Vai trò nguồn vốn ODA

LỜI NÓI ĐẦU CHƯƠNG I : LÍ LUẬN CHUNG I. NGUỒN GỐC II. ĐỊNH NGHĨA III. ĐẶC ĐIỂM CỦA NGUỒN VỐN ODA IV. PHÂN LOẠI ODA . 1.Căn cứ vào tính chất tài trợ: 2. Căn cứ vào mục đích sử dụng: . 3.Căn cứ vào điều kiện để nhận ODA: 4. Căn cứ vào nhà tài trợ: . V. Ý NGHĨA CỦA NGUỒN VỐN ODA VI. TÁC ĐỘNG CẢU ODA ĐỐI VỚI SỰ PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI 1.Tác động tích cực 2. Những hạn chế trong công tác thu hút và sử dụng ODA CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG HUY ĐỘNG, SỬ DỤNG VÀ QUẢN LÝ VỐN ODA I. TÌNH HÌNH HUY ĐỘNG VỐN ODA . 1. Các nhà tài trợ và lĩnh vực ưu tiên tài trợ cho Việt Nam 1.1. Các nhà tài trợ: 1.2. Những lĩnh vực ưu tiên tài trợ 2. Tình hình giải ngân vốn ODA của Việt Nam . 3. Tình hình huy động ODA trong thời gian qua . II. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA 1. Cơ sở pháp lý của việc quản lý và sử dụng ODA . 2. Tình hình quản lý và sử dụng ODA 2.1 Tình hình quản lý ODA . 2.2 Sử dụng ODA của Việt Nam về cơ bản có hiệu quả III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA. 1. Nguyên nhân thành công . 2.Nguyên nhân dẫn đến hạn chế . 3. Một số bài học rút ra . CHƯƠNG 3:HẠN CHẾ VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY I. NHỮNG HẠN CHẾ TRONG QUÁ TRÌNH SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA HIỆN NAY . 1. Quá trình tổ chức thực hiện dự án gặp nhiều ách tắc, kéo dài thời gian dẫn đến tốc độ giải ngân vốn ODA chậm. 2. Chất lượng một số công trình sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm . 3. Những hạn chế và nguyên nhân trong công tác quản lý nhà nước về vốn ODA II.MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. 1. Kinh nghiệm quản lý và sử dụng ODA rút ra được từ một số nước . 1.1. Xác định chiến lược sử dụng ODA. 1.2. Vai trò quản lý của Nhà Nước. 1.3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. 2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA 2.1. Cần năng động trong nhận thức về ODA 2.2. Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lược thu hút vốn và quản lý sử dụng ODA 2.3. Ưu tiên nguồn vốn hỗ trợ cho các khu vực nghèo đói . 2.4. Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và quà trình phân công, phân cấp ra quyết định trong qui trình dự án 2.5. Hoàn thiện hơn nữa công tác kế hoạch hoá 2.6. Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA 2.7. Tăng cường công tác kiểm tra , kiểm soát các dự án ODA . 2.8. Tăng cường công tác đào tạo và điều phối bố trí cán bộ trong quản lý và sử dụng ODA. KẾT LUẬN

doc77 trang | Chia sẻ: lvcdongnoi | Ngày: 13/04/2013 | Lượt xem: 2672 | Lượt tải: 7download
Tóm tắt tài liệu Vai trò nguồn vốn ODA, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
được phép áp dụng thủ tục và hướng dẫn của nhà tài trợ đó. Mặc dầu đã có những nỗ lực nhất định từ phía các nhà tài trợ trong vấn đề thống nhất thủ tục, nhưng khó có thể hình thành một hệ thống thủ tục chung của các nhà tài trợ trên phạm vi toàn cầu. Do vậy, đối với các DA ODA, Chính phủ nên hình thành qui định hệ thống thủ tục trong nước theo kiểu “khung“, các vấn đề chi tiết cho phép áp dụng thủ tục và hướng dẫn của nhà tài trợ. Thứ năm, Chính phủ cần xây dựng hệ thống tiêu chí hợp lý, phân cấp quản lý vốn ODA. Để xây dựng được hệ thống tiêu chí này cần đánh giá lại một cách toàn diện và thống kê đầy đủ các DA ODA đã và đang được triển khai thực hiện nhằm xác định mối quan hệ giữa mức độ hiệu quả đạt được của DA với các tiêu chí: qui mô, trách nhiệm trả nợ, năng lực quản lý vốn ODA của địa phương, lĩnh vực đầu tư của DA, nhà tài trợ v.v… Thứ sáu, các bộ ngành trong Chính phủ và chính quyền các địa phương cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực của cán bộ làm công tác quản lý vốn ODA theo hướng chuyên môn hóa. 2.2 Sử dụng ODA của Việt Nam về cơ bản có hiệu quả Công tác thu hút và sử dụng ODA trong thời gian qua đã được Đảng và Nhà nước xác định về cơ bản có hiệu quả. Các nhà tài trợ cũng đánh giá như vậy. Tác động tích cực của ODA đối với Việt Nam là gì?  Thứ nhất, tại 15 Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (Hội nghị CG), các nhà tài trợ đã liên tục cam kết dành vốn ODA cho Việt Nam năm sau cao hơn năm trước, đạt tổng giá trị trên 42 tỷ USD kể cả những lúc nền kinh tế của các nước tài trợ gặp khó khăn như cuộc khủng hoảng tài chính khu vực Châu Á năm 1997. Đây chính là bằng chứng sinh động về sự ủng hộ mạnh mẽ về mặt chính trị của cộng đồng quốc tế đối với chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội đúng đắn, hợp lòng dân của Đảng và Nhà nước ta. Thực tiễn viện trợ phát triển cho thấy nguồn vốn ODA thường đến với những quốc gia đang phát triển có tình hình chính trị ổn định, nền kinh tế tăng trưởng và phát triển, đời sống xã hội của nhân dân, nhất là những người dân nghèo, được quan tâm và cải thiện. Việt Nam là một địa chỉ như vậy. Trong quá trình tiếp nhận viện trợ phát triển, Việt Nam vẫn giữ được độc lập, tự chủ trong việc hoạch định và thực thi các chính sách cải cách theo lộ trình của mình, kể cả khi nhà tài trợ đòi hỏi Việt Nam phải thực hiện các cam kết cải cách trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, cổ phần hóa, tư nhân hóa,....Mặc dù trong cơ cấu viện trợ, vốn vay ODA ưu đãi chiếm khoảng 80% song Việt Nam vẫn được các định chế tài chính quốc tế như Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) đánh giá nợ nước ngoài hiện ở trong ranh giới an toàn. Thứ hai, mặc dù chiếm tỷ trọng không lớn, khoảng 3-4% trong GDP của Việt Nam, song ODA là nguồn vốn bổ sung cho nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội của Chính phủ và là chất xúc tác cho các nguồn vốn đầu tư khác như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), vốn đầu tư của khu vực tư nhân,.... Việc sử dụng ODA trong thời gian qua đã có hiệu quả, có tác động tích cực đến phát triển năng lực sản xuất, nâng cao chất lượng dịch vụ của các ngành và địa phương. Các công trình giao thông như Quốc lộ 5, Quốc lộ 10, Quốc lộ 18, Đường xuyên Á Tp. Hồ Chí Minh - Mộc Bài, cầu Bính, Cầu Bãi Cháy, Cầu Mỹ Thuận, Cảng hàng không Tân Sơn Nhất,... được tài trợ từ nguồn vốn ODA đã minh chứng rõ rệt về tác động lan tỏa của nguồn vốn ODA đối với phát triển. Ngoài ra, nguồn vốn ODA còn hỗ trợ các địa phương, đặc biệt các tỉnh còn nghèo, những các công trình phục vụ trực tiếp đời sống của nhân dân như giao thông nông thôn, cấp điện và nước sinh hoạt, trường học, trạm y tế xã và các bệnh viện tỉnh và huyện, các công trình thủy lợi, các chợ nông thôn,...   Thứ ba, ODA có vai trò quan trọng hỗ trợ Việt Nam xây dựng và hoàn thiện khung thể chế, pháp lý (xây dựng và hoàn thiện các Luật, các văn bản dưới Luật) thông qua việc cung cấp chuyên gia quốc tế, những kinh nghiệm và tập quán tốt của quốc tế và khu vực trong lĩnh vực pháp luật đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Thứ tư,  nguồn vốn ODA có vai trò tích cực hỗ trợ phát triển năng lực con người trong việc đào tạo và đào tạo lại hàng vạn cán bộ Việt Nam trong thời gian qua trên rất nhiều lĩnh vực như nghiên cứu cơ bản và ứng dụng khoa học, công nghệ, quản lý kinh tế và xã hội, thông qua việc cung cấp học bổng nhà nước, cử chuyên gia nước ngoài để đào tạo tại chỗ trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA, chuyển giao công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến, cung cấp trang thiết bị nghiên cứu và triển khai,... Bên cạnh những mặt được nói trên, chúng ta nhận thấy trong thời gian qua, công tác quản lý‎ và sử dụng nguồn vốn ODA còn có những bất cập, đó là: (i) Hệ thống văn bản pháp quy trong nước, đặc biệt giữa ODA và đầu tư công, chưa đồng bộ; (ii) Quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ còn thiếu hài hòa, (ii) Năng lực cán bộ quản lý và sử dụng ODA ở các cấp, nhất là ở cấp cơ sở chưa đáp ứng được yêu cầu về số lượng và chất lượng; và (iii) Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình và dự án ODA trong bối cảnh phân cấp chưa được các Bộ, ngành và địa phương quan tâm đúng mức. Đây cũng là những nguyên nhân chủ yếu làm cho một số chương trình và dự án ODA chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp. III. MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ, SỬ DỤNG ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA. 1. Nguyên nhân thành công. − Tình hình chính trị ổn định, sự nghiệp đổi mới toàn diện đời sống kinh tếxã hội tiếp tục được triển khai mạnh mẽ và sâu rộng đã đưa Việt Nam trở thànhmột trong những nước được cộng đồng viện trợ ưu thích. − Nền kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ cao (tốc độ tăng trưởng GDP bình quân hàng năm đạt 7%), những tiến bộ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo, đã tạo ấn tượng mạnh mẽ đối với bạn bè quốc tế. Tiến trình hội nhập sâu của nền kinh tế Việt Nam vào nền kinh tế thế giới và khu vực diễn ra sôi động, với bước ngoặt là việc Việt Nam trở thành thành viên chính thức củaTổ chức Thương mại thế giới (WTO). − Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để quản lývà sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA. Công tác theo dõi và đánh giá dự án ODA đã đạt được nhiều bước tiến bộ, thành lập các Ban thanh tra Chính phủ để kiểm tra các dự án nhằm hạn chế thất thoát và rút kinh nghiệm. − Việc chỉ đạo thực hiện ODA của chính phủ kịp thời và cụ thể như đảm bảo vốn đối ứng, nhờ vậy nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện các chươngtrình, dự án đã được tháo gỡ. − Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm tăng cường quảnlý ODA, làm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúc đẩy tiếntrình thực hiện các chương trình, dự án. − Quá trình sử dụng vốn ODA đã diễn ra ở nhiều nơi trên thế giới và cả ở Việt Nam từ nhiêu năm trước, điều này giúp các nhà hoạch định chiến lược có thêm điều kiện nghiên cứu, rút ra những bài học kinh nghiệm về thành công và vướng mắc khi sử dụng nguồn vốn này, từ đó kịp thời điều chỉnh để có kế hoạchsử dụng sát thực và hữu hiệu hơn.  2.Nguyên nhân dẫn đến hạn chế  − Nâng cao hiệu quả sử dụng ODA là một trong những vấn đề quan trọngmà Việt Nam phải giải quyết. Một trong những nguyên nhân chính của việc sửdụng ODA chưa có hiệu quả là nhận thức và hiểu về bản chất của ODA chưađược chính xác và đầy đủ trong quá trình huy động và sử dụng. Nhận thức cho rằng ODA là cho không và trách nhiệm trả nợ nguồn vốn vay ODA thuộc vềchính phủ. Nhận thức sai lệch như vậy đã dẫn đến tình trạng kém hiệu quả trongviệc thực hiện một số chương trình và dự án ODA. Thực tế, mặc dù hầu hết ODA là dưới dạng các khoản vay ưu đãi với lãi suất thấp, thời gian trả nợ và ân hạn dài, ODA không phải là thứ cho không và việc sử dụng ODA là một sự đánh đổi. Nếu sử dụng ODA không hiệu quả, gánh nặng trả nợ sẽ tăng lên. Mặt khác, việc kết hợp nguồn vốn ODA với các nguồn vốn khác còn yếu, điều này cũng làmgiảm hiệu quả của nguồn vốn ODA. Sự khác nhau trong nhận thức giữa các đối tác Việt Nam và các nhà tài trợ còn lớn, làm hạn chế việc thực hiện các dự án. Trong Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ năm 2007, các nhà tài trợ cho Việt Nam đã khẳng định rằng việc giải ngân ODA sẽ được cải thiện mạnh mẽ nếu cách thức thực hiện của Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ hài hoà được với nhau. −Khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ và việc hiểu các văn bản này cũng không thống nhất. Tình trạng đầu tư phân tán, dàntrải, chuyển nguồn lớn vẫn chậm được khắc phục, dẫn tới hiệu quả nhiều chương trình, dự án không cao. − Công tác theo dõi và đánh giá dự án buông lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản ở Trung ương và các tỉnh chưa quản lý được các dự án của mình. Kỷ luật báo cáovề tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA thực hiện thiếu nghiêm túc. − Cơ chế quản lý về sử dụng các nguồn vốn viện trợ còn nhiều điểm chồng chéo, rườm rà nên đôi lúc dẫn đến tình trạng chậm trễ trong việc thành lập cácBan quản lí dự án. − Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu tư có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vố tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20 – 30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trự ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thường là các các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trợ ràng buộc. − Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn vốn ODA, lại không phải luôn có sự đồng tình từ phía các cơ quan chủ quan và chủ đầu tư các dự án ODA. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản. − Chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao trách nhiệm hoạch định chiến lược nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chương trình, dự án đc đầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ như thế là chưa đủ. Cách thức huy động và đầu tư bằng vốn ODA có những điểm đặc thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lược vận động sử dụng ODA một cách phù hợp, dù đây vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định, khả năng của các nhà tài trợ. Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản ly ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu. − Khuôn khổ thể chế pháp lý chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc gia. Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh và kiểm soát các quan hệ trong nước và trong quá trình đầu tư. Còn giai đoạn sau đầu tư, các chết định pháp lý hầu như còn rất sơ lược, có thể nói là còn bỏ ngỏ. − Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vố ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khác thác không hiệu quả) thường lien quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để có biện pháp tháo gỡ kịp thời. − Nhìn chung, năng lực của đội ngủ cán bộ quản lý ODA ( như đã nêu qua ở trên ) là khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu. Năng lực của đội ngủ cán bộ trong lĩnh vực này ở các bộ ngành còn trương đối khả dĩ do được chuyên môn hóa, được đào tạo bồi dưỡng và có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin cần thiết một cách thường xuyên. Còn ở các địa phương, đội ngủ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên môn hóa, ít được bồi dưỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Nếu có chăng , cũng chỉ là cho từng dự án một, trong khi trình độ của cán bộ địa phương lại không đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án xóa đói giảm nghèo do WB tài trợ, địa phương đã mất hơn 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phương. − Vấn đề quan trọng nữa chứa đựng bất cập là phân cấp quản lý vố ODA giữa trung ương và địa phương. Nguồn ODA là của Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phương. Song hiện nay, chũng ta chưa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các dự án lớn, còn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một sô dự án quy mô nhỏ. Sư không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp. 3. Một số bài học rút ra. Từ những kết quả đạt được và những yếu kém trong việc sử dụng và thu hút ODA chúng ta có thể rút ra những bài học chủ yếu sau: a. ODA là nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng, song không thể thay thế được nguồn lực trong nước ở cấp độ quốc gia cũng như phạm vi một lĩnh vực cụ thể. Do vậy, cần phải coi ODA là một chất xúc tác, một nguồn lực bổ sung cho quá trình phát triển. b. Đê sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA, cấn gắn kết và lồng ghép một cách đồng bộ chiến lược và kế hoạch thu hút và sử dụng ODA với các chiến lược phát triển, cá chính sách và quy hoạch phát triển nghành, vùng và quốc gia cũng như các kế hoạch dài hạn và hằng năm bảo đảm sự chủ động của ta trong sử dụng ODA. c. ODA nguồn hỗ trợ cảu Chính Phủ, các tổ chức kinh tế và liên Chính Phủ dành cho Chính Phủ. Do vậy, Chính phủ nước tiếp nhận phải nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng ODA với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân sẽ là người gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn ODA không được sử dụng hiệu quả. d. Cần nhận thức đúng đắn về ODA, coi ODA là nguồn lực bên ngoài bổ sung chứ không thay thế nguồn lực nội sinh đối với quá trình phát triển ở cấp độ quốc gia, ngành, địa phương và đơn vị thụ hưởng. ODA không phải “thứ cho không” mà chủ yếu là vay nợ nước ngoài theo các điều kiện ưu đãi, gắn với uy tín và trách nhiệm quốc gia trong quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế và đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính Phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận các nước tài trợ. e. Các thành tựu về cải cách đổi mới toàn diện, phát triển kinh tế- xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế là cơ sở tạo dựng niềm tin của cộng đồng quốc tế đối với Việt Nam và là tiền đề để đảm bảo cho sự thành công cho việc vận động và thu hút ODA trong giai đoạn tới. f. ODA gắn với mục tiêu chính trị và lợi ích kinh tế cảu nhà tài trợ. Do vậy, thành hay bại của ODA tùy thuộc chủ yếu vào vai trò làm chủ của các cơ quan thực hiện, từ khâu hình thành dự án đến quá trình tổ chức thực hiện và duy trì tính bền vững cảu dự án sau này. g. Năng lực thể chế, năng lực con người là chìa khóa quyết định thành bại của ODA. h. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và có sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng sẽ đảm bảo việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có hiệu quả, phòng và chống được lãng phí và tham nhũng. i. Xây dựng mói quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ trên cơ sở tin cậy lẫn nhau, hợp tác xây dựng và cùng chia sẻ trách nhiệm trong cung cấp và tiếp nhận ODA là yếu tố không thể thiếu để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. k. Rà soát lại toàn bộ hoạt động của các PMU, nghiên cứu chuyển PMU sang mô hình doanh nghiệp tư vấn dự án hoạt động theo luật doanh nghiệp. CHƯƠNG 3 HẠN CHẾ VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. I. NHỮNG HẠN CHẾ TRONG QUÁ TRÌNH SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA HIỆN NAY. Bên cạnh những đóng góp tích cực, việc thu hút và sử dụng ODA trong thời gian qua cũng có những mặt hạn chế chủ yếu sau: 1. Quá trình tổ chức thực hiện dự án gặp nhiều ách tắc, kéo dài thời gian dẫn đến tốc độ giải ngân vốn ODA chậm. Những ách tắc chủ yếu diễn ra trong các khâu sau: - Giải phóng mặt bằng: Theo tài liệu theo dõi của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì 80% các dự án bị ách tắc, vướng mắc, chậm trễ là do nguyên nhân này. Ví dụ, dự án Đài Truyền hình Việt Nam, thời hạn rút vốn sắp hết mà mới giải phóng xong mặt bằng; dự án nâng cáp quốc lộ 5, thời gian giải phóng mặt bằng lâu gấp 4 lần thời gian thi công công trình, do không có cơ chế thống nhất cho tất cả các địa phương để làm cơ sở giải quyết các vấn đề đền bù. Bà Nguyễn Minh Thuần, Trưởng phòng Hợp tác và tài trợ Quốc tế (Sở KH&ĐT) cho biết, bên cạnh các dự án triển khai đúng tiến độ đặt ra, vẫn còn một số dự án triển khai chậm, thậm chí là rất chậm. Trong đó, chậm trễ nhất là Dự án phát triển giao thông đô thị Hà Nội do Sở GTVT làm chủ đầu tư. Theo hiệp định vay vốn thì thời gian kết thúc dự án vào năm 2013 nhưng đến nay, nhiều hạng mục còn chưa xong khâu đấu thầu và chưa thể khởi công. Cụ thể, theo báo cáo của Sở GTVT thì phải đến quý III/2011, mới có thể khởi công gói thầu xây dựng đường Vành đai 2 đoạn Nhật Tân - Xuân La. Còn với đoạn Xuân La - Bưởi và đoạn nút giao thông Bưởi - Cầu Giấy thì phải đến quý III và quý IV/2011 mới phê duyệt xong hồ sơ thẩm định. Riêng hạng mục xây dựng tuyến buýt nhanh, khối lượng lớn (BRT) của dự án phải tới quý III/2011 mới tuyển chọn xong đơn vị tư vấn (đoạn Kim Mã - Khuất Duy Tiến) và cuối năm 2011 đấu thầu đoạn Khuất Duy Tiến - bến xe Yên Nghĩa…Được biết dự án này đã được Sở GTVT rục rịch triển khai từ năm 2005, đến nay sau 6 năm vì nhiều lý do khác nhau vẫn chưa có gói thầu nào được khởi công.Một ví dụ khác là dự án phát triển cấp nước đô thị Việt Nam với việc xây dựng mạng đường ống và 3 trạm cấp nước tại các huyện Phú Xuyên, Đan Phượng và Hoài Đức (vốn vay của Ngân hàng Thế giới). Theo hiệp định tín dụng đã ký thì dự án sẽ kết thúc vào ngày 30/6/2012, tuy nhiên, dù chủ đầu tư là Công ty cấp nước Hà Đông đã rất nỗ lực, song đến nay công tác GPMB, thu hồi đất để xây dựng trạm cấp nước đều còn dang dở. Một số dự án khác đang chậm tiến độ cũng được Sở KH&ĐT chỉ ra là: Dự án tuyến đường sắt đô thị số 2 đoạn Nam Thăng Long - Trần Hưng Đạo; Dự án tuyến đường sắt đô thị thí điểm Nhổn - ga Hà Nội… - Công tác đấu thầu:Bên cạnh những Bộ,ngành,địa phương,doanh nghiệp thực hiện tốt hoạt động đấu thầu vẫn còn nhiều cơ quan chưa thực hiện nghiêm túc quy định của pháp luật về đấu thầu; văn bản hướng dẫn về đấu thầu của một số Bộ, ngành, địa phương đưa ra quy định thiếu nhất quán hoặc không phù hợp với Luật Đấu thầu gây khó khăn trong quá trình áp dụng. Tình trạng đấu thầu hình thức, thông thầu vẫn tiếp diễn; thông tin về đấu thầu chưa được cung cấp đầy đủ để đăng tải công khai trên Báo Đấu thầu; việc lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch đấu thầu chưa thực hiện đúng quy định; nhiều địa phương lạm dụng hình thức chỉ định thầu; chưa nghiêm túc thực hiện xử lý vi phạm;chưa tuân thủ theo các mốc thời gian trong đấu thầu làm chậm trễ quá trình đấu thầu; đội ngũ cán bộ làm công tác đấu thầu còn thiếu và năng lực hạn chế.Thời gian tiến hành đấu thầu thường bị kéo dài do Việt Nam mới làm quen với nguyên tắc và điều kiện đấu thầu theo thông lệ quốc tế. Các PMU thường tự đưa ra các yêu cầu ban đầu mà không có sự tham gia của tư vấn chuyên nghiệp nên nhiều dự án gây tranh cãi, thắc mắc trong quá trình chọn nhà thầu hoặc kéo dài thời gian xét thầu. Cơ chế chính sách liên quan đến đấu thầu của một số cơ quan Chính phủ chưa được ban hành kịp thời và việc triển khai thực hiện còn hạn chế; tính chuyên môn, chuyên nghiệp về đấu thầu chưa đồng đều và còn hạn chế ở một số địa phương, chất lượng của một số công việc chuẩn bị cho đấu thầu vẫn còn bất cập; hình thức lựa chọn nhà thầu được áp dụng chưa đáp ứng tinh thần tiết kiệm và đảm bảo hiệu quả kinh tế; xu hướng đề nghị được áp dụng hình thức chỉ định thầu vẫn còn nhiều, không thực hiện đúng theo tinh thần đã phân cấp; vấn đề quản lý sau đấu thầu chưa được thực hiện thường xuyên và chưa được quan tâm đúng mức; hoạt động kiểm tra đấu thầu chưa được thực hiện đồng đều ở các Bộ, ngành và địa phương; công tác báo cáo tình hình xử lý vi phạm chưa đầy đủ; số lượng báo cáo tổng kết đấu thầu tốt hơn so với năm trước song vẫn cần tiếp tục cải thiện về chất lượng báo cáo. Các tồn tại trong công tác đấu thầu nêu trên dẫn đến hạn chế sự cạnh tranh; chất lượng dịch vụ, hàng hóa, công trình chưa cao; thời gian thực hiện kéo dài và tăng chi phí trong đấu thầu.Chất lượng các nhà thầu được lựa chọn thấp, không đáp ứng được yêu cầu của dự án đặt ra.Các PMU không tiến hành xác minh những khả năng của nhà thầu như khả năng tài chính, khả năng kỹ thuật, tiến độ thi công... Vì vậy, khi thực hiện xảy ra tình trạng: nhà thầu không tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, nội dung trong bản thiết kế chi tiết để giảm chi phí hoặc cần tăng tiến độ thực hiện thì phía nhà thầu không có khả năng huy động đủ nguồn lực về tài chính, máy móc thiết bị, con người... - Giải ngân vốn chậm dẫn tới các hậu quả sau đây: + Giải ngân vốn ODA bị kéo dài làm thay đổi các thông số của F/S của các dự án, dẫn tới làm giảm hiểu quả của dự án, hạn chế khả năng trả nợ, là nguy cơ làm tăng nợ quá hạn cho Chính phủ, làm ùn đọng vốn ODA cam kết và ký kết. + Chậm đưa công trình vào sử dụng gây lãng phí, thất thoát nguồn lực, công trình kém hiệu quả. + Làm giảm tính ưu đãi của vốn vay (rút ngắn thời gian ân hạn, kéo dài thời gian trả phí cam kết). + Làm giảm uy tín của ta đối với các nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA, ảnh hưởng trực tiếp đến việc vận động nguồn vốn này. 2. Chất lượng một số công trình sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm Phần lớn các chương trình dự án tập trung vào lĩnh vực xây dựng cơ bản. Chất lượng một số công trình sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm đúng những tiêu chuẩn định mức của bản thiết kế đặt ra. Ban vận hành phải bỏ chi phí đáng kể ra để bảo dưỡng tu sửa. Nguyên nhân là trong quá trình thực hiện xảy ra thất thoát, lãng phí. Thất thoát trong xây dựng cơ bản hiện nay của Việt Nam chiếm khoảng 20%-30% tổng vốn đầu tư trong từng dự án. Chẳng hạn trường hợp PMU đã không tiến hành xác minh các khả năng khác của nhà thầu như: khả năng tài chính, kỹ thuật, tiến độ thi công nên dẫn đến trường hợp nhiều nhà thầu đã ăn bớt, thay đổi nguyên liệu so với tiêu chuẩn kỹ thuật của bản thiết kế đề ra như công trình quốc lộ 18, nhà thầu thay cát vàng bằng cát đen... PMU 18 - một trong những đơn vị được ưu ái giao cho quản lý hàng trăm triệu USD từ nguồn vốn ODA, vốn trái phiếu Chính phủ... để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, trở thành nơi sử dụng lãng phí nhất nguồn vốn ODA và là nơi chứa đựng những hành vi tham nhũng lớn Việt Nam từ trước đến nay với hàng loạt những dự án lớn như cầu Hoàng Long (Thanh Hoá) (thất thoát 4,5 tỷ đồng trong tổng kinh phí đầu tư 224 tỷ đồng), phà Minh Châu (Ba Vì, Hà Tây) do PMU 18 tự ý đưa vào dự án giao thông nông thôn - WB 2 với kinh phí trị giá 64.000USD, thế nhưng khi vừa đưa vào sử dụng đã hư, hay như Quốc lộ 2 đã xuống cấp nghiêm trọng sau 3 tháng sử dụng... Mặt khác,chất lượng,nội dung thiết kế kỹ thuật tổng thể và chi tiết không phù hợp với thực tế, không lường hết được biến cố kỹ thuật cũng như sự thay đổi bất thường của môi trường nên phải chỉnh sửa thiết kế hoặc thiết kế lại toàn bộ nội dung. Ví dụ, dự án đường xuyên á phải thiết kế lại gần như toàn bộ, và chậm so với thời gian tiến độ ban đầu là một năm; tiểu dự án đường Tuy Phong- Nha Trang với hợp đồng R100-R200 thì khối lượng công việc tăng lên 30% (Thay đổi đường từ 12,5m lên 18,6m và làm thêm 6 đường tránh). Một số dự án hỗ trợ kỹ thuật viện trợ không hoàn lại cũng chưa đạt được hiệu quả như mong muốn vì dự án còn nặng về các yếu tố đầu vào (nhập xe con, đi khảo sát ở nước ngoài...), nhẹ về các kết quả đầu ra.Hậu quả là nhiều dự án chồng chéo nhau về nội dung, kết quả dự án không được khai thác và sử dụng một cách thích đáng... 3. Những hạn chế và nguyên nhân trong công tác quản lý nhà nước về vốn ODA Quản lý nhà nước là nguyên nhân bao trùm của những hạn chế trong việc thu hút và sử dụng ODA. Bất cập trong công tác quản lý nhà nước thể hiện ở việc phân cấp, phân định chức năng,nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước; hệ thống chính sách và những văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA; việc thẩm định phê duyệt, bố trí vốn đối ứng, theo dõi, giám sát các dự án ODA. - Hệ thống pháp luật, chính sách liên quan đến quản lý nhà nước về vốn ODA còn thiếu, hay thay đổi, không đồng bộ, còn nhiều bất hợp lý và chưa hài hoà với các nhà tài trợ. - Các quy định về xây dựng danh mục vận động ODA trong thời gian qua chỉ phù hợp với giai đoạn đầu khi quy mô cung cấp ODA còn ở mức khiêm tốn, khả năng xây dựng dự án của các chủ dự án còn ở mức thấp. Việc thiếu một quy hoạch vận động và sử dụng ODA cũng như thiếu sự quản lý tập trung của Nhà nước, đặc biệt là các cơ quan Trung ương, đã dẫn tới nhiều khó khăn trong việc vận động ODA cũng như công tác triển khai thực hiện các dự án ODA trong tương lai. - Có sự phân cấp quản lý vốn ODA giữa trung ương và địa phương. Nguồn ODA là của Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phương. Song hiện nay, chúng ta chưa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các DA lớn, còn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một số DA qui mô nhỏ. Sự không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp - Các bộ địa phương chủ quản và chủ dự án đã không có cái nhìn dài hạn trong quá trình xây dựng kế hoạch vốn đối ứng kể từ khi đàm phán với nhà tài trợ đối với việc xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện dự án. Điều này đã làm cho công tác bố trí vốn đối ứng không kịp thời và hiệu quả. - Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tư ODA chưa đầy đủ, còn nhiều hạn chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tư còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết quả quản lý thường được đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chưa xem xét đến hiệu quả sau đầu tư một khi công trình được đưa vào vận hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá,định hướng đầu tư từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan. - Các chính sách tài chính trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, ...) nặng về xử lý theo vụ việc thay vì có một chính sách nhất quán, được công bố trước làm cơ sở cho việc tính toán và lựa chọn các phương án sử dụng các nguồn vốn đầu tư. Nhiều dự án có cùng một mục đích đầu tư được hưởng cơ chế tài chính khác nhau, điều đó đã gây nên sự cạnh tranh không bình đẳng. - Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Theo Bộ Tài chính, chỉ có 4% lượng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ. Như ông Dương Đức Ưng - Cố vấn cao cấp của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam – đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tư do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp. - Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thường là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc. Như đã phân tích ở trên, những hạn chế trên là do những nguyên nhân như: thiếu quy hoạch tổng thể cho vận động vốn ODA, trình tự thủ tục thẩm định phê duyệt chưa hài hoà với các nhà tài trợ... Tuy nhiên có một nguyên nhân mang tính bao trùm cho các hạn chế này là đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý nhà nước về vốn ODA còn yếu về trình độ, thiếu kinh nghiệm và chưa được bố trí hợp lý... Chẳng hạn, tại các PMU, trình độ cán bộ không đáp ứng yêu cầu, không đúng ngành nghề thực tế, trình độ ngoại ngữ kém, kinh nghiệm quản lý dự án còn ít nên khả năng đàm phán, ký kết hợp đồng, kỹ năng nhận thức, phối hợp làm việc với đối tác nước ngoài và các cơ quan liên quan chưa đạt hiệu quả cao. Nhiều trường hợp cử vào PMU những cán bộ dôi dư trong biên chế, những người sắp về hưu, hoặc những người được hưởng ưu đãi trong các cơ quan nhà nước mà đa số không thích hợp. Chẳng hạn, dự án ngành cơ sở hạ tầng nông thôn (150 triệu USD), các cán bộ PMU Trung ương và PMU tỉnh  hầu hết ở các cơ quan chuyên môn chuyển sang, chưa làm quen với dự án vốn vay. Thêm vào đó, việc thay thế nửa chừng cán bộ chủ chốt của dự án, nhất là người quản lý điều hành là nguyên nhân làm gián đoạn thực thi dự án. Cán bộ lãnh đạo và chủ chốt của các PMU làm việc theo chế độ kiêm nhiệm mà không chuyên trách, vì vậy thời gian làm việc hạn chế, không kịp thời, khả năng chuyên môn, trách nhiệm không cao nên công việc bị ách tắc, không đạt hiệu quả cao. Mặt khác,tiền lương của các cán bộ PMU chủ yếu từ nguồn vốn đối ứng nên không thoả đáng với trách nhiệm công việc đòi hỏi. Tại Hội nghị quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn ODA cũng đã đưa ra, cán bộ dự án thiếu kinh nghiệm trong giải ngân vốn ODA; thiếu kinh nghiệm và kỹ năng đấu thầu, kế toán dự án; yếu trong việc giám sát thi công, đảm bảo tiến độ... Chỉ có 19,6% cán bộ PMU được hỏi đã từng có kinh nghiệm về quản lý dự án.  Sở dĩ có tình trạng này là do: + Về phía cơ sở đào tạo: Một số vấn đề về quản lý dự án được giảng dạy tại một số khoa của các trường đại học sơ lược và thiếu toàn diện, thiếu kinh nghiệm thực tiễn. + Về phía nhà tài trợ: Đào tạo quản lý dự án chưa được các nhà tài trợ tiếp cận như một chiến lược.Họ chỉ đào tạo cho từng trường hợp cụ thể hoặc học tập qua công việc thực tế. + Về phía ban quản lý dự án:Năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu.Ở các địa phương, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên môn hóa, ít được bồi dưỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt .Mặt khác ngân quỹ phục vụ cho đào tạo thiếu và chưa được quy định rõ. - II.MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. 1. Kinh nghiệm quản lý và sử dụng ODA rút ra được từ một số nước. Lịch sử của các nước trên thế giới đã chứng minh rất rõ rằng vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư là một trong những yếu tố quan trọng nhất tác động đến sự phát triển nói chung và tăng trưởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia . Vốn đầu tư bao gồm: vốn trong nước, vốn thu hút từ nước ngoài (ODA, FDI) và các khoản tín dụng nhập khẩu. Đối với các nước nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ nguồn vốn từ trong nước rất hạn chế thì nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa rất quan trọng . Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụngODA của một số nước, ta thấy nổi lên các vấn đề đáng chú ý sau : 1.1. Xác định chiến lược sử dụng ODA. Xác định chiến lược sử dụng ODA là yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định chiến lược sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho các nước nhậntài trợ .Nhưng một số nước không quan tâm đến vấn đề này, khi nguồn viện trợ ODA ngày càng tăng thì việc lãng phí đầu tư tràn lan cũng có xu hướng ngày càng tăng, nhất là giai đoạn đầu của vốn vay, khi nghĩa vụ trả nợ gốc còn ẩn dấu sau thời gian ấn hạn . Họ đã không cân nhắc đến nhu cầu thực tế, đến khả năng hấp thụ ODA, khả năng trả nợ của đất nước mà đã xác định những dự án thiếu căn cứ khoa học và luận chứng kỹ thuật chưa chặt chẽ, dẫn đến tình trạng phiêu lưu trong sử dụng vốn .Vì thế điếu quan trọng trước hết đối với một số nước tiếp nhận ODA là cần xác định rõ chiến lược sử dụng ODA sao cho vừa phù hợp với tôn chỉ mục tiêu của nước viện trợ,vừa phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm phát huy thế mạnh,tiềm năng vốn có của đất nước ở từng giai đoạn phát triển.Một chiến lược ODA đúng đắn phải bao gồm các yếu tố sau: Một là : Nắm được nguyên tắc , bản chất và điều kiện cấp viện trợ của các cấp viện trợ Hai là : Xác định lĩnh vực ưu tiên Ba là : Qui định mức vay và trả nợ hàng năm Bốn là : Chuẩn bị tốt cho dự án xin viện trợ 1.2. Vai trò quản lý của Nhà Nước. Thực tế cho thấy hiệu quả của viện trợ phụ thuộc chủ yếu vào các chính sách và thể chế của các nước nhận viện trợ. Với các nước quản lý kinh tế tốt, viện trợ sẽ làm tăng đầu tư tư nhân,thúc đẩy tăng trưởng , đẩy nhanh quá trình giảm đói nghèo.Như vậy là có một mối quan hệ rất chặt chẽ giữa trình độ quản lý của Nhà nước với tác động của viện trợ.Những vấn đề được đa số các nước quan tâm đến là: - Tính chất bộ máy : Hầu hết ở các nước hàng năm tiếp nhận lượng ODA lớn đều có bộ máy có tính chất riêng đảm bảo thống nhất việc quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả.Việc tập trung quản lý ODA cũng cần phải kết hợp chặt chẽ giữa các bộ,ban, ngành,địa phương theo sự phân công trách nhiệm nhằm phát huy được tính hiệu lực của tổ chức. - Việc sử dụng ODA phải tuân thủ những nguyên tắc và những tiến trình cụ thể được qui định trong các bản pháp luật.Ngoài ra cần phải kiểm tra chặt chẽ việc chi tiêu và đánh giá tổng hợp của các nguồn vốn ODA.Với những điều trên,học tập những kinh nghiệm của các nước sẽ giúp Việt Nam sớm đi đến thành công hơn. 1.3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. Kinh nghiệm của thế giới cũng như thực tế quản lý nguồn tài chính nước ngoài của nước ta trong những năm qua đã cho chúng ta nhiều bài học kinh nghiệm. Một là,ODA gắn liền với các điều kiện chính trị , ngoại trừ một số khoản có tính chất cứu trợ khẩn cấp,viện trợ của nước ngoài nhìn chung có thể được coi là "đầu ra" của một chính sách đối ngoại và việc thực hiện những mục tiêu của chính sách đối ngoại.Tuy nhiên bằng chính sách đối ngoại khôn khéo, các nước tiếp nhận viện trợ vẫn có thể đa phương hoá quan hệ hỗ trợ phát triển của mình , sử dụng có hiệu quả các nguồn ODA phục vụ cho các mục tiêu phát triển trong khi vẫn giữ được độc lập,tự chủ của đất nước. Hai là, phải coi trọng hiệu quả sử dụng ODA hơn là số lượng ODA được sử dụng . Với lượng ODA không đổi,tổng lợi ích sẽ cao hơn.Coi trọng hiệu quả hơn số lượng còn tránh cho nền kinh tế nguy cơ chịu đựng gánh nặng nợ nần nước ngoài. Ba là , tính chủ động của bên nhận viện trợ là yếu tố có tính chất quyết định đến thành công của việc sử dụng vốn ODA. Bốn là , vốn ODA là quan trọng nhưng vốn trong nước là quyết định . Đối với các nước đang phát triển, vốn ODA là vô cùng quan trọng nhưng nó chỉ là chất xúc tác cho các nước đang phát triển khai thác tiềm năng bên trong để phát triển . Vốn ODA không thể thay thế cho nguồn vốn trong nước vì : + Vốn ODA chỉ được sử dụng trong khu vực hạ tầng kinh tế xã hội , tức là chỉ gián tiếp tác động đến phát triển sức mạnh của một quốc gia.Điều này là tôn chỉ , là mục đích của các nhà tài trợ . + Vốn ODA chỉ được thực hiện theo mức khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước, có nghĩa là nó phụ thuộc vào tích lũy nội bộ của nền kinh tế. + Vốn ODA gắn với khoản nợ nước ngoài của nền kinh tế, do vậy khi tính toán nhu cầu vay ODA càn phải tính đến khả năng trả nợ của nền kinh tế . 2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA 2.1. Cần năng động trong nhận thức về ODA. Qua theo dõi thường xuyên tình hình hội đàm quốc tế thì các điều kiện đặt ra để giải ngân được vốn ODA đã gia tăng đáng kể. Trong tình hình đó việc nắm được các điều ước quốc tế mới ký kết và các thông lệ quốc tế trong hợp tác phát triển và tăng cường khả năng vận dụng nhuần nhuyễn các hiểu biết này để ký kết các hiệp địng vay vốn là cần thiết . Mục tiêu của công tác này là tạo điều kiện cho VN có quyền làm chủ và để được chủ động đề xuất và sử dụng vốn ODA. Cần phải thấy rằng ODA không phải là khoản cho không mà phải kèm theo nó là các điều kiện về kinh tế - chính trị.Mặt khác,chúng ta phải hoàn trả nợ cả gốc lẫn lãi.Vì vậy nếu sử dụng không hiệu quả có thể rơi vào tình trạng khủng hoảng,nợ nần. 2.2. Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lược thu hút vốn và quản lý sử dụng ODA. Hiện nay xu hướng chung của các dự án có sự trợ giúp quốc tế đang đối diện với các thách thức không nhỏ và phải chuyển các trọng tâm nội dung sang một số xu thế mới là:có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân và tăng cường tham gia quản lý của cộng đồng dân cư tại chỗ.Nếu chúng ta chưa chuẩn bị cho sự chuyển đổi này thì các nguồn vốn nước ngoài sẽ mau chóng tìm cách rút lui khi  tình hình được đánh giá là không thuận lợi . Trong khi đó đầu tư của khu vực Nhà nước chiếm đại bộ phận trong cơ cấu đầu tư của quốc gia , từ 38%năm 1995 lên đến 53% năm 1998 và hiện nay còn  cao hơn mức này .Vì vậy chọn hướng "tham gia của cộng đồng " cho các dự án ODA là tương đối thích hợp (ở dạng như dự án cơ sở hạ tầng nông thôn dựa vào cộng đồng mà chúng ta vừa ký kết mới WB vào tháng 6 năm 2001 vừa qua).Trước tình hình như vậy,các qui định của chính phủ nên được xem xét , điều chỉnh lại cho phù hợp trong việc triển khai các dự án ODA, bởi vì chúng có tác động hạn chế đến những tiềm năng nội lực của từng vùng và từng lĩnh vực được gắn với những yếu tố "dựa vào cộng đồng " ở qui mô rất nhỏ , chưa có những "sân chơi " riêng. 2.3. Ưu tiên nguồn vốn hỗ trợ cho các khu vực nghèo đói . Trong quan hệ với các tổ chức phi chính phủ quôc tế , cần phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính phủ Việt Nam với các tổ chức phi chính phủ , hướng các nguồn viện trợ của họ tới các vùng nghèo nhất của Việt Nam như vùng Tây nguyên, vùng đồng bằng sông Cửu Long và các vùng nùi phìa bắc. Hiện nay một số nhà tài trợ vẫn có xu hướng cung cấp viện trợ cho Hà Nội hơn là các số vùng xa xôi , hẻo lánh và vùng nghèo đói của Việt Nam.Chính phủ cần có biện pháp cải thiện tình trạng này , chẳng hạn đưa ra các qui định đối với các hoạt động của họ theo khu vực địa lý,đưa ra các danh mục cho các chương trình,quốc gia về lĩnh vực xã hội như chương trình quốc gia về việc làm,về dân số và Kế hoạch hóa giai đình,chương trình quốc gia về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, chương trình quốc gia về phòng chống HIV/AIDS ,danh mục các xã vùng nghèo đói của Việt Nam để kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ . 2.4. Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và quà trình phân công, phân cấp ra quyết định trong qui trình dự án Viện trợ nước ngoài có liên quan đến nhiều cơ quan,chức năng ở trong nước, trong suốt quá trình từ lúc vận động tài trợ cho đến khi hoàn tất cam kết hoàn trả cho nên thiết lập một cơ chế nhằm đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng thông suốt của cả hệ thống tổ chức liên quan đến viện trợ là một điều quan trọng . Về công tác quản lý , đầu tư xây dựng :Trong thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện nghị định 42/CP, 92/CP về qui chế đấu thầu.Nhưng cần qui định trách nhiệm rõ ràng hơn của từng cơ quan và các đon vị trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án,tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan theo hướng giảm các thủ tục trình duyệt qua nhiều cấp.Tiếp tục hoàn thiện các nghị định trên tiến tới hài hòa độ "vênh" giữa các thủ tục về phía nhà tài trợ và phía Việt Nam,tránh làm phức tạp hoá chu trình thực hiện dự án ở Việt Nam.Thực tế hiện nay công tác thẩm định dự án ở nước ta còn thực hiện quá chậm.Có những dự án trình cấp trên phê duyệt đặc biệt là các dự án lâm nghiệp,nằm ở các bộ rất lâu mà không có hồi âm. Trong thời gian tới ,Chính phủ nên qui định rõ thời gian trả lời khâu thẩm định dự án ở các cơ quan cấp bộ,và các cơ quan thuộc chính phủ bố trí các cán bộ kiêm nhiệm để công tác thẩm định dự án được tiến hành nhanh hơn,chính xác hơn . Công tác tái định cư: Cũng cần được chú trong hơn nữa.Hạn chế lớn nhất của công tác tái định cư hiện nay là các qui định về đền bù thiệt hại về đất và các tài sản gắn liền với đất.Có nhiều dự án đã không quan tâm đến hỗ trợ ổn định cuộc sống,phương tiện sinh sống cho người tái định cư mà còn làm cho cuộc sống của họ khó khăn hơn trước khi giải tỏa.Số tiền đền bù có lớn cũng chỉ đủ để các hộ tạo lập tài sản, nhà cửa tại nơi ở mới chứ chưa tạo cho họ phương tiện sản xuất mang lại thu nhập tương đương với mức thu nhập cũ. Những bất hợp lý trong việc tái tạo các nguồn tài nguyên cho người dân  thuộc vùng giải tỏa là điểm tồn tại mấu chốt trong công tác tái định cư hiện nay cần sớm được giải quyết.Trong thời gian tới cần phải có các qui định rõ ràng về qui trình lập và thẩm định kế hoạch tái định cư.Nên có kế hoạch giải tỏa đền bù  người di dân một cách có hệ thống ,tạo ra được sự phối hợp nhịp nhàng giữa nhà đầu tư với cộng đồng giải toả,giữa nhà đầu tư với chính quyền địa phương đặc biệt là giữa cộng đồng đầu tư với nơi tiếp nhận dân di cư . Để đảm bảo dự án đầu tư không tạo ra các sức ép về mặt xã hội khi giải tỏa thì chính sách tái định cư phải đảm bảo tương lai xã hội, đảm bảo ổn định cho các hộ di cư.Điều này đòi hỏi chính sách tái định cư phải bao hàm toàn bộ quátrình từ đền bù, di chuyển,tạo tài nguyên,phát triển sản xuất và nâng cao điều kiện sống cho các hộ dân cư chư không đơn thuần đưa ra một khoản đền bù mà rất khó xác định đã hợp lý hay chưa. Về cơ chế tài chính trong nước: Cơ chế tài chính đã dần dần được cải thiện , đã ban hành qui chế vốn đối ứng và qui trình thủ tục vốn đối với các dự án ODA.Tuy nhiên vẫn cần phải theo dõi chặt chẽ đảm bảo tín hiệu theo đúng qui trình , đồng thời tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh những bất cập mới nảy sinh . Vốn đối ứng cho các dự án ODA đều được bố trí từ ngân sách.Vấn đề là các cơ quan Trung Ương cũng như địa phương phải giải quyết như thế nào cho đủ vốn khi mà ngân sách Nhà nước còn hạn hẹp.Muốn giải quyết vấn đề này trước hết phảikiểm soát chặt chẽ việc lập kế hoạch cân đối nguồn vốn đối ứng để kịp thời đảm bảo vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA.Thứ hai vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình dự án cụ thể , không được tuỳ tiện giao cho các mục tiêu khác .Chính phủ cần kiểm soát chặt chẽ các cam kết của chính phủ trong các điều ước Quốc tế về ODA. Các cơ quan chủ quản và cơ quan thực hiện dự án đều phải cân đối với vốn đối ứng trong kế hoạch ngân sách hàng năm của mình . 2.5. Hoàn thiện hơn nữa công tác kế hoạch hoá. Trước đây, trên cơ sở kim ngạch viện trợ mới tiếp cận dự án , nay từ dự án mới tiếp cận viện trợ.Chính vì thế đã làm thay đổi vai trò của chính phủ và chủ dự án so với viện trợ.Chính phủ từ chỉ huy hoàn toàn chuyển sang hỗ trợ,thúc đẩy.Chủ dự án từ chỗ bị động,hành động hoàn toàn theo mệnh lệnh cấp trên thì nay đã có những quyền chủ động nhất định trong việc hoàn thành, thực hiện dự án.Như vậy cần phải có một qui hoạch tổng thể ODA nhằm tăng cường chất lượng đầu vào của công tác kế hoạch hoá đầu tư bằng vốn ODA. Qui hoạch nếu được Chính phủ thông qua sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để cơ quan điều phối viện trợ, hình thành kế hoạch viện trợ. Cùng với công tác trên,việc tinh giảm bộ máy cồng kềnh trong quản lý để giải ngân đỡ phức tạp,có những chính sách ưu đãi thiết thực cho cơ sở là nội dung chính của các thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định (17/2001/NĐ- CP, ngày 04/5/2001) của chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức . 2.6. Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA. Thông tin là yếu tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng ODA.Thông tin đầy đủ và chính xác sẽ là những căn cứ để cơ quan quản lý ra quyết định.Thời gian qua ở Việt Nam thông tin về ODA thường thiếu, không đầy đủ gây khó khăn rất nhiều cho các cơ quan chính phủ trong quản lý ODA. Cần khẩn trương thiét lập một hệ thống thông tin hữu hiệu về ODA, những thông tin đó phải thể hiện rõ vấn đề sau: - Chiến lược hành động,cơ sở hợp tác, quy trình thủ tục ODA của từng nhà tài trợ. Nêu những đặc điểm,nguyên tắc luật lệ của từng nhà đối tác viện trợ. - Các điều ước quốc tế về hợp tác phát triển,qui chế mà chính phủ ta đã kí  kết với các nhà tài trợ để đảm bảo thi hành nhất quán các văn bản này. - Thông tin về cam kết ODA của các nhà tài trợ,định hướng ưu tiên chiến lược sử dụng ODA của chính phủ,tình hình giải ngân ODA theo nghành ,vùng, lĩnh vực cụ thể. - Thông tin về hệ thống văn bản luật,các qui định,qui chế trong quản lý sử dụng ODA,các hướng dẫn về qui trình thủ tục đối với một dự án ODA cụ thể. 2.7. Tăng cường công tác kiểm tra , kiểm soát các dự án ODA. Kiểm tra, kiểm soát là khâu quan trọng không thể thiếu được trong quá  trình quản lý và sử dụng ODA.Kiểm soát được thực hiện đầy đủ làm giảm tham  nhũng ,thực hiện tiết kiệm và tăng cường năng lực thực hiện dự án. Thông thường đối với các dự án đầu tư bằng vốn vay,các nhà tài trợ thường yêu cầu Chính phủ thuê chuyên gia tư vấn,phối hợp với các đối tác và  người được hưởng thụ tiến hành đánh giá,giám sát dự án.Những công việc này chỉ được thực hiện trong giai đoạn thực hiện dự án hoàn thành.Trong thời gian tới chính phủ cần quan tâm hơn nữa đến kiểm tra,giám sát dự án ở giai đoạn sau dự án .Công tác kiểm tra,giám sát thực hiện đầy đủ góp phần làm tăng tính bền vững của dự án, tạo khả năng giải ngân nhanh và củng cố niềm tin của các nhà tài trợ đối với Việt Nam. Các đơn vị thực hiện vốn ODA cần phải thực hiện nghiêm chỉnh và thường xuyên báo cáo vốn đầu tư thực hiện và quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành .Báo cáo quyết toán cần phải được kiểm toán để đảm bảo tính chính xác trước khi gửi đến các cơ quan chức năng thẩm tra phê duyệt quyết toán. 2.8. Tăng cường công tác đào tạo và điều phối bố trí cán bộ trong quản lý và sử dụng ODA. Đào tạo lại và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phối và sử dụng ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn thiện công tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay. Cần phải có một chương trình huấn luyện rộng rãi để tạo ra những thay đổi về nhận thức, thái độ và kỹ năng ở tất cả các cấp, tăng cường công tác quản lý nhà nước về ODA.Các cán bộ quản lý ODA phải có kiến thức đầy đủ về các mặt: - Các loại hình viện trợ có thể vận động và các chi phí có liên quan để hấp thụ viện trợ. - Chính sách và lợi ích của các nhà tài trợ. - Chu kỳ dự án, sự phối hợp giữa các cơ quan cũng như trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cơ quan ở từng giai đoạn của chu kỳ dự án. - Các kiến thức về kinh tế thị trường, phương pháp phân tích chính sách kinh tế phù hợp với cơ chế kinh tế mới. - Những kiến thức cơ bản về ngoại giao, luật pháp quốc tế, trình độ ngoại ngữ... Công tác điều phối bố trí cán bộ tham gia quản lý dự án ODA cũng cần phải xem xét lại.Việc bố trí lựa chọn các chuyên gia có trình độ để quản lý cho dự án là một yếu tố có tính chất quyết định cho thành công của dự án.Cán bộ được bố trí và các ban quản lý dự án phải đảm bảo là những người có năng lực thực sự, có trình độ chuyên môn được đào tạo chính quy đủ để điều phối và quản lý dự án.Trong quá trình thực hiện dự án, không nên thay thế nửa chừng các cán bộ chủ chốt của dự án, nhất là người quản lý điều hành,vì làm như vậy sẽ dẫn đến tình trạng mất tính liên tục của dự án, đứt đoạn cho công tác thực thi dự án đúng tiến độ. Các cán bộ tham gia quản lý dự án cũng nên không ngừng học hỏi và tự đào tạo lại mình, bắt kịp nhu cầu chung của thời đại cũng như đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao.Trong công tác đào tạo và bố trí cán bộ,cần chú trọng hơn nữa tới việc đào tạo các cán bộ cấp tỉnh, thành phố. Hiện nay chính phủ đã thực hiện phân cấp quản lý các tỉnh,thành phố được tiến hành phê duyệt một số loại dự án ODA tùy thuộc vào nội dung và quy mô của dự án.Việc tăng cường công tác đào tạo và bố trí cán bộ ở các tỉnh, thành phố sẽ tạo điều kiện, tiền đề cho công tác quản lý và sử dụng ODA ở các dự án loại này có hiệu quả. KẾT LUẬN Trong quá trình thu hút và triển khai thực hiện dự án, bên cạnh những thành tựu đạt được cũng còn có một số tồn tại, vướng mắc cần được cải tiến về chính sách, khung thể chế, vốn đối ứng trong nước và đôi khi là sự không thống nhất giữa chính phủ và các nhà tài trợ.Nguồn vốn ODA mà Việt Nam tiếp nhận hiện nay chủ yếu là từ châu Âu, châu Á- Thái Bình Dương, lượng vốn từ châu Mỹ còn rất ít.Do vậy,giải quyết được các tồn tại trên nhằm cải thiện môi trường đầu tư và khai thông thêm các nguồn vốn ODA mới là nhiệm vụ trọng tâm trong thời gian sắp tới.Trong quá trình quản lý và sử dụng ODA, Chính phủ cần luôn luôn phát huy vai trò làm chủ của mình,các nhà tài trợ chỉ đóng vai trò hỗ trợ. Tăng cường thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là một phương hướng chiến lược trong quá trình thực hiện đường lối đổi mới, thực hiện công nghiệp hoá,hiện đại hóa đất nước ta.Phát huy những yếu tố tích cực và hạn chế những tác động tiêu cực trong sử dụng nguồn vốn này là đòi hỏi bức xúc trong giai đoạn mới.

Các file đính kèm theo tài liệu này:

  • docVai trò nguồn vốn ODA.doc