[Tóm tắt] Luận án Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020

u lý thuyết và phương pháp luận Xây dựng nội dung cần khảo sát, điều tra, phân tích nghiên cứu Thiết kế mẫu khảo sát phiếu điều tra Điều tra thực tế tại các quận, huyện, thị xã, UBND phường xã. Nhập các phiếu điều tra RSQ Form vào CSDL [DATA] bằng công cụ đã thiết kế và lập trình Thiết kế và lập trình phần mềm thu thập dữ liệu thống kê và phân tích dữ liệu bằng công cụ Visual Basic Macro trên MS Excel 2013 Chạy phần mềm SPSS và trình xuất báo cáo, số liệu thống kê thực tế Kiểm tra lại sự phù hợp giữa phương pháp luận n/cứu và kết quả thống kê thực tế Kết luận và đề xuất KẾT THÚC 5 - Phương pháp thu thập, tổng hợp và phân tích các tài liệu thứ cấp: thu thập, sử dụng các dữ liệu của các cuộc điều tra trước hoặc các đề tài nghiên cứu đã được công bố trên các phương tiện truyền thông, lựa chọn và kế thừa những kết quả điều tra có liên quan đến đề tài nghiên cứu. - Phương pháp điều tra: Quy mô khảo sát: Được thực hiện chủ yếu là các cán bộ trực tiếp làm công tác quản lý vốn phân cấp đầu tư XDCB của 30 quận, huyện, thị xã trên địa bàn thành phố Hà Nội. Với tổng số 400 phiếu câu hỏi được phát ra, thu về là 300 phiếu, chiếm tỷ lệ 75%, trong đó có 50 phiếu thu về không hợp lệ và loại bỏ trước khi nhập dữ liệu. Nội dung phiếu điều tra: Thông qua bảng 20 câu hỏi chi tiết từ việc phân bổ vốn lập dự án đến tất cả các khâu trong quá trình thực hiện dự án, bảo hành, sửa chữa, quyết toán và 27 câu hỏi điều tra về các vấn đề vướng mắc chủ yếu mà đơn vị sử dụng phân cấp đầu tư XDCB hay gặp phải. Tác giả đưa ra sự đánh giá bằng thang đo Likert. Sau mỗi phần câu hỏi tác giả đều có phần câu hỏi vì sao đồng ý/không đồng ý? lý do? nguyên nhân? giải pháp? để tác giả có sự tổng hợp, so sánh với kết quả đánh giá qua phân tích tổng hợp tài liệu thứ cấp và kết quả thu được từ phương pháp nghiên cứu định lượng. 1.2.3. Phương pháp tổng hợp và phân tích thống kê Phương pháp này được sử dụng qua phương pháp thống kê mô tả (Descriptive Statistics) thông qua phần mềm SPSS để thống kê điểm, được đánh giá qua từng nội dung trong từng khâu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách, điểm trung bình (mean), điểm thấp nhất (min), điểm cao nhất (max). Kết quả thống kê giúp đánh giá những khâu nào quản lý tốt nhất, khâu nào quản lý yếu kém nhất để từ đó có cơ sở cho giải pháp tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách của ĐP. 1.2.4. Xây dựng mô hình nghiên cứu Mô hình quản lý ngân sách: mô hình thứ nhất dựa trên quan điểm coi NSNN là duy nhất và thống nhất, không thừa nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách ĐP; mô hình thứ hai dựa trên quan điểm ngược lại, cho rằng mỗi cấp chính quyền nhà nước phải có ngân sách riêng, độc lập trong hệ thống NSNN thống nhất. Mô hình đánh giá hiệu quả sử dụng thông qua phân tích màng bao dữ liệu DEA: Mô hình do ba nhà khoa học Charnel, Cooper, Rhodes lập ra năm 1978 (gọi tắt là CCR). Theo mô hình CCR, để ước lượng TE (technical efficiency), một tập hợp phương trình tuyến tính được xác lập và giải quyết cho từng DMU (decision making unit). Cụ thể để ước lượng TE cho DMU, mô hình phân tích màng bao dữ liệu định hướng dữ liệu đầu vào theo quy mô cố định tạo ra dạng bao tương đương của bài toán như sau: Ta có: Min θ, λθ Với các ràng buộc -yi + Yλ ≥ 0 (1) θ xi – Xλ ≥ 0, λ≥ 0, Trong đó: θ = giá trị hiệu quả của DMU đang đánh giá, i = 1 to N (số lượng DMU), Y = lượng sản phẩm được sản xuất bởi DMU thứ i, X = lượng đầu vào được sử dụng bởi DMU thứ i, λ = các biến đối ngẫu. Ở đây θ là một vô hướng và λ là một véc tơ cấp N x 1 các hằng số. Dạng bao này bao gồm ít ràng buộc hơn so với dạng nhân tử (K + M < N + 1). Ba giá trị của θ thu được sẽ là điểm hiệu quả đối 6 với DMU thứ i. Nó sẽ thoả mãn θ≤ 1, với giá trị 1 chỉ một điểm trên đường biên và vì vậy một DMU hiệu quả kỹ thuật. Tuy nhiên, để kiểm chứng lại kết quả trên, tác giả sử dụng thêm mô hình khác do ba nhà khoa học Banker, Charnes và Cooper nghiên cứu, phát triển năm 1984(gọi tắt là BCC). Mô hình BCC đề cập tới một số giả định khác và xây dựng thêm mô hình phân tích đường bao với giả thiết hiệu suất sản xuất thay đổi theo quy mô VRS (Variable Return to Scale). Mô hình BCC khắc phục nhược điểm của mô hình CCR khi xây dựng định mức cho các đối tượng mà quá trình sản xuất ảnh hưởng nhiều bởi quy mô nghiên cứu. Mô hình BCC hướng input đánh giá hiệu quả của DMUo (o = 1, , n) bằng việc giải quy hoạch tuyến tính (dạng bao) sau đây: (BCCo) với các ràng buộc θBxo - Xλ≥ 0 Y λ≥ y0 ở đây θB là một vô hướng. λ = 1 (2) λ≥0, Banker, Charnes và Cooper (1984) đã công bố mô hình (2) mà tập hợp khả năng sản xuất của PB được định nghĩa bởi: PB = {(x,y) | x ≥ Xλ, y ≤ Yλ, eλ = 1, λ≥ 0}, Ở đây X = (xj) ∈ Rm x n và Y = (yj) ∈ Rs x n là tập hợp dữ liệu đã cho, λ∈ Rn và e là véc tơ hàng với tất cả các phần tử bằng 1. Mô hình BCC khác với mô hình CCR chỉ ở sự thêm vào điều kiện mà ta cũng viết là eλ = 1 trong đó e là véc tơ hàng với tất cả các phần tử bằng 1 và λ là véc tơ cột với tất cả các phần tử không âm. Cùng với điều kiện λj≥ 0, với mọi j, điều kiện này áp đặt một điều kiện lồi đối với các cách có thể cho phép để tổ hợp các quan sát đối với n DMU. Ngoài ra, một số phương pháp sau cũng được tác giả sử dụng: Phương pháp chuyên gia, phương pháp so sánh, Phương pháp lịch sử, Phương pháp dự báo, Kế thừa khoa học, tiếp cận hệ thống và những kết quả nghiên cứu và được công bố trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài, luận án. CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN 2.1. Đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách 2.1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư XDCB Đầu tư là quá trình sử dụng phối hợp các nguồn lực trong một khoảng thời gian xác định nhằm đạt được kết quả hoặc một tập hợp các mục tiêu xác định trong điều kiện KT - XH nhất định. Đầu tư XDCB trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển, là toàn bộ những chi phí để đạt được mục đích đầu tư, bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế, xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác ghi trong tổng dự toán. 2.1.2. Vai trò của đầu tư XDCB Đầu tư XDCB tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, tác động đến sự phát triển khoa học công nghệ của đất nước, đến sự ổn định kinh tế, tạo công ăn việc làm cho người lao động. 2.1.3. Nguồn vốn đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN 7 Nguồn vốn đầu tư XDCB là nguồn vốn sử dụng cho hoạt động đầu tư dự án bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán. 2.2. Bản chất phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN 2.2.1. Bản chất của phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong kinh tế “Phân cấp - decentralization” trong QLNN là chính quyền nhà nước cấp trên giao một phần nhiệm vụ, thẩm quyền QLNN cho chính quyền cấp dưới. “Tản quyền - deconcentration” là hình thức phân chia quyền quyết định và trách nhiệm cho các đơn vị đại diện chính quyền TW ở các vùng. Hình thức này là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính. “Phân quyền - devolution” là hình thức cao nhất trong phân cấp hành chính. Với hình thức này, toàn bộ quyền hạn trong việc ra quyết định, tài trợ và quản lý được chính quyền TW/cấp trên giao cho các cơ quan độc lập của chính quyền ĐP cấp dưới. “Ủy quyền - delegation” là nhà nước cấp trên giao cho một cơ quan nhà nước trực thuộc hay giao cho chính quyền cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể thuộc thẩm quyền của mình song người chịu trách nhiệm về các quyết định vẫn là cấp ủy quyền (cấp trên) chứ không phải cấp thực hiện ủy quyền (cấp dưới). Sơ đồ 2.1: Hình thức phân cấp Nguồn: Thái và các cộng sự (2007). 2.2.2. Khái niệm, mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN 2.2.2.1. Khái niệm: Phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN là chính quyền nhà nước cấp trên giao một phần nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý cho chính quyền cấp dưới sao cho vừa đảm bảo sự chỉ đạo tập trung thống nhất, vừa phát huy dân chủ và quyền chủ động của cấp dưới trong việc thực hiện quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách. 2.2.2.2. Mục tiêu: Là đánh giá phân cấp quản lý đầu tư XDCB theo các chức năng phân cấp quản lý cụ thể trên từng nhóm công việc như quy hoạch, lập kế hoạch, phân bổ, giao kế hoạch và thực hiện dự án đầu tư XDCB nhằm nâng cao hiệu quả QLNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, vốn phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN. 2.2.3. Nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN Có thể trình bày nội dung của phân cấp trên cơ sở 2 cách: Cách thứ nhất đánh giá bản chất phân cấp trong kinh tế trên góc độ hành chính, tài khóa, thị trường hay phân cấp chính trị, cụ thể: phân cấp hành chính là sự chuyển giao trách nhiệm lập kế hoạch, quản lý nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ cấp trên xuống cấp dưới, phân cấp ngân sách là cấu phần trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp; phân cấp thị Phân cấp Decentralization Phân cấp tài khoá Phân cấp hànhchính Phân cấp kinh tế (p/cấp thị trường) Tản quyền Deconcentration Phân quyền Devolution Ủy quyền Delegation 8 trường là hình thức Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân; phân cấp chính trị là tạo ra môi trường thuận lợi cho mọi người dân trong quá trình hoạch định chính sách. Và cách thứ hai đánh giá phân cấp quản lý đầu tư XDCB theo các chức năng phân cấp quản lý cụ thể trên từng nhóm công việc như công tác quy hoạch, lập kế hoạch đầu tư XDCB, phân bổ và giao kế hoạch đầu tư XDCB, thực hiện dự án đầu tư XDCB và trong công tác quyết toán, theo dõi, kiểm tra, giám sát công trình XDCB. Trong luận án này, tác giả chủ yếu sử dụng cách thứ hai bởi các nội dung này phù hợp với các nội dung phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. Sơ đồ 2.2: Nội dung và chức năng phân cấp quản lý đầu tư XDCB Nguồn: Tác giả (2015) 2.2.4. Tiêu chí để phân bổ vốn đầu tư theo phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN Tiêu chí chung nhất để phân cấp quản lý đầu tư là đảm bảo hiệu lực quản lý đối với các hoạt động đầu tư được thể hiện ở 3 yếu tố cơ bản là thời gian, chất lượng và chi phí; cụ thể là nhanh, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng theo yêu cầu và với chi phí thấp nhất. Cụ thể:
Đảm bảo cho việc ra quyết định nhanh nhất.
Đảm bảo tính đơn nhất trong việc ra quyết định và trách nhiệm đối với công việc.
Cấp quyết định phải là cấp có đủ điều kiện điều hành có hiệu quả nhất hoạt động đó trong khung khổ luật lệ và chính sách chung. 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB tại ĐP 2.3.1. Những quy định chung liên quan đến quá trình phân cấp quản lý Trong phân cấp QLNN về đầu tư công: Là xác định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động đầu tư công. Trong phân cấp ngân sách: Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt.Trường hợp cơ quan QLNN cấp trên uỷ quyền cho cơ quan QLNN cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB: Nhà nước giảm tối đa sự can thiệp trực tiếp vào các quyết định đầu tư, chỉ đạo điều hành thực hiện các dự án đầu tư phân cấp cho các cấp thấp hơn. Chính quyền cấp trên phân cấp cho các cấp chính quyền ĐP cấp dưới ngày càng nhiều hơn trong đó có quy định cụ thể đối với các dự án đầu tư XDCB sử dụng và không sử dụng vốn NSNN. Quy hoạch P/cấp hành chính TW P/cấp ngân sách (P/cấp tài khóa) ĐP (thành phố) Lập Kế hoạch Phân bổ KH Thực hiện P/cấp thị trường (P/cấp kinh tế) Cấp Huyện P/cấp chính trị Quyết toán, kiểm tra giám sát Cấp xã, phường 9 Trong thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình: Chính quyền cấp tỉnh tổ chức thẩm định các dự án sử dụng vốn ngân sách thuộc quyền quyết định của mình. Các dự án khác do người có thẩm quyền quyết định đầu tư tổ chức thẩm định. 2.3.2. Quy định về phân cấp nguồn vốn NSNN Cấp nào quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách ĐP và phân bổ dự toán ngân sách thì cấp đó có trách nhiệm: phê chuẩn quyết toán ngân sách; quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân sách ĐP; điều chỉnh dự toán ngân sách ĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định; quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở ĐP; 2.3.3. Tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của bộ máy quản lý nhà nước Quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất ở TW. Tuy nhiên, để thực hiện được quyền lực đó, nhà nước TW phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính, lập ra chính quyền ĐP trên mỗi đơn vị hành chính đó. Mỗi cấp chính quyền được quyết định những chủ trương, biện pháp và kế hoạch kinh tế - xã hội theo quy định cụ thể. 2.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở trong và ngoài nước Từ những kinh nghiệm của các thành phố lớn trong nước (Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh) và của một số quốc gia thành công trong thực hiện phân cấp như: Inđônêxia, Romania, Thụy Điển, các nước Bắc Mỹ đã được tác giả phân tích, đánh giá, rút ra một số bài học sau cho thành phố Hà Nội trong quá trình phân cấp QLNN nói chung và phân cấp đầu tư XDCB nói riêng: Thứ nhất, phân cấp QLNN nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng đang là xu thế chung hiện nay. Thứ hai, sự gắn kết chặt chẽ giữa lập kế hoạch (đầu tư phát triển) và lập ngân sách sẽ góp phần đảm bảo thực hiện hóa các kế hoạch đầu tư. Thứ ba, việc phân bổ ngân sách giữa các cấp cần gắn chặt với nhiệm vụ từng cấp. Thứ tư, chuyển giao vai trò phát triển cơ sở hạ tầng cho khu vực tư nhân đảm nhiệm đã và đang được áp dụng thành công ở nhiều nước. Thứ năm, vai trò của các tổ chức xã hội, cộng đồng người dân ngày càng trở nên quan trọng đối với quản lý đầu tư XDCB. Thứ sáu, phân cấp đầu tư đi đôi với giao quyền chịu trách nhiệm về quyết định đầu tư; văn hóa từ chức ở đây cũng cần quy định rõ ràng - người được giao trách nhiệm mà không hoàn thành nhiệm vụ thì phải từ chức. CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Tổng quan tình hình phát triển KT - XH ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư 3.1.1 Giới thiệu chung về thủ đô Hà Nội Thủ đô Hà Nội có vị trí địa lý trung tâm của vùng Đồng bằng sông Hồng, là đầu tàu phát triển kinh tế phía Bắc, là với số dân đông và mật độ dân số cao hàng đầu cả nước. Hà Nội cũng là nơi tập trung các cơ quan ngoại giao, tổ chức lớn quốc tế và nơi đặt trụ sở các cơ quan Trung ương. Điều đó ảnh hưởng rất lớn, cả tích cực và tiêu cực đến việc quản lý đầu tư xây dựng nói chung cũng như phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng trên địa bàn. 10 3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô tác động đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong giai đoạn 2007-2014 Về kinh tế: Vai trò vị trí kinh tế Thủ đô đóng góp ngày càng lớn so với cả nước: Chỉ tính riêng năm 2014, với dân số chỉ chiếm 7,7% nhưng thành phố Hà Nội đã đóng góp trên 10 % GDP của cả nước, 19 % thu ngân sách và 23 % tổng vốn đầu tư xã hội của cả nước. Kinh tế Thủ đô xứng đáng giữ vị trí đầu tàu và là động lực phát triển kinh tế khu vực phía Bắc và ngày càng đóng vai trò quan trọng đối với kinh tế của cả nước. Năm 2014, tốc độ tăng GDP Hà Nội là 8,8% (cả nước là 6%), đạt 3.333 USD/người, gấp 2,77 lần so năm 2007 (1.200 USD/người). Đời sống nhân dân Thủ đô không ngừng được cải thiện và nâng cao. Nhờ đó, thu nhập trung bình của dân cư cũng tăng lên tương ứng. Đơn vị tính: Tỷ đồng Biểu đồ 3.1 Số liệu tổng hợp một số chỉ tiêu thu - chi ngân sách 2007-2014 Nguồn: Tổng hợp số liệu từ niên giám Thống Kê Hà Nội (2014) Về xã hội: Trong thời gian qua, Hà Nội luôn quan tâm đến việc nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân Thủ đô trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội và ngày càng có tầm ảnh hưởng về vị trí kinh tế, tài chính trong cả nước và quốc tế. Giáo dục và đào tạo luôn được chú trọng đầu tư, chất lượng được giữ vững. Liên tục cải thiện và nâng cấp các cơ sở y tế, chất lượng y tế cộng đồng và chăm sóc sức khỏe nhân dân tăng lên. Công tác quản lý trật tự xây dựng đô thị được quan tâm thực hiện. Kết cấu hạ tầng nông thôn được đặc biệt quan tâm, xây dựng nông thôn mới đạt kết quả bước đầu quan trọng, bộ mặt nông thôn đổi mới một cách rõ rệt và công tác an sinh xã hội luôn được chú trọng. 3.3. Thực trạng công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN tại Hà Nội giai đoạn 2007-2014 3.3.1. Tổng quan về tình hình đầu tư XDCB của Hà Nội Trong giai đoạn sau hợp nhất Hà Tây cũ với Hà Nội, Hà Nội đã có bước phát triển KT - XH mạnh mẽ và đúng định hướng, theo đó cơ cấu dịch vụ, công nghiệp tăng và nông nghiệp giảm dần. Tình hình chính trị ổn định, an ninh, quốc phòng được củng cố, tăng cường. Công tác đối ngoại và hợp tác phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế được mở rộng. Công tác kế hoạch đầu tư đã được quan tâm hơn và phân cấp quản lý đầu tư XDCB là một trong những yếu tố chính thúc đẩy mạnh mẽ quá trình phát triển này. Nhờ có sự phát triển về kinh tế-xã hội nên GDP/đầu người đã tăng, thu ngân sách cũng tăng đáng kể và nguồn thu được để lại, tỷ lệ điều tiết từ TW về ngân sách ĐP nhờ đó cũng tăng lên. Đó là điều kiện quan trọng để Hà Nội đẩy mạnh phân cấp quản lý quản lý đầu tư XDCB. Tuy nhiên, Hà Nội vẫn còn tồn tại một số vấn đề cần hoàn thiện 11 khắc phục trong thời gian tới như hiệu quả đầu tư XDCB vẫn còn thấp, đầu tư XDCB bị phê phán là dàn trải, lãng phí, thất thoát. Trong thời kỳ 2007-2014, nguồn vốn NSNN chiếm từ 11,2% đến 19,4% trong tổng số vốn đầu tư NSNN của Hà Nội, nguồn vốn vay chiếm từ 8% - 11,1%, vốn tự có để đầu tư của các DNNN chiếm từ 5% đến 7% và vốn huy động từ các nguồn khác chiếm từ 0,5% đến 3,5%. Thời gian qua, nguồn vốn phân cấp đầu tư XDCB tăng dần, nếu như năm 2007 là 715 tỷ đồng thì năm 2014 là 2.510 tỷ đồng, tăng hơn 3 lần so năm 2007 và trở thành nguồn lực quan trọng làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật của Thủ đô. Bảng 3.1 Vốn phân cấp đầu tư XDCB nguồn ngân sách thành phố HN Đơn vị tính: Tỷ đồng Năm Chỉ tiêu 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1. Tổng vốn XDCB của toàn TP 6780 10.151 14.308 21.468 23.758 22.142 19.691 18.698 2. Tổng vốn phân cấp quận, huyện, thị xã 715 1.321 1.845 2.362 2.570 3.194 2.693 2.510 Nguồn: Tổng hợp số liệu từ Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội (2007-2014) 3.3.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách thành phố Hà Nội Việc quản lý vốn đầu tư XDCB nói chung cũng như phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng được thực thi dựa trên các văn bản pháp lý do Nhà nước ban hành. Tuy nhiên, một trong những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư XDCB thời gian qua là do hệ thống pháp luật về đầu tư còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế. Qua việc phân tích tồn tại của một số Luật chính liên quan đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB của Thành phố ở trên cho thấy: ở Việt Nam vẫn chưa có một văn bản Luật thống nhất điều chỉnh toàn bộ quá trình đầu tư XDCB làm cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Hiện nay, có quá nhiều các quy định liên quan đến hoạt động đầu tư công nằm ở các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy sẽ có những khoảng trống hoặc chồng lên nhau, và đồng thời gây khó khăn cho công tác tra cứu và thi hành. 3.3.3. Công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Hà Nội Trong giai đoạn 2007-2014 vốn đầu tư XDCB của Thành phố tăng trung bình 17%/năm; tỷ trọng đầu tư, đặc biệt là tỷ trọng đầu tư công ngày càng giảm. Tuy nhiên, nguồn vốn phân cấp đầu tư XDCB bố trí cho các quận, huyện, thị xã cơ bản có chiều hướng tăng dần với tổng số tiền là 17.217 tỷ đồng chiếm từ 10,5% - 16,2 % tổng số nguồn vốn XDCB của toàn Thành phố, được minh họa qua biểu đồ 3.2. Về quản lý phân cấp trong quy hoạch: Sau khi Quy hoạch chung được phê duyệt, Hà Nội đã khẩn trương triển khai đồng bộ với khối lượng lớn các đồ án quy hoạch. Song song với đó, một số Quy hoạch chi tiết, thiết kế đô thị, Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đã được triển khai nhằm phục vụ kịp thời công tác quản lý đô thị. Về việc công bố và bàn giao hồ sơ quy hoạch, chỉ giới đường đỏ các tuyến đường sau khi được duyệt, các cơ quan chủ trì tổ chức công bố công khai và bàn giao cho các cơ quan, tổ chức có liên quan theo quy định. Trong giai đoạn từ năm 2011-2015 trung bình mỗi năm có khoảng 30 đồ án được Thành phố công bố công khai. Phân cấp trong quy hoạch đã tạo ra sự kết hợp, lồng ghép và giảm bớt các văn bản thỏa thuận về địa điểm, thông số quy hoạch của dự án với Sở Quy hoạch kiến trúc. Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại hạn chế cần được giải quyết. 12 Đơn vị tính: tỷ đồng Biểu đồ 3.2: Qui mô vốn Thành phố phân cấp đầu tư và vốn đầu tư XDCB phân bổ cho quận, huyện, thị xã (2007-2014) Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội Về phân cấp quản lý trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB: Theo quy định, quy trình lập kế hoạch đã có sự thay đổi rõ rệt, đã bớt tính chất từ trên xuống hơn nhiều so với trước. Hà Nội cũng đang dần hướng tới việc tuân thủ các nguyên tắc theo tinh thần của tiến trình phân cấp và cải cách hành chính công. Phân cấp nhiệm vụ chi XDCB của từng cấp ngân sách được quy định cụ thể cho từng cấp (thành phố, huyện, xã), chi tiết đến từng ngành, lĩnh vực đã tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển, lập, thẩm định phê duyệt chủ trương đầu tư, dự án đầu tư, xác định nguồn vốn đầu tư các dự án theo phân cấp quản lý đầu tư và quản lý ngân sách. Tuy nhiên, Công tác xây dựng kế hoạch trung và dài hạn, trong đó trọng tâm là kế hoạch 5 năm chưa được quan tâm đúng mức; trong quá trình lập kế hoạch, sự tham gia và tham vấn giữa các cơ quan ban ngành (theo chiều ngang) còn rất yếu. Về quản lý phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB: Về thẩm quyền phân cấp phân bổ vốn đầu tư XDCB, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được giao toàn quyền quyết định việc phân cấp tiếp theo để phù hợp với đặc điểm từng ĐP. Thành phố Hà Nội thực hiện phân cấp theo nhiệm vụ chi, nghĩa là nhiệm vụ nào của cấp thành phố, nhiệm vụ nào của cấp huyện, cấp xã thì sẽ giao NS cho cấp đó thực hiện. Về phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách, thành phố Hà Nội ban hành Quy trình xây dựng và giao kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm của 3 cấp. UBND các cấp chủ động xây dựng kế hoạch của cấp mình trên cơ sở quyết định giao kế hoạch hàng năm của Thành phố. Tuy nhiên, các quận, huyện chưa được phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư XDCB nên các quận huyện không tích cực tạo nguồn, tìm nguồn, khai thác nguồn từ chính tiềm năng của các quận, huyện mà luôn có tư tưởng chông chờ, ỷ lại vào vốn cấp của Thành phố; các quận, huyện tìm mọi cách đưa nhiều công trình, xin nhiều vốn làm cho danh mục công trình vốn đã dài càng dài thêm ra, đầu tư vốn bị dàn trải; một số dự án sử dụng tới 2 đến 3 nguồn vốn đã gây không ít khó khăn, phức tạp trong quá trình theo dõi cấp phát và điều chỉnh kế hoạch. 13 Bảng 3.2: Tổng hợp vốn phân cấp đầu tư XDCB các Q,H,TX (2007-2013) Đơn vị tính : tỷ đồng Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội Phân cấp trong chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án XDCB: Việc phân cấp triệt để trong thực hiện dự án đầu tư XDCB đã tạo thuận lợi cho các Bộ, ngành, ĐP chủ động và linh hoạt trong triển khai dự án. Tỷ lệ các dự án dược gửi đi thỏa thuận trong tổng số dự án phân cấp cho quận, huyện tăng dần hàng năm, điều này chứng tỏ sự chủ động và tích cực trong thực hiện kế hoạch đầu tư đã được nâng lên rõ rệt nhờ phân cấp đầu tư. Tỷ lệ đấu thầu hạn chế đã giảm, số lượng và tổng mức đầu tư của các dự án quận, huyện phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư tăng khá. Những dự án đã tập trung giải quyết kịp thời các vấn đề bức xúc của ĐP. Tuy nhiên, tình hình phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng ở Hà Nội chưa gắn liền với nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách, còn có cản trở từ phía cơ quan hành chính nhà nước, còn xảy ra tình trạng tham nhũng làm giảm hiệu quả quản lý vốn đầu tư. Ngoài ra, tình trạng gian lận trong đấu thầu ngày càng trở nên tinh vi hơn, công tác chuẩn bị đầu tư một số dự án quan trọng còn kéo dài, việc thẩm định, phê duyệt thiết kế và dự toán còn hạn chế. Phân cấp trong công tác quyết toán, giám sát công trình đầu tư: Theo quy trình ngân sách mới, vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp, đặc biệt là cấp tỉnh đã được nâng lên một bước đáng kể; tạo cho chính quyền thành phố Hà Nội sự chủ động lớn hơn trong xây dựng và phân bổ ngân sách cấp mình, khai thác tiềm năng trên địa bàn, góp phần vào sự phát triển KT - XH của ĐP. Công tác giám sát đầu tư đã góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách đầu tư và xây dựng làm cho các quy định phù hợp hơn với yêu cầu thực tế quản lý ở nước ta. Tuy nhiên, còn có sự trùng lắp các quy định về chức năng, nhiệm vụ, thiếu rõ ràng, rành mạch về quyền lợi và trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; một số công trình XDCB trong quá trình vận hành đã bị hỏng, xuống cấp hoặc không thể đưa vào sử dụng; công tác thanh quyết toàn còn chậm và chưa chính xác mà cơ chế giám sát đầu tư XDCB còn thiếu và yếu. 3.3.4. Kết quả và hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội Luận án tập trung phân tích, đánh giá hiệu quả đầu tư nguồn XDCB phân cấp từ 29 quận, huyện, thị xã của thành phố Hà Nội trong thời gian từ năm 2007 đến năm 2013. Để có kết quả tối ưu, luận án sử dụng mô hình CCR, sau đó đối chiếu bằng mô hình BBC STT TÊN ĐƠN VỊ Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Giai đoạn 2007- 2013 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 TỔNG CỘNG (Khối Q,H) 715 1,321 1,845 2,362 2,570 3,194 2,693 14,699 A Khối Quận 447 569 781 820 1,024 1,341 1,116 6,098 B Khối Huyện 268 752 1,064 1,542 1,546 1,853 1,577 8,601 Khối huyện HN cũ 230 299 418 577 446 655 419 3,044 Khối huyện Hà Tây cũ 38 454 646 965 1,100 1,198 1,158 5,558 14 Bảng 3.3: Kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) No. DMU None No. of DMUs 29 Average 0.813869586 SD 0.228741303 Maximum 1 Minimum 0.288760625 Nguồn: Kết quả sử dụng phần mềm DEAsolve (mô hình CCR). Kết quả mô hình CCR (1978) cho thấy tỷ lệ trung bình các quận, huyện, thị xã sử dụng nguồn vốn phân cấp đầu tư đạt hiệu quả lên tới 81,3 %, Trong đó, có 12 đơn vị (04 quận và 08 huyện) đạt hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB tối ưu (đạt tới 100%); 06 đơn vị đạt hiệu quả khá cao, dao động từ 84%- 99,7%; 07 đơn vị đạt hiệu quả dao động từ 59%-75%; chỉ có 04 đơn vị sử dụng vốn phân cấp đầu tư chưa hiệu quả (từ 29%-49%), được minh họa qua biểu đồ 3.3 sau: Biểu đồ 3.3 Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) Nguồn: Nguồn: Dữ liệu nghiên cứu luận án. Theo các nhà nghiên cứu, bên cạnh những ưu điểm của mô hình CCR (1978), người sử dụng DEA trong nghiên cứu vẫn gặp phải những hạn chế. Hạn chế lớn nhất của DEA là chỉ cho phép người nghiên cứu so sánh hiệu quả của những đơn vị sản xuất trong cùng một mẫu/tổng thể nghiên cứu. Điều này có nghĩa là hiệu quả của một đơn vị không thể so sánh với hiệu quả của những đơn vị trong mẫu/tổng thể khác. Do vậy, để có kết quả chính xác, khách quan hơn, nghiên cứu sinh sẽ sử dụng một mô hình khác để kiểm tra, tham chiếu với kết quả từ mô hình CCR (1978), đó là mô hình BCC (1984). Kết quả mô hình BBC cho thấy hiệu quả trung bình sử dụng vốn phân cấp đầu tư của quận, huyện, thị xã lên tới 95,2 %, trong đó đơn vị đạt hiệu quả cao nhất là 100% và đơn vị đạt hiệu quả thấp nhất là 29,8% và được minh họa qua biểu đồ 3.4. Trên cơ sở kết quả phân tích từ phần mềm DEASolve với mô hình CCR, BBC cho thấy đa số các quận, huyện, thị xã sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB đạt hiệu quả cao trong thời gian qua (25/29 đơn vị), chỉ có 04 đơn vị sử dụng nguồn vốn phân cấp chưa hiệu quả. 15 Biểu đồ 3.4 Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (BBC) Nguồn: Dữ liệu nghiên cứu luận án. Ngoài ra, luận án còn đánh giá phân tích hiệu quả phân cấp quản lý đầu tư XDCB thông qua qua thống kê mô tả. Sau khi thu thập dữ liệu sơ cấp tại các cơ quan quản lý đầu tư XDCB các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội, dữ liệu đã được làm sạch và đưa vào phân tích với sự hỗ trợ phần mềm SPSS 18.0, kết quả cho thấy (bảng 3.4): Thứ nhất, năng lực quản lý cấp thụ hưởng nguồn phân cấp đầu tư đã được nâng lên rõ rệt nên việc quản lý tiến độ và chất lượng công trình đã tốt hơn. Thứ hai, các chính sách phân cấp đầu tư hiện nay ở thành phố Hà Nội tương đối hoàn thiện, không vướng mắc nhiều, phù hợp và đồng bộ với thực tiễn. Thứ ba, mặc dù chất lượng công tác quy hoạch được đảm bảo tuy nhiên người được điều tra cho rằng thành phố cần tiếp tục nâng cao hơn nữa trong thời gian tới mới đáp ứng yêu cầu phát triển theo hướng xây dựng Thủ đô hiện đại. Thứ tư, công tác lập kế hoạch đầu tư và phân bổ giao kế hoạch vốn ngày càng được đổi mới và được các cấp thực hiện nghiêm túc theo quy định hiện hành. Kết quả đánh giá đạt 3,6/5 điểm. Thứ năm, công tác phân cấp, thẩm định phê duyệt dự án, thành phố Hà Nội làm tương đối tốt. Thứ sáu, kết quả tổng hợp, phân cấp vốn thực hiện dự án đầu tư XDCB theo quy định hiện nay cũng như việc đánh giá và phân bổ định mức, tiêu chí vốn phân cấp đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố cho các quận, huyện, thị xã được đánh giá chưa cao. Thứ bảy, các đơn vị đề nghị Thành phố phân cấp mạnh hơn cho cấp dưới trong giám sát đầu tư. Cuối cùng, người được điều tra cũng thẳng thắn cho rằng các cơ quan quản lý vốn phân cấp đầu tư XDCB chưa quan tâm bố trí đủ vốn cho công trình và chất lượng công trình hoàn thành đưa vào sử dụng sau nghiệm thu còn thấp. Tóm lại, kết quả phân tích từ phần mềm DEASolve sử dụng mô hình CCR, BBC và kết quả phân tích qua phân tích thống kê mô tả từ phần mềm SPSS cho thấy đa số các quận, huyện, thị xã trên địa bàn Hà Nội sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB đạt kết quả khá. Trong khi phần mềm DEASolve với mô hình CCR, BBC chỉ ra rõ chi tiết từng quận, huyện, thị xã sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB đạt hiệu quả hay không? Tỷ lệ đạt/không đạt? cụ thể là bao nhiêu?, đơn vị nào đạt hiệu quả nhưng hiệu quả thấp và đơn vị không đạt hiệu quả thì phân tích thống kê mô tả từ phần mềm SPSS lại cho ta thấy tổng quan về hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB trên từng lĩnh vực quản lý hay trong quá trình triển khai phân cấp cụ thể. Mặc dù theo cách tổng quan hay chi tiết thì kết quả 02 cách là tương đối giống nhau. Đây là cơ sở quan trọng để đưa 16 ra các giải pháp quan trọng, khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách thành phố Hà Nội trong thời gian tới. Bảng 3.4: Phân tích tần suất Việc lập dự án cho các công trình luôn được thực hiện Frequency Percent Valid Percent Cumulative Percent Valid 1.00 3 1.2 1.2 1.2 2.00 14 5.6 5.6 6.8 3.00 83 33.2 33.2 40.0 4.00 82 32.8 32.8 72.8 5.00 68 27.2 27.2 100.0 Total 250 100.0 100.0 Việc ký kết, thực hiện hợp đồng đúng theo quy định Frequency Percent Valid Percent Cumulativ e Percent Valid 1.00 3 1.2 1.2 1.2 2.00 3 1.2 1.2 2.4 3.00 100 40.0 40.5 42.9 4.00 92 36.8 37.2 80.2 5.00 49 19.6 19.8 100.0 Total 247 98.8 100.0 Missing System 3 1.2 Total 250 100.0 Công tác thanh quyết toán vốn đầu tư đúng theo quy định Frequency Percent Valid Percent Cumulativ e Percent Valid 1.00 3 1.2 1.2 1.2 2.00 9 3.6 3.6 4.9 3.00 89 35.6 36.0 40.9 4.00 100 40.0 40.5 81.4 5.00 46 18.4 18.6 100.0 Total 247 98.8 100.0 Missing System 3 1.2 Total 250 100.0 Nguồn: Kết quả phần mềm SPSS 3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội giai đoạn 2007-2014. 3.3.1. Ưu điểm: Thứ nhất, phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách Thành phố đã nâng cao chất lượng cuộc sống người dân và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội đặc biệt tại các quận, huyện, thị xã trên địa bàn Thủ đô Hà Nội. 17 Thứ hai, phân cấp quản lý đầu tư XDCB tạo sự chủ động cho các ĐP trong phát triển KT-XH, tạo điều kiện để nâng cao trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ cơ sở, giảm bớt gánh nặng quản lý cho các cơ quan QLNN ở cấp Thành phố. Thứ ba, cơ chế phân cấp quản lý đầu tư XDCB đã khuyến khích các quận, huyện, thị xã phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn chi cho đầu tư phát triển. Thứ tư, phân cấp quản lý đầu tư XDCB đã tăng cường trách nhiệm của chính cấp quyền ĐP, nâng cao vai trò, trách nhiệm và tính thực quyền của các cơ quan dân cử (Hội đồng nhân dân các cấp) thông qua việc thực hiện chức năng giám sát đầu tư. Thứ năm, việc hỗ trợ của Thành phố thông qua kế hoạch phân cấp quản lý đầu tư XDCB và hỗ trợ có mục tiêu cho các ĐP đã tạo điều kiện cho các ĐP hoàn thành nhiều nhiệm vụ bức xúc, nhiều dự án có ý nghĩa phát triển kinh tế ĐP. Thứ sáu, từ kết quả đạt được của phân cấp quản lý đầu tư XDCB, chất lượng cuộc sống của người dân đã được tăng lên rõ rệt, đồng thời trách nhiệm của người dân về giám sát cộng đồng và trách nhiệm bảo vệ các công trình đầu tư trên địa bàn cũng được nâng lên. 3.3.2. Nhược điểm: Thứ nhất, việc xây dựng và ban hành chính sách về phân cấp quản lý đầu tư trong thời gian qua ở Hà Nội còn nhiều biến động, chưa đồng bộ, không thống nhất. Thứ hai, chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng, cụ thể quy định về phân cấp quản lý đầu tư. Thứ ba, phân cấp quản lý đầu tư XDCB hiện nay gần như là giao toàn quyền cho các quận, huyện, thị xã trong khi đó công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát còn mang tính hình thức và hành chính. Thứ tư, hình thức phân cấp quản lý đầu tư chưa thật sự đa dạng (vẫn chủ yếu là giao toàn quyền cho ĐP) và phân cấp chưa tương xứng, chưa phù hợp với năng lực (tài chính và con người) ở cấp cơ sở. Thứ năm, tính kỷ luật tài khóa trong thực hiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB chưa thực sự nghiêm. Thứ sáu, công tác lập và phê duyệt dự án thường chưa chú trọng đến tính khả thi của nguồn lực, thường vượt quá khả năng đảm bảo về vốn đầu tư của NSNN thành phố Hà Nội. 3.3.3 Nguyên nhân nhược điểm: Một là, hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư XDCB và phân cấp quản lý đầu tư XDCB chưa đầy đủ và chưa tuân theo chuẩn mực quốc tế. Hai là, còn chậm trễ trong phê duyệt quy hoạch chung, nhiều ĐP và một số ngành chưa có quy hoạch, chất lượng quy hoạch không cao, chưa sát với thực tế và ít tính khả thi, chưa phù hợp với mục tiêu chiến lược và quy hoạch, chưa quan tâm đến các yếu tố lâu dài, gây tác hại về môi trường, xã hội đặc biệt là trong công tác lập, thẩm định quy hoạch và nguyên tắc cụ thể hóa quy hoạch chung. Ba là, trong quá trình lập kế hoạch đầu tư hiện nay chưa thật sự có sự tham gia và tham vấn của các ĐP trong vùng; tham vấn giữa các Bộ, ban, ngành (theo cả chiều dọc lẫn chiều ngang) để đảm bảo tính gắn kết liên địa bàn, tăng cường liên kết, hợp tác giữa các ĐP. Bốn là, việc xác định tiêu chí, định mức phân bổ và giao kế hoạch vốn phân cấp đầu tư và hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách Thành phố xuống cấp Huyện chưa có sự điều tra, rà soát, sửa đổi bổ sung phù hợp với nhiệm vụ chi thực tế hàng năm. Năm là, chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư chưa cao, nhiều dự án đã phải điều chỉnh dự toán và tổng mức đầu tư nhiều lần do công tác chuẩn bị đầu tư không sát thực tế. Sáu là, công tác giám sát cộng đồng dân cư còn rất hạn chế, công tác quyết toán và các kế hoạch phân bổ vốn 18 XDCB, trong đó có vốn phân cấp đầu tư XDCB chưa được cơ quan thẩm quyền thông tin, tuyên truyền rộng rãi, công khai để nhân dân giám sát dẫn đến chất lượng, tiến độ công trình chưa cao. Bảy là, các ban quản lý dự án hoạt động chưa hiệu quả, còn quá nhiều ban quản lý trực thuộc UBND Thành phố hay các Sở, ngành. Tóm lại, hạn chế và nguyên nhân hạn chế đã được tác giả đánh giá cụ thể sau mỗi nội dung nhưng có thể nói ý thức kỷ luật hành chính, cái "tâm" trong thực thi công việc của các cán bộ quản lý, chủ đầu tư là điều quan trọng bởi nếu công tâm, có trách nhiệm, không lợi ích cá nhân thì sẽ hạn chế rất nhiều thất thoát và gian trá trong đầu tư cũng như đảm bảo chất lượng công trình và hiệu quả đầu tư. CHƯƠNG 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ĐẾN NĂM 2020. 4.1. Bối cảnh, xu hướng, quan điểm và định hướng tiếp tục phân cấp quản lý đầu tư XDCB 4.1.1. Bối cảnh, xu hướng và quan điểm phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội. Trong những năm qua, việc phân cấp quản lý đầu tư XDCB đã có những chuyển biến đáng kể, tuy nhiên, mức độ phân cấp quản lý của Việt Nam còn thấp. Do đó, phân cấp quản lý đầu tư XDCB là một xu hướng đúng đắn và ngay càng sâu rộng trong hoạt động quản lý đầu tư của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, mức độ phân cấp đến đâu trong từng lĩnh vực lại tùy thuộc vào những điều kiện đặc thù của từng ĐP và từng lĩnh vực cụ thể được phân cấp. Vì vậy, để xác định mức độ phân cấp quản lý đầu tư thích hợp cho ĐP ở Hà Nội, cần quan tâm đến ba yếu tố: năng lực phân cấp quản lý đầu tư XDCB của các cấp chính quyền Hà Nội; yêu cầu bảo đảm cho mọi cấp chính quyền ĐP đều có nguồn lực vốn đầu tư XDCB để cung cấp được những dịch vụ công cơ bản cho dân cư ĐP mình và tình trạng nghèo đói và bất bình đẳng giữa các quận, huyện, thị xã. Cùng với việc tính đến những yếu tố đặc thù nói trên trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB, quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong giai đoạn tới cũng phải tuân theo các nguyên tắc cơ bản về phân cấp quản lý: phân công trách nhiệm rõ ràng cho mỗi cấp ngân sách về cung ứng các dịch vụ công ở cấp mình, trên cơ sở đó phân cấp nhiệm vụ chi tiêu ngân sách tương ứng với yêu cầu về số lượng và chất lượng dịch vụ công; gắn nguồn lực tài chính với trách nhiệm quản lý đầu tư XDCB; gắn trách nhiệm chi tiêu của chính quyền ĐP với quyền hạn của họ trong việc kiểm soát và quản lý nguồn thu và chi tiêu của mình; nâng cao năng lực quản lý của chính quyền ĐP để bảo đảm thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ phân cấp quản lý đầu tư XDCB; tăng cường trách nhiệm giải trình về quản lý đầu tư XDCB của chính quyền trước nhân dân ĐP. 4.1.2. Định hướng tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội Căn cứ vào các yếu tố đặc thù và các nguyên tắc tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói trên, theo tác giả, các định hướng đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư XDCB cho ĐP ở Hà Nội trong thời gian tới nên tập trung vào các nội dung sau: đẩy mạnh và thực hiện phân cấp rõ ràng hơn trong quản lý đầu tư XDCB, hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Thành phố đầy đủ hơn và độc lập với chính quyền thành phố; trao cho ĐP quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý phân bổ vốn phân cấp đầu tư XDCB cho các dự án thuộc cấp ĐP quản lý, mở rộng quyền tự chủ của ĐP trong quyết định chi tiêu, phân bổ và bố trí vốn đầu tư XDCB cho các dự án; tăng quyền tự chủ cho các quận, huyện về nuôi dưỡng nguồn thu; đổi mới quy trình lập, phân bổ và giao kế hoạch, quyết toán và giám 19 sát công trình sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB từ ngân sách; trao quyền nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm trong phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở các cấp ĐP. 4.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của Hà Nội 4.2.1. Hoàn thiện khung pháp lý phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN: Cần rà soát và sửa đổi, ban hành các văn bản pháp luật có liên quan tới đầu tư và phân cấp đầu tư XDCB để đảm bảo tính thống nhất, chặt chẽ và theo chuẩn mực quốc tế trong việc quản lý hoạt động đầu tư XDCB; Cần hoàn thiện khung pháp lý về phân công, phân cấp trong quản lý đầu tư XDCB; Cần tiếp tục xây dựng chương trình, kế hoạch đầu tư XDCB trung và dài hạn nhằm đảm bảo gắn chương trình đầu tư với kế hoạch chi tiêu trung, dài hạn, đảm bảo tính liên tục của dự án và tính cân đối giữa nhu cầu đầu tư với nguồn lực. 4.2.2. Hoàn thiện phân cấp quản lý quy hoạch: Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý trong quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quản lý đầu tư xây dựng; Trong QLNN đối với các dự án đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố phải đảm bảo phù hợp với mục tiêu chiến lược và quy hoạch phát triển KT - XH của Thành phố; Bảo đảm sự phù hợp của hoạt động phân cấp quản lý đầu tư với mục tiêu chiến lược và quy hoạch giúp cho KT - XH phát triển lành mạnh, đúng hướng, nền kinh tế đi lên có trật tự, có hệ thống, hiệu quả và bền vững; Trong công tác lập và thẩm định quy hoạch, Thành phố cần rà soát và yêu cầu các Sở, ngành, quận, huyện có lộ trình, thứ tự ưu tiên và tiến độ thời gian hoàn thành cụ thể công việc để công tác lập và thẩm định quy hoạch đạt chất lượng, hiệu quả cao; Nguyên tắc cụ thể hóa Quy hoạch chung: thành phố Hà Nội cần có tổng hợp cụ thể báo cáo các Bộ, ngành liên quan, cùng trao đổi, thảo luận và thống nhất cách giải quyết; Nâng cao năng lực, chất lượng cán bộ làm công việc quy hoạch và việc ban hành đồng bộ chính sách để quy hoạch phát triển đúng định hướng là công việc cấp bách hiện nay của các Bộ, ban, ngành. 4.2.3. Tăng cường phân cấp quản lý trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Hà Nội: Các giải pháp trước mắt là nâng cao chất lượng lập kế hoạch ngân sách tại ĐP; trong quá trình lập kế hoạch đầu tư nói chung và phân cấp đầu tư XDCB nói riêng, cần tạo điều kiện cho chính quyền mỗi cấp được chủ động trong kế hoạch cấp mình, tránh tình trạng cấp dưới phải bị động do lệ thuộc vào cấp trên. Các giải pháp dài hạn là cần chấm dứt sự can thiệp của cấp trên vào việc lập và phân bổ kê hoạch đâu tư của cấp dưới, tăng cường vai trò và thực quyền của Hội đồng nhân dân các cấp trong quyết định ngân sách của cấp mình, khắc phục tính hình thức trong lập kế hoạch đầu tư và phân cấp đầu tư XDCB ở cấp huyện và xã; trao quyền tự chủ về thu chi cho ĐP để tạo sự chủ động cho ĐP trong lập kế hoạch đầu tư/phân cấp đầu tư XDCB; từng bước tiến tới tách biệt giữa lập kế hoạch đầu tư Thành phố và lập kế hoạch đầu tư cấp huyện trong quy trình lập kế hoạch. 4.2.4. Đẩy mạnh phân cấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư và vốn phân cấp đầu tư XDCB: Cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ vốn đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB phù hợp với điều kiện thực tế; cần nghiên cứu để xác định định mức phân bổ kế hoạch đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB từ ngân sách một cách khoa học và phù hợp với mỗi lĩnh vực cụ thể; nên giao quyền gắn với trách nhiệm cho ĐP trong việc tự xác định định mức phân bổ vốn đầu tư, vốn phân cấp đầu tư XDCB cho các cấp chính quyền bên dưới theo định mức khung do TW và Thành phố ban hành; việc đề xuất các định mức phân bổ vốn đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB cho mỗi ĐP cần tính đến yêu cầu bảo đảm cho mỗi ĐP có đủ năng lực để cung cấp cho các dịch vụ công thiết yếu ở mức trung bình cho cư dân ĐP; từng bước thiết lập mối quan hệ giữa chính sách, định mức và kết quả thực hiện trong việc sử dụng vốn đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB từ ngân sách. 4.2.5. Hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án XDCB: cải cách thủ tục hành chính, nâng cao trách nhiệm cán bộ công chức; có biện pháp xử lý, chấn chỉnh 20 mạnh đối với các chủ đầu tư cố tình gian lận trong tổ chức đấu thầu để làm bài học răn đe cho các chủ đầu tư khác; nâng cao chất lượng chuẩn bị đầu tư; nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân thực hiện công tác phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án phân cấp quản lý. 4.2.6. Tiếp tục và hoàn thiện phân cấp trong quyết toán, giám sát công trình đầu tư dự án XDCB: bổ sung, hoàn thiện quy định trong công tác quản lý nhà nước trong đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB; thực hiện công tác kiểm tra, giám sát dự án đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB; Tăng cường hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng 4.2.7. Kiện toàn các Ban quản lý dự án và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác quản lý đầu tư của Thành phố: chuyển dần các ban quản lý dự án sang hoạt động theo mô hình doanh nghiệp, và giao chủ đầu tư cho đơn vị quản lý, sử dụng công trình; khuyến khích và tạo điều kiện cho các cán bộ làm công tác quản lý đầu tư; Thường xuyên mở các lớp bồi dưỡng, tập huấn về kiến thức và những quy định về quản lý đầu tư xây dựng cho đội ngũ từ Thành phố xuống quận, huyện, thị xã và cán bộ xã; cần thường xuyên rà soát năng lực đội ngũ cán bộ để điều chuyển, bố trí, sắp xếp lại và kiên quyết không để những cán bộ không đủ tiêu chuẩn về năng lực, trình độ và phẩm chất làm công tác quản lý phân cấp đầu tư XDCB; khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi cũng như áp lực để nâng cao năng lực nguồn nhân lực làm công tác tư vấn về quản lý đầu tư XDCB nói chung, cán bộ làm công tác tư vấn phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng; nâng cao chất lượng hoạt động của các đơn vị tư vấn về đầu tư xây dựng. KẾT LUẬN Trong những năm qua, quá trình phân cấp đã diễn ra khá mạnh mẽ trong nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong quản lý kinh tế, hành chính. Song song với quá trình phân cấp trong lĩnh vực này tất yếu dẫn đến sự phân cấp về phân cấp quản lý đầu tư XDCB, bởi lẽ không thể phân cấp trách nhiệm và quyền hạn cho các cấp thấp hơn nếu không trao cho họ nguồn lực tài chính cần thiết để thực thi các trách nhiệm và quyền hạn đó. Phân cấp quản lý quản lý đầu tư XDCB là một quá trình khó khăn, chịu sự tác động của nhiều yếu tố. Phân cấp đầu tư XDCB đem lại nhiều lợi ích trong quản lý nó, song nó cũng chứa đựng nhiều rủi ro tiềm tàng, đặc biệt là sự bất bình đẳng theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cấp ngân sách, dẫn đến việc cung ứng dịch vụ công không đầy đủ ở một số địa bàn trong mối tương quan với mức cung ứng dịch vụ công nói chung. Tuy nhiên, không thể vì những khó khăn và rủi ro trên mà tìm cách hạn chế hoặc trì hoãn quá trình phân cấp quản lý. Việc cản trở quá trình này kéo theo hậu quả về mặt kinh tế, chính trị, xã hội, triệt tiêu tính năng động và tự chủ của ĐP, làm cho ĐP cấp dưới luôn trong tình trạng phụ thuộc vào cấp trên, không khai thác phát huy thế mạnh của từng ĐP để phát triển kinh tế và tăng quy mô ngân sách; đồng thời làm cho Thành phố sa đà vào những công việc cụ thể của cấp dưới, không còn thời gian, nguồn lực tập trung quản lý vĩ mô và thực hiện các mục tiêu chiến lược của Thủ đô. Kinh nghiệm quản lý quốc tế và các thành phố lớn trong cả nước thời gian qua về đầu tư XDCB đã cho thấy rằng quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB thành công, không thể không tuân thủ một số nguyên tắc cơ bản, đó là: Phân cấp phải phù hợp với năng lực (bộ máy, con người, tiềm lực tài chính), phù hợp với trình độ phát triển KT - XH, phân khóa tài chính phải tương ứng với nhiệm vụ chi...Ngoài ra, tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ chính quyền Thành phố đến cấp quận, huyện, xã, phường phải thiết lập bộ máy chính quyền Thành phố đủ mạnh, có khả năng giám sát việc thực hiện của chính quyền cấp dưới; có hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư XDCB hoàn chỉnh cùng với cơ 21 chế phát huy cao độ tính dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, cộng đồng, tổ chức xã hội tham gia hoạt động QLNN về đầu tư XDCB. Ở Việt Nam hiện nay, các dự án đầu tư XDCB được phân thành 4 nhóm và tùy theo quy mô và tính chất của từng dự án đầu tư mà mức độ phân cấp QLNN có sự khác nhau. Tuy nhiên tư duy phân cấp theo tính chất và quy mô dự án mà không phân cấp theo nhiệm vụ được giao giữa các cấp như hiện nay chính là một trong những rào cản và là nguyên nhân dẫn tới “phân cấp tài khóa” không tương ứng với phân cấp nhiệm vụ giữa các cấp. Bên cạnh đó, trong quá trình phân cấp QLNN về đầu tư XDCB còn xuất hiện một số vấn đề bất hợp lý, đó là: khi phân cấp Thành phố gần như giao toàn quyền, chưa có một cơ chế phân cấp/phân quyền phù hợp với đặc điểm và năng lực của chính quyền cấp huyện, đặc biệt là chính quyền cấp xã, phường; việc theo dõi, giám sát của chính quyền Thành phố còn hình thức, nặng tính hành chính; tình trạng cấp dưới ra quyết định đầu tư nhưng không cân đối được vốn đầu tư; hiện tượng nợ vốn đầu tư, phân cấp đầu tư XDCB còn xẩy ra.Trong luận án này đã đưa ra nhiều giải pháp cụ thể để khắc phục hạn chế, tuy nhiên luận án chưa phân tích hết nguyên nhân còn tồn tại hiện nay. Để giải quyết các bất hợp lý nêu trên, trong quá trình xây dựng khung pháp lý phân cấp QLNN về đầu tư XDCB ở Hà Nội thời gian tới, trước hết cần phải xác định đúng và rõ vai trò của Thành phố đến đâu trong phát triển kinh tế-xã hội, và chỉ khi xác định được cụ thể vai trò của Thành phố thì lúc đó Thành phố mới có thể sử dụng chính sách đầu tư một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, trong điều kiện trình độ phát triển kinh tế xã hội và năng lực QLNN ở các cấp ĐP có sự chênh lệch lớn thì việc đa dạng hóa hình thức phân cấp là điều rất cần thiết. Ngoài ra, mặc dù khung pháp lý phân cấp QLNN trong đầu tư XDCB có một vai trò hết sức to lớn, tuy vậy hệ thống pháp luật cũng có giới hạn của nó, những vấn đề cần giải quyết bằng ý thức hệ, nhận thức chính trị hay các tương quan quyền lực thường khó có thể giải quyết bằng công cụ pháp luật. Do đó, chỉ bằng quyết tâm của cả hệ thống chính trị mới cơ bản giải quyết được các bất cập liên quan tới phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở Thủ đô Hà Nội./.