Tiểu luận Thâm hụt ngân sách Việt Nam: Thực trạng, Nguyên nhân và Giải pháp

các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợ đồng bào bão lụt. Về mặt thị trường Nhà nước sẽ sử dụng ngân sách nhà nước như một công cụ để góp phần bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát.Nhà nước chỉ điều tiết những mặt hàng quan trọng những mặt hàng mang tính chất chiến lược. Cơ chế điều tiết thông qua trợ giá, điều chỉnh thuế suất thuế xuất nhập khẩu, dự trữ quốc gia. Thị trường vốn sức lao động: thông qua phát hành trái phiếu và chi tiêu của chính phủ. Kiềm chế lạm phát: Cùng với ngân hàng trung ương với chính sách tiền tệ thích hợp NSNN góp phần điều tiết thông qua chính sách thuế và chi tiêu của Chính phủ. Kích thích tăng trưởng kinh tế: NSNN cung cấp nguồn kinh phí để nhà nước đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng như cầu đường, sân bay, hệ thống thông tin liên lạc… - Đầu tư cho các ngành kinh tế: Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp trong trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cấu kinh tế. - Điều tiết thị trường, giá cả và chống lạm phát: trong quá trình điều chỉnh thị trường NSNN có tác động đến sự hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiềm soát lạm phát. - Điều tiết thu nhập dân cư để góp phần thực hiện công bằng xã hội: Trong xã hội nào cũng có sự phân chia giàu nghèo. Nhà nước cần phải có chính sách phân phối lại thu nhập, hợp lí nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. NSNN là một công cụ tài chính hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập dân cư trên phạm vi toàn xã hội ở cả hai mặt thu và chi bằng việc áp dụng thuế trực thu, thuế gián thu, chi cho phúc lợi công cộng… II. Thâm hụt ngân sách 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước: là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước (Luật Ngân sách Nhà nước CHXHCN Việt Nam). Thâm hụt ngân sách: Thâm hụt ngân sách nhà nước là tình trạng các khoản thu ngân sách nhỏ hơn các khoản chi. Thâm hụt ngân sách được thể hiện bằng tỉ lệ phần trăm so với GDP (khi 8 tính người ta thường tách riêng các khoản thu mang tính hoán trả trực tiếp như viện trợ, vay nợ ra khỏi số thu thường xuyên và coi đó là nguồn tài trợ cho thâm hụt ngân sách). B = T – G B < 0 :Thâm hụt ngân sách (B là hiệu số giữa thu và chi) Một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của quản lý ngân sách nhà nước là đảm bảo sự cân đối giũa thu và chi. Tuy nhiên do khả năng nguồn thu bị hạn chế và tăng chậm, thời kỳ vừa qua (1976 đến nay) các nhu cầu chi lại tăng nhanh nên ngân sách nhà nước mới bội chi kinh niên.Thâm hụt ngân sách cũng là hiện tượng phổ biến ở các quốc gia trên toàn thế giới 2. Các dạng thâm hụt ngân sách: Tài chính công hiện đại phân loại thâm hụt ngân sách thành hai loại: thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ.  Thâm hụt ngân sách cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu cho giáo dục, quốc phòng,...  Thâm hụt ngân sách chu kỳ: là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ kinh tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân. Ví dụ khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu ngân sách từ thuế giảm xuống trong khi chi ngân sách cho cho trợ cấp thất nghiệp tăng lên. 3. Tác động của thâm hụt NSNN đối với nền kinh tế Ngân sách là một công cụ quản lí vĩ mô của nhà nước. Thông qua ngân sách, nhà nước sẽ tham gia vào việc điều chỉnh những vấn đề lớn của nền kinh tế như: tích lũy và tiêu dùng, xuất và nhập khẩu. Vì vậy ngân sách và vấn đề thâm hụt ngân sách là mối quan tâm sâu sắc của mỗi quốc gia. Thâm hụt NSNN có thể ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến nền kinh tế của một nước tùy theo tỉ lệ thâm hụt và thời gian thâm hụt:  Tác động tích cực: Khi sản lượng của nền kinh tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng thì chính phủ có thể tăng mức chi ngân sách chấp nhận thâm hụt để thúc đẩy hoạt động kinh tế.Vì vậy nó được sử dụng như một công cụ của chính sách tài khóa để tăng trưởng kinh tế.  Tác động tiêu cực: Tình trạng thâm hụt NSNN với tỉ lệ cao và thời gian kéo dài nếu không có biện pháp xử lí đúng đắn sẽ gây ra nhiều tác động xấu đối với sự phát triển kinh tế. Thâm hụt ngân sách làm: + Giảm tiết kiệm nội địa 9 + Giảm đầu tư tư nhân + Giảm tăng trưởng trong dài hạn + Giảm niềm tin đối với năng lực điều hành vĩ mô của chính phủ + Tăng nợ quốc gia: Sản lượng tiềm năng tăng chậm lại Thực tế cho thấy thâm hụt ngân sách không có nguồn bù đắp hợp lí sẽ dẫn tới lạm phát. Nếu thâm hụt ngân sách được bù đắp bằng cách phát hành thêm tiền vào lưu thông sẽ dẫn đến bùng nổ lạm phát. Như vậy, thâm hụt ngân sách đe dọa sự ổn định vĩ mô 10 Chương 2: Nguyên nhân và thực trạng thâm hụt ngân sách của Việt Nam qua các năm I. Thực trạng thâm hụt ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong những năm qua 1. Thực trạng Thu – Chi Ngân sách Nhà nước Thu Ngân sách Nhà nước Theo các Báo cáo Quyết toán NSNN giai đoạn 2003-2010, có thể thấy nguồn thu NSNN của Việt Nam khá ổn định, dao động trong khoảng từ 25-30% GDP. Tổng nguồn thu được phân chia thành ba khoản bao gồm thu từ thuế và phí, thu về vốn, và thu viện trợ không hoàn lại. Trong số này thì phần lớn vẫn đến từ nguồn thu thuế và phí, thu về vốn chiếm khoảng 2% và thu viện trợ không hoàn lại chỉ chiếm khoảng 0,5% (Hình 10). Năm 2009 nguồn thu từ thuế có dấu hiệu suy giảm nhẹ do Chính phủ thực hiện hàng loạt các biện pháp cắt giảm nhằm kích thích tổng cầu. Tuy nhiên sang năm 2010 thì tỉ lệ thu thuế lại gia tăng trở lại, lên đến gần 30%. Theo như Dự toán NSNN trong hai năm gần nhất là 2011 và 2012 thì tỉ lệ thu thuế đang có xu hướng giảm xuống chỉ còn khoảng 25%. Mặc dù vậy những con số của năm 2011 và 2012 chưa thể phản ánh đúng xu hướng này, do nếu căn cứ vào thực trạng tổng thu NSNN từ năm 2003 đến 2010 thì những số liệu quyết toán luôn luôn vượt so với những số liệu dự toán. Hình 10: Các nguồn thu trong NSNN của Việt Nam 2003-2012 (% GDP) 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tổng thu Thu từ thuế và phí Thu về vốn Thu viện trợ không hoàn lại Nguồn: Quyết toán NSNN (2003-2010) và Dự toán NSNN (2011-2012), Bộ Tài chính 11 So sánh với các quốc gia khác ở châu Á khác có thể thấy Việt Nam luôn là quốc gia có tỉ lệ thu thuế cao nhất (Hình 11). Trung Quốc, mặc dù có sự gia tăng liên tục nhưng cũng chỉ ở mức khoảng 17-18% GDP; Thái Lan hay Malaysia vào khoảng 15%; Indonesia và Philippines vào khoảng 12%; trong khi Ấn Độ chỉ thu thuế vào khoảng 7%. Tổng mức thu thuế cao đã hạn chế khả năng tích lũy của doanh nghiệp, làm giảm đầu tư phát triển cũng như việc nâng cao năng lực cạnh tranh của khu vực tư nhân. Bên cạnh đó, mặc dù có mức thu thuế cao nhất trong số các quốc gia châu Á nhưng có vẻ như các khoản thu thuế này lại không tương xứng với tốc độ phát triển cơ sở hạ tầng cũng như các phúc lợi xã hội cho người dân. Điều này có thể tạo nên những rào cản lớn trong việc phát triển kinh tế trong dài hạn. Hình 11: Doanh thu thuế tại Việt Nam và một số quốc gia châu Á 2001-2012 (% GDP) 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Vietnam Thailand China India Indonesia Philippines Malaysia Nguồn: ADB (Key Economic Indicators 2012) Về cơ cấu các nguồn thu trong NSNN, có thể thấy nguồn thu từ các doanh nghiệp ngoài quốc doanh đang có xu hướng tăng lên. Nếu căn cứ vào số liệu Dự toán của Bộ Tài chính thì nguồn thu từ khu vực này đã tăng gấp hơn hai lần nếu như so với một thập kỷ trước, từ khoảng 7% vào năm 2003 lên đến 15% vào năm 2012 (Hình 12). 12 Tuy nhiên bất chấp việc đã có đóng góp nhiều hơn cho tổng nguồn thu của NSNN, thì mức độ đóng góp của khu vực này vẫn nhỏ hơn nhiều so với mức đóng góp của khu này vào GDP cả nước, gần 50% (Hình 13). Tương tự như thế, nghịch lý được đầu tư nhiều nhưng đóng góp vào nguồn thu kém càng được thể hiện trong khu vực nhà nước, khi đóng góp của khu vực này vào GDP cả nước vào khoảng 40%, nhưng nguồn thu từ khu vực này lại chỉ ở mức trên dưới 20%. Nghịch lý này có thể được giải thích bằng các hoạt động tham nhũng và trốn thuế của các doanh nghiệp Việt Nam. Ngoài ra, nguồn thu từ khu vực các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài lại đang suy giảm, từ chỗ khoảng 35% vào năm 2005 đã giảm xuống chỉ còn vào khoảng 25% tổng nguồn thu. Trong khu vực này đáng chú ý là nguồn thu từ dầu thô đã suy giảm đáng kể và chỉ còn ở mức khoảng 12% tổng nguồn thu (Hình 14). Điều này là dấu hiệu tích cực khi nguồn thu NSNN đã không còn lệ thuộc nhiều vào dầu thô như trước đây, mặc dù vẫn giữ được sự ổn định. Hình 12: Cơ cấu nguồn thu NSNN 2003-2012 phân theo từng khu vực (% tổng thu) 100% 90% 80% 70% 60% 45,7 45,1 40,7 38,6 42,8 42,7 47,7 46,3 40,8 39,1 7,1 7,6 50% 40% 6,6 6,7 9,3 10,0 10,3 11,9 13,5 15,0 30% 20% 10% 0% 29,6 32,1 35,9 37,8 33,0 30,7 24,0 22,8 23,9 24,9 18,2 16,2 16,4 16,0 14,9 16,5 18,0 19,1 21,8 21,0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Doanh nghiệp nhà nước Doanh nghiệp đầu tư nước ngoài Doanh nghiệp ngoài quốc doanh Khu vực khác Nguồn: Quyết toán NSNN (2003-2010) và Dự toán NSNN (2011-2012), Bộ Tài chính 13 10,8 10,9 11,2 11,6 12,1 12,8 13,3 13,5 13,4 13,6 48,2 48,2 47,7 47,4 47,3 47,4 47,8 48,3 48,8 49,4 41,0 41,0 41,1 41.1 40,7 39,9 39,0 38,2 37,8 37,0 Hình 13: Đóng góp vào GDP theo từng khu vực 2001-2010 (%) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Khu vực nhà nước Khu vực ngoài nhà nước Khu vực FDI Nguồn: Tổng cục thống kê Hình 14: Tỉ trọng thu từ dầu thô (% tổng thu) 35 30 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Nguồn: Quyết toán NSNN (2003-2010) và Dự toán NSNN (2011-2012), Bộ Tài chính 14 Chi ngân sách nhà nước: Theo các Báo cáo Dự toán và Quyết toán của Bộ Tài chính thì tổng chi cân đối NSNN sẽ bao gồm chi tiêu cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Bắt đầu tư năm 2009, tổng chi tiêu NSNN đã có xu hướng giảm do chính phủ thực hiện những chính sách thắt lưng buộc bụng nhằm bình ổn nền kinh tế. Tuy nhiên, nhìn vào thực trạng chi tiêu trong Hình 15, có thể thấy rằng bất chấp sư thu hẹp của tổng chi tiêu, các khoản chi thường xuyên lại đang có xu hướng tăng lên, trong khi các khoản chi cho đầu tư phát triển lại đang có xu hướng giảm xuống. Rõ ràng điều này phản ánh sự không hiệu quả trong chi tiêu của chính phủ. Việc chi thường xuyên tăng lên chứng tỏ rằng chính phủ vẫn đang phải gồng gánh một bộ máy nhà nước cồng kềnh và hoạt động kém hiệu quả. Hình 15: Cơ cấu chi cân đối NSNN 2003-2012 (% GDP) 35 30 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tổng chi cân đối NSNN Chi đầu tư phát triển Chi thường xuyên Nguồn: Quyết toán NSNN (2003-2010) và Dự toán NSNN (2011-2012), Bộ Tài chính Nhìn vào hình 16 có thể thấy nếu như so sánh với các quốc gia khác trong khu vực cũng như các quốc gia khác ở châu Á, chi tiêu công của Việt Nam cũng vượt trội, vào khoảng trên dưới 30% GDP. Trong khi đó, ngoại trừ Malaysia và Trung Quốc vào khoảng 25% thì tỉ lệ này tại các quốc gia còn lại như Thái Lan, Indonesia, Philippines hay Ấn Độ chỉ vào khoảng 15-20%. 15 Hình 16: Chi tiêu công tại Việt Nam và một số quốc gia châu Á 2001-2011 (% GDP) 35 30 25 20 15 10 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Vietnam Thailand China India Indonesia Philippines Malaysia Nguồn: ADB (Key Economic Indicators 2012) 2. Thực trạng thâm hụt ngân sách Giai đoạn trước năm 1986, thâm hụt ngân sách nhà nước luôn ở tình trạng cao quá mức, thu ngân sách không đủ bù đắp cho chi thường xuyên, chi tiêu của Chính phủ Việt Nam phải dựa chủ yếu vào sự viện trợ của nước ngoài, đặc biệt là Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu. Sang giai đoạn 1986-1990, trước tình hình khó khăn đó, Đảng ta tiến hành đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN. Với những bước đi chập chững ban đầu, chính sách tài chính đã có đổi mới một bước. Tuy nhiên, thu NSNN càng không đủ chi và bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành. Giai đoạn 2001-2010: trong những năm gần đây, NSNN cũng đã có chuyển biến đáng kể. Tốc độ tăng thu hàng năm bình quân là 18,8%. Tốc độ tăng chi bình quân hàng năm đạt 18,5%. Bội chi NSNN trong giai đoạn này về cơ bản đuợc cân đối ở mức 5% GDP. 16 Đơn vị tính: Tỷ Đồng Năm Số Bội chi Bội chi so với GDP 2001 25.885 4,67% 2002 25.597 4,96% 2003 29.936 4,9% 2004 34.703 4,85% 2005 40.746 4,86% 2006 48.500 5% 2007 56.500 5% 2008 66.200 4,95% 2009 142.355 6,9% 2010 119.700 6,2% Mặc dù có nguồn thu khá cao nhưng Việt Nam cũng vẫn không tránh khỏi việc thường xuyên bị thâm hụt ngân sách trong khoảng một thập kỷ trở lại đây. Số liệu Quyết toán và Dự toán NSNN của Bộ Tài chính phân biệt hai khái niệm bội chi NSNN. Đó là bội chi theo tiêu chuẩn quốc tế (không bao gồm chi trả nợ gốc) và theo tiêu chuẩn Việt Nam (bao gồm cả chi trả nợ gốc). Nếu tính theo tiêu chuẩn quốc tế thì mức thâm hụt hay bội chi của Việt Nam thấp hơn nhiều, và cũng khá gần với thống kê của IMF và ADB (Bảng 7). Tuy nhiên, nếu theo như tiêu chuẩn Việt Nam thì thâm hụt Việt Nam vào khoảng 5% GDP, duy chỉ có năm 2009 Việt Nam thâm hụt cao hơn hẳn là 6,9% GDP do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu. 17 MoF 1 2001 2002 2003 -1,8 2004 -1,1 2005 -0,9 2006 -0,9 2007 -1,76 2008 -1,81 2009 -3,69 2010 -2,36 2011 -3,14 MoF2 -4,9 -4,9 -4,86 -4,99 -5,65 -4,58 -6,9 -5,5 -4,9 IMF -2,78 -2,35 -3,25 -0,19 -1,31 0,30 -2,18 -0,54 -7,17 -5,19 -2,69 ADB -3,5 -2,3 -2,2 0,2 -1,1 1,3 -1,0 0,7 -3,9 -4,5 -2,5 Chú thích: Bảng 7: Thâm hụt ngân sách Việt Nam 2001-2011 (% GDP) - MOF 1 – thông lệ quốc tế (không bao gồm chi trả nợ gốc) - MOF2 – thông lệ Việt Nam (bao gồm cả chi trả nợ gốc) Nguồn: World Economic Outlook 2012 (IMF) và Key Economic Indicators (ADB) Mức độ thâm hụt ngân sách của Việt Nam được xem là cao so với các quốc gia khác trong khu vực. Nhìn vào Hình 17 có thể thấy trong giai đoạn kể từ khủng hoảng năm 2009, tỉ lệ thâm hụt của Việt Nam chỉ thua Malaysia và Ấn Độ. Bước sang năm 2010, Việt Nam là quốc gia duy nhất tiếp tục gia tăng thâm hụt ngân sách, trong khi các quốc gia còn lại đều bắt đầu cải thiện tình hình của mình. Tuy nhiên có thể thấy đến năm 2011, theo xu hướng chung, Việt Nam đã giảm được một nửa mức thâm hụt ngân sách của mình. Điều này có thể được giải thích do các nền kinh tế đều có xu hướng phục hồi và ổn định trở lại sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Hình 17: Thâm hụt ngân sách tại Việt Nam và một số quốc gia châu Á 2009-2011 (% GDP) 0.0 -1.0 -2.0 -3.0 -4.0 -5.0 -6.0 -7.0 Malay s i a India Vietnam Philippines Thailand China Indon es i a 2009 2010 2011 Nguồn: ADB (Key Economic Indicators 2012) Số liệu của Bộ Tài chính cũng chỉ rõ nguồn bù đắp bội chi NSNN của Việt Nam, bao gồm các khoản vay trong nước và vay nước ngoài (Bảng 8). Theo đó, thông thường Việt Nam 18 phụ thuộc nhiều vào các khoản vay trong nước, hơn là các khoản vay nước ngoài. Ngoại trừ năm 2009, Việt Nam vay nợ nước ngoài khá nhiều để bù đắp cho thâm hụt ngân sách. Bảng 8: Cơ cấu nguồn bù đắp bội chi NSNN 2003-2011 (tỉ đồng ) Theo thông lệ quốc tế (không gồm chi trả nợ gốc) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng 10,904 7,881 7,140 8,964 20,094 26,746 61,198 74,370 71,360 Nợ trong nước 6,327 4,671 4,525 3,160 13,315 11,710 30,860 63,100 55,050 Nợ nước ngoài 4,577 3,210 2,615 5,804 6,779 15,037 30,338 11,270 16,310 Theo thông lệ VN (gồm cả chi trả nợ gốc) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Tổng 29,936 34,703 40,746 48,613 64,567 67,677 114,442 119,700 120,600 Nợ trong nước 22,895 27,450 32,420 35,864 51,572 48,009 78,150 98,700 92,600 Nợ nước ngoài 7,041 7,253 8,326 12,749 12,995 19,668 36,292 21,000 28,000 Nguồn: Quyết toán và Dự toán NSNN 2003-2011 II. Nguyên nhân: Thâm hụt ngân sách do rất nhiều nguyên nhân, và có sự ảnh hưởng khác nhau đến sự cân đối vĩ mô của nền kinh tế. Về cơ bản, tình trạng thâm hụt ngân sách nhà nước gồm các nguyên nhân chính sau:  Thất thu thuế nhà nước Thuế là nguồn thu chính và bền vững nhất cho ngân sách nhà nước bên cạnh các nguồn thu khác như tài nguyên, lợi nhuận từ quá trình sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước, vay, nhận viện trợ… Tuy nhiên, do hệ thống pháp luật ta còn nhiều bất cập, sự quản lí chưa chặt chẽ đã tạo kẽ hở cho các cá nhân, tổ chức lợi dụng để trốn thuế, gây thất thu một lượng đáng kể cho ngân sách nhà nước… Điển hình, trong năm 2008 lượng thuốc lá nhập lậu vào nước ta đã làm thất thu thuế, lấy đi của ngân sách nhà nước 2.500- 3000 tỉ đồng. Ngoài ra, lượng thuốc lá nhập lậu còn làm chảy máu ngoại tệ của đất nước khoảng 200 triệu USD/năm, làm gia tăng thất nghiệp, ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế. Hay như vụ chuyển giá của các tập đoàn nước ngoài, liên tục khai báo lỗ giả trong thời gian qua trên các phương tiện truyền thông có nhắc đến, riêng những vụ này nhà nước ta đã thất thu rất nhiều thuế. 19 Bên cạnh đó, việc giãn thuế, giảm thuế và miễn thuế một mặt giúp các doanh nghiệp có thêm nguồn vốn đầu tư, duy trì và mở rộng sản xuất. Tuy nhiên,việc miễn thuế, giảm thuế hoặc chậm thu làm ảnh hưởng tới các khoản chi ngân sách khác gây thâm hụt ngân sách nhà nước.  Đầu tư công kém hiệu quả Trong 2 năm 2007 và 2008, nước ta đã tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ bên ngoài. Nhằm đẩy mạnh đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí ở các địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để, tiến độ thi công những dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả, đã gây lãng phí nguồn ngân sách nhà nước và kìm hãm sự phát triển của các vùng miền, là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá kém hiệu quả. Chính sự kém hiệu quả này làm cho tình trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng.  Nhà nước huy động vốn để kích cầu Chính phủ kích cầu qua 3 nguồn tài trợ chính là: Phát hành trái phiếu Chính phủ, miễn giảm thuế và sử dụng Quỹ dự trữ nhà nước. Sử dụng gói giải pháp kích cầu một mặt làm kích thích tiêu dùng, tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, sẽ làm mức thâm hụt ngân sách tăng rất cao khoảng 8- 12%GDP.  Chưa chú trọng mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên Đây là một trong những nguyên nhân gây căng thẳng về ngân sách, áp lực bội chi ngân sách (nhất là ngân sách các địa phương). Chúng ta có thể thấy, thông qua cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách và cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu ứng với các nhiệm vụ chi cụ thể và được xác định cụ thể trong dự toán ngân sách hằng năm. Vì vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư sẽ đòi hỏi bảo đảm nguồn chi thường xuyên để bố trí cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình, làm giảm hiệu quả đầu tư. Chính điều đó luôn tạo sự căng thẳng về ngân sách. Để có nguồn kinh phí hoặc phải đi vay để duy trì hoạt động hoặc yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách, cả hai trường hợp đều tạo áp lực bội chi NSNN.  Quy mô chi tiêu của Chính phủ quá lớn. Tăng chi tiêu của Chính phủ một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi ro tài chính do sự thiếu hiệu quả 20 của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính. Lý thuyết kinh tế không chỉ ra một cách rõ ràng về hướng tác động chi tiêu của chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng chi tiêu của Chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng nào đó sẽ làm cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả dẫn tới thâm hụt ngân sách nhà nước và cuối cùng là gây ra lạm phát.  Bên cạnh đó, sự thiếu hụt ngân sách trong những năm qua còn được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hằng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng thu NSNN trong tương lai hay không. 21 Chương 3: Các biện pháp tài trợ thâm hụt ngân sách I. Tăng thu giảm chi 1. Tăng thu Để có kinh phí chi cho mọi hoạt động của mình, nhà nước đã đặt ra các khoản thu (các khoản thuế khóa) do mọi công dân đóng góp để hình thành nên quỹ tiền tệ của mình. Thực chất, thu ngân sách nhà nước là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ ngân sách nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của nhà nước.  Nội dung các khoản thu ngân sách nhà nước: - Thu từ thuế: Thuế ở nước ta đóng 1 phần rất quan trọng vào ngân sách nhà nước, nhờ có những khoản thuế đóng góp vào ngân sách nhà nước mà hàng năm chính phủ có thể chi trả cho những chi tiêu của mình. Thu từ thuế chiếm 70-75% khoản thu ngân sách nhà nước của quốc gia - Thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước: Trong nền kinh tế thị trường, nhà nước tham gia vào các hoạt động kinh tế bằng việc đầu tư vào sản xuất kinh doạnh dưới hình thức góp vốn vào các doanh nghiệp, công ty liên doanh, mua cổ phần của các công ty cổ phần. Các khoản thu đó bao gồm: + Thu từ việc bán tài sản của nhà nước trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp quốc doanh. + Thu nhập từ việc bán lại các cơ sở kinh tế của nhà nước cho các thành phần kinh tế. + Thu từ việc bán tài sản của nhà nước cho các chủ thể trong xã hội thuê trước đây. + Thu từ lợi nhuận tư hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. - Thu từ các khoản phí, lệ phí: Lệ phí với phí tuy là các khoản thu chiếm tỷ trọng không lớn trong tổng nguồn thu của NSNN nhưng có ý nghĩa quan trọng vì nó liên quan đến tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội. Lệ phí là khoản thu mang tính chất thuế vì nó mang tính cưỡng chế được quy định trong những văn bản pháp luật của nhà nước nhưng đồng thời nó lại mang tính chất phục vụ cho những người nộp lệ phí. Ví dụ: lệ phí tòa án, lệ phí công chứng... 22 Phí là các khoản thu mang tính chất thuế, là khoản thu mang tính chất bù đắp một phần chi phí thường xuyên và không thường xuyên và các dịch vụ công cộng hoặc bù đắp chi phí cho các hoạt động duy trì, tu bổ các công trình kết cấu hạ tầng phục vụ cho người nộp thuế. - Thu từ các nguồn viện trợ:  Đặc điểm thu ngân sách nhà nước • Thu ngân sách nhà nước là tiền đề cần thiết để duy trì quyền lực chính trị và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Mọi khoản thu của nhà nước đều được thể chế hóa bởi các chính sách, chế độ và pháp luật của nhà nước; • Thu ngân sách nhà nước phải căn cứ vào tình hình hiện thực của nền kinh tế; biểu hiển ở các chỉ tiêu tổng sản phẩm quốc nội GDP, giá cả, thu nhập, lãi suất, v.v... • Thu ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc hoàn trả không trực tiếp là chủ yếu.  Yếu tố ảnh hưởng thu ngân sách nhà nước • Thu nhập GDP bình quân đầu người: đây là nhân tố quyết định đến mức động viên của ngân sách nhà nước; • Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế: đây là chi tiêu phản ánh hiểu quả của đầu tư phát triển kinh tế, tỉ suất này càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn, do đó thu ngân sách nhà nước phụ thuộc vào mức độ trang trải các khoản chi phí của nhà nước; • Tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên: đây là yếu tố làm tăng thu nsnn,ảnh hưởng đến việc năng cao tỉ suất thu ngân sách nhà nước; • Tổ chức bộ máy thu ngân sách: nhân tố này ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả thu.  Biện pháp tăng thu • Một là, trong khi khai thác, cho thuê, nhượng bán tài sản, tài nguyên quốc gia tăng thu cho ngân sách, nhà nước cần phải dành kinh phí thỏa đáng cho để nuôi dưỡng, tái tạo và phát triển các tài sản, tài nguyên ấy, không làm cạn kiệt và phá hủy tài sản, tài nguyên vì mục đích trước mắt. • Hai là, chính sách thuế phải vừa huy động được nguồn thu cho ngân sách nhà nước, vừa khuyến khích tích tụ vốn cho doanh nghiệp và dân cư. • Ba là, chính sách vay dân để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước phải được đặt trên cơ sở thu nhập và mức sống của dân. • Bốn là, dùng ngân sách nhà nước đầu tư trực tiếp vào một số doanh nghiệp quan trọng trong những lĩnh vực then chốt, nhằm tạo ra nguồn tài chính mới. 23 Năm là, nhà nước cần có chính sách tiết kiệm, khuyến khích mọi người tiết kiệm tiêu dùng, tinh giản bộ máy, cải cách hành chính để tích lũy vốn chi cho đầu tư Ví dụ: Ở Việt Nam, năm 2009 Chính phủ đã giải quyết thâm hụt ngân sách bằng cách: Tăng thuế thu nhập cá nhân và thuế bất động sản. Liên quan tới các ưu đãi về thuế TNDN: Từ 1-1-2009 thuế suất thu hẹp lại chỉ còn 10% và 20%, bỏ thuế suất ưu đãi 15%. Các ưu đãi miễn giảm thuế thu hẹp lại, không mặc nhiên áp dụng cho các DN mới thành lập hay đang đầu tư mở rộng nữa. Chỉ ưu đãi với các dự án đầu tư vào lĩnh vực mang tính chất nhà nước đặc biệt khuyến khích. Cụ thể, lĩnh vực công nghệ cao, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đầu tư hạ tầng quan trọng, sản xuất phần mềm, các dự án đầu tư vào các khu kinh tế... Mức để miễn giảm thuế tối đa là miễn 4 năm giảm 9 năm. Các doanh nghiệp đã thành lập trước ngày 1-1-2009 và đang được hưởng các ưu đãi đầu tư theo quy định hiện hành sẽ tiếp tục được áp dụng thời gian ưu đãi như cũ. Luật mới cũng khống chế cách xác định thời gian bắt đầu tính thuế ưu đãi: tính từ năm có thu nhập chịu thuế. Nếu doanh nghiệp nào lỗ trên 3 năm, thì năm đầu tiên tính ưu đãi là năm thứ 4. Thay đổi về thuế GTGT: Thu hẹp nhóm hàng hoá dịch vụ có thuế suất 5%. Đây là bước chuyển tiếp để tiến đến chỉ duy trì hai mức thuế suất là 0% và phổ thông 10%. Ví dụ: hiện nay qui định sản phẩm cơ khí phục vụ sản xuất là 5% còn phục vụ tiêu dùng là 10%, tuy nhiên rất khó phân biệt hai loại này nên sẽ chuyển hết sang 10%; sản phẩm luyện cán kéo kim loại cũng chuyển hết sang thuế suất 10%; hóa chất cơ bản, thông thường được chuyển qua nhóm 10%; máy xử lý tự động; than đá, đất đá sỏi, bốc xếp trục vớt cứu hộ…cũng vậy. -- Hệ thống thuế ở Việt Nam là một hệ thống thuế gồm khoảng 8 loại thuế và khoảng hơn 100 loại phí và lệ phí được quản lý tập trung.  Thuế nhập khẩu đóng góp tới 1/3 tổng thu ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, khoản thu này đang giảm đi do các hiệp định tự do hóa thương mại mà Việt Nam đang tham gia 24  Thu từ thuế gián thu chiếm tỷ trọng lớn trong đóng góp ngân sách nhà nước, 46% trong giai đoạn 2001-2005. Các loại thuế gián thu ở Việt Nam bao gồm thuế xuất khẩu-nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, phí xăng, dầu.  Danh sách các loại thuế, phí và lệ phí hiện hành Loại thuế Luật, pháp lệnh Nguồn thu của Thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu Luật thuế giá trị gia tăng số 13/2008/QH12 Chính quyền trung ương Thuế xuất-nhập khẩu Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu số 45/2005/QH11 Chính quyền trung ương Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hóa nhập khẩu Luật thuế tiêu thụ đặc biệt số 27/2008/QH12 Chính quyền trung ương Thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 Chính quyền trung ương Thuế từ dầu khí Nghị định số 05/2009/NĐ-CP Chính quyền trung ương Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu Luật Thuế giá trị gia tăng số 13/2008/QH12 Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương Thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12, Luật thuế thu nhập cá nhân số 04/2007/QH12 Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương Thuế thu nhập cá nhân Luật thuế thu nhập cá nhân số 04/2007/QH12 Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài, không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu, khí Luật thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước Luật thuế tiêu thụ đặc biệt số 27/2008/QH12 Chính quyền trung ương, chính quyền địa phương Thuế nhà, đất Pháp lệnh số 34/L/CTN, Thông tư 71/1002/T T-BTC Chính quyền địa phương Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí Nghị định số 05/2009/NĐ-CP Chính quyền địa phương Thuế môn bài Nghị định số 75/2002/NĐ-CP, Thông tư số 42/2003/T T-BTC Chính quyền địa phương Thuế chuyển quyền sử dụng đất Luật thuế thu nhập cá nhân số 04/2007/QH12 Chính quyền địa phương Thuế sử dụng đất nông nghiệp Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp, Nghị quyết số 15/2003/QH11 Chính quyền địa phương 25 b. Giảm chi  Nội dung chi ngân sách nhà nước: Chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào ngân sách nhà nước và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi ngân sách nhà nước là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước. Quá trình của chi ngân sách nhà nước + Quá trình phân phối: là quá trình cấp phát kinh phí từ ngân sách nhà nước để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng; + Quá trình sử dụng: là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách nhà nước mà không phải trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Căn cứ vào mục đích chi tiêu chia nội dung chi thành: • Chi tích lũy: Chi cho tăng cường cơ sở vật chất như đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội • Chi tiêu dùng: tạo ra sản phẩm vật chất để xã hội sử dụng trong tương lại. Chi bảo đảm xã hội, bao gồm: o Giáo dục; o Y tế; o Công tác dân số; o Khoa học và công nghệ; o Văn hóa; o Thông tin đại chúng; o Thể thao; o Lương hưu và trợ cấp xã hội; o Các khoản liên quan đến can thiệp của chính phủ vào các hoạt động kinh tế; o Quản lý hành chính; o An ninh, quốc phòng; o Các khoản chi khác; o Dự trữ tài chính; 26 o Trả nợ vay nước ngoài, lãi vay nước ngoài.  Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước • Chi ngân sách nhà nước gắn với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ; • Chi ngân sách nhà nước gắn với quyền lực nhà nước,mang tích chất pháp lí cao; • Các khoản chi của ngân sách nhà nước được xem xet hiệu quả trên tầm vĩ mô; • Các khoản chi của ngân sách nhà nước mang tính chất không hoàn trả trực tiếp; • Các khoản chi của ngân sách nhà nước gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng, v.v... (các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ).  Yếu tố ảnh hưởng đến chi ngân sách nhà nước • Chế độ xã hội là nhân tố cơ bản; • Sự phát triển của lực lượng sản xuất; • Khả năng tích lũy của nền kinh tế; • Mô hình tổ chức bộ máy của nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ.  Nguyên tắc tổ chức chi ngân sách nhà nước • Nguyên tắc thứ nhất: gắn chặt các khoản thu để bố trí các khoản chi:nếu vi phạm nguyên tắc này dẫn đến bội chi nsnn,gây lạm phát mất cân bằng cho sự phát triển xã hội; • Nguyên tắc thứ hai: đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố chí các khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước; • Nguyên tắc thứ ba: theo nguyên tắc nhà nước và nhân dân cùng làm, nhất là các khoản chi mang tính chất phúc lợi xã hội; • Nguyên tắc thứ tư: tập trung có trọng điểm. Đòi hỏi việc phân bổ nguồn vốn từ ngân sách phải tập trung vào các chương trình trọng điểm, các nghành mũi nhọn của nhà nước; • Nguyên tắc thứ năm: phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của các cấp theo quy định của luật; • Nguyên tắc thứ sáu: phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi suất, tỷ giá hối đoái. c. Ưu nhược điểm của biện pháp tăng thu, giảm chi  Ưu điểm: 27 Khi còn trong vùng có thể chịu đựng được, tăng thuế suất thuế thu nhập sẽ làm tăng nguồn thu ngân sách nhà nước, đồng thời còn kích thích các đối tượng mở mang các hoạt động kinh tế, tăng khả năng sinh lời, một phần nộp ngân sách nhà nước, còn lại là thặng dư cho mình. Giảm chi là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhưng vô cùng quan trọng với mỗi quốc gia khi xảy ra bội chi NSNN và xuất hiện lạm phát. Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công có nghĩa là chỉ đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu quả nhằm tạo ra những đột phá cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt những dự án chưa hoặc không hiệu quả thì phải cắt giảm, thậm chí không đầu tư. Mặt khác, bên cạnh việc triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công, những khoản chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước cũng phải cắt giảm nếu những khoản chi này không hiệu quả và chưa thực sự cần thiết.Trong trường hợp này, tăng thuế thu nhập có tác dụng kích thích tăng trưởng kinh tế.  Nhược điểm: Khi vượt qua giới hạn chịu đựng của nền kinh tế, tăng thuế suất trực thu sẽ làm giảm nguồn thu từ thuế của ngân sách nhà nước và thúc đẩy trốn thuế ,lậu thuế. Trên thực tế, tăng thuế là giải pháp không dễ áp dụng và rất tốn kém. Tăng thuế có khả thi hay không còn phụ thuộc vào sức chịu đựng của nền kinh tế, phụ thuộc vào hiệu quả làm việc của hệ thống thu,phụ thuộc vào hiệu suất của từng sắc thuế. Trong thời kỳ kinh tế suy thoái, hoạt động kinh tế mờ nhạt thì tăng thuế không những không khả thi mà còn cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh,trực tiếp làm tăng số lượng nợ đọng thuế của các doanh nghiệp, đẩy các doanh nghiệp vào tình trạng tài chính không lành mạnh và làm giảm nguồn thu ngân sách. Xét theo góc độ kinh tế học, cắt giảm chi tiêu với hy vọng giảm tổng chi nhằm giảm mức thâm hụt ngân sách nhà nước là một biện pháp ‘tiêu cực’. Chính phủ sẽ cắt giảm chi thường xuyên, bao gồm cả chi lương ,chi mua sắm trang thiết bị cho bộ máy quản lý hành chính, thậm chí sẽ trì hoãn hoặc cắt giảm đầu tư phát triển. II. Vay nợ trong nước  Nội dung biện pháp: Vay nợ trong nước được Chính phủ thực hiện dưới hình thức phát hành công trái, trái phiếu. Công trái, trái phiếu là những chứng chỉ ghi nhận nợ của nhà nước, là một loại chứng khoán hay trái khoán do nhà nước phát hành để vay các dân cư, các tổ chức kinh tế - xã hội và các ngân hàng. 28 Ở Việt Nam, Chính phủ thường uỷ nhiệm cho Kho bạc nhà nước phát hành trái phiếu dưới các hình thức: tín phiếu kho bạc; trái phiếu kho bạc; trái phiếu công trình. Đơn vị: tỷ đồng Năm Số tiền vay trong nước để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước Số bội chi 2010 98.700 119.700 2009 88.520 115.900 2008 51.200 66.200 2007 43.000 56.500 2006 36.000 48.500 2005 32.420 40.746 2004 27.450 34.703 2003 22.895 29.936 2002 18.382 25.597  Ưu điểm – Nhược điểm: Ưu điểm: - Đây là biện pháp cho phép Chính phủ có thể duy trì việc thâm hụt ngân sách mà không cần phải tăng cơ sở tiền tệ hoặc giảm dự trữ quốc tế. Vì vậy, biện pháp này được coi là một cách hiệu quả để kiềm chế lạm phát. - Tập chung được khoản tiền tạm thời nhàn rỗi trong dân cư,tránh được nguy cơ khủng hoảng nợ nước ngoài, dễ triển khai. Nhược điểm : Thứ nhất, chứa đựng nguy cơ kìm hãm sự phát triển của các hoạt động sản xuất, kinh doanh của nền kinh tế. Để vay được tiền chính phủ phải đa dạng hoá các hình thức vay như phát hành trái phiếu, tín phiếu, công trái... Đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn người cho vay như tăng lãi suất, mở rộng ưu đãi về thuế thu nhập... ngoài ra còn phải triển khai các biện pháp khác, kể cả tuyên truyền, vận động... để huy động tối đa nguồn tiền trong dân cư nhằm hoàn thành kế hoạch vay đã định. Tuy nhiên, tổng lượng tiền mà nhân dân và các đơn vị có thể có để cho chính phủ vay bị giới hạn trong tổng lượng tiết kiệm của xã hội. Nếu chính phủ huy động được nhiều thì đương 29 nhiên phần tiền còn lại dành cho đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh ở khu vực ngoài quốc doanh sẽ giảm đi. Như vậy, chưa biết chính phủ sẽ làm gì, làm như thế nào đối với lượng tiền huy động được, nhưng xã hội hay trực tiếp hơn là khu vực các doanh nghiệp và dân cư đó sẽ mất đi một nguồn vốn tương ứng có khả năng dành cho đầu tư phát triển kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của chính phủ và của ngân hàng càng có lãi suất cao thì càng tạo ra luồng tiền vốn dịch chuyển từ các khu vực doanh nghiệp và dân cư sang hệ thống tài chính ngân hàng mà không chảy vào sản xuất kinh doanh. Do vậy, vay trong nước để bù đắp thâm hụt ngân sách luôn luôn chứa đựng nguy cơ kìm hãm các hoạt động sản xuất kinh doanh của nền kinh tế. Mục tiêu chấn hưng kinh tế của chính phủ thông qua con đường phát hành trái phiếu, tín phiếu... bị chính bản thân giải pháp này cản trở ngay từ nguồn gốc. Chính vì thế, trong thời kỳ kinh tế đình đốn, hầu như các nước đều tránh các biện pháp có nguy cơ làm giảm khẳ năng tự đầu tư của các thành phần kinh tế, kể cả doanh nghiệp quốc doanh, ngoài quốc doanh và các tầng lớp dân cư. Biện pháp tài trợ thâm hụt ngân sách này chỉ nên thực hiện trong trường hợp nền kinh tế là cường thịnh. Nếu ta tài trợ thâm hụt ngân sách bằng cách phát hành trái phiếu, thì trái phiếu sẽ tạo ra cho công dân trách nhiệm nộp thêm thuế trong tương lai để trang trải lãi về các trái phiếu đấy. Thứ hai, việc trả lãi trong tương lai tạo ra một gánh nặng nợ cho chính phủ (trừ khi những thâm hụt ngân sách nhà nước này bắt nguồn từ việc chi tiêu cho các dự án đầu tư có sức sinh lời). Đặc biệt, ở những nước trải qua giai đoạn lạm phát cao (như nước ta hiện nay), giá trị thực của trái phiếu chính phủ giảm nhanh chóng, làm cho chúng trở nên ít hấp dẫn. Chính phủ có thể sử dụng quyền lực của mình để buộc các chủ thể khác trong nền kinh tế phải giữ trái phiếu, tuy nhiên, nếu việc này có dài có thể gây ảnh hướng nghiêm trọng đến uy tín của Chính phủ và khiến cho việc huy động vốn thông qua kênh này sẽ trở nên khó khăn hơn vào các năm sau. Tuy nhiên điều này chưa xảy ra ở Việt Nam. Ngược lại, tức thực tế hiện nay, lãi suất trái phiếu chính phủ vẫn không đáp ứng được lãi suất kỳ vọng của thị trường nên phát hành trái phiếu luôn bị thất bại. Hậu quả có khi cũng tệ không kém, thị trường gần như không có thanh khoản. 30 III. Vay nợ nước ngoài  Nội dung và biện pháp Chính phủ có thể tài trợ thâm hụt ngân sách bằng các nguồn vốn nước ngoài thông qua việc nhận viện trước nước ngoài hoặc vay nợ nước ngoài từ các chính phủ nước ngoài, các định chế tài chính thế giới như Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), các tổ chức liên chính phủ, tổ chức quốc tế... Viện trợ nước ngoài là nguồn vốn phát triển của các chính phủ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức quốc tế cung cấp cho chính phủ của một nước nhằm thực hiện các chương trình hợp tác phát triển kinh tế xã hội và hiện nay chủ yếu là nguồn vốn phát triển chính thức ODA. Vay nợ nước ngoài có thể thực hiện dưới các hình thức: phát hành trái phiếu bằng ngoaị tệ mạnh ra nước ngoài, vay bằng hình thức tín dụng... Năm Số tiền vay nước ngoài để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước (đơn vị tính: Tỷ Đồng) Số bội chi 2010 21.000 119.700 2009 27.380 115.900 2008 15.000 66.200 2007 13.500 56.500 2006 12.500 48.500 2005 8.326 40.746 2004 7.253 34.703 2003 7.041 29.936 2002 7.125 25.597  Ưu điểm và nhược điểm  Ưu điểm: Nó là một biện pháp tài trợ ngân sách nhà nước hữu hiệu, có thể bù đắp được các khoản bội chi mà lại không gây sức ép lạm phát cho nền kinh tế. Đây cũng là một nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.  Nhược điểm: Thứ nhất, việc vay nợ nước ngoài sẽ khiến cho gánh nặng nợ nần, nghĩa vụ trả nợ tăng lên, giảm khả năng chi tiêu của chính phủ. 31 Thứ hai, dễ khiến cho nền kinh tế trở nên bị phụ thuộc vào nước ngoài. Thậm chí, nhiều khoản vay, khoản viện trợ còn đòi hỏi kèm theo đó là nhiều các điều khoản về chính trị, quân sự, kinh tế khiến cho các nước đi vay bị phụ thuộc nhiều. Vay nước ngoài phụ thuộc vào đối tác cho vay và thường phải chịu những điều kiện ngặt nghèo về lãi suất và thời hạn vay trả. Hình thức vay thường qua các hiệp định song phương,nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay trên thị trường tài chính quốc tế. Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thường cho vay với các điều kiện ưu đãi, nhưng ngày càng hiếm hoi và do vậy có sự cạnh tranh gay gắt. Dù thế nào, thì vay nước ngoài cũng chịu sự ràng buộc của nhiều điều kiện vay áp đặt từ nước cho vay. Ví dụ, Quỹ MIYAZWA của Nhật Bản quy định :Trong tống số vốn được cho vay tài trợ, phải có ít nhất 50% được sử dụng để mua hàng của Nhật hoặc các công ty Nhật đóng tại nước sở tại. Ngoài ra còn kèm theo các điều kiện, thủ tục không thành văn khác như phải qua khâu trung gian là Ngân hàng xuất nhập khẩu Nhật Bản (JEXIM ) hoặc các trung gian tài chính khác của Nhật thì mới có thể vay được tiền từ MIYAZAWA Như vậy nếu ta vay được của Nhật 1 tỷ ta đã góp phần trực tiếp chấn hưng nền kinh tế Nhật tới trên 500 triệu, chưa kể các áp lực về thủ tục đấu thầu,giá cả,công nghệ... Tính đến cuối năm 2000, mức độ nợ nước ngoài của Việt Nam khoảng 12,8 tỷ USD, chiếm 40- 45% so với GDP và vẫn còn nằm trong “giới hạn an toàn”. ( ngưỡng an toàn là 50% GDP). Năm 2008, nợ Chính phủ chiếm khoảng 36,5% GDP, năm 2009 ước lên đến 40% GDP và năm 2010 khoảng 44% GDP. ---- Nợ công của VN: Tình hình vay nợ, tính đến 31/12/2011: ● Tổng số vốn vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài là 71,7 tỷ USD ● Tổng số vốn cam kết vay thương mại nước ngoài là 4,08 tỷ USD ● Dư nợ các dự án cho vay lại của Chính phủ tương đương 10,3 tỉ USD, bằng 8,5% GDP ● Trong số 580 dự án cho vay lại, số dự án có nợ quá hạn là 55 dự án ● Tổng số dư nợ công bằng 55,4% GDP, giảm 1,9% so với năm 2010 - Việt Nam đã trả nợ nước ngoài 100.000 tỷ đồng trong 2011 - 2012, chiếm khoảng 15% tổng chi Ngân sách quốc gia. 32 Nguồn: quỹ tiền tế quốc tế (IMF) và Bộ tài chính Theo số liệu của Bộ Tài chính thì tính đến cuối năm 2011, nợ công của Việt Nam đã giảm nhẹ so với 2010. Dự kiến đến hết năm 2012 nợ công Việt Nam sẽ tăng trở lại và chiếm khoảng 58,4%GDP, đến năm 2015, tổng số nợ công sẽ khoảng 60 - 65% GDP. Như vậy, nợ công của Việt Nam đang ở mức quá cao nếu so với các nước trong khu vực như Thái Lan là 44%GDP, Indonesia là 39,7%GDP và Philippines là 47,3%GDP. IV. Sử dụng quỹ dự trữ ngoại tệ  Nội dung và biện pháp Sử dụng nguồn dự trữ ngoại tệ của quốc gia (bao gồm ngoại tệ mạnh và vàng) để bù đắp thâm hụt NSNN. Đây là một trong những giải pháp tương đối chu toàn vừa đảm bảo ổn định tỷ giá vừa đảm bảo không gây ra lạm phát. Tuy nhiên đối với Việt Nam điều này không khả thi cho lắm do dự trữ ngoại tệ quốc gia đang ở mức thấp và tình trạng mất kiểm soát đối với thị trường ngoại tệ chợ đen còn nghiêm trọng. Thông tin nhà nước giảm dự trữ ngoại tệ sẽ khiến cho tình trạng đầu cơ găm giữ ngoại tệ trở nên phổ biến và điều này sẽ khiến cho những cố gắng ổn đỉnh tỷ giá hối đoái thêm khó khăn. Trong báo cáo cập nhật tình hình kinh tế Việt Nam của ngân hàng Thế giới (WB) công bố tháng 12, tổ chức này cho biết dự trữ ngoại hối của Việt Nam năm 2012 tương đương khoảng 2,3 tháng nhập khẩu (khoảng 23 tỷ USD), tăng mạnh so với mức 9 tỷ USD cuối năm 2011. 33  Ưu điểm và nhược điểm: Ưu điểm: Dự trữ hợp lí sẽ giúp quốc gia tránh được khủng hoảng Đảm bảo ổn định tỉ giá vừa đảm bảo không gây ra lạm phát Nhược điểm: Vì việc sử dụng dự trữ ngoại tệ dễ xảy ra rủi ro nên phải hạn chế sử dụng. Vì nếu khu vực tư nhân cho rằng nguồn dự trữ ngoại tệ của quốc gia hết sức mỏng manh thì sẽ mất niềm tin vào khả năng mà chính phủ có thể can thiệp vào thị trường ngoại hối có thể dẫn đến một dòng vốn ồ ạt chảy ra nước ngoài, làm cho đồng nội tệ giảm giá mạnh và tăng sức ép lạm phát. Kết hợp với việc vay nợ nước ngoài ở trên, việc giảm quỹ dự trữ ngoại tệ cũng sẽ làm cho tỷ giá hối đoái tăng, làm giảm sức cạnh tranh quốc tế của hàng hóa trong nước. Tuy nhiên nhìn những ưu và nhược điểm của dự trữ ngoại tệ ta có thể thấy rằng đây là một trong những giải pháp tương đối chu toàn vừa đảm bảo ổn định tỉ giá vừa đảm bảo không gây ra lạm phát. Tuy nhiên đối với Việt Nam điều này không khả thi cho lắm do dự trữ ngoại tệ quốc gia đang ở mức thấp và tình trạng mất kiểm soát đối với thị trường ngoại tệ chợ đen đang còn nghiêm trọng. Những thông tin nhà nước giảm dự trữ ngoại tệ trở nên phổ biến và điều này sẽ khiến cho những cố gắng ổn định tỉ giá hối đoái gặp khó khăn. 34 V. Phát hành tiền:  Giới thiệu phương pháp: Khi ngân sách nhà nước thâm hụt,Chính phủ có thể tài trợ số thâm hụt của mình bằng cách phát hành thêm lượng tiền cơ sở,đặc biệt là trong trường hợp nền kinh tế đất nước suy thoái.Khi sản lượng thực tế thấp hơn mức sản lượng tiềm năng thì việc tài trợ số thâm hụt của chính phủ bằng cách phát hành thêm lượng tiền cơ sở sẽ góp phần thực hiện những mục đích của chính sách ổn định hoá kinh tế thông qua việc đưa nền kinh tế tiến đến gần mức sản lượng tiềm năng mà không gây lạm phát. Ngược lại,khi nhu cầu của nền kinh tế quá mạnh (sản lượng thực tế cao hơn mức sản lượng tiềm năng ) thì chính phủ không nên tài trợ số thâm hụt của mình bằng cách tăng nhanh lượng tiền cơ sở ,vì như vậy sẽ càng kích tổng cầu lên cao và đẩy sản lượng thực tế vượt xa mức sản lượng tiềm năng,hậu quả là làm tăng lạm phát .  Thực trạng phát hành tiền bù đắp thâm hụt ở nước ta Giai đoạn trước năm 1986, tình hình tài chính nước ta vô cùng yếu kém, thu không đủ chi thường xuyên, thâm hụt ngân sách nhà nước luôn ở tình trạng cao quá mức, chi tiêu Chính phủ chủ yếu nhờ vào sự viện trợ của nước ngoài là chính. Tuy nhiên, mức thâm hụt quá lớn khiến việc bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành. Đơn vị: tỷ đồng Năm Phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách 1984 0,4 1985 9,3 1986 22,9 1987 89,1 1988 450 1989 1.655 1990 1.200 Trong thời gian 5 năm 1986 - 1990, 59,7% mức thâm hụt của Ngân sách nhà nước được hệ thống ngân hàng thanh toán bằng cách phát hành tiền. Trong bối cảnh mà tỷ lệ tích lũy nội bộ của nền kinh tế còn rất thấp (có thể nói là không đáng kể), làm không đủ ăn, tỷ lệ chi đầu tư phát triển 35 lại quá lớn và nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách lại chủ yếu do phát hành tiền như trên chính là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến lạm phát phi mã trong giai đoạn 1986-1990.  Ưu nhược điểm  Ưu điểm: Nhu cầu bù tiền để bù đắp ngân sách nhà nước được đáp ứng một cách nhanh chóng, không phải trả lãi, không phải gánh thêm các gánh nặng nợ nần.  Nhược điểm: Tài trợ thâm hụt ngân sách theo phương pháp này thì xu hướng sẽ tạo ra một tổng cầu quá lớn trong nền kinh tế và làm cho lạm phát tăng nhanh . Như vậy, biện pháp này có nhược điểm lớn là chứa đựng nguy cơ lạm phát,gây tác động tiêu cực đến mọi mặt đời sống chính trị ,kinh tế và xã hội. Kinh nghiệm chua xót về việc phát hành tiền quá dễ dãi để bù đắp thâm hụt ngân sách gây ra lạm phát cao trong thập kỷ 80 đã cho chúng ta những bài học quý giá. Trong những năm 80 của thế kỷ 20, nước ta đã bù đắp bội chi ngân sách nhà nước bằng cách in thêm tiền đưa vào lưu thông. Việc này đã đẩy tỷ lệ lạm phát đỉnh điểm lên tới hơn 600%, nền kinh tế bị trì trệ... Chính vì những hậu quả đó, biện pháp này rất ít khi được sử dụng. Và từ năm 1992, nước ta đã chấm dứt hoàn toàn việc in tiền để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước. Ngày 1/4/1990 thành lập hệ thống kho bạc nhà nước trực thuộc bộ tài chính (chịu trách nhiệm về thâm hụt ngân sách nhà nước ) độc lập với ngân hàng nhà nước ( chịu trách nhiệm phát hành tiền vào lưu thông ). Đây là một cuộc cách mạng về cơ cấu nhằm tách chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước ra khỏi chức năng phát hành tiền,tránh tình trạng tiền túi nọ bỏ vào tuúi kia. Cơ chế đó đã đóng góp có kết quả vào việc kiềm chế bội chi và lạm phát trong thập kỷ vừa qua.Từ năm 1991 nhà nước đã tiến hành vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách.