Tóm tắt luận án Cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan giám sát triều Nguyễn giai đoạn 1802-1885

ng đình thần và các cơ quan trực thuộc hoàng đế. Trong đó, các cơ quan trực thuộc hoàng đế gồm có: Tam Nội viện, Hàn Lâm viện, Cơ Mật viện; lục bộ (Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Lễ, Bộ Hình, Bộ Công), các nha (Tôn Nhân phủ, Thái Y viện, Nội Vụ phủ, Thị vệ xứ, ty Cẩn tín, Thương trường, Võ khố, Mộc thương, Tào chính ty, Bưu chính ty, Thông chính sứ ty), Lục Tự (Đại lý tự, Thái thường tự, Quang lộc tự, Thái bộc tự, Hồng lô tự, Thượng bảo tự), Quốc tử giám, Khâm thiên giám, Quốc sử quán, Tập hiền viện... Đây là tổ chức cao nhất, quan trọng nhất và là nơi tập trung đội ngũ quan cao cấp của triều đình, 9 có nhiệm vụ tham mưu và thực thi những lĩnh vực lớn, quan trọng của đất nước. Mỗi quyết sách của các cơ quan hay cá nhân trong tổ chức chính quyền trung ương sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quốc kế, dân sinh, thậm chí đe dọa sự tồn vong của triều đại hay quyền lợi, sinh mạng của dân chúng... Để hạn chế tối đa sai trái có thể xảy ra trong quá trình tham mưu, thực thi nhiệm vụ của bộ máy chính quyền trung ương, yêu cầu khách quan đặt ra là triều Nguyễn cần phải thành lập một cơ quan hay tổ chức có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát toàn bộ hoạt động của bộ máy chính quyền trung ương, kể cả hoàng đế. Trong quá trình các cơ quan trong bộ máy chính quyền trung ương thực thi nhiệm vụ nếu ban hành các quyết sách (dù vô tình hay hữu ý) sai trái, cơ quan có nhiệm vụ ngăn chặn không cho quyết sách đó trở thành hiện thực để ảnh hưởng đến quốc kế, dân sinh. Dưới chế độ quân chủ, vua là thiên tử, là người có quyền tối thượng. Tuy nhiên, không loại trừ có những lời nói, việc làm quyết sách của vua có thể sai, không phù hợp với thực tiễn. Do vậy, việc đặt ra các chức quan hay tổ chức có nhiệm vụ theo dõi lời nói, việc làm của vua, nếu phát hiện sai trái thì can ngăn kịp thời để hạn chế ảnh hưởng đến uy tín của vua, của đế quyền và quyền, lợi ích của đội ngũ lại, dân chúng... 1.1.2.2. Yêu cầu trong việc giám sát hoạt động của chính quyền địa phương 1. Dưới thời Gia Long, các đơn vị hành chính trong cả nước được chia thành nhiều khu vực có tên gọi khác nhau: Kinh đô gọi là dinh Quảng Đức; từ Thanh Hoá trở ra Bắc gọi là Bắc thành gồm 11 trấn; từ Bình Thuận trở vào Nam gọi là Gia Định trấn (đến năm 1808 đổi là Gia Định thành). Bắc thành và Gia Định thành là hai đơn vị hành chính địa phương lớn nhất trực thuộc trung ương, có đầy đủ bộ máy. Các địa phương còn lại từ Bình Thuận ra đến Thanh Hoá được chia làm bảy trấn. Kinh đô quản lý dinh Quảng Đức và ba doanh là Quảng Trị, Quảng Bình và Quảng Nam. Đứng đầu Bắc thành và Gia Định thành là một viên Tổng trấn. Đơn vị trực thuộc của hai thành là các trấn. Đứng đầu mỗi trấn là Trấn thủ, đứng đầu mỗi dinh là Lưu thư. Dưới dinh, trấn là các phủ, huyện, châu. Đứng đầu phủ, huyện và châu là chức Tri phủ, Tri huyện và Tri châu. Dưới huyện là cấp tổng có Cai tổng đứng đầu, xã có Lý trưởng và Phó lý phụ trách. Kể từ sau cuộc cải cách hành chính (1831 – 1832) của vua Minh Mạng, tổ chức bộ máy nhà nước của triều Nguyễn bắt đầu được hoàn thiện và thống nhất từ trung ương đến địa phương. 2. Năm 1831, vua Minh Mạng cho bãi bỏ tổ chức hành chính Bắc thành, chia các trấn từ Quảng Bình trở ra Bắc thành 18 tỉnh. Sang năm 1832, ông cho bãi bỏ Gia Định thành và chia tất cả các trấn, doanh còn lại ở miền Trung và miền Nam thành tỉnh 12 tỉnh. Hai tỉnh có địa dư gần nhau ghép lại thành một liên tỉnh do một viên tổng đốc cai quản, cá biệt cũng có trường hợp 3 tỉnh hợp thành liên. Dưới tỉnh là phủ rồi đến huyện (châu), tổng, xã. Vua Minh Mạng cũng tiến hành cải tổ cơ cấu tổ chức và quan lại của các tỉnh. 10 Về bộ máy chính quyền cấp phủ, huyện, châu và tổng, sau cuộc cải cách, vua Minh Mạng đã có những điều chỉnh. Đối với một số phủ ở vùng biên viễn, triều Nguyễn còn đặt thêm 1 viên An phủ sứ nhưng do Viên ngoại lang ở bộ Binh kiêm giữ và ở các phủ chưa ổn định còn đặt thêm 1 viên Quản phủ. Đây cũng là một trong những yêu cầu bức thiết đặt ra cho triều Nguyễn cần phải có một đội ngũ quan lại giúp triều đình giám sát hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương nhằm hạn chế tối đa những quan lại cấp tỉnh, địa phương lạm quyền tham ô, ức hiếp dân chúng gây phương hại đến uy tín của vua, ảnh hưởng đến đế quyền và quyền lợi của dân chúng. 1.1.2.3. Yêu cầu trong việc giám sát hoạt động của hệ thống quan lại từ trung ương đến địa phương Quan chế dưới thời vua Gia Long còn khá đơn giản. Đến thời Minh Mạng, nhất là sau cải cách hành chính 1831 – 1832, hệ thống quan chế đầy đủ hơn. Đó là vua Minh Mạng đã chia hệ thống quan lại trong cả nước thành cửu phẩm, trong mỗi phẩm có hai cấp là chánh và tòng. Với cách phân chia này, hệ thống quan chế của triều Nguyễn có 18 cấp và mỗi cấp đều có 2 ban văn và võ. Quan đứng đầu triều đình là các Đại học sĩ và Đô thống phủ đô thống, thuộc hàm Nhất phẩm. Tiếp đến là quan hàm Nhị phẩm gồm Thượng thư đứng đầu các Bộ. Còn đứng đầu các tỉnh, liên tỉnh là viên Tổng đốc hàm Nhị phẩm. Để quản lý hệ thống quan lại trong mọi lĩnh vực và trên khắp cả nước hoạt động có hiệu quả, giúp cho vua quản lý tốt tất cả các lĩnh vực của đất nước là vấn đề hết sức khó khăn đối với triều Nguyễn. Chính vì những lý do trên đây đã đặt ra cho triều Nguyễn cần phải có các giải pháp nhằm ngăn chặn và trừng trị kịp thời những viên quan “sâu mọt” lợi dụng quyền hạn, luôn tìm cách bòn rút của triều đình, hãm hại dân chúng. Một trong những giải pháp quan trọng là triều Nguyễn cần phải thành lập cơ quan giám sát để giám sát, thanh tra quá trình thực thi nhiệm vụ triều đình giao phó đối với toàn bộ hệ thống quan lại trong cả nước. Đặc biệt, kể từ sau cuộc cải cách hành chính của vua Minh Mạng, tổ chức bộ máy hành chính và hệ thống quan lại của triều Nguyễn là đầy đủ và hoàn chỉnh nhất trong lịch sử chế độ phong kiến Việt Nam, yêu cầu phải có một hệ thống cơ quan giám sát hoạt động của bộ máy hành chính và hệ thống quan lại trong cả nước càng trở nên bức thiết hơn. Ngoài ra, còn có một số tiền đề khác cũng góp phần đặt ra cho triều Nguyễn thành lập cơ quan giám sát như: chính trị, kinh tế, xã hội... 1.2. CƠ QUAN GIÁM SÁT CỦA TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 1.2.1. Quá trình ra đời và kiện toàn cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 Năm 1804, vua Gia Long cho đặt các chức quan giám sát như: Tả/Hữu Đô ngự sử; Tả/Hữu phó Đô ngự sử. Năm Gia Long thứ 8 (1809), Gia Long đặt viên ngự sử Đô sát ở Bắc Thành. Năm 1825, vua Minh Mạng đã đặt thêm các chức quan giám sát như Cấp sự trung và Giám sát ngự sử của các đạo. Trong những năm 11 1831 – 1832, vua Minh Mạng đã chính thức cho thành lập Đô sát viện. Đứng đầu cơ quan này là Tả/Hữu Đô ngự sử ngang hàm với Thượng thư, giúp việc có Tả/Hữu phó Đô ngự sử ngang hàm với Tham tri lục bộ. Năm 1836, để tăng cường giám sát hoạt động của Tôn nhân phủ, vua Minh Mạng đã cho đặt thêm 01 Lễ khoa Cấp sự trung và 01 Giám sát ngự sử ở đạo Kinh kỳ. Năm Minh Mạng thứ 18 (1837), vua Minh Mạng đặt thêm mỗi khoa 1 chức Chưởng ấn Cấp sự trung. Nhìn chung, cơ quan giám sát dưới triều vua Minh Mạng được các triều vua sau như Thiệu Trị, Tự Đức tiếp tục duy trì, củng cố và không thay đổi nhiều. 1.2.2. Cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ * Đô sát viện: Năm 1832, khi cho lập Đô sát viện, vua Minh Mạng đã quy định 2 Trưởng quan là Tả và Hữu Đô ngự sử có nhiệm vụ “giữ việc chỉnh đốn chức phận của các quan, để nghiêm phong hoá đúng phép tắc”. Còn 2 viên Tả và Hữu phó Đô ngự sử “xem xét làm việc trong Viện và là phó phụ của Tả/Hữu Đô ngự sử được giao cho những việc trình bày đều phải đàn hặc việc trái”1. * Lục khoa: là cơ quan giám sát của triều đình tương ứng với lục bộ. Các viên Cấp sự trung có nhiệm vụ “giữ việc coi xét gian phi tệ hại, tra cứu việc chậm trễ, trái phép”, “Nếu gặp những việc chậm trễ, trái phép, lầm lẫn và những tệ quan gian giảo, đổi trắng, thay đen đều phải vạch rõ sự thực mà hặc tấu” và “Phàm quan viên văn võ ở Kinh thấy ai không công bằng, không giữ pháp đều được phép hặc tâu”2. Thực tế hoạt động thuộc viên của khoa này có thể tâu hặc công việc của khoa khác. * Giám sát ngự sử mười sáu đạo: 16 viên Giám sát ngự sử có nhiệm vụ giúp việc cho Trưởng quan Đô sát viện. Giám sát ngự sử các đạo đều có quyền như Cấp sự trung lục khoa. Giám sát ngự sử của mười sáu đạo mang hàm Chánh ngũ phẩm. 1.2.3. Chế độ thăng bổ và thuyên chuyển của triều Nguyễn đối với cơ quan giám sát Dưới triều Nguyễn, quan giám sát chủ yếu được tuyển chọn, thăng bổ từ những người có học hành đỗ đạt hoặc người đã từng kinh qua các chức thuộc quan giám sát. Để giảm bớt đội ngũ quan lại, triều Nguyễn quy định hầu hết các chức quan thuộc cơ quan giám sát đều phải kiêm nhiệm thêm một số chức quan khác. Tả/Hữu Đô ngự sử thường lấy Tổng đốc kiêm; Tả/Hữu phó Đô ngự sử thường do Tuần phủ kiêm; Cấp sự trung các khoa thường do Viên ngoại lang của Bộ tương ứng kiêm... Việc cho kiêm nhiệm này đã tạo một số thuận lợi nhưng cũng gây không ít khó khăn cho các ngôn quan, gián quan. Việc bổ nhiệm, thăng chuyển các thuộc quan của Đô sát viện cũng không phải như các ngạch quan khác có thể do các bộ cử mà phải có đặc chỉ của vua. Về lệ 1 Quốc sử quán triều Nguyễn (bản dịch, 2007), Đại Nam thực lục, tập 3, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam và Viện Sử học xuất bản, Nxb Giáo dục, Hà Nội, tr.362. 2 Quốc sử quán triều Nguyễn (bản dịch, 2007), Đại Nam thực lục, tập 5, Tlđd, tr.360. 12 tiến cử, dưới thời vua Thiệu Trị, khi chuẩn cho các đại thần trong Kinh ngoài tỉnh mỗi người được tiến cử một người. 1.2.4. Chế độ đãi ngộ, khen thưởng và kỷ luật 1.2.4.1. Chế độ đãi ngộ Để phát huy vai trò của các gián quan trong việc loại bỏ sâu mọt hại dân, hại nước, triều Nguyễn đã có những chế độ đãi ngộ hợp lý về lương bổng, trang phục... cho các ngôn quan, gián quan. Ngoài ra, thuộc quan của cơ quan giám sát còn được triều đình cho áp dụng chế độ tiền dưỡng liêm, áo mũ. Đối với những chuyến công cán xa đến các đạo mất nhiều thời gian, triều đình cũng thường chuẩn cho cấp thêm lương tiền... 1.2.4.2. Chế độ khen thưởng và kỷ luật Triều Nguyễn có chế độ khen thưởng đối với những ngôn quan, gián quan có công lao, thành tích lớn. Song song với việc áp dụng chế độ khen thưởng hợp lý đối với những gián quan có công lao mà triều Nguyễn còn có những biện pháp răn đe, kỷ luật hợp lý đối với những thuộc quan của Đô sát viện sai trái, tư lợi hay lời tâu hặc không đúng sự thật mà chỉ vì tình riêng hoặc hiềm khích lẫn nhau. Thậm chí, triều Nguyễn còn phạt nặng đối với ngôn quan không “chín chắn” mỗi khi tâu hặc... Kinh nghiệm từ các triều đại quân chủ Việt Nam và triều Thanh (Trung Quốc) đương thời cho thấy, việc đặt các chức quan hay thành lập cơ quan giám sát để giám sát bộ máy hành chính là hết sức cần thiết đối với các triều đại quân chủ. Đối với triều Nguyễn, điều đó lại trở nên bức thiết hơn, khi triều đại này quản lý một lãnh thổ lớn nhất và có một hệ thống tổ chức bộ máy, đội ngũ quan lại đông đảo nhất. Trên cơ sở đúc rút kinh nghiệm của các triều đại trước đó và triều Thanh, 4 vị vua đầu triều Nguyễn đã thành lập cho mình một hệ thống giám sát đầy đủ từ trung ương đến địa phương. Tổ chức đó được phân định quyền hạn, trách nhiệm rõ ràng. Đồng thời, để tạo điều kiện và phát huy vai trò của tổ chức này trong hoạt động giám sát, triều Nguyễn cũng có các chế độ ưu đài về lương, phẩm phục và khen thưởng, kỹ thuật cho các thuộc viên của cơ quan giám sát. 13 Chương 2 CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC GIÁM SÁT TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 2.1. CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG ĐỘC LẬP 2.1.1. Độc lập trong việc can gián vua và hoàng thân quốc thích Cơ quan giám sát được quyền can gián vua, kể cả các quyết nghị do triều đình đã ban ra nhưng không hợp với thực tế đều được can gián để xem xét lại. Đô sát viện được phép kiểm duyệt lại đối với tù nhân trọng tội phải án xử chém, thắt cổ… nếu không công bằng, không đúng người, đúng tội, các khoa, đạo cũng được quyền hặc tâu để vua và triều đình xem xét lại. Các thuộc viên của cơ quan giám sát còn được đàn hặc cả hoàng thân, quốc thích. Tuy nhiên, vua vẫn là người quyết định và có quyền bác bỏ khi lời can giám đưa ra không hợp lý, không đúng với ý vua hoặc chạm đến lòng tự trọng của vua. 2.1.2. Độc lập trong các hoạt động hội triều và nghe chính sự 2.1.2.1. Trách nhiệm của Đô sát viện Triều Nguyễn đã ban định cho các Trưởng quan của Đô sát viện có trách nhiệm giúp vua can gián, đàn hặc, giám sát trong các hoạt động như: khi rước vua ra ngự điện để nhận lễ chầu mừng; lễ thường triều ở điện Cần Chánh; các đại lễ tế tự của triều đình; các tiết Khánh hạ cung Từ Thọ; những ngày vua ra ngự ở Điện nghe triều chính… Triều đình cũng đã từng nhắc nhở đối với các ngôn quan khi không thực thi đúng chức trách của mình trong hoạt động triều chính. 2.1.2.2. Trách nhiệm của các Cấp sự trung và Giám sát ngự sử Năm 1838, vua Minh Mạng quy định mỗi khi triều đình có việc họp bàn, Viện trưởng Đô sát viện phải phái 2 viên khoa, đạo cùng dự để xét hỏi. Đối với những lần vua triệu đình thần vào hầu, các quan khoa, đạo theo lệ không được dự thì nội dung cuộc họp (do Nội các ghi chép, ký) giao cho khoa, đạo sao chép lại sau đó chuyển cho các trưởng quan của Đô sát viện duyệt. Khi vua ngự xe đi chơi, các viên khoa, đạo theo hầu ghi chép cẩn thận, rõ ràng lời nói, việc làm của vua. Nếu quan đương trực tự tiện thay đổi ý kiến trong bản ghi chép nhưng các viên khoa, đạo thấy đúng thì họ vẫn được quyền giữ ý kiến của mình. Các quan khoa, đạo còn được vua giao cho trọng trách coi xét tư cách, lề lối làm quan, trang phục… của các quan lại, nhất là vào những lúc hội triều và được tham dự hầu hết các buổi họp bàn ở triều đình trừ những việc cẩn mật; họ còn có trách nhiệm theo dõi, ghi chép khi vua dự các lễ lớn của triều đình. 14 2.1.3. Độc lập trong giám sát hoạt động của các bộ, nha 2.1.3.1. Đối với hoạt động của các bộ Vua Minh Mạng đã quy định khoa nào thì giám sát, kiểm soát hoạt động của bộ đó. So với thuộc viên của các khoa khác, Cấp sự trung Lại khoa là người có quyền rất lớn và trách nhiệm nặng nề nhất. Thuộc viên của khoa này có thể giám sát hoạt động của bộ, nha khác, kể cả những bộ có hoạt động đặc thù như bộ Binh. Lục khoa còn được triều đình cho phép độc lập trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của một số địa phương. Không phải ngôn quan các khoa đều được vinh danh mà có một số thuộc viên vì những lý do chủ quan hay khách quan mà đã phạm phải thiếu sót, sai lầm, gây mất lòng tin đối với vua và triều đình. 2.1.3.2. Đối với hoạt động của các nha Cấp sự trung lục khoa ngoài việc giám sát hoạt động của các bộ tương ứng còn phải giám sát hoạt động của các nha, nhất là phủ Nội vụ và Võ khố nơi tập trung tiền của. Với phân định này, có thể thấy triều Nguyễn đã chuyên môn hóa trong việc giao trách nhiệm cho Cấp sự trung các khoa. Hàng tháng, Đô sát viện chọn lấy một viên Cấp sự trung hoặc Giám sát ngự sử đến các kho của Kinh đô kiểm soát. Các hoạt động này đã góp phần ngăn chặn và khắc phục các “mối tệ” phổ biến trong giới quan lại, nhất là tình trạng quan liêu, tham nhũng, sai trái… 2.1.4. Độc lập trong giám sát hoạt động của hệ thống quan lại và các đạo 2.1.4.1. Đối với hoạt động của hệ thống quan lại Các thuộc quan của Đô sát viện có quyền giám sát rất lớn, không trừ một ai, trên từ hoàng thân, quốc thích, hoàng tử, dưới đến bá quan văn võ trong triều và ở các địa phương, kể cả đối tượng đó là công thần lớn của triều đình và được phân cấp rất rõ ràng. Đô ngự sử và Cấp sự trung giám sát quan lại ở triều đình trung ương, Giám sát ngự sử các đạo giám sát hoạt động của quan lại các tỉnh. Các viên Đô ngự sử và Cấp sự trung có thể tâu hặc quan, lại địa phương và Giám sát ngự sử các đạo cũng được quyền tâu hặc quan, lại các nha, bộ. Nếu việc tâu hặc của các ngôn quan, gián quan sai sự thật sẽ bị triều đình nghiêm xử theo đúng quy định. 2.1.4.2. Đối với hoạt động của các đạo Giám sát hoạt động của các đạo là trách nhiệm của các Giám sát ngự sử. Giám sát ngự sử thường đóng tại liên tỉnh để giám sát mọi hoạt động của các tỉnh của đạo đó, chịu trách nhiệm trước vua về tất cả các hoạt động của bộ máy hành chính và thường xuyên nắm tình hình của các tỉnh nếu có gì bất thường thì tâu kiến. Giám sát ngự sử các đạo ngoài giám sát đạo theo triều đình phân định còn được quyền đàn hặc và trách nhiệm trong việc giám sát hoạt động của các bộ, nha hay địa phương, đạo khác. Trong những trường hợp đặc biệt, tấu sớ của các quan khoa đạo dâng lên đều không phải lệ thuộc và thông qua Viện trưởng. Các Giám sát ngự sử có quyền độc lập rất cao. Như tại trường thi, nếu các quan khoa đạo 15 phát hiện quan Chánh Chủ khảo trở xuống có điều gì khuất tất, “không hợp lệ đều làm sớ trình về với triều đình” nhưng không cần hội ý với nhau. Các Giám sát ngự sử đã thể hiện được chức trách của mình và có những đóng góp đáng trân trọng. 2.1.5. Độc lập trong một số hoạt động khác Đô sát viện còn được triều đình ban cho cơ chế độc lập các hoạt động liên quan đến hành pháp và phúc duyệt các bản án. Mặc dù, Đô sát viện đã có vai trò nhất định trong hoạt động hình án của Tam Pháp ty nhưng triều đình cho phép Đô sát viện còn có một đặc quyền khác nữa đó là, đối với các bản án xử tử hình, sau khi bộ Hình hoặc Tam Pháp ty thẩm duyệt và nghị án, các thuộc quan của Đô sát viện có trách nhiệm phúc duyệt một lần nữa nếu thấy có chỗ không hợp lý thì lược ra tâu lên để vua xem xét. Đối với những hình án có kết quả điều tra, xét xử khác nhau dẫn đến bất bình giữa người bị hại và người phạm tội, triều đình cho phép Đô sát viện nghiên cứu, xét lại để trả lại sự công bằng cho các bên. Đô sát viện còn có quyền giám sát việc thực thi các hình án của bộ Hình và giám sát các kỳ thi của triều đình. Triều Nguyễn đã xây dựng ban định cho cơ quan giám sát và thuộc viên của tổ chức này một hệ thống cơ chế độc lập cao và khá hoàn chỉnh. Cơ chế đó vừa độc lập giữa cơ quan giám sát với các cơ quan khác, vừa độc lập giữa cơ quan giám sát với nhau và độc lập giữa các thuộc viên của tổ chức này. 2.2. CƠ CHẾ HOẠT ĐỘNG PHỐI HỢP 2.2.1. Phối hợp trong nội bộ cơ quan giám sát Năm 1832, sau khi cho lập Đô sát viện, vua Minh Mạng đã đưa ra quy chế các khoa đạo phải liên kết với nhau trong hoạt động và quy định các đạo “đều chiểu theo lục khoa mà chuyên làm việc kiểm soát các Nha môn Ngự sử ở các đạo cùng với Cấp sự trung (ở lục khoa) xem xét mà làm”1. Triều đình còn cho phép có sự phối hợp, liên kết giữa Cấp sự trung các khoa với nhau hay giữa Ngự sử của đạo này với với Cấp sự trung của khoa khác hoặc giữa các Ngự sử các đạo với nhau... 2.2.1.1. Phối hợp giữa Cấp sự trung các khoa Sự phối hợp giữa các khoa là để giám sát hoạt động của các bộ, nha ở triều đình, đồng thời cũng để giám sát hoạt động của các địa phương hay bất cứ một lĩnh vực nào của đất nước. 2.2.1.2. Phối hợp giữa Cấp sự trung với Giám sát ngự sử Sự phối hợp giữa các quan khoa đạo là để giám sát hoạt động của các bộ, nha và địa phương do họ quản lý, đồng thời triều đình còn có thể giao cho họ giám sát một số hoạt động ở các địa phương khác, lĩnh vực khác. Quản lý, bổ nhiệm, thăng chuyển và các chế độ cho quan lại trong cả nước là trách nhiệm của bộ Lại. Triều đình cũng giao trách nhiệm giám sát hoạt động này thuộc về Lại khoa và các thuộc viên của Lại khoa có quyền độc lập trong hoạt động này. Để giám sát lẫn nhau, trong quá trình hoạt động, các ngôn quan có thể 1 Quốc sử quán triều Nguyễn (bản dịch, 2007), Đại Nam thực lục, tập 3, Tlđd, tr.362. 16 đàn hặc những lỗi lầm, sai trái của bất cứ cơ quan, tổ chức, quan lại nào trong cả nước, kể cả những công việc không thuộc chức trách của họ. 2.2.1.3. Phối hợp giữa các Giám sát ngự sử Việc cho các quan khoa, đạo chủ động liên kết, phối hợp trong hoạt động, cho thấy triều Nguyễn đã rất linh động trong việc vận hành bộ máy giám sát, đàn hặc. Để tăng cường việc kiểm soát trong nội bộ cơ quan giám sát, triều Nguyễn còn cho phép Cấp sự trung các khoa và Giám sát ngự sử các đạo có quyền cùng hặc tấu lẫn nhau. Cơ chế phối hợp, liên kết giữa các khoa, các đạo với nhau đã giúp cho hoạt động của lục khoa và các Giám sát ngự sử nói riêng và cơ quan giám sát có những thuận lợi nhất định. Trong những trường hợp nhất định, nhất là những vấn đề trọng đại, nhạy cảm, ảnh hưởng lớn đến quyền, lợi ích của triều đình, đất nước, dân chúng... cần phải có hội đồng trong tâu hặc nhằm khẳng định sự đúng đắn, dân chủ, khách quan để thuyết phục vua và triều đình thi hành theo kiến nghị của các ngôn quan. 2.2.2. Tam Pháp ty: Thiết chế phối hợp giữa Đô sát viện, bộ Hình và Đại lý tự 2.2.2.1. Triều Nguyễn với việc thành lập và vận hành Tam Pháp ty Để giúp triều đình xét xử một cách công minh, hạn chế án oan cho dân chúng, năm 1832, vua Minh Mạng cho thành lập Tam Pháp ty (Đô sát viện, Đại lý tự và bộ Hình). Trách nhiệm chính của cơ quan này là nhận đơn và xét xử lại những đơn kiện mà dân chúng cho là bị oan sai. Triều Nguyễn có quy định cụ thể quy trình nhận, xử lý đơn và xử các án oan theo đơn kiện. Trong đó, định rõ chức năng của 3 cơ quan thuộc Tam Pháp ty. Quyền xét xử của ty Tam pháp là rất lớn. Tất cả quan lại không từ một ai từ quan trong kinh lẫn ngoài tỉnh nếu có phạm tội, kể cả quan đại thần hoặc đồng nghiệp của mình nếu có phạm tội đều bị cơ quan này xem xét, trị tội theo pháp định. Tam Pháp ty còn có một nhiệm vụ nặng nề hơn nữa là xét hình ngục. Triều Nguyễn còn cho đặt trống Đăng văn, khi dân chúng có oan khuất đánh trống cho vua và triều đình nghe để xét xử lại. Việc đặt trống Đăng văn là một tiến bộ của triều Nguyễn trong việc thực thi nền tư pháp quân chủ. 2.2.2.2. Vai trò của Đô sát viện trong Tam Pháp ty Đô sát viện đã cùng với Đại lý tự và bộ Hình trở thành tổ chức tư pháp cao nhất của triều Nguyễn. Khi xét xử các bản án thì vai trò của Đô sát viện ngang bằng với Hình bộ và Đại lý tự nhưng đối với những vụ trọng án hoặc những vụ án do các địa phương xét xử, Đô sát viện còn có quyền độc lập, thậm chí cao hơn so với bộ Hình và Đại lý tự đó là giúp vua duyệt lại các bản án đó. Đô sát viện còn có trách nhiệm xem xét lại các hình án nặng. Các thuộc viên của Đô sát viện cũng có tính độc lập tương đối trong hoạt động tư pháp của mình. Đặc biệt, trong một số vụ án lớn, Tam Pháp ty hay bộ Hình không xử hoặc xử không đúng pháp luật, Đô sát viện và các khoa đạo có thể 17 được triều đình giao cho xét xử trực tiếp mà không cần phải hội đồng với bộ Hình và Đại lý tự. Đô sát viện còn là một trong những thành viên quan trọng của hệ thống tư pháp triều Nguyễn. Cùng với bộ Hình và Đại lý tự đã trực tiếp góp phần hoàn chỉnh hệ thống cơ quan tư pháp của triều Nguyễn. Tam Pháp ty là pháp đình tối cao của triều Nguyễn. 2.2.2.3. Đóng góp của Tam Pháp ty Thẳng tay trừng trị tệ quan tham, nhũng nhiễu nhân dân và góp phần ổn định xã hội. Ngoài ra, Tam Pháp ty còn có một số đóng góp khác như: chống buôn lậu, trừng trị một số tên cai ngục lạm quyền... Mặc dù là pháp đình tối cao của triều đình nhưng không phải Tam Pháp ty được toàn quyền trong việc xét xử mà hầu hết các hình án sau khi pháp đình nghị xử đều phải được vua xem xét lại. Khi hình án và đơn kiện quá nhiều, Tam Pháp ty không thể tra xét hết, triều đình sẽ đặc cử một số quan khác tham gia. Tuy nhiên, những viên được cử tham gia cùng Tam pháp xét xử hầu hết đều là thuộc viên của những cơ quan liên quan đến hành pháp như Đô sát viện, bộ Hình… Trong quá trình thực thi trọng trách triều đình giao phó, một trong những vụ oan án lớn nhất mà Tam Pháp ty đã minh oan được đó là vụ án của thủ khoa Bùi Hữu Nghĩa (1807 - 1872). Việc xây dựng và vận hành tổ chức Tam Pháp ty của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 có một số nhận định như sau: Tam Pháp ty đã góp phần khẳng định triều Nguyễn đã có những tiến bộ lớn trong việc xây dựng bộ máy tư pháp, nhất là hình pháp. Các thuộc viên của Tam Pháp ty không phải là chuyên trách mà hầu hết các thuộc viên của cơ quan này đều kiêm nhiệm và thuộc viên của các cơ quan như: Đô sát viện, Đại lý tự và bộ Hình. Đây là một tiến bộ của triều Nguyễn trong việc xây dựng bộ máy cũng như “dụng người”. Triều Nguyễn đã cho đặt trống Đăng văn để các “oan dân” có thể báo cho triều đình, Tam Pháp ty biết về oan khuất của mình. 2.2.3. Phối hợp trong hoạt động kinh lược Kinh lược là tên gọi của một hoạt động dưới triều Nguyễn với nhiệm vụ thay mặt triều đình tiến hành thanh tra, giám sát và giải quyết những việc cấp bách ở một số địa phương giai đoạn 1802 – 1885. 2.2.3.1. Quy định của triều Nguyễn và vai trò của cơ quan giám sát trong hoạt động kinh lược Hoạt động kinh lược đã được áp dụng từ thời Lê, đến thời vua Gia Long, chế độ này tiếp tục được thực thi. Thời Minh Mạng hoạt động này được quan tâm nhiều hơn. Đặc biệt là dưới triều vua Tự Đức, tình hình của đất nước có nhiều thay đổi và diễn biến phức tạp nhất là ở các tỉnh Nam kỳ, do đó nên việc tổ chức các phái đoàn kinh lược sứ đi kinh lý các tỉnh ngày càng nhiều và thường xuyên hơn. 18 Trong hơn tám thập niên đầu (1802 – 1885), triều Nguyễn không có quy định cụ thể về lịch trình, thành phần, chế độ... trong hoạt động kinh lược, tùy theo mục đích của mỗi một đợt kinh lược, vua và triều đình sẽ chọn những viên quan chức năng tương ứng. Những người được chọn đi kinh lược đều là những viên quan lại thanh liêm, chính trực, nhất là hai viên Kinh lược đại sứ (trưởng đoàn) và Kinh lược phó sứ (phó đoàn). Dù tham gia ở cương vị nào trong hoạt động kinh lược, các thuộc viên của cơ quan giám sát đã có những đóng góp nhất định. 2.2.3.2. Những đóng góp của hoạt động kinh lược Đó là hạn chế sự những nhiễu của quan lại và góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước; khắc phục kịp thời hậu quả thiên tai, ổn định cuộc sống cho nhân dân; giúp triều đình chống giặc, dẹp cướp ổn định trật tự xã hội. Hoạt động kinh lược còn có nhiệm vụ giữ gìn an ninh, bảo vệ những vùng trọng yếu của đất nước, nhất là những vùng biên viễn thường xuyên bị giặc nhòm ngó, gây hấn. Đối với những đợt kinh lược liên quan đến giặc, thổ phỉ gây hấn hay tình hình dân bất ổn… triều đình thường chuẩn cho một lượng lính hoặc biền binh đi theo để giúp ổn định tình hình, thậm chí có thể dùng vũ trang để khống chế sức mạnh của đối phương. 2.2.4. Phối hợp thực hiện một số nhiệm vụ khác 2.2.4.1. Hội đồng trong hoạt động thanh tra Dưới 4 vị vua đầu triều Nguyễn, triều đình không có quy định cụ thể về hoạt động thanh tra. Theo định kỳ triều đình thường phái đoàn đi thanh tra các bộ, các địa phương để tra xét các một số hoạt động liên quan như chế độ tiền lương ở bộ Hộ, tình hình quản lý ở Vũ khố, thanh tra việc thu thuế ở các địa phương... Đối với thanh tra các nha, bộ triều Nguyễn chủ yếu tập trung thanh tra các kho cất giữ tài sản của triều đình và các xưởng chế tạo như Vũ khố, Nội vụ, Mộc thương... Về thành phần tham gia hoạt động thanh tra, triều Nguyễn cũng không có quy định cụ thể, triều đình thường chọn ra những quan, lại có chức năng liên quan đến đối tượng thanh tra và có sự phối hợp liên, đa ngành. Hầu hết các khóa thanh tra đều có thuộc viên của cơ quan giám sát, nhất là thuộc viên của các khoa, đạo. Các thuộc viên của cơ quan giám sát khi được triều đình cử tham gia các đoàn giám sát thường được giữ các vị trí như Đổng lý, Phó Đổng lý hoặc Hiệp lý. Những đợt thanh tra liên quan đến lĩnh vực tư pháp, các ngôn quan, gián quan còn được triều đình giao xét xử các hình án. 2.2.4.2. Hội đồng giám sát, kiểm xét việc thu, chi ở các kho Triều Nguyễn có quy định cơ quan giám sát phải hội đồng với các cơ quan khác giám sát hoạt động thu chi, xuất nhập ở các kho, xưởng, Nội vụ, Vũ khố để tránh trình trạng tư lợi, thất thoát tài sản của Nhà nước và lười biếng của đội ngũ thợ ở các xưởng chế tác... 2.2.4.3. Hội đồng giám sát, kiểm xét trường thi Tại các trường thi, các khoa đạo có quyền độc lập tương đối trong hoạt động giám sát của mình. Năm 1871, tại các kỳ thi Hội, ngoài trách nhiệm của các khoa đạo, triều Nguyễn còn ban thêm cơ chế phối hợp, liên kết giữa Đô sát viện với bộ 19 Lễ và Nội các để xét kết quả thi. Các thuộc viên của Đô sát viện còn được triều đình giao cho phối hợp với thuộc viên của các cơ quan khác tham gia tổ chức trường thi. 2.2.4.4. Hội đồng kiểm tra, giám sát hoạt động ở các lăng tẩm Triều đình cũng thường giao cho các ngôn quan, gián quan phối hợp với các thuộc viên của tổ chức khác để kiểm tra, giám sát nhằm ngăn chặn kịp thời những quan, lại và dân chúng có những hành động, cử chỉ thiếu tôn nghiêm hay ngăn chặn sự mất mát đồ thờ, tài sản... ở lăng tẩm, đền miếu và những nơi thờ cúng của triều đình. 2.2.4.5. Hội đồng trong một số hoạt động khác Khi công việc xét xử của bộ Hình và Tam Pháp ty quá nhiều không thể hoàn thành theo quy định của triều đình, vua đã giao cho thuộc viên các khoa, đạo cùng hội đồng với thuộc viên của các ngành khác để xét xử. Đô sát viện và các khoa đạo còn phối hợp, liên kết trong tham gia một số lĩnh vực khác như: tham gia biên soạn các bộ sử lớn của triều Nguyễn; tham gia tuyển lính và kiểm duyệt biền binh; tham gia điều chỉnh giá gạo... Triều Nguyễn đã ban định cho cơ quan giám sát hệ thống cơ chế hoạt động khá đầy đủ và chặt chẽ. Cơ chế đó vừa có tính độc lập nhưng vừa có sự phối hợp, liên kết. Tính độc lập và sự phối hợp, liên kết đó không chỉ được thể hiện trong nội bộ cơ quan giám sát mà còn được thể hiện giữa cơ quan giám sát với các cơ quan, tổ chức khác. Các gián quan trung ương được quyền tâu hặc những lỗi lầm của quan lại địa phương và gián quan địa phương cũng được quyền giám sát quan lại ở trung ương – giám sát vượt cấp. Đây chính là cơ chế thanh tra, giám sát chéo trong bộ máy để không chỉ các gián quan giám sát quan lại mà các gián quan có thể giám sát lẫn nhau. Đối với hoạt động giám sát ở các địa phương, ngoại trừ những vấn đề trọng đại, triều đình cho phép thuộc viên của cơ quan giám sát và các cơ quan khác được quyền giải quyết, xử lý theo quy định sau đó tâu báo vua và triều đình sau. Không chỉ được xây dựng trên cơ sở lý thuyết mà trong thực tiễn hoạt động, cơ quan giám sát đã phát huy được tính độc lập của mình trong việc góp phần làm trong sạch bộ máy, ổn định xã hội, trả lại sự công bằng cho nhân dân... 20 Chương 3 NHỮNG ĐÓNG GÓP VÀ HẠN CHẾ TRONG CƠ CẤU TỔ CHỨC VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG CỦA TỔ CHỨC GIÁM SÁT TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802 – 1885 3.1. NHỮNG ĐÓNG GÓP VÀ HẠN CHẾ TRONG CƠ CẤU TỔ CHỨC 3.1.1. Đóng góp: Các vị vua đầu triều Nguyễn đã tiếp thu kinh nghiệm của các triều đại quân chủ Việt Nam trước đó, nhất là triều Lê và triều Thanh (Trung Quốc). Sự tiếp thu đó là có sáng tạo chứ không phải rập khuôn, máy móc. Tùy theo mỗi thời kỳ lịch sử, 4 vị vua đầu triều Nguyễn nhất là hai vị vua Gia Long và Minh Mạng đã đặt ra các chức quan hay xây dựng thành một cơ quan giám sát đầy đủ. Triều Nguyễn đã có những ưu ái cho tổ chức này bằng các chế độ như: khen thưởng, lương, phẩm phục… Hoạt động thanh tra, giám sát chéo là một điểm tích cực của triều Nguyễn. Triều Nguyễn cũng đã ban định cho cơ quan giám sát một hệ thống cơ chế hoạt động chặt chẽ, đó là vừa độc lập nhưng vừa phối hợp. 3.1.2. Hạn chế: Việc kiêm nhiệm thêm một số chức quan khác sẽ hạn chế trong quá trình các ngôn quan thực thi chức trách của mình. So với vua Gia Long và nhất là vua Minh dưới thời vua Thiệu Trị và vua Tự Đức, cơ quan giám sát có thay đổi và tinh giản. Đây chính là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của tổ chức này cũng như góp phần làm cho tệ quan tham, nhũng nhiễu dân chúng và tình hình xã hội Việt Nam dưới thời hai vị vua này có phần bất ổn hơn so với dưới thời vua Gia Long và vua Minh Mạng. Dù có nhiều cố gắng nhưng triều Nguyễn cũng không thể vượt ra khỏi hạn chế mang tính lịch sử đó là vai trò tối thượng của hoàng đế. 3.2. NHỮNG ĐÓNG GÓP VÀ HẠN CHẾ QUA THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG 3.2.1. Đóng góp 3.2.1.1. Góp phần xây dựng và bảo vệ nền quân chủ chuyên chế - Tham mưu cho vua và triều đình trừng trị quan tham góp phần làm trong sạch bộ máy hành chính. Trong quá trình thực thi trách nhiệm, các quan giám sát đã có rất nhiều lần tâu hặc những viên quan có lòng tham, luôn tìm cách bòn rút và hãm hại nhân dân cũng như thoái thác trách nhiệm… để triều đình trừng trị thích đáng. Trách nhiệm giám sát, đàn hặc của các ngôn quan, gián quan không chỉ được giới hạn trong đội ngũ quan lại mà đối với những cường hào, ác bá có tội cũng bị các ngôn quan, gián quan tâu để vua và triều đình xem xét trị tội. - Góp phần xây dựng tổ chức bộ máy. Cụ thể, các ngôn quan, gián quan và cơ quan giám sát chính là những tấm gương thanh liêm, mẫn cán để soi quan lại noi theo; họ cũng đã có những kiến nghị, đề xuất về những bất cập, hạn chế, thiếu sót 21 của bộ máy để vua và triều đình có những bổ sung, thay đổi phù hợp; họ cũng thường giám sát để tâu hặc việc tiến cử quan lại không xứng vào bộ máy hay kiến nghị để triều đình bổ dụng những viên quan giỏi, xứng đáng vào những vị trí quan trọng; họ còn đàn hặc cả ngôn quan là đồng nghiệp của mình mỗi khi đồng nghiệp có sự gian trá, tham tư... - Góp phần thực thi nền tư pháp quân chủ. Trong quá trình thực thi trọng trách của triều đình giao phó, các cơ quan và thuộc viên của cơ quan giám sát đã giúp triều đình trừng trị đúng người đúng tội và thi hành hệ thống pháp luật quân chủ. - Góp phần thực thi công tác hành pháp và lập pháp. Chức năng chính của cơ quan giám sát là hoạt động trên lĩnh vực tư pháp nhưng khi tham gia cùng các cơ quan khác trong hoạt động kinh lược hoặc tham gia giải quyết các vấn đề như thiên tai, cứu đói cho nhân dân… tổ chức này thuộc chức năng hành pháp hay một số đề xuất của thuộc viên tổ chức này có thể là căn cứ để vua và triều đình điều chỉnh, bổ sung các chế định pháp luật. 3.1.2.2. Trên lĩnh vực quốc phòng – an ninh - Tham gia xây dựng quân đội. Binh khoa và thuộc viên của cơ quan giám sát đã có những đóng góp nhằm làm trong sạch và xây dựng lực lượng quân đội vững mạnh bảo vệ triều đại. Đối với những viên quan trong quân đội cố tình làm trái quy định của triều đình để tư lợi các ngôn quan cũng có quyền tâu hặc để vua trừng trị. Các quan khoa đạo còn tham gia việc giám sát và kiểm duyệt biền binh ở các địa phương. - Giữ gìn an ninh và bảo vệ biên giới, lãnh thổ. Triều đình đã nhiều lần phái các quan giám sát cùng hội đồng với quan của các nha, bộ và các tỉnh đến các vùng biên viễn để dẹp trừ tình trạng gây rối của thổ phỉ và giặc ngoại xâm đánh phá, cướp bóc, quấy rối dân chúng. 3.1.2.3. Trên lĩnh vực văn hóa – xã hội - Góp phần duy trì nền giáo dục Nho học. Tại các kỳ thi này, trách nhiệm chính của thuộc viên cơ quan giám sát là giám sát trường thi. Thuộc viên của tổ chức này còn được vua và triều đình giao cho trọng trách tổ chức trường thi – Chủ khảo/Phó Chủ khảo. Một số quan giám sát đã được vua và triều đình tin tưởng giao cho trọng trách chăm sóc, dạy dỗ các hoàng tử và con em hoàng thân, quốc thích trong triều. - Góp phần thiết lập trật tự xã hội và ổn định dân cư. Một số thuộc quan của Đô sát viện đã có những tham mưu, đề xuất để triều đình có các biện pháp quản lý tốt những vùng biên viễn. Giám sát ngự sử các đạo đã phát hiện và tâu báo với triều đình có biện pháp quản lý tốt vấn đề tâm linh, tín ngưỡng trong nhân dân. - Khắc phục hậu quả thiên tai, bảo vệ quyền, lợi ích của nhân dân. Các thuộc viên của cơ quan giám sát từng được vua và triều đình nhiều lần giao cho đến các địa phương để khắc phục hậu quả thiên tai, phát chẩn cứu đói hay điều tra xét hỏi sự tình dân bị thua thiệt, án oan... 3.1.2.4. Trên lĩnh vực kinh tế, thuế khóa và trị thủy 22 Các ngôn quan, gián quan đã có những kiến nghị, đề xuất để triều đình kiểm soát, áp dụng tốt chế độ thuế khóa, giúp cho triều đình quản lý tốt hoạt động thu thuế ở các địa phương; họ cũng có những đề xuất đề triều đình quản lý tốt công tác trị thủy hay giúp cho dân chúng ở một số địa phương thuận lợi hơn trong việc sản xuất, đời sống, tránh được các hiểm họa của thiên tai, nhất là lũ lụt... 3.2.2. Hạn chế Cơ quan giám sát của triều Nguyễn còn tồn tại một số hạn chế nhất định. Nhất là không phân định cụ thể chức năng của các cơ quan trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 đã có những đóng góp quan trọng. Những công lao đó không chỉ giới hạn trong việc trừng trị quan tham, làm trong sạch bộ máy mà còn được thể hiện hầu hết các mặt của đời sống xã hội và phần nào đã đảm bảo được quyền lợi ích cho dân chúng. Quá trình xây dựng, kiện toàn và vận hành cơ quan giám sát dưới 4 triều vua từ Gia Long, Minh Mạng đến Thiệu Trị, Tự Đức đã đạt những đóng góp quan trọng. Tuy nhiên, trong quá trình đó, cơ quan giám sát của triều Nguyễn còn tồn tại một số hạn chế nhất định. Đây chính là những kinh nghiệm lịch sử quý báu, nhất là khi Việt Nam đang từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống tư pháp, thanh tra, giám sát với những đặc thù riêng. 23 KẾT LUẬN Song song với việc xây dựng tổ chức bộ máy hành chính, các triều đại quân chủ Việt Nam trước triều Nguyễn đã có những quan tâm nhất định trong việc đặt các chức quan hay thiết lập cơ quan giám sát cho triều đại mình. Tùy thuộc vào mỗi thời điểm lịch sử cũng như quy mô tổ chức bộ máy mà mỗi triều đại đều xây dựng cơ quan giám sát tương ứng. Trong đó, triều Lê là triều đại đã xây dựng được một cơ quan giám sát khá đầy đủ từ trung ương đến địa phương. Đây chính là những kinh nghiệm quý báu cho triều Nguyễn kế thừa để xây dựng một hệ thống giám sát hoàn chỉnh từ trung ương đến địa phương. 1. Ngay sau khi giành được chính quyền từ vương triều Tây Sơn, Nguyễn Ánh lên ngôi hoàng đế và lập ra triều Nguyễn vào năm 1802, nhà vua đã bắt tay vào quá trình xây dựng bộ máy hành chính nhà nước. Đến những năm cuối thập niên 20 đầu thập niên 30 của thế kỷ XIX, trước yêu cầu quản lý hành chính và sự phát triển kinh tế - xã hội cũng như củng cố nền quân chủ chuyên chế, vua Minh Mạng đã tiến hành cuộc cải cách hành chính từ trung ương đến địa phương. Để quản lý, vận hành tốt bộ máy hành chính đó, trên cơ sở kinh nghiệm của các triều đại quân chủ Việt Nam và triều Thanh đương thời, vua Minh Mạng cũng đã cho kiện toàn cơ quan giám sát từ trung ương đến địa phương. 1.1. Về tổ chức: Nhìn chung, dưới thời Gia Long và những năm đầu triều vua Minh Mạng, cơ cấu tổ chức của cơ quan giám sát còn khá đơn giản. Cơ quan giám sát mới chỉ được đặt ra ở triều đình trung ương với các chức như Tả/Hữu Đô ngự sử, Tả/Hữu phó Đô ngự sử và lục khoa. Đến năm 1832, cùng với công cuộc cải cách bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương, vua Minh Mạng chính thức thành lập Đô sát viện – cơ quan giám sát cao nhất trong bộ máy nhà nước triều Nguyễn, đứng đầu là Tả/Hữu Đô ngự sử và Tả/Hữu phó Đô ngự. Dưới Đô sát viện và 4 Trưởng quan của cơ quan này còn có lục khoa và Cấp sự trung ở các đạo. Lục khoa có trách nhiệm giám sát hoạt động của lục bộ và một số nha theo sự phân định của triều đình. Đứng đầu mỗi Khoa có Cấp sự trung. Còn giám sát các địa phương là trách nhiệm của Giám sát Ngự sử các đạo. Năm 1832, cùng với việc đặt ra Giám sát Ngự sử, triều Nguyễn cho đặt ghép 31 tỉnh và phủ Thừa Thiên thành 16 đạo. Giám sát mỗi đạo là 1 Giám sát Ngự sử. Cùng với việc thành lập cơ quan giám sát đầy đủ từ trung ương đến địa phương, vua Minh Mạng còn phân định phẩm hàm và trách nhiệm cụ thể cho mỗi viên quan, lại thuộc tổ chức này. Trên cơ sở cơ quan giám sát được thành lập dưới triều Minh Mạng, các vị vua sau từ Thiệu Trị đến Tự Đức đều kế thừa và hầu như không thay đổi nhiều. Cơ quan giám sát của triều Nguyễn, nhất là dưới triều Minh Mạng chủ yếu được xây dựng trên cơ sở di sản của các triều đại quân chủ Việt Nam trước đó và 24 có phần mô phỏng theo cơ quan giám sát của triều Thanh đương thời. Tuy nhiên, sự tiếp nối, mô phỏng của triều Nguyễn là có sáng tạo để phù hợp với tình hình của Việt Nam lúc bấy giờ chứ không phải rập khuôn hoàn toàn. 1.2. Về hoạt động: Song song với việc xây dựng một cơ cấu tổ chức hoàn chỉnh từ trung ương đến địa phương, triều Nguyễn đã xây dựng cơ quan giám sát và thuộc viên của tổ chức này hai cơ chế hoạt động, đó là cơ chế độc lập và cơ chế phối hợp, liên kết khá hoàn chỉnh và chặt chẽ. Đối với cơ chế độc lập, triều Nguyễn không chỉ quy định cơ quan giám sát có quyền độc lập với các tổ chức khác trong hoạt động, mà trong nội bộ tổ chức này cũng có sự độc lập nhất định. Đó là độc lập giữa cơ quan giám sát trung ương và cơ quan giám sát địa phương, độc lập giữa ngôn quan cấp trên với ngôn quan cấp dưới và độc lập giữa các thuộc viên của tổ chức này với nhau. Về cơ chế phối hợp, liên kết, triều Nguyễn cho phép cơ quan giám sát được liên kết, phối hợp nội bộ với nhau và với các cơ quan, tổ chức khác để cùng tham gia các hoạt động lớn như: giám sát toàn bộ hệ thống quan lại từ trung ương đến địa phương; cùng với Đại lý tự và bộ Hình hợp thành Tam Pháp ty – Pháp đình tồi cao của triều Nguyễn; tham gia hoạt động kinh lược tại các địa phương. Ngoài ra, Đô sát viện, lục khoa và Giám sát ngự sử các đạo còn phối hợp với nhau và phối hợp với thuộc viên của các cơ quan khác tham gia một số hoạt động khá như: thanh tra hoạt động ở các kho xưởng ở kinh đô và địa phương, thanh tra các kỳ thi... Việc phân định trách nhiệm, ban hành cho cơ quan giám sát cùng lúc cả hai cơ chế vừa độc lập, vừa phối hợp liên kết trong hoạt động là một trong những sáng tạo và có tính ưu việt của triều Nguyễn so với các triều đại Việt Nam trước đó. Thực tiễn hoạt động cho thấy, với hai cơ chế này cơ quan giám sát và thuộc viên của tổ chức này đã phát huy được vai trò, trọng trách mà vua và triều đình tin giao góp phần xây dựng, củng cố nền quân chủ chuyên chế và bảo vệ quyền, lợi ích của dân chúng. Cụ thể, cơ quan giám sát đã có những đóng góp trên nhiều lĩnh vực khác nhau, từ xây dựng, làm trong sạch bộ máy hành chính; góp phần thực thi nền tư pháp, hành pháp quân chủ; tham gia xây dựng quân đội, bảo vệ an ninh biên giới; góp phần duy trì nền giáo dục Nho học, duy trì trật tự xã hội; tham gia công tác trị thủy, khắc phục hậu quả thiên tai, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân... Trong quá trình xây dựng, kiện toàn và thực tiễn hoạt động, cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885 đã có những đóng góp quan trọng. Những đóng góp đó không chỉ được thể hiện qua việc triều Nguyễn xây dựng, kiện toàn và tạo cơ chế cần thiết cho tổ chức này hoạt động mà đặc biệt hơn qua thực tiễn hoạt động, tổ chức này phát huy được vai trò, chức năng của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những đóng góp, việc xây dựng và vận hành cơ quan giám sát cũng còn tồn tại một số hạn chế nhất định. Trải qua hơn 80 năm (1804 – 1885) ra đời, phát triển và thực thi trọng trách của triều đình giao phó, cơ quan giám sát triều Nguyễn đã xuất hiện những ngôn 25 quan, gián quan tiêu biểu như Võ Trọng Bình, Võ Xuân Cẩn, Phan Bá Đạt... Những vị quan này đã có những đóng góp rất lớn trong vai trò là ngôn quan nói riêng cũng như cuộc đời làm quan của họ nói chung. Thực tế, sử sách đã ghi nhận điều đó. Đây chính là những tấm gương thanh liêm, mẫn cán, một đời cống hiến cho triều đình, cho đất nước, cho dân chúng. Tuy nhiên, cho đến nay, việc nghiên cứu về những ngôn quan, gián quan này chưa nhiều, nhất là khi họ là thuộc viên của cơ quan giám sát. Bên cạnh đó, nhà nước, các cơ quan hữu quan... cũng chưa có các giải pháp trùng tu, bảo tồn các di tích liên quan đến các vị quan này để vinh danh và giáo dục cho các thế hệ sau noi theo... Việc xây dựng và ban định cho cơ quan giám sát một hệ thống cơ chế hoạt động khá đầy đủ là một trong những giải pháp tích cực của triều Nguyễn nhằm góp phần xây dựng bộ máy hành chính trong sạch, đảm bảo quyền và lợi ích cho dân chúng… Tuy nhiên, các giải pháp đó cũng không thể giúp cho triều Nguyễn vượt lên khỏi những hạn chế của nền quân chủ, phong kiến phương Đông nói chung. Đó là, bộ máy nhà nước triều Nguyễn vẫn là bộ máy của một nhà nước quân chủ tập trung quan liêu chuyên chế nặng nề. Nhất là, khi thế giới đang bước sang giai đoạn cao trào của cuộc cách mạng công nghiệp để hướng đến hình thái kinh tế - xã hội tiến tiến hơn là tư bản chủ nghĩa thì nền quân chủ chuyên chế mà triều Nguyễn đang xây dựng sẽ không còn phù hợp nữa mà nó sẽ trở thành thuộc địa màu mỡ cho các nước tư bản lớn đang khao khát tìm kiếm nguồn nguyên liệu và thị trường. Nguy cơ đó đã trở thành sự thật vào đêm 04 rạng sáng ngày 05/7/1885, thực dân Pháp tiến hành đánh chiếm Kinh thành Huế, chính thức biến Việt Nam thành thuộc địa. 2. Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của cơ quan giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1802 – 1885, đã giúp cho chúng ta rút ra những bài học kinh nghiệm quý báu cho việc xây dựng tổ chức thanh tra, giám sát hiện nay ở Việt Nam. Những kinh nghiệm đó được thể hiện trên các lĩnh vực như: về cơ cấu tổ chức, chế tài và vận hành; về con người; về chế độ khen thưởng, xử phạt đối với hoạt động thanh tra, giám sát… 3. Trong những năm gần đây, được sự quan tâm của Nhà nước, chính quyền địa phương và quốc tế, công tác nghiên cứu cũng như bảo tồn, trùng tu, tôn tạo, phục hồi các di tích liên quan đến nhà Nguyễn, triều Nguyễn đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, những kết quả này cũng chưa phải ánh đầy đủ và toàn diện về triều đại này, trong đó có cơ quan giám sát. Do vậy, qua nghiên cứu về cơ quan giám sát dưới 4 vị vua đầu triều Nguyễn và khảo sát các di tích liên quan đến tổ chức này, Luận án mạnh dạn đề xuất với các cơ quan hữu quan và các nhà quản lý một số kiến nghị như: đầu tư nghiên cứu sâu hơn về tổ chức, hoạt động của cơ quan giám sát và các vị quan tham gia tổ chức này của triều Nguyễn nói riêng và dưới chế độ quân chủ ở Việt Nam nói chung; cần có sự quan tâm đầu tư nhằm bảo tồn, trùng tu những di tích liên quan đến cơ quan giám sát của triều Nguyễn hiện nay đã xuống cấp như: Đô sát viện, Tam Pháp ty… nhất là cho dựng lại trống Đăng văn – một biểu tượng dân nguyện của chế độ quân chủ, để các thế 26 hệ ngày nay và mai sau có thể thấy được các vị vua đầu của triều Nguyễn cũng đã cố gắng tạo điều kiện cho dân chúng thể hiện tiếng nói của mình... Tóm lại, xã hội ngày nay là xã hội mở - toàn cầu hóa và cơ chế thị trường đang ảnh hưởng đến mỗi quốc gia, dân tộc... Việt Nam chúng ta không thể đóng cửa để phát triển. Trên lĩnh vực thanh tra, giám sát cũng không phải là ngoại lệ, Việt Nam có lịch sử hàng ngàn năm, đặc biệt chế độ phong kiến đã cho chúng ta những kinh nghiệm quý báu về xây dựng, tổ chức hoạt động của cơ quan giám sát. Bên cạnh, phát huy những kinh nghiệm đó để xây dựng hệ thống giám sát mang đặc trưng riêng có của Việt Nam, chúng ta cũng phải tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm tích cực của thế giới nhằm có được một hệ thống cơ quan giám sát hoàn chỉnh, hoạt động hiệu quả./. 27 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Báo cáo khoa học 1) Ngô Đức Lập (2011), “Tìm hiểu về quá trình ra đời và kiện toàn cơ quan giám sát của các triều đại quân chủ Việt Nam”, tạp chí Lịch sử Quân sự, số 239 (11), tr.38-52. 2) Ngô Đức Lập (2011), “Cơ quan giám sát của các triều đại quân chủ Việt Nam”, Kỷ yếu Hội nghị khoa học trường Đại học Khoa học, Đại học Huế. Sau đó bài này được chọn đăng tại tạp chí Khoa học, Đại học Huế, số 72A (3/2012), tr.147-156. 3) Ngô Đức Lập (2012), “Các triều đại quân chủ Việt Nam với việc xây dựng cơ quan giám sát”, tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1 (285), tr.03-08. 4) Ngô Đức Lập (2012), “Hoạt động của Tam Pháp ty triều Nguyễn (1802 – 1885)”, Hội thảo Quốc tế Việt Nam học lần thứ IV, Hà Nội tháng 11/2012. 5) Ngô Đức Lập (2012), “Hoạt động kiểm tra, giám sát của viện Đô sát triều Nguyễn”, tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, số 02 (430), tr.36-41. 6) Ngô Đức Lập (2012), “Vũ Trọng Bình – Nửa thế kỷ “quan lộ” và những đóng góp”, kỷ yếu Hội thảo khoa học Quốc gia về Danh nhân văn hóa Quảng Bình, tr.355-362. 7) Ngô Đức Lập (2012), “Hoạt động của Tam Pháp ty triều Nguyễn (1802 – 1885) và một vài nhận định”, tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (230), tr.26-30. 8) Hoàng Văn Hiển, Nguyễn Văn Đăng, Ngô Đức Lập (2012), “Features architecture of Van Thanh, Vo Thanh Hue (Đặc điểm kiến trúc Văn Thánh, Võ Thánh Huế”, in Heritage in Vietnam Designing the Sustainable Territory, Fausto Pugnaloni Landscape, Published by Giancarlo Ripesi Editore, Via del Lavoro, 23 - 60015 Falconara Marittima AN (www.giancarloripesieditore.it). 9) Ngô Đức Lập (2013), “Hoạt động Kinh lược dưới triều Nguyễn (1802 - 1885)”, Tạp chí Lịch sử Quân sự (Viện Lịch sử Quân sự), số 257, tr.45-48. 10) Ngô Đức Lập (2013), “Kinh lược hoạt động thanh tra, giám sát đặc biệt dưới triều Nguyễn (1802 - 1885)”, Tạp chí Khoa học, Đại học Huế, tập 82, số 4, tr.173-180. 11) Ngô Đức Lập (2013), “Vài nét về cơ chế hoạt động độc lập của cơ quan giám sát dưới triều Nguyễn”, tạp chí Nghiên cứu Lịch sử, số 08 (448), tr.37-42. 12) Ngô Đức Lập (2013), “Quy định của triều Nguyễn đối với hoạt động thanh tra giai đoạn 1802 – 1885”, Hội nghị khoa học trẻ trường Đại học Khoa học Huế lần thứ VIII, tr.193-197. 2. Đề tài nghiên cứu khoa học 13) Ngô Đức Lập (chủ trì), “Tìm hiểu về cơ chế hoạt động của các cơ quan giám sát dưới triều Nguyễn (1802 - 1885)”, đề tài cấp cơ sở, nghiệm thu năm 2009. 14) Ngô Đức Lập (chủ trì), “Tìm hiểu về quá trình ra đời và kiện toàn của các cơ quan giám sát dưới triều Nguyễn (1802 - 1885)”, đề tài cấp cơ sở, nghiệm thu năm 2010.