Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo: Thực trạng và hướng hoàn thiện

Áp dụng pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo: Thực trạng và hướng hoàn thiện Lãnh đạo TP.HCM trong một lần đối thoại với người dân về đền bù đất đai. Ảnh: ST Dự án Luật Tố cáo đã được đưa vào Chương trình chính thức thuộc Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội (Nghị quyết số 31/2009/QH12 ngày 17/6/2009). Dự án Luật Tố cáo đã được đưa vào Chương trình chính thức thuộc Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2010 của Quốc hội (Nghị quyết số 31/2009/QH12 ngày 17/6/2009). Đây là văn bản trụ cột của hệ thống pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo. Tuy nhiên, việc triển khai Dự án này cũng gặp nhiều vấn đề vướng mắc liên quan đến định hướng cần quy định trong Luật Tố cáo. Trên cơ sở khái quát thực trạng thi hành pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo, bài viết đề xuất một số phương hướng và nội dung cơ bản để tiếp tục hoàn thiện pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo, trong đó có việc triển khai Dự án Luật Tố cáo. 1. Khái quát thực trạng thi hành pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo Từ 1/1/1999, Luật Khiếu nại, tố cáo có hiệu lực (1). Sau gần 10 năm thực hiện, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành đã đóng vai trò là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc khuyến khích người dân tích cực tham gia phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật, tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong giải quyết tố cáo (2). Tuy nhiên, tình hình tố cáo diễn biến hết sức phức tạp. Số lượng các vụ việc tố cáo qua các năm vẫn còn nhiều (3). Tình hình tố cáo gay gắt, phức tạp thường xảy ra tại các thời điểm trước bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, đại hội Đảng hoặc liên quan đến việc bổ nhiệm cán bộ cấp cơ sở. ở một số địa phương xảy ra những vụ khiếu nại, tố cáo đông người, diễn ra trên địa bàn nhiều xã rất phức tạp, kéo dài. Nội dung tố cáo chủ yếu là về một số cán bộ đảng viên lợi dụng chức vụ quyền hạn để tham ô, nhận hối lộ, cố ý làm trái chính sách pháp luật trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai; trong sản xuất kinh doanh và cả trong quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo; tiếp tay cho buôn lậu, làm ăn phi pháp; bao che, không xử lý vi phạm của cấp dưới; ngoài ra là các tố cáo về mất dân chủ, không công bằng trong thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nhất là trong công tác cán bộ, về lối sống sa đọa, tham nhũng của một số cán bộ, đảng viên sa sút phẩm chất đạo đức. Trong những năm vừa qua, Chính phủ đã tăng cường hướng dẫn đôn đốc, chỉ đạo công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo; đã ban hành nhiều nghị định, chỉ thị và nhiều công điện về vấn đề này. Lãnh đạo một số bộ, ngành và địa phương đã quan tâm hơn đến công tác giải quyết tố cáo. Nhìn chung, các bộ, ngành, địa phương đã quan tâm triển khai và thu được nhiều kết quả đáng ghi nhận. Nhiều đơn vị triển khai thực hiện có hiệu quả; một số tỉnh tập trung rà soát và xem xét, giải quyết được các vụ việc tồn đọng thuộc thẩm quyền của địa phương. Các bộ, ngành trung ương và tỉnh, thành phố đề ra các biện pháp cụ thể chấn chỉnh nâng cao hiệu quả công tác tiếp dân, xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo. Trong 10 năm qua (từ 1999 đến 2008), các cơ quan hành chính có thẩm quyền đã thụ lý 129.321 vụ việc tố cáo và đã giải quyết được 95.971 vụ việc (đạt tỷ lệ 74,21%)(4). Bên cạnh kết quả đạt được, thì một số vụ việc tố cáo chưa được giải quyết đúng pháp luật, vi phạm quyền và lợi ích của công dân, tổ chức. Việc xử lý không nghiêm túc, có trường hợp bao che người bị tố cáo. Nhiều tố cáo không được giải quyết đúng thời hạn quy định của pháp luật làm cho vụ tố cáo bị kéo dài. Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo ở nhiều nơi chưa được quan tâm đúng mức. Việc xử lý đơn tố cáo nặc danh, mạo danh ở các địa phương còn khác nhau, còn nhầm lẫn giữa đơn tố cáo và đơn khiếu nại. Việc tiếp nhận, giải quyết đơn tố cáo chưa phản ánh đúng tình hình vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức. Khi xử lý còn nể nang, thiếu kiên quyết, nặng về xử lý nội bộ, xử lý không nghiêm, không công bằng, làm giảm lòng tin của vào cơ quan nhà nước và tính nghiêm minh của pháp luật. 2. Một số bất cập của quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo 2.1. Thẩm quyền giải quyết tố cáo Nguyên tắc và thẩm quyền giải quyết tố cáo đã được quy định cụ thể trong Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 136/2006/NĐ-CP(5). Điều 61 Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định trách nhiệm giải quyết tố cáo thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Điều 34, 35 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP quy định rất rõ về trách nhiệm giải quyết tố cáo thuộc về thủ trưởng của cơ quan nhà nước cũng như quy định về cơ quan chuyên trách giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc thẩm tra, xác minh. Trên thực tế, các hành vi bị tố cáo rất đa dạng có tính chất và mức độ nguy hiểm khác nhau nên việc giải quyết các tố cáo thuộc thẩm quyền của nhiều loại cơ quan, tố chức. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại, tố cáo chưa quy định cụ thể trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hành chính đối với các hành vi vi phạm xảy ra trong lĩnh vực với từng loại đối tượng như chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm hành chính của các tổ chức, cá nhân chưa đến mức xử lý hình sự (việc giải quyết tố cáo này đã được quy định và đang được thực hiện như trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như một số văn bản pháp luật quản lý trong các lĩnh vực); thẩm quyền giải quyết tố cáo của các cơ quan tiến hành tố tụng được quy định trong Bộ Luật Tố tụng hình sự, tuy nhiên đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, những chức danh tư pháp trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ ngoài hoạt động tố tụng cũng như một số cơ quan tuy là cơ quan hành chính nhưng tham gia một số hoạt động tố tụng như Hải quan, Kiểm lâm... thì việc giải quyết tố cáo cũng cần phải được quy định thực hiện trên cơ sở của Luật khiếu nại, tố cáo; các tố cáo đối với cán bộ, công chức ở các cơ quan nhà nước như Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội cũng chưa được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo làm cơ sở cho việc giải quyết; chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo trong tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế; chưa quy định mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước với tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội trong việc xử lý các đối tượng thuộc quyền quản lý của mình cũng như trách nhiệm của thanh tra các cấp, các ngành trong việc giúp thủ trưởng cùng cấp giải quyết tố cáo; gây khó khăn trong việc tiếp nhận và xử lý tố cáo. Vì vậy, trong quá trình thực hiện đã xuất hiện tình trạng trùng lặp về thẩm quyền, không xác định được cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết đối với đối tượng nhất định khi thực hiện một loại hành vi vi phạm cũng như hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giải quyết đối với những vụ tố cáo có tính chất phức tạp, nhạy cảm. Đồng thời, theo quy định hiện hành thì không có điểm dừng trong tiếp nhận và xử lý tố cáo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. 2.2. Thủ tục tố cáo và giải quyết tố cáo Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ quy định các trình tự, thủ tục về phía cơ quan có trách nhiệm giải quyết tố cáo (6), chưa quy định thủ tục cho công dân khi họ thực hiện quyền tố cáo, do vậy làm hạn chế việc tố cáo các hành vi vi phạm pháp luật. Một vấn đề luôn được đặt ra trong nhiều cuộc hội thảo khoa học liên quan đến khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng là tại sao pháp luật đã quy định không giải quyết đối với tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo (7), song thực tế thì số lượng đơn tố cáo loại này vẫn chiếm số lượng lớn. Nhiều vụ việc tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ, bút tích người tố cáo nhưng mang nội dung rõ ràng, có cơ sở để xác minh thì vẫn được một số cơ quan xem xét, giải quyết, ở một số nước lại không xem xét vì lý do thực hiện đúng quy định pháp luật. Thực tiễn trên gây ra sự thiếu thống nhất trong hoạt động áp dụng pháp luật.Việc người tố cáo không nêu rõ thông tin thật về họ tên, địa chỉ thường thể hiện dưới hai dạng chủ yếu là không đề tên, địa chỉ hoặc mạo tên, mạo danh, mạo địa chỉ của người khác để thực hiện việc tố cáo. Đây là vấn đề phức tạp và ít nhiều đã gây khó khăn cho việc giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà nước hữu trách. Như vậy, tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo về bản chất vẫn là tố cáo theo định nghĩa trong pháp luật, song so với khái niệm tố cáo nêu trên thì người tố cáo đã không tuân thủ triệt để các quy định pháp luật khi thực hiện hành vi này. Với quy định không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, không rõ địa chỉ thì vô hình trung, chúng đã hạn chế vai trò của công dân trong việc phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật và như vậy cũng có nghĩa là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ bỏ sót, không phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Xuất phát từ việc bảo vệ lợi ích Nhà nước, tập thể và công dân, cho nên trên thực tế nhiều tố cáo không ghi rõ họ tên, địa chỉ người tố cáo đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết. Chúng ta thường thấy trường hợp này xảy ra đối với việc tố cáo về những hành vi nguy hiểm cho xã hội và có dấu hiệu tội phạm hoặc những vụ việc có nội dung rõ ràng và người tố cáo đã cung cấp những thông tin rất cụ thể và xác thực. Thực tế hiện nay, tố cáo nặc danh nhưng có sự việc thật như tố cáo chiếm tỷ lệ lớn, nhưng do nhiều nguyên nhân, người tố cáo không muốn nêu rõ tên, địa chỉ của mình, đặc biệt là những trường hợp người bị tố cáo là người có chức vụ, quyền hạn, có thế lực khác trong xã hội, do vậy, họ sợ bị trù dập, trả thù, mặc dù đã có quy định về bảo vệ người tố cáo nhưng hiệu lực thực tế của quy định này cũng là vấn đề mà chúng ta cần phải suy nghĩ. Đối với thư nặc danh, mạo danh cần tránh 2 khuynh hướng: quá tin vào nội dung tố cáo, bị áp lực của tố cáo, sức ép của dư luận chi phối làm mất tính khách quan, nảy sinh định kiến hoặc khi nhận thấy một số nội dung tố cáo đã chuyển sang dấu hiệu vu cáo, lại vội vàng bác bỏ toàn bộ nội dung đơn thư mà không bình tĩnh suy xét, sàng lọc, thẩm định. Các nhà làm luật khi quy định về việc không xem xét giải quyết những tố cáo nặc danh, mạo danh này xuất phát từ quan điểm cho rằng việc giải quyết đối với tố cáo đó gặp nhiều khó khăn cho quá trình thẩm tra, xác minh, khó khăn trong việc xử lý người cố tình tố cáo sai sự thật. Tuy nhiên, về mặt khoa học thì đây là điều mà chúng ta cần phải bàn luận. Khoản 1 Điều 43 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 (đã hết hiệu lực) đã quy định "Nếu đơn tố cáo không ghi rõ họ, tên, địa chỉ người tố cáo nhưng nội dung rõ ràng, bằng chứng cụ thể, có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì Thủ trưởng cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định việc xem xét, xử lý đơn tố cáo đó". Quy định này đã loại trừ được những trường hợp tố cáo tràn lan, không có căn cứ, đồng thời không bỏ sót những vụ việc đã có chứng cứ rõ ràng, cần phải xử lý. Tuy nhiên, pháp luật về tố cáo hiện hành đã lược bỏ quy định này và quy định không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ. Theo tôi, việc quy định này là chưa hợp lý bởi lẽ việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trước hết thuộc về nhà nước. Hơn nữa, các cơ quan có thẩm quyền với vị trí và quyền hạn của mình cùng với khả năng sử dụng các phương tiện hỗ trợ khác thì sẽ thuận lợi trong việc xác minh vụ việc. Việc quy định không giải quyết tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ thì không đạt được mục đích lớn nhất của việc giải quyết tố cáo là xác minh sự việc và xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật (nếu có). Nhà nước hoàn toàn có thể hạn chế những trường hợp cố tình tố cáo sai sự thật như quy định ở Nghị định số 67/1999/NĐ-CP. Để giải quyết vướng mắc này, đảm bảo nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giải quyết tố cáo thì pháp luật cần phải xác định cụ thể những trường hợp tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ nào không được xem xét, giải quyết và những trường hợp nào cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể tiếp nhận giải quyết. Ngoài ra, pháp luật cũng cần có những quy định nhằm trao cho người có thẩm quyền giải quyết tố cáo quyền lựa chọn, quyết định thụ lý vụ việc - theo nguyên tắc "không có lợi không làm" - tức là việc quyết định thụ lý giải quyết tố cáo nặc danh cần xuất phát từ yêu cầu bảo vệ lợi ích công và yêu cầu phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định về hình thức văn bản ghi nhận việc thụ lý tố cáo (pháp luật chỉ quy định phải thụ lý) và các điều kiện thụ lý tố cáo, cũng như thời hiệu tố cáo. Thực tiễn áp dụng pháp luật, có cơ quan sử dụng hình thức văn bản là thông báo về việc thụ lý tố cáo hoặc là quyết định về việc thụ lý tố cáo, có nơi lại áp dụng quyết định thẩm tra, xác minh để thông báo về việc thụ lý tố cáo. Điều này gây khó khăn cho công tác xác minh, kết luận và xử lý trách nhiệm sau này. Thực tế có nhiều tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật đã diễn ra từ lâu, không còn tính nguy hiểm cho xã hội nhưng cơ quan nhà nước vẫn thụ lý và xem xét, giải quyết. Điều này gây tốn kém, lãng phí trong quá trình giải quyết tố cáo, vì pháp luật hiện hành không quy định về thời hiệu tố cáo trong lĩnh vực hành chính. Việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo rất quan trọng, có ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả của công tác giải quyết tố cáo từng vụ việc. Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định về thẩm quyền cho Chánh thanh tra các cấp, Tổng thanh tra trong việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo (8). Tuy nhiên, các thủ tục của việc xác minh, kết luận không được quy định, do vậy, trên thực tế cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết thực hiện rất khác nhau, làm giảm hiệu quả việc giải quyết tố cáo. Hơn nữa, nhiều kết luận, kiến nghị của cơ quan Thanh tra nhà nước không được thủ trưởng các Cơ quan quản lý xem xét, xử lý nghiêm minh. Việc xử lý tố cáo là việc quan trọng trong quá trình giải quyết tố cáo. Tuy nhiên Luật Khiếu nại, tố cáo lại không quy định về vấn đề này mà Điều 44 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP có quy định về việc xử lý tố cáo. Đối với quyết định xử lý tố cáo thì chưa quy định về việc công khai quyết định xử lý tố cáo, do đó chưa đáp ứng được những thay đổi của các văn bản pháp luật có liên quan, nhất là Luật Phòng, chống tham nhũng. 2.3. Quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải quyết tố cáo Luật Khiếu nại, tố cáo đã có quy định về quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo và người giải quyết tố cáo (9), song nhìn chung chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong quá trình thực hiện quyền tố cáo; Theo Luật Khiếu nại, tố cáo thì công dân có thể tố cáo bằng hình thức gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tố chức, cá nhân có thẩm quyền (10). Như vậy, pháp luật hiện hành chưa quy định việc tiếp nhận tố cáo thông qua điện thoại, thư điện tử vì vậy bỏ lọt nhiều thông tin có giá trị của người dân về việc phát giác các hành vi vi phạm. Kinh nghiệm của một số nước đã quy định cụ thể các hình thức tố cáo nhằm tạo thuận lợi cho người dân báo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các hành vi vi phạm pháp luật nói chung cũng như tham nhũng nói riêng, góp phần tăng hiệu quả công tác đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật; chưa quy định người tố cáo được nhận thông báo chuyển vụ việc tố cáo sang cơ quan có thẩm quyền giải quyết; được tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời gian quy định mà tố cáo không được giải quyết; được trích thưởng (nếu có) v.v.. Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về việc người tố cáo phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật, chứ  chưa xác định rõ trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do hành vi tố cáo sai sự thật của mình gây ra. Năm 2008, đã phân tích 3278 đơn tố cáo thì có 1206 đơn tố cáo có đúng có sai và 1407 đơn tố cáo sai (42,8%). Qua đó, khá nhiều đơn tố cáo còn chưa chính xác. Cá nhân hoặc đơn vị nếu bị tố cáo sai, ở mức độ nhẹ thì chưa có thiệt hại, nhưng nếu gây ra những hậu quả nghiêm trọng thì rõ ràng cần phải có hình thức xử lý người tố cáo. Do vậy, pháp luật tố cáo cần phải quy định cụ thể trách nhiệm pháp luật của người tố cáo sai sự thật. ở mức độ nhẹ thì xử lý hành chính, nghiêm trọng hơn là truy tố trước pháp luật (Tội vu khống theo Điều 122 Bộ Luật hình sự). Đây là việc làm cần thiết của các cơ quan chức năng, góp phần giữ gìn trật tự chung của xã hội. Quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo được quy định trước đây đến nay chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu phòng, chống các vi phạm pháp luật. Tương tự như vậy, đối với người giải quyết tố cáo, Luật Khiếu nại, tố cáo cũng chưa quy định đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người giải quyết tố cáo, người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người giải quyết tố cáo, người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo, kết luận vụ việc tố cáo; chưa quy định về kết luận nội dung tố cáo. 2.4. Các biện pháp bảo vệ người tố cáo Luật Khiếu nại, tố cáo chưa có cơ chế bảo vệ người tố cáo khi họ bị đe dọa, trả thù, trù dập hoặc bị phân biệt đối xử; chưa có quy định về việc khen thưởng vật chất đối với người có công tố cáo và giải quyết tố cáo v.v.. mới chỉ ghi nhận một số nguyên tắc bảo vệ người tố cáo, xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc bảo vệ tính mạng, danh dự, sức khoẻ cho người tố cáo; thiếu cơ chế tổ chức thực hiện, do vậy làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tố cáo của công dân. Nhiều người không dám tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền vì sợ bị trả thù, trù dập, một số khác thì tố cáo giấu tên, giấu địa chỉ của mình. Mặt khác, cũng có những trường hợp người tố cáo bị trả thù, trù dập mà người vi phạm không bị xử lý. Bên cạnh đó, các quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về bảo vệ người tố cáo nằm rải rác trong các điều luật khác nhau (Điều 16, 57, 96), chỉ mang tính nguyên tắc, chưa có biện pháp chế tài bảo đảm thực hiện; chỉ quy định quyền của người tố cáo được yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe dọa, trả thù, trù dập nhưng chưa xác định cơ quan có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo và chưa quy định rõ biện pháp xử lý khi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước không thực hiện các biện pháp bảo vệ người tố cáo, chưa quy định nội dung bảo vệ người tố cáo; trình tự, thủ tục tiến hành bảo vệ người tố cáo như thế nào và việc bảo vệ đó được bảo đảm bằng các biện pháp gì, trách nhiệm của người tiết lộ bí mật liên quan đến người tố cáo... là những nội dung mà pháp luật về tố cáo còn bỏ ngỏ. Tình trạng đó đã và đang làm cản trở việc tố cáo và giải quyết tố cáo hiện nay. Ngoài những bất cập trên thì thực tế công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhiều đơn thư vừa chứa nội dung khiếu nại, vừa chứa nội dung tố cáo gây khó khăn cho quá trình tiếp nhận, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhiều trường hợp phát sinh tranh chấp về thẩm quyền giải quyết, kéo dài thời gian giải quyết vụ việc. Một phần nguyên nhân là do pháp luật hiện hành quy định khiếu nại và giải quyết khiếu nại, tố cáo và giải quyết tố cáo trong cùng một đạo luật. 3. Hướng hoàn thiện pháp luật tố cáo và giải quyết tố cáo Một là, rà soát các quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo và giải quyết tố cáo. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tố cáo, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết có hiệu quả các tố cáo hành chính, thời gian qua, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. Hệ thống các quy định pháp luật này đã góp phần quan trọng vào việc giải quyết có hiệu quả các tố cáo hành chính phát sinh trong thực tế. Mặc dù vậy, quá trình thực hiện cho thấy các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ngày càng bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Để khắc phục kịp thời các hạn chế này cần phải tiến hành việc rà soát các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo để phát hiện các vướng mắc, sơ hở đang tồn tại trong pháp luật; kịp thời phát hiện để loại bỏ những quy định đã không còn hiệu lực, hoặc không còn phù hợp với thực tiễn; sửa chữa, bổ sung các quy định cho rõ; hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản. Hai là, tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. Để phát huy vai trò của pháp luật, bảo đảm các quy định pháp luật phù hợp với yêu cầu thực tế thì phải tiến hành tổng kết, đánh giá việc áp dụng các quy định pháp luật trong đời sống kinh tế - xã hội. Việc tổng kết phải chỉ ra được các ưu điểm, nhược điểm trong các quy định pháp luật, nhất là các quy định về trách nhiệm, thẩm quyền giải quyết tố cáo; trình tự, thủ tục tố cáo và giải quyết tố cáo... Việc tổng kết cần tập trung làm rõ công tác chỉ đạo điều hành hoạt động giải quyết tố cáo của các cơ quan hành chính, từ việc xây dựng, ban hành các văn bản cho đến việc kiểm tra, đôn đốc cấp dưới thực hiện, đồng thời làm rõ kết quả, các ưu, nhược điểm trong giải quyết các tố cáo cụ thể. Song song với việc tổng kết phải tiến hành việc khảo sát thực tế hoạt động giải quyết tố cáo tại các địa phương, bộ ngành để nắm bắt trình độ, nhận thức của nhân dân về pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. Những quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo cần phải được nghiên cứu, xây dựng từ những căn cứ đánh giá đúng yêu cầu thực sự của thực tiễn trên các phương diện. Ba là, hoàn thiện quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính thông qua ban hành Luật Tố cáo. Việc hoàn thiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính phải bảo đảm tính toàn diện, đồng bộ, phù hợp, đơn giản, cụ thể và dễ thực hiện. Luật Tố cáo cần phải đưa ra những nội dung điều chỉnh những vấn đề đang có vướng mắc trong thực tiễn, cụ thể như: - Về thẩm quyền giải quyết tố cáo theo hướng quy định theo đối tượng có hành vi vi phạm, từ đó xác định người có thẩm quyền giải quyết là cơ quan có chức năng quản lý nhà nước lĩnh vực cụ thể hay người đứng đầu cơ quan quản lý đối tượng có hành vi vi phạm có thẩm quyền giải quyết. Bên cạnh đó, Luật Tố cáo cũng nên quy định cấp giải quyết tố cáo để tránh tình trạng tố cáo tràn lan, vượt cấp. - Cần đa dạng hoá các hình thức tiếp nhận tố cáo cho phù hợp với tình hình thực tiễn công tác giải quyết tố cáo và sự phát triển của khoa học công nghệ và cần có quy định chặt chẽ về việc tố cáo qua điện thoại, qua mạng và thủ tục xử lý đối với loại tố cáo này. Mặt khác, Luật Tố cáo cũng nên ghi nhận quyền được tố cáo không cần nêu rõ họ, tên, địa chỉ của người tố cáo để khuyến khích, động viên, tạo điều kiện cho mọi tầng lớp nhân dân nêu cao ý thức pháp luật, ý thức xây dựng, đấu tranh chống tiêu cực, tham nhũng. Tuy nhiên phải quy định cụ thể những trường hợp tố cáo nặc danh nhưng nội dung đơn tố cáo rõ ràng, người tố cáo cung cấp được chứng cứ xác thực, có cơ sở xác minh thì đủ điều kiện để thụ lý giải quyết. - Luật Tố cáo cũng cần phải quy định thời hiệu tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ để có sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật (pháp luật hình sự quy định về thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính cũng có quy định về thời hiệu xử lý vi phạm hành chính). Thời hiệu tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ có thể quy định là không quá 5 năm kể từ ngày hành vi vi phạm pháp luật được phát hiện. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền không xem xét đối với tố cáo đã hết thời hiệu tố cáo. - Việc giải quyết tố cáo tiếp hiện nay rất nan giải. Vì vậy, nên quy định rõ hơn về vấn đề này, pháp luật cần quy định đối với trường hợp người tố cáo cho rằng việc giải quyết tố cáo trước đó không đúng pháp luật, thiếu khách quan hoặc quá thời hạn quy định mà không giải quyết thì họ có quyền tố cáo tiếp đến lần thứ hai, nếu không có chứng cứ mới thì không xem xét, giải quyết. - Cần làm rõ nguyên tắc bảo vệ cho người tố cáo, trong đó xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm cho người tố cáo. Đồng thời, quy định cụ thể cơ chế tổ chức thực hiện, biện pháp chế tài xử lý. - Đa dạng hoá hình thức công khai, mở rộng hình thức công khai như niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan đã có kết luận vụ việc tố cáo, quyết định xử lý tố cáo; thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; tổ chức công bố công khai. Ngoài các nội dung cơ bản trên, thì cũng cần phải hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý công tác giải quyết tố cáo; giám sát công tác giải quyết tố cáo để nâng cao chất lượng giải quyết các vụ việc tố cáo, nâng cao trách nhiệm của cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, đoàn thể và các cơ quan đại diện. Bốn là, nâng cao chất lượng, trình độ xây dựng pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo. Để nâng cao chất lượng văn bản pháp luật thì cần phải đổi mới công tác xây dựng văn bản, trong đó các cơ quan nhà nước khi soạn thảo các văn bản có quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo phải chú trọng tăng cường tính công khai, minh bạch, dân chủ trong quá trình xây dựng. Triệt để tuân thủ các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; chú trọng vai trò chuyên gia, các nhà khoa học trong việc xây dựng Luật Tố cáo. Nâng cao năng lực của các chuyên gia và các chuyên viên soạn thảo văn bản. Đẩy mạnh công tác phối hợp với các Bộ, ngành để bảo đảm tính đồng bộ, nhất quán. Mở rộng sự tham gia đông đảo của xã hội, nhất là các cơ quan nghiên cứu, các nhà khoa học, các cán bộ thực tiễn, các đối tượng bị điều chỉnh để Luật Tố cáo sát với thực tế, bảo đảm tính khả thi, hiệu quả. Năm là, nghiên cứu trao đổi kinh nghiệm với các nước về giải quyết tố cáo hành chính. Chúng ta cần phải tổ chức khảo sát pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính của các nước, đồng thời tham khảo ý kiến của các chuyên gia nước ngoài về giải quyết tố cáo hành chính trong quá trình xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo ở Việt Nam nhằm góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra trong quá trình hội nhập quốc tế. (1) Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005. Tuy nhiên, các quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo không có thay đổi. (2) Tố cáo nói ở đây là Tố cáo trong lĩnh vực hành chính. (3) Theo Báo cáo tổng kết ngành Thanh tra, năm 1999 có 16.216 vụ tố cáo; năm 2000 có 25.132 vụ; năm 2001 có 13.385 vụ; năm 2002 có 12.128 vụ; năm 2003 có 11.496 vụ; năm 2004 có 11.153 vụ; năm 2005 có 8.841 vụ; năm 2006 có 11.798 vụ; năm 2007 có 9.860 vụ; năm 2008 có 9.312 vô.