thực hiện Luật Đất đai). Ngoài ra, đầm phá có thể được phân loại như là “vùng nước nằm bên trong” như được sử dụng trong Luật Thuỷ sản (số 17/2003/QH 11) nhằm định nghĩa một trong những vùng chủ yếu trong đó quy định các “hoạt động thuỷ sản”, (Điều 2, điểm 4). Theo Luật này, và đề cập đến hoạt động nuôi trồng thuỷ sản, ngay cả “đất nuôi trồng thuỷ sản” cũng bao gồm cả “đầm phá” (Điều 2, điểm 6). 3. DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG Trong thực tế, khi đề cập đến hệ thống đầm phá Thừa Thiên Huế, “diện tích mặt nước đặc dụng” được xem như khu vực nằm giữa phần ngập nước và phần khô của đầm phá4, trong đó các ao nuôi trồng thuỷ sản (với bờ bằng đất) được xây dựng. Luật Đất đai (Luật số 13/2003/QH 11) và Nghị định 181/2004/ND-CP ngày 29/10/2004 về vấn đề thực hiện Luật Đất đai phân loại các loại đất, và nó bao gồm “diện tích mặt nước đặc dụng” trong “nhóm đất phi nông nghiệp”5, bao gồm cả “sông, lạch, kênh, mương và suối”. Tuy nhiên, những văn bản này lại bỏ sót định nghĩa cụ thể về vùng này. Nhưng những vùng đất ngập nước do con người tạo nên này6, bao gồm các ao nuôi trồng thuỷ sản, có thể được xem như “đất nuôi trồng thuỷ sản” như đã nêu rõ trong Điều 2 của Luật Thuỷ sản: “Đất nuôi trồng thuỷ sản bao gồm... đất phi nông nghiệp với diện tích mặt nước”7. Ngoài ra, do thiếu sự rõ ràng về vị trí và định nghĩa pháp lý của vùng này, nó thậm chí còn có thể được xem như “đất có diện tích mặt nước vùng ven bờ”, như được nêu trong Lệnh của Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN về vấn đề thực hiện Luật Đất đai. 4. DIỆN TÍCH ĐẤT Xét đến diện tích đất bị ảnh hưởng bởi khoảng cách không gian của nó với mặt nước đầm phá, các loại đất được xác định trên nhiều bề mặt khác nhau và có thể được phân loại thành đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp hay đấ chưa được sử dụng, như đã nêu trong Luật Đất đai. (xem Chương 2, Khổ 4). 4 Theo phân loại Ramsar những vùng đó có thể được bao gồm trong loại “đầm lầy/hồ nước ngọt vĩnh cửu; ao (dưới 8 ha), đầm lầy trên đất vô cơ”. 5 Các nhóm đất khác là “nhóm đất nông nghiệp” và “nhóm đất chưa sử dụng”. 6 Như được nêu trong Luật dựa trên hệ thống phân loại Ramsar dành cho loại hình đất ngập nước. 7 Lưu ý rằng Luật Đất đai trái lại bao gồm “đất nuôi trồng thuỷ sản” trong “đất nông nghiệp” (xem ghi chú 2 ở trên). 3 5. VẤN ĐỀ LẬP PHÁP TƯƠNG ỨNG Ở CẤP QUỐC GIA Từ việc phân tích đầu tiên này, bằng cách tập trung vào khu vực cụ thể là “đầm phá”, có thể nhận thấy rằng một số Luật, Nghị định ở cấp quốc gia và các văn bản hướng dẫn thực hiện tiếp theo sau đó với mỗi phạm vi và chủ thể áp dụng khác nhau, có tác động đến vấn đề quản lý hệ thống đầm phá và có khả năng áp dụng được trong vùng ven bờ: Luật về Tài nguyên nước (số 8/1998/QH10 ngày 20/5/1998); • Nghị định Chính phủ số 179/1999/ND-CP quy định việc thực hiện Luật về Tài nguyên nước; Luật Thuỷ sản (số 17/2003/QH 11); • Nghị định Chính phủ số 27/2005/ND-CP ngày 8/3/2005 về việc thực hiện một số điều trong Luật Thuỷ sản; Luật Đất đai ( số 13/2003/QH11); • Nghị định số 181/2004/ND-CP ngày 29/10/2004 về việc thực hiện Luật Đất đai; • Lệnh Chủ tịch nước số 23/2003/L-CTN về việc thực hiện Luật Đất đai; • Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg về tổ chức thực hiện Luật Đất đai; Nghị định Chính phủ số 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững các cùng ngập nước; • Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 hướng dẫn việc thực hiện Nghị định số 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững các vùng ngập nước. 6. CÁC KẾT QUẢ Kết quả đầu tiên là một khung pháp lý rộng như vậy không cung cấp một định nghĩa chính xác về vùng đầm phá (được hiểu như bao gồm diện tích mặt nước, diện tích đất, và vùng nằm ở giữa); thay vào đó, nó đưa ra một sự mô tả linh hoạt và trên mức cần thiết những thực tế của vùng bờ biển. Một định nghĩa khái niệm rộng có thể phù hợp cho các mục đích quản lý và chính sách. Thực ra việc xác định tính chất mang tính tương đối của một vùng cho phép quản lý các hoạt động của con người có ảnh hưởng tiêu cực đến, ví dụ, hệ sinh thái vùng ven bờ, bất cứ nơi nào những hoạt động này diễn ra. Mặc khác, một điều quan trọng cần lưu ý rằng một mức độ chính xác cao hơn được đòi hỏi nơi nào quyền lợi và nghĩa vụ bị ảnh hưởng, dù có hay không có điều gì đang ở trong tình thế hay một sự kiện xảy ra, ở trong hay ngoài một vụ cụ thể được xác định. Khung thể chế Một số Luật và Nghị định Chính phủ (có phạm vi quốc gia) thiết lập các nhiệm vụ, trách nhiệm cho các Bộ ngành cụ thể để hướng dẫn việc thực hiện cùng một Luật hay Nghị định; cùng lúc, những Luật và Nghị định này quy định rằng những Bộ ngành và Uỷ ban Nhân dân các cấp (cấp tỉnh, huyện, hoặc xã) chỉ đạo tổ chức thực hiện; trong cùng ý nghĩa đó, các Vụ thuộc các Bộ ngành chịu trách nhiệm hỗ trợ việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Một ví dụ cụ thể để chúng ta có thể hiểu rõ hơn. 4 Nghị định Chính phủ số 109/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững những vùng ngập nước đưa ra những nguyên tắc dành cho việc bảo tồn và phát triển bền vững những vùng ngập nước. Đồng thời nó còn thiết lập nội dung quản lý nhà nước đối với vấn đề này: tiến hành khảo sát và nghiên cứu về những vùng ngập nước; xây dựng các cơ chế, chính sách và luật cho việc bảo tồn và phát triển bền vững; tăng cường lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng; quản lý các hoạt động trong việc khai thác tài nguyên và tiềm năng của các vùng ngập nước trong lĩnh vực nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, du lịch và giao thông; kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm... Nghị định quy định rằng Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ thực hiện chức năng quản lý nhà nước và hướng dẫn thực hiện Nghị định. Thông tư số 18/2004 hướng dẫn việc thực hiện Nghị định trên, và quy định: - “Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Thuỷ sản, và UBND các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương nơi có đất ngập nước sẽ hướng dẫn việc tổ chức bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước theo các quy định trong Nghị định 109/2003/ND-CP và Thông tư này”; - “Vụ Môi trường, Vụ Đánh giá Tác động Môi trường; Cục Bảo vệ Môi trường, Cục Quản lý Nguồn nước, Thanh tra Bộ Tài nguyên Môi trường sẽ, tuỳ theo chức năng của mình, giúp việc cho Bộ trưởng trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo tồn và phát triển bền vững các cùng đất ngập nước trên toàn quốc”; “Các sở Tài nguyên Môi trường ở các tỉnh/thành phố nơi có đất ngập nước sẽ có trách nhiệm giúp UBND tỉnh/thành phố đó thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đất ngập nước theo những quy định tại Nghị định 109/2003/ND-CP và Thông tư này.” Một hệ thống như vậy không những tạo nên sự chồng chéo trong việc xác định chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, ngành mà còn không thể làm rõ và giới hạn phạm vi quyền hạn của họ trong vấn đề thực hiện quản lý nhà nước đối với vùng ven bờ. Các giới hạn được xác định không rõ ràng về phạm vi trách nhiệm của mỗi cơ quan nhà nước (?) trước hết làm hỏng mối liên hệ cơ bản theo ngành dọc (?) trong mỗi cơ quan tổ chức; thứ hai nó góp phần làm phát sinh những mâu thuẫn giữa nhiều cấp chính quyền khác nhau (?) cùng cho rằng mình có trách nhiệm trong cùng một vấn đề (“trùng lặp chiều dọc”) và giữa những ban ngành khác nhau đang hoạt động trên vùng đầm phá (“trùng lặp theo chiều ngang”). Và, khung thể chế không cung cấp một phương thức nào để giải quyết những mâu thuẫn pháp lý giữa các cơ quan, ban ngành. Chỉ có một cơ sở để tham chiếu cho vấn đề này có thể được tìm thấy ở Điều 112 của Hiến pháp Việt Nam (1992) đề cập đến việc Chính phủ “Lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ và các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, xây dựng và kiện toàn hệ thống thống nhất bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn theo luật định”. Từ việc những trùng lặp là không tránh khỏi giữa trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan ban ngành khác nhau trong vùng ven bờ, một hệ thống như vậy có thể không đảm bảo được rằng các chương trình quản lý, chính sách và kế hoạch ở mỗi cấp nhất quán với những cấp khác, để đạt được sự nhất quán về chính sách theo chiều dọc (?). Và có thể không phù hợp để giảm thiểu sự thiếu hiệu quả và trùng lặp về hành chính đến mức tối thiểu. Nói chung, điều này có thể gây nên những tác động tiêu cực với nỗ lực thực hiện chính sách phi tập trung quyền hạn, nghĩa vụ, và trách nhiệm trong hệ thống thể chế Việt Nam. 5 CHƯƠNG 2 C Á C Q U YỀN SỞ HỮU V À SỬ DỤN G T R O N G V Ù N G ĐẦM P H Á 1. QUYỀN SỞ HỮU Ở nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khái niệm quyền sở hữu và các quyền phát sinh từ nó được nêu trong Bộ Luật dân sự và trong Hiến pháp. Quyền sở hữu được hiểu như một thành phần chứa những quyền liên quan đến tài sản. Cụ thể, những quyền này được quy định trong Điều 173 của Bộ Luật dân sự: “ Quyền sở hữu bao gồm quyền của chủ sở hữu được chiếm hữu8, quyền sử dụng9, và quyền định đoạt 10 tài sản theo quy định pháp luật”; trong khi đó người chủ sở hữu “là những cá nhân, và những pháp nhân hoặc chủ thể khác có đầy đủ 3 quyền này.” Như đã quy định tại Điều 172 của Bộ Luật dân sự, tài sản mà người chủ sở hữu có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt “bao gồm những vật thể cụ thể11, tiền hoặc giấy tờ có giá trị như tiền và các quyền về tài sản”, do vậy định nghĩa mối quan hệ giữa một người (một cá nhân hoặc một pháp nhân) và một vật thể. Sở hữu toàn dân Bộ Luật dân sự (Điều 295) và Hiến pháp (Điều 17) cùng xác định rằng “đất đai, đồi núi và rừng, sông suối, và các tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất và trên biển... thuộc quyền sở hữu toàn dân.” Diễn dịch theo nghĩa rộng12 về những vật thể được liệt kê “hồ” và/hoặc “nguồn nước”, có thể xem bề mặt đầm phá như là một loại tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân; tương tự 8 “Quyền chiếm hữu là quyền của một chủ sở hữu được lưu giữ và quản lý tài sản thuộc quyền sở hữu của người đó” (Điều 189, Bộ luật Dân sự). 9 “Quyền sử dụng là quyền của người chủ sở hữu được khai thác tiện ích và hưởng lợi tức, thu nhập từ tài sản” (Điều 198, Bộ luật Dân sự). 10 “Quyền định đoạt là quyền của người chủ sở hữu được chuyển nhượng những quyền sở hữu của ông ta/bà ta về một tài sản cho một người khác hoặc từ chối những quyền sở hữu đó. Một người chủ sở hữu có quyền bán, trao đổi, tặng làm quà biếu, cho mượn, để lại, hoặc khước từ [những quyền sở hữu của người đó] hoặc tự mình thực hiện những hình thức định đoạt khác về [những quyền sở hữu của ông ta/bà ta] liên quan đến tài sản” (Điều 201, Bộ luật Dân sự). 11 Theo diễn dịch về từ ngữ Việt Nam thì từ “có thực” sẽ là “real”, nhưng có lẽ từ “tangible” là phù hợp hơn trong ngữ cảnh (tham khảo diễn dịch Luật dân sự của Clifford Chance và Backer & McKenzie). 12 Theo ý nghĩa “diễn dịch” như đã được xem xét trong các hệ thống pháp luật của những nước trong lục địa chủ yếu theo định hướng quy chế 6 như vậy đối với diện tích bề mặt đất vùng đầm phá; do đó, cũng có thể bao gồm cả khu vực được quản lý như “diện tích mặt nước đặc dụng”, do vị trí của nó giữa vùng nước và vùng đất. Tương tự, quyền sở hữu toàn dân được quy định trên đất đai13 (theo Luật Đất đai), tài nguyên nước (theo Luật về Tài nguyên nước) và tài nguyên thuỷ sản (theo Luật Thuỷ sản). Do vậy, có thể thấy rằng toàn bộ vùng đầm phá (diện tích mặt nước, diện tích mặt nước đặc dụng, và diện tích đất) được thừa nhận nằm dưới quyền sở hữu toàn dân theo pháp luật. 2. CÁC QUYỀN VỀ TÀI SẢN DƯỚI QUYỀN SỞ HỮU TOÀN DÂN Liên quan đến tài sản nằm trong quyền sở hữu toàn dân, Nhà nước là chủ thể đại diện cho quyền sở hữu, như đã nêu tại Điều 206 Bộ Luật dân sự: “ Nhà nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thực hiện những quyền của chủ sở hữu liên quan đến tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân.” Tương tự như vậy, Luật Đất đai, Luật về Tài nguyên nước và Luật Thuỷ sản xác lập quyền quản lý nhà nước đối với những đối tượng tương ứng được quy định. Điều này có nghĩa rằng Nhà nước thực hiện toàn bộ những quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt. Tiếp đến, Điều 212 của Bộ Luật dân sự quy định rõ: “ Trong trường hợp được luật pháp quy định và được Nhà nước cho phép, các doanh nghiệp ngoài quốc doanh, các hộ gia đình, các tổ chức tập thể và các cá nhân có thể sử dụng đất và khai thác tài nguyên thuỷ sản và những tài nguyên thiên nhiên khác nằm dưới quyền sở hữu toàn dân, và phải sử dụng và khai thác có hiệu quả theo đúng mục đích đề ra và thực hiện đầy đủ những nghĩa vụ đối với Nhà nước theo pháp luật quy định.” Do vậy, liên quan đến tài sản nằm dưới quyền sở hữu toàn dân, “chủ sở hữu” (ở đây được hiểu như là một chủ thể đơn lẻ bao gồm trong “nhân dân”) có quyền sử dụng nhưng người đó về nguyên tắc bị tước mất hai quyền kia: quyền chiếm hữu và quyền định đoạt tài sản. Nói chung, Nhà nước (thực hiện những quyền của chủ sở hữu) sửa chữa việc tước mất này bằng một hệ thống giao đất và cho thuê đất qua đó trao cho chủ sở hữu quyền được chiếm hữu và định đoạt đất. (xem khổ trên về diện tích đất) Một hệ thống chuyển giao và cho thuê như thế về nguyên tắc không được cung cấp cho những vùng diện tích mặt nước. 3. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC Căn cứ vào việc đầm phá, các tài nguyên thuỷ sản và tài nguyên nước đặt dưới quyền sở hữu toàn dân; xét đến việc Luật Thuỷ sản quy định rõ “Các tổ chức và cá nhân có quyền khai thác các tài nguyên thuỷ sản theo pháp luật quy định”; Luật về Tài nguyên nước quy định rằng “Các tổ chức và cá nhân có quyền khai thác và sử dụng tài nguyên nước phục vụ cuộc sống và sản xuất ”14; nhưng nhìn chung do tính chất các tài nguyên thuỷ sản di 13 Bao gồm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng (xem Chương 1 ở trên). 14 Cần phải lưu ý rằng phạm vi của Luật này chủ yếu tập trung vào vấn đề bảo vệ chất lượng môi trường và vấn đề sử dụng và khai thác tài nguyên nước cho các mục đích nông nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản, do vậy không bao gồm hoạt động đánh bắt thuỷ sản. 7 chuyển tự do trong môi trường thuỷ sinh, vùng diện tích mặt nước đầm phá được xem như đặt trong một chế độ tiếp cận mở. Điều này có nghĩa rằng mọi người (tạo nên Toàn dân) có quyền tiếp cận, quyền sử dụng và quyền khai thác vùng diện tích mặt nước. Và có thể ngầm hiểu rằng không có bất cứ ai có thể chiếm hữu và định đoạt một khu vực giới hạn của diện tích mặt nước. Nhưng trong thực tế, việc sử dụng các loại lưới trên đầm phá, cụ thể là cho những mục đích nuôi trồng và đánh bắt thuỷ sản, gây nên một số kết quả. Lưới đánh cá nói chung, do mục đích và khả năng đánh bắt thuỷ sản của chúng, có thể được xem như các công cụ để khai thác tài nguyên thiên nhiên trên vùng diện tích mặt nước. Trong trường hợp cụ thể của chắn sáo trong các hoạt động nuôi trồng thuỷ sản, được đặt trong nước, không những ngăn chặn các tài nguyên thuỷ sản di chuyển tự do trên khắp vùng đầm phá (cả bên trong và bên ngoài lưới mà còn làm giới hạn khả năng tiếp cận, sử dụng và khai thác của đối tượng sử dụng khác, ít nhất là trên một số khu vực thuộc vùng đầm phá. Có thể còn có nhiều tác động hơn nữa nếu hoạt động chắn sáo phát triển rộng trên vùng diện tích mặt nước (như trên đầm phá Thừa Thiên Huế hiện nay). Do đó, cấu trúc lý thuyết của chế độ tiếp cận mở không thành công. Chắn sáo làm giới hạn lại một khu vực cụ thể trên diện tích mặt nước trong đó chủ sở hữu (sở hữu lưới) có được quyền chiếm hữu và định đoạt nhiều vật thể khác nhau (trong phạm vi của lưới): không những các tài nguyên thuỷ sản15 mà còn diện tích mặt nước. Điều này cũng được khẳng định trong thông lệ trên vùng đầm phá. Theo truyền thống, ngư dân đã và đang định đoạt (bán, cho thuê, và thừa kế) chắn sáo của mình. Nhưng những vật thể mà họ được quyền định đoạt không chỉ là lưới mà còn cả vị trí đặt lưới, do đó bao gồm cả vùng nước bên trong. Hiện nay, hệ thống pháp lý ở cấp huyện và xã cung cấp các giấy phép để đặt chắn sáo mới do mật độ trên vùng đầm phá. Nhưng người sở hữu lưới, chỉ được phép đặt lưới, vẫn duy trì quyền chiếm hữu và định đoạt diện tích mặt nước (trong thực tế họ có thể bán, chuyển nhượng, cho thuê, tặng làm quà biếu, và thừa kế nó). Do vậy, có thể xem những hiệu lực của giấy phép nói trên như hiệu lực của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được Nhà nước cấp cho người sử dụng đất. (xem bên dưới ở khổ tiếp theo) Điều 78 Luật Đất đai quy định việc sử dụng diện tích mặt nước nội địa cũng là một điều gây tranh cãi. Với quy định này, Nhà nước có thể cấp hoặc cho thuê “hồ” cho các tổ chức kinh tế, hộ gia đình và cá nhân dành cho hoạt động nuôi trồng thuỷ sản và nông nghiệp. Điều này cũng xét đến hồ trên phạm vi rộng. Nó quy định rằng việc sử dụng các hồ, nằm trong ranh giới thuộc các xã và huyện, được quyết định bởi UBND các huyện và xã tương ứng. Ngoài ra, cần lưu ý rằng Luật Thuỷ sản, quy định các hoạt động nuôi trồng thuỷ sản (Điều 28 – 31), cung cấp một cơ chế cấp và cho thuê các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản. Có thể áp dụng trên một vùng đầm phá những nguyên tắc như nhau kèm theo để tạo nên các khu vực sử dụng độc quyền/cá nhân trên vùng biển. (xem Chương 3 ở dưới) 15 Đây là một nguyên tắc giống như việc rào lại một khu đất (được cấp) dành cho chăn nuôi, với điểm khác biệt là dùng lưới để bao quanh vùng nước (mà trên nguyên tắc có thể không được cấp). 8 4. CÁC QUYỀN ĐỐI VỚI DIỆN TÍCH ĐẤT Nhà nước giao các quyền sử dụng đất đến người sử dụng dưới hình thức cấp đất, cho thuê đất, và công nhận các quyền sử dụng đất của người sử dụng ổn định; ngoài ra còn quy định các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 5, Luật Đất đai). Điều 6 của Nghị định 181/2004/ND-CP ngày 29/10/2004 về thực hiện Luật Đất đai phân loại đất theo các nhóm sau: Nhóm đất nông nghiệp: Bao gồm đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp (sản xuất, phòng hộ, và đặc dụng), đất nuôi trồng thuỷ sản, đất sản xuất muối và đất nông nghiệp khác; Nhóm đất phi nông nghiệp: Được phân chia thành những nhóm nhỏ hơn gồm đất khu dân cư, đất đặc dụng (đất dành cho việc xây dựng văn phòng làm việc hay các mục đích công cộng khác...); đất có sông, lạch, kênh, suối và diện tích mặt nước đặc dụng; và đất phi nông nghiệp khác; Nhóm đất chưa sử dụng: Bao gồm đất đồng bằng chưa sử dụng, đất đồi núi chưa sử dụng, và núi đá không có rừng ở trên. Sau đó, Điều 9 Luật Đất đai định nghĩa người sử dụng đất bao gồm: các tổ chức trong nước16, các hộ gia đình, các cá nhân, và các cộng đồng dân cư17 (và những đối tượng sử dụng khác). Uỷ Ban Nhân dân các tỉnh quyết định việc cấp đất, cho thuê đất, và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cho các tổ chức; UBND các huyện ra quyết định về vấn đề cấp đất, cho thuê đất, và cấp phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất cho các cộng đồng dân cư (Điều 37, Luật Đất đai). Các quyền chủ yếu của người sử dụng đất được nêu trong Điều 105 Luật Đất đai. Người sử dụng đất có quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; hưởng lợi từ thành quả lao động và đầu tư trên đất; hưởng những lợi ích phát sinh từ các công trình xây dựng của Nhà nước liên quan đến việc bảo vệ và tôn tạo đất sản xuất nông nghiệp; nhận được hướng dẫn và hỗ trợ của Nhà nước trong quá trình tôn tạo, làm màu mỡ đất nông nghiệp; được Nhà nước bảo vệ chống lại hành vi xâm phạm quyền sử dụng đất đai hợp pháp; và có quyền khiếu nại, tố cáo những hành động xâm phạm quyền sử dụng đất đai hợp pháp của họ và những vi phạm pháp luật khác xảy ra trên đất. Trong khi đó, Điều 106 của Luật Đất đai cung cấp những quyền cụ thể của người sử dụng đất: quyền trao đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, làm quà biếu; cầm cố, bảo đảm và góp vốn bằng giá trị của quyền sử dụng đất. Nhưng, những quyền cụ thể đó chỉ có thể được thực thi nếu các điều kiện cụ thể được đáp ứng: người sử dụng đất có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; đất không có tranh chấp; quyền sử dụng đất không bị tịch thu để đảm bảo chế tài của phán quyết, quyết định của toà án; và chúng được thực thi trong thời hạn sử dụng đất. 16 Bao gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị-xã hội, các tổ chức xã hội-chuyên nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức kinh tế-xã hội, các tổ chức dịch vụ công, các đơn vị thuộc lực lượng quân đội nhân dân và các tổ chức khác như Chính phủ quy định. 17 Lưu ý rằng các cộng đồng dân cư được cấp đất nông nghiệp phải sử dụng đất kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản, chứ không phải các mục đích khác (Điều 71, Luật Đất đai). 9 Lưu ý rằng những quyền này được quy định cụ thể từ điều 109 đến Điều 116 của Luật Đất đai, và cụ thể là phân định các nhóm quyền khác nhau trong trường hợp cá nhân, hộ gia đình, tổ chức, hoặc tổ chức kinh tế. 4.1. CẤP ĐẤT Điều 33 Luật Đất đai quy định rằng Nhà nước sẽ cấp đất mà không cần khu thuế sử dụng đất từ các hộ gia đình và cá nhân tham gia trực tiếp các hoạt động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản hoặc sản xuất muối mà theo đó đất nông nghiệp được cấp trong phạm vi giới hạn được quy định tại điều 70 của Luật. Trong trường hợp: • Đất canh tác vụ mùa hằng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc sản xuất muối được cấp cho mỗi hộ hoặc cá nhân, giới hạn diện tích không vượt quá 3 hecta cho mỗi loại đất; • Đất trồng cây lưu niên được cấp cho mỗi hộ hoặc cá nhân giới hạn diện tích không vượt quá 10 hecta ở các xã, phường, thị trấn vùng đồng bằng; và không được vượt quá 30 hecta ở xã, phường, thị trấn vùng đồi núi; • Đất sản xuất lâm nghiệp và đất rừng phòng hộ được cấp cho mỗi hộ hoặc cá nhân, giới hạn diện tích không được vượt quá 30 hecta cho mỗi loại đất. Trong trường hợp một hộ gia đình hoặc cá nhân được cấp nhiều loại đất khác nhau, Điều 70 quy định rõ những mức giới hạn về diện tích khác. Ngoài ra, Chính phủ cũng đưa ra các hướng dẫn về các hạn mức diện tích chi tiết cho mỗi loại đất ở mỗi địa phương. Mặt khác, Nhà nước thu lệ phí sử dụng đất trong trường hợp đất được cấp cho các tổ chức kinh tế để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản hoặc sản xuất muối (Điều 34, Luật Đất đai). Tuy nhiên, các tổ chức kinh tế có thể chọn lựa hình thức cấp đất có thu phí sử dụng đất hoặc thuê đất (Điều 108, Luật Đất đai). 4.2. CHO THUÊ ĐẤT Nhà nước cho thuê đất với hình thức thanh toán tiền hằng năm trong các trường hợp sau (Điều 35, Luật Đất đai): • Các hộ gia đình và cá nhân thuê đất cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản hoặc sản xuất muối; • Các hộ gia đình và cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp vượt quá giới hạn được cấp trước ngày 1/1/1999 nhưng thời hạn sử dụng đã kết thúc; • Các hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất nông nghiệp vượt quá giới hạn từ trước ngày 1/1/1999 đến 30/6/2004; • Các tổ chức kinh tế thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản hoặc làm muối. 4.3. THỜI HẠN SỬ DỤNG ĐẤT Khung pháp lý quy định rằng những đối tượng sử dụng đất có quyền sử dụng đất trong thời hạn ổn định và kéo dài trong trường hợp đất rừng phòng hộ và đặc dụng; và trong trường hợp đất nông nghiệp được sử dụng bởi các cộng đồng dân cư (Điều 66, Luật Đất đai). Trong khi đó các đối tượng sử dụng đất có quyền sử dụng đất trong thời hạn cụ thể (Điều 67, Luật Đất đai) như sau: • Thời hạn cấp đất để canh tác các vụ mùa hằng năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc làm muối cho các hộ gia đình hoặc cá nhân là 20 năm; thời hạn cấp đất để 10 canh tác vụ mùa dài ngày và đất rừng sản xuất cho các hộ gia đình hoặc cá nhân là 50 năm; • Thời hạn cấp và cho thuê đất dành cho các tổ chức kinh tế nhằm mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản hoặc sản xuất muối trong bất cứ trường hợp nào cũng không vượt quá 50 năm. 4.4. CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT Các đối tượng sử dụng đất có thể đề xuất thay đổi mục đích sử dụng đất lên các cơ quan hữu quan trong các trường hợp sau (xem Điều 36 Luật Đất đai): • Đất để canh tác lúa nước chuyển sang đất trồng cây lưu niên, đất trồng rừng và đất nuôi trồng thuỷ sản; • Đất rừng đặc dụng và đất rừng phòng hộ được sử dụng cho những mục đích khác; • Đất nông nghiệp chuyển sang đất phi nông nghiệp; • Đất phi nông nghiệp đã được cấp mà Nhà nước không thu phí sử dụng đất chuyển sang đất phi nông nghiệp có thu phí sử dụng đất; • Đất phi nông nghiệp không phải là đất khu dân cư chuyển sang đất khu dân cư. Trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất, khác với đề cập ở trên, người sử dụng đất không đề nghị lên cơ quan chính quyền có trách nhiệm để thông qua mà đăng ký với văn phòng của cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất hoặc UBND của xã nơi có diện tích đất đó. Tuy nhiên, trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất được áp dụng theo loại đất sau sau khi đã chuyển đổi mục đích. 4.5. GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải được cấp một cách đồng bộ trên cả nước cho mọi loại đất (và cho mỗi khu đất), được ban hành bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường. Sau đó, UBND cấp huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong các trường hợp sau: • Bất cứ người nào mà Nhà nước cấp đất hoặc cho thuê đất; • Bất cứ người nào được Nhà nước cấp đất hoặc cho thuê đất từ 15/10/1993 đến trước 30/6/2004 nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; • Các hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất ổn định lâu dài và không có tranh chấp, và có các hồ sơ, giấy tờ cụ thể (được quy định rõ ở Điều 50 Luật Đất đai) nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, phải được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không thu phí sử dụng; • Bất cứ người nào có được quyền sử dụng đất thông qua việc trao đổi, chuyển nhượng, thừa kế hoặc quà biếu; • Bất cứ người nào sử dụng đất nhờ một phán quyết hay quyết định của toà án nhân dân, hoặc một quyết định để thi hành từ một pháp quyết của cơ quan pháp luật, hay một quyết định về việc giải quyết tranh chấp đất đai được đưa ra bởi cơ quan hữu quan; • Bất cứ người nào dành được quyền sử dụng đất từ việc đấu giá hoặc đấu thầu những dự án sử dụng đất; Trong trường hợp một lô đất được sử dụng bởi một số cá nhân, hộ gia đình hoặc tổ chức, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất phải được cấp cho mỗi thành viên trong số các cá nhân, hộ gia đình hoặc tổ chức đó, cùng có quyền sử dụng chung lô đất. 11 Trong trường hợp một lô đất nằm dưới quyền sử dụng chung của cộng dồng dân cư, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sẽ được cấp cho cộng đồng dân cư và giao cho một đại diện hợp pháp của cộng đồng dân cư đó. Liên quan đến các tổ chức, cần phải lưu ý rằng Nghị định 181/2004/ND-CP (về việc thực hiện Luật Đất đai) không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho họ trong trưòng hợp họ “được giao quản lý đất đai có diện tích mặt nước của những sông lớn hoặc với diện tích mặt nước đặc dụng” (Điều 3 và Điều 41). 5. CÁC QUYỀN VỚI DIỆN TÍCH MẶT NƯỚC ĐẶC DỤNG Vùng diện tích mặt nước đặc dụng (như đã định nghĩa trong Chương 1 của nghiên cứu này), do được bao gồm trong đất phi nông nghiệp theo Luật Đất đai và trong việc thực hiện Nghị định 181/2004/ND-CP, được quy định bởi những phần tương ứng trong những văn bản pháp luật này. Do vậy, đề cập đến những gì đã bàn trong khổ 4 của Chương này. 12 CHƯƠNG 3 C Á C H OẠ T ĐỘN G ĐƯỢC Q U Y Đ ỊN H T R Ê N ĐẦM P H Á 1. CÁC HOẠT ĐỘNG THUỶ SẢN, NHƯ ĐÃ QUY ĐỊNH Ở CẤP QUỐC GIA Luật Thuỷ sản (số 17/2003/QH 11) đưa ra quy định cơ bản về các hoạt động thuỷ sản (đánh bắt và nuôi trồng thuỷ sản) được tiến hành bởi các tổ chức, hộ gia đình, và cá nhân. Nói chung, Luật này quy định các hoạt động thuỷ sản, đề ra các nguyên tắc phát triển bền vững ngành thuỷ sản18, và đề cập đến các nguồn tài chính dành cho vấn đề phục hồi các nguồn tài nguyên thuỷ sản. Luật Thuỷ sản cấm một số hoạt động bao gồm cả đánh bắt và nuôi trồng thuỷ sản; nó đưa ra một cơ chế cấp giấy phép đánh bắt; và liên quan đến nuôi trồng thuỷ sản, nó đề cập đến các kế hoạch cấp quốc gia và cấp tỉnh liên quan đến phát triển nuôi trồng thuỷ sản. Các hoạt động bị cấm trong số các hoạt động thuỷ sản được nêu trong Điều 6, như sau: • Hoạt động khai thác bất hợp pháp và huỷ hoại môi trường sinh trưởng thuỷ sản; huỷ hoại và can thiệp vào các đường di chuyển tự nhiên của các loài cá sống trên sông và đầm phá; • Hoạt động khai thác cá nằm trong danh mục cấm bao gồm danh mục cấm về thời gian ngoại trừ các mục đích nghiên cứu khoa học được chính quyền cho phép; việc khai thác cá có kích thước nhỏ hơn mức quy định, ngoại trừ các trường hợp được cho phép dành cho nuôi trồng thuỷ sản; • Hành vi vi phạm các quy định đã nêu trong luật về bảo vệ môi trường liên quan đến các môi trường sinh trưởng thuỷ sản19; • Các hoạt động đánh bắt được tiến hành trong các vùng đã đóng, những vùng trong suốt thời gian đóng; và đánh bắt quá mức; • Việc sản xuất, lưu thông, sử dụng ngư cụ bị cấm; việc sử dụng các hoạt động và phương thức đánh bắt bị cấm; việc sử dụng chất nổ, chất độc, điện và các phương thức đánh bắt mang tính huỷ diệt khác; • Việc sử dụng ngư cụ làm cản trở, can thiệp vào hoặc gây thiệt hại cho các tổ chức đánh cá; việc neo đậu các tàu thuyền đánh cá ở nơi có ngư cụ của các tổ chức và cá nhân khác hoặc nơi các tàu thuyền đánh cá khác đang có tín hiệu đánh bắt, ngoại trừ những trường hợp bất khả kháng; 18 Như một nguyên tắc chung, các hoạt động thuỷ sản phải đảm bảo tính hiệu quả về kinh tế và phù hợp với vấn đề bảo vệ, phục hồi và phát triển các tài nguyên thuỷ sản và đa dạng sinh học; và phải bảo vệ môi trường và cảnh quan tự nhiên (Điều 4). 19 Ví dụ, Nghị định số 109/2003/ND-CP ngày 23/9/2003 về vấn đề bảo tồn và phát triển bền vững những vùng ngập nước. 13 • Bỏ lại ngư cụ ở những vùng nước tự nhiên, ngoại trừ những trường hợp bất khả kháng; • Vi phạm các quy định liên quan đến quy hoạch tổng thể chung về phát triển nuôi trồng thuỷ sản; • Việc tiến hành hoạt động nuôi trồng thuỷ sản mới không được Bộ Thuỷ sản cho phép; • Việc tiến hành hoạt động nuôi trồng thuỷ sản không tương thích với quy hoạch tổng thể và làm cản trở dòng chảy, gây ảnh hưởng đến các hoạt động đánh bắt và gây nên ảnh hưởng tiêu cực cho các ngành nghề khác; • Việc sử dụng thuốc, chất phụ gia, hoá chất trong danh mục cấm của hoạt động nuôi trồng thuỷ sản. Các vi phạm hành chính trong vùng tài nguyên nước (bảo vệ tài nguyên thuỷ sản, khai thác tài nguyên thuỷ sản, và nuôi trồng thuỷ sản) được quy định bởi Nghị định số 70/2003/ND- CP ngày 17/6/2003 quy định hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong vùng tài nguyên nước. Một văn bản khác ở cấp quốc gia là Quyết định số 07/2005/QD-BTS ngày 24/2/2005 ban hành danh mục các hoá chất và chất kháng sinh bị cấm hoặc hạn chế sử dụng trong sản xuất và kinh doanh thuỷ sản. 1.1. Khai thác tài nguyên thuỷ sản Ngoài các hoạt động bị cấm như đã đề cập ở trên, để bảo vệ và phát triển các tài nguyên thuỷ sản “ các tổ chức và cá nhân chị trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trường thuỷ sinh... và khi tiến hành đánh bắt bằng cách đặt các đăng chắn, lưới ở sông, hồ, đầm phá [các tổ chức và cá nhân] phải dành không gian cho sự di chuyển của các tài nguyên thuỷ sản như được quy định bởi UBND các địa phương” (Điều 7). Ngoài ra, cần phải đảm bảo rằng các hoạt động đánh bắt được tiến hành trên vùng đầm phá không dẫn đến việc suy thoái các tài nguyên thuỷ sản và được thực hiện phù hợp với các quy định liên quan đến mùa đánh bắt, thời điểm đánh bắt, ngư trường, các loại hình và kích thước được chấp nhận, và lượng đánh bắt được cho phép hằng năm, ngư cụ và thuyền đánh bắt (Điều 11). Bộ Thuỷ sản có quyền đưa ra các quy định liên quan đến vấn đề này, nhưng trong trường hợp cần thiết, với sự đồng ý của Bộ Thuỷ sản, UBND các tỉnh có thể bổ sung thêm vào các quy định này cho phù hợp với tình hình đánh bắt thuỷ sản tại địa phương các tỉnh (Điều 8). Ngoài ra, như đã quy định tại Điều 15, UBND các tỉnh có “trách nhiệm ban hành các quy định về ngư trường của các sông, hồ, đầm phá và các vùng nước tự nhiên khác trong phạm vi quyền hạn của mình phù hợp với hướng dẫn của Bộ Thuỷ sản.” 1.2. Giấy phép đánh bắt Nói chung, theo tinh thần Điều 16, các tổ chức và cá nhân tham gia các hoạt động thuỷ sản phải có giấy phép đánh bắt thuỷ sản ngoại trừ các cá nhân đánh bắt bằng thuyền có tải trọng dưới 0,5 tấn hoặc không sử dụng tàu thuyền đánh bắt. Về nguyên tắc, việc quy chiếu đến “các hoạt động thuỷ sản” cũng kéo theo phạm vi áp dụng cơ chế này trên một vùng đầm phá, do các hoạt động thuỷ sản phải được hiểu như “việc đánh bắt các tài nguyên thuỷ sản ở vùng đầm phá” (như đã quy định tại Điều 2, Luật Thuỷ sản) và do ở Thừa Thiên Huế, ngư dân vùng đầm phá đánh cá bằng thuyền có tải trọng lớn hơn hoặc nhỏ hơn. 14 Nhưng các thuật ngữ “tổ chức” và “cá nhân” phải được hiểu một cách phù hợp với Điều 17 tiếp theo, quy định các điều kiện để cấp giấy phép đánh bắt. Cụ thể là, các tổ chức và cá nhân được cấp giấy phép đánh bắt nếu họ “đăng ký ngành nghề đánh bắt”20. Do vậy, chỉ có các “tổ chức kinh tế” (và những cá nhân tham gia các hoạt động thuỷ sản mang tính chất thương mại) được cấp giấy phép đánh bắt. Và điều này có nghĩa rằng ngư dân đánh bắt với quy mô nhỏ, thành phần phỏ biến nhất trong số những người sử dụng diện tích mặt nước đầm phá, bị loại ra khỏi hệ thống cấp phép này. Giấy phép đánh bắt bao gồm các điều kiện liên quan đến các loại hình đánh bắt thuỷ sản; loại ngư cụ; ngư trường cho phép; thời điểm đánh bắt; thời hạn của giấy phép đánh bắt; và các nội dung cần thiết khác được luật quy định (Điều 16). Nội dung của giấy phép đánh bắt cũng nêu một số quyền hạn và nghĩa vụ mà Luật Thuỷ sản đã quy định cho những đối tượng được cấp giấy phép. Và do vậy, các quyền và nghĩa vụ cụ thể này không liên quan đến ngư dân hoạt động quy mô nhỏ. Các quyền này (Điều 20) là: được đánh cá như quy định trong giấy phép đánh bắt; được thông báo về diễn biến thời tiết, tình trạng tài nguyên thuỷ sản, các hoạt động thuỷ sản, tiếp thị sản phẩm cá; được cung cấp kỹ thuật đánh bắt bởi những cơ quan chuyên môn; và các quyền lợi khác theo luật pháp quy định. Ngoài ra, các quyền lợi hợp pháp của họ dựa trên sản phẩm và đầu tư trong đánh bắt của họ phải được Nhà nước bảo vệ. Các nghĩa vụ của những tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động thuỷ sản (Điều 21) là: tuân theo các quy định được nêu trong giấy phép; đóng thuế, lệ phí theo luật định; đánh dấu ngư cụ đang sử dụng trong các ngư trường bằng cách đánh dấu dễ nhận biết theo quy định của Bộ Thuỷ sản; chịu sự giám sát và kiểm tra của các cơ quan và lực lượng chức năng theo quy định pháp luật; tham gia cứu hộ người và tàu đánh cá gặp nạn; tuân theo các quy định về ngư trường, đảm bảo an ninh trật tự trên ngư trường; phát hiện, tố cáo và đề phòng các hành vi vi phạm luật thuỷ sản; và tuân theo các nghĩa vụ khác theo quy định luật pháp. 1.3. Nuôi trồng thuỷ sản Luật Thuỷ sản quy định các hoạt động nuôi trồng thuỷ sản được tiến hành bởi các tổ chức và cá nhân theo 2 phương thức khác nhau: nuôi trồng thuỷ sản trong đất liền và nuôi trồng thuỷ sản trên biển. Trước tiên, trái với quy định về đánh bắt khai thác tài nguyên thuỷ sản và giấy phép đánh bắt (xem khổ trên), có thể xem các “tổ chức” và “cá nhân” trong trường hợp này như bất cứ tổ chức hay cá nhân vào, do không có tham chiếu nào về mục đích kinh tế của các hoạt động này. Do đó, những ngư dân hoạt động nhỏ lẻ cũng có thể được bao gồm trong cơ chế này. Thứ hai, nếu Luật này chỉ xét đến các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản, và do đó loại trừ các vùng đầm phá, thì vẫn phù hợp để thảo luận phạm vi của quy định này do có sự tồn tại của nhiều điểm tương đồng trong số các kỹ thuật được sử dụng cho hoạt động nuôi trồng thuỷ sản (lồng nuôi nổi hay chắn sáo) ở cả vùng biển và vùng đầm phá. Do đó, các nguyên tắc cơ bản trong việc quy định này ít nhất có thể được xem là mang tính gợi ý cho các quy định sâu hơn và cụ thể về vùng đầm phá. Tiếp đến, Luật Thuỷ sản quy định các quyền hạn trong việc xây dựng các kế hoạch cấp tỉnh dành cho phát triển nuôi trồng thuỷ sản, và dành cho các khu vực nuôi trồng thuỷ sản (Điều 23). 20 Các điều kiện khác cần được thoả mãn: Họ phải có thuyền đánh cá được đăng ký và kiểm tra; họ phải có ngư cụ và trang thiết bị đánh bắt phù hợp; và những người chỉ huy và điều hành trên thuyền phải có một số bằng cấp và chứng chỉ nhất định theo pháp luật. 15 Cụ thể hơn, trên cơ sở các quy hoạch tổng thể trên toàn quốc được Chính phủ thông qua, các quy hoạch tổng thể được xây dựng bởi UBND các tỉnh, và các kế hoạch liên quan đến việc phát triển nuôi trồng thuỷ sản được các tỉnh ban hành, UBND các cấp dưới chuẩn bị kế hoạch cụ thể về địa điểm nuôi trồng thuỷ sản trong phạm vi quyền hạn của mình (trình cho HĐND cùng cấp phê duyệt và báo cáo lên UBND cấp trên trực tiếp). Ngoài ra, Bộ Thuỷ sản cũng quy định các tiêu chuẩn, quy trình và thủ tục của các địa điểm nuôi trồng thuỷ sản; chủ trì việc điều phối với các Bộ ngành tương ứng, các UBND các tỉnh để hướng dẫn, kiểm tra và ghi nhận các địa điểm nuôi trồng chất lượng đạt yêu cầu được tiến hành bằng các phương thức bán thâm canh và thâm canh đảm bảo các tiêu chuẩn vệ sinh và an toàn thực phẩm (Điều 24). Các văn bản pháp luật khác có ảnh hưởng đến vấn đề quy định các hoạt động nuôi trồng thuỷ sản gồm có: • Quyết định số 04/2002/QD – BTS ngày 24/1/2002 của Bộ Thuỷ sản; • Bộ Thuỷ sản, Quyết định số 03/2002/QD-BTS ngày 23/1/2002 về các quy định trong việc quản lý thuốc dành cho các loài thuỷ sản; • Danh mục các loại thuốc và hoá chất cấm sử dụng và kinh doanh trong nuôi tôm của Bộ Thuỷ sản như đã nêu rõ trong Quyết định số 07/2005/QD-BTS ngày 23/1/2005; và danh mục được cập nhật hằng năm của Bộ Thuỷ sản. 1.3.1. Đất nuôi trồng thuỷ sản Điều 27 Luật Thuỷ sản tham chiếu theo Luật Đất đai dành cho việc cấp, cho thuê và thu hồi đất nuôi trồng thuỷ sản (xem ở trên, Chương 2, Khổ 4). Tuy nhiên, Luật Thuỷ sản cũng quy định sâu hơn về các quyền và nghĩa vụ. Cụ thể là, các tổ chức và cá nhân sẽ được “tư vấn, tập huấn, và chuyển giao các kỹ thuật mới trong nuôi trồng thuỷ sản, sản xuất cá bột mới, phòng ngừa và phát hiện bệnh cá, được thông tin về tình trạng môi trường và bệnh cá cũng như tiếp thị sản phẩm cá bởi các cơ quan chuyên môn về thuỷ sản” (Điều 25). Và như là những nghĩa vụ: các tổ chức và cá nhân phải “báo cáo các con số thống kê nuôi trồng thuỷ sản theo quy định pháp luật về thống kê” và “tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường” (Điều 26). Cần phải lưu ý rằng, bằng Luật này, “đất nuôi trồng thuỷ sản” bao gồm cả “đất phi nông nghiệp với diện tích mặt nước” phần nằm giữa các vùng có nước và khô ráo trên vùng đầm phá). Trái lại, theo Luật Đất đai, “đất nuôi trồng thuỷ sản” được bao gồm trong “nhóm đất nông nghiệp” và “diện tích mặt nước đặc dụng” được bao gồm trong “nhóm đất phi nông nghiệp”. Và do đó, kết hợp 2 quy định này với nhau, kết quả mâu thuẫn là bao gồm “đất phi nông nghiệp” (diện tích mặt nước đặc dụng) trong “nhóm đất nông nghiệp”. Nhưng điều quan trọng nhất là quy định về đất nông nghiệp, như được nêu trong Luật Đất đai, có thể được mở rộng cho đất phi nông nghiệp bằng một Luật khác, Luật Thuỷ sản. 1.3.2 Các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản Theo các xem xét đề cập ở trên (xem phần 1.3), chỉ có vấn đề cấp các vùng biển dành cho nuôi trồng thuỷ sản, và các quyền và nghĩa vụ liên quan của các tổ chức và cá nhân, sẽ được thảo luận.21 21 Lưu ý rằng Luật Thuỷ sản cũng quy định việc cho thuê các vùng biển dành cho nuô