Bài tập kỳ XDVBPL - Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết - Một số nhận xét và kiến nghị

A. LỜI MỞ ĐẦU Văn bản nói chung đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của con người và được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau: Văn hóa nghệ thuật, khoa học kỹ thuật, sinh hoạt hàng ngày. Trong hoạt động quản lý nhà nước, với chức nănng nhiệm vụ của mình nhà nước đã ban hành hệ thống văn bản pháp luật (VBPL) nhằm điều chỉnh tác động tới các quan hệ xã hội nhất định phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước. Tuy nhiên do một vài lý do mà việc ban hành các văn bản pháp luật khiếm khuyết (VBPLKK) còn diễn ra khá phổ biến ở nhiều cấp, ngành buộc các cơ quan nhà nước phải sử dụng những biện pháp để xử lý nhằm hoàn thiện chúng. Trong bài viết của mình tôi sẽ đi nghiên cứu đề tài: “Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết - Một số nhận xét và kiến nghị” để có thể hiểu rõ hơn về tình hình ban hành VBPL trong thời gian gần đây và đưa ra một số giải pháp hoàn thiện. B. NỘI DUNG Một số khái niệm VBPL là văn bản do các chủ thể ban hành theo hình thức và thủ tục do pháp luật quy định, chứa đựng ý chí của chủ thể có thẩm quyền nhằm đạt được mục tiêu quản lý và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. VBPLKK được hiểu là những văn bản “còn thiếu sót, chưa hoàn chỉnh” không đảm bảo về chất lượng mà nhà nước yêu cầu. Trong quá trình xây dựng VBPL thường có những dấu hiệu khiếm khuyết đặc trưng: VBPL không đáp ứng yêu cầu về chính trị. VBPL không đáp ứng về yêu cầu pháp lý Gồm: VBPL vi phạm thẩm quyền ban hành; VBPL có nội dung trái với quy định của pháp luật; VBPL có nội dung không phù hợp với các điều ước quốc tế (ĐƯQT) mà Việt Nam kí kết và tham gia; VBPL có sự vi phạm các quy định về thể thức và thủ tục ban hành. VBPL không đáp ứng yêu cầu vê khoa học. Gồm có VBPL có nội dung không phù hợp với thực trang và quy luật vận động của đời sống xã hội hoặc thể hiện sự khiếm khuyết trong kỹ thuật pháp lý. Những khiếm khuyết kể trên của VBPL có là do: Hệ thống pháp luật về công tác văn bản chưa đầy đủ, đồng bộ, thống nhất; Đội ngũ công tác văn bản chưa có chuyên môn, nghiệp vụ; Sự đầu tư cho công tác văn bản của các cơ quan là chưa xứng tầm; Kinh phí công tác xây dựng và ban hành văn bản còn hạn hẹp. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết Mặc dù có rất nhiều khiếm khuyết trong quá trình ban hành văn bản nhưng trong khuôn khổ bài viết tôi chỉ đưa ra thực trang khiếm khuyết cơ bản nhất cùng những dẫn chứng điển hình trong hoạt động ban hành VBPL. VBPL không đáp ứng về yêu cầu chính trị. Là VBPL có nội dung không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng hoặc cũng có thể là những văn bản không phù hợp với ý chí và lợi ích chính đáng của nhân dân mà tiêu biểu là các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) Trường hợp thứ nhất trong thực tế hiện nay rất hiếm nhưng trường hợp thứ hai diễn ra khá phổ biến gây bức xúc trong dư luận. Tiêu biểu là quy định về “quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn Thành phố Hà Nội” được ban hành kèm theo Quyết định số 51/2009/QĐ – UBND ngày 22-01-2009 của UBND TP. Hà Nội còn rất nhiều điểm mà theo phân tích của chuyên viên Cục kiểm tra VBQPPL còn chưa phù hợp: Thứ nhất, đối tượng, phạm vi áp dụng của Quy định ban hành theo Quyết đinh này là “Mọi tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế …”(Điều 1) là chưa tương thích với Điều 2 “Có đăng ký kinh doanh, giấy phép Chứng chỉ hành nghề theo quy định của pháp luật” và chưa sát với thực tế, bởi vì hiện nay còn nhiều cá nhân tham gia vận chuyển, chế biến, buôn bán, giết mổ gia súc, gia cầm nhưng không có chứng chỉ hành nghề, mà nguyên tắc tự sản, tự tiêu là một nhu cầu xã hội. Ngoài ra Quy định còn một số hạn chế về hoạt động vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gai cầm theo quy định tại khoản 1, khoản 4 Điều 4 với những quy định cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện của “ngăn sông cấm chợ” với các cá nhân tham gia hoạt động; Và thêm một hạn chế nữa quy định tại khoản 1, khoản 4 Điều 5 liên quan đến hoạt động chế biến buôn bán các sản phẩm gia súc, gia cầm. Do đó Quyết định này đã bị UBND TP Hà Nội đã ngay lập tức ngưng hiệu lực của văn bản và ban hành quyết định 63/2009 thay thế cho quyết đinh 51 và sủa đổi những bất cập của văn bản cũ. VBPL vi phạm thẩm quyền ban hành. Việc ban hành VBPL trái thẩm quyền (về cả nội dung và hình thức) đang trở nên khá phổ biến trong giai đoạn gần đây. Thể hiện rõ nét đầu tiên là việc ban hành VBPL trái thẩm quyền về mặt nội dung. Pháp luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành các VBPL phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc theo phân công, phân cấp quản lý. Tuy nhiên chủ thể có thẩm quyền ban hành những văn bản để giải quyết những vấn đề không thuộc thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền của mình xảy ra khá phổ biến ở các cơ quan từ trung ương đến địa phương. Có thể lấy ví dụ về Quyết định 33/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển xe mô tô, xe gắn máy ba bánh dùng cho người khuyết tật của Bộ Y tế đã gây xôn xao dư luân trước đây. Trong hai Quyết định này Bộ Y tế đã đưa ra rất nhiều tiêu chuẩn bất hợp lý với người điều khiển phương tiện giao thông, không chỉ gây bất bình về nội dung của văn bản mà xét về mặt pháp lý thì Bộ y tế dơn phương ban hành hai quyết định này là không đúng thẩm quyền. Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Điều 55 Luật giao thông đường bộ 2008 việc quy định tiêu chuẩn sức khỏe cho người điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch. Do đó quy định về tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ phải là thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế và Bộ Giao thông vận tải, còn quy đinh về tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch giữa Bộ Y tế, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Lao động Thương binh và Xã hội. Ngoài việc ban hành VBPL trái thẩm quyền về nội dung thì VBPL trái thẩm quyền về hình thức cũng khá phổ biến. Việc phân biệt trường hợp áp dụng của VBQPPL, Văn bản áp dụng pháp luật (VBADPL) và văn bản hành chính (VBHC) vẫn còn nhiều lung túng dẫn tới việc nhiều văn bản không chứa đựng các quy phạm pháp luật (QPPL) nhưng lại được ban hành dưới hình thức VBQPPL, Ví dụ: Quyết định thành lập các đơn vị trực thuộc. Hoặc không ít VBHC thông thường như công văn, công báo lại chứa QPPL, tiêu biểu là Công văn số 130/UB-VX của UBND TP Hải Dương về việc công tác quản lý lễ hội năm 2008; Công văn số 157/UBND_NC của UBND huyện Chiêm Hóa, tỉnh Tuyên Quang về việc chấn chỉnh thực hiện Luật giao thông và Pháp lệnh bảo vệ công trình đường bộ. VBPL có nội dung sai trái. Văn bản có nội dung trái pháp luật là những văn bản có nội dung là những mệnh lệnh không đúng với pháp luật hiện hành. Có nhiều loại biểu hiện khác nhau về sự sai trái pháp luật trong nội dung của VBPL như: Không viện dẫn hoặc viện dẫn sai những văn bản làm cơ sở pháp lí của văn bản đó; hay nội dung VBQPPL của cấp dưới trái với nội dung VBQPPL của cấp trên, VBHC có các quy định mang tính quy phạm trái với QPPL hiện hành; hoặc các VBADPL, VBHC có nội dung trái với VBQPPL; hoặc sự sai trái cũng thể hiện ở các mệnh lệnh trong VBHC không đúng với VBADPL mà nó tổ chức thực hiện. Theo Công văn số 283 (năm 2007) của Cục Nghệ thuật biểu diễn, Bộ Văn hóa, Thể thao, Du lịch về việc không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại vũ trường, quán karaoke đã gặp phải phản ứng dữ dội từ dư luận cũng như các cơ quan chức năng. Không bởi chỉ văn bản này bản hành trái thẩm quyền về mặt hình thức mà còn có những nội dung không phù hợp với những quy định của pháp luật. Trong công văn ghi rõ: “… Không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại các quán bar, vũ trường, quán karaoke và các tụ điểm dễ nảy sinh tệ nạn xã hội…” Có thể nói việc quy định như vậy là trái với quyền tự do dân chủ của người dân được quy định tại Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và quyền được lao dộng của công dân theo quy định tai Luật Lao động năm 2010. Do đó quy định trên đã trái với các QPPL của pháp luật hiện hành VBPL có nội dung không phù hợp với ĐƯQT mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia Việc ký kết và tham gia các ĐƯQT là một hoạt động phổ biến trong quá trình Vệt Nam tham gia hội nhập. Do đó hoạt động rà soát những khiếm khuyết trong các văn bản pháp luật có liên quan tới các ĐƯQT mà Việt Nam tham gia ký kết để có những biện pháp xử lý kịp thời. Có thể thấy việc ký kết Hiệp định thương mại giữa Việt Nam và Hoa kỳ là một thành công lớn. Để thực hiện tốt Hiệp định Việt Nam cần phải sửa đổi, bổ sung các VBQPPL liên quan như Luật doanh nghiệp, Luật thương mại, Luật sở hữu trí tuệ,… . Nhưng theo quy định tại Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 lại có những điểm không thống nhất với những quy định trong chương VI về việc quy định tính minh bạch, công khai các luật, quy định và thủ tục hành chính có tính chất áp dụng chung của Hiệp định đã kí kết. Tiêu biểu, tại Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ quy định về việc đăng tải VBQPPL trên công báo mà không đề cập đến văn bản chỉ đạo, điều hành có hiệu lực rộng rãi như Công điện, Công văn của cơ quan nhà nước trung ương. Trong khi đó Chương VI Của Hiệp định lại quy định các VBQPPL mà còn có cả công văn, công điện do cơ quan nhà nước ban hành. Yêu cầu đặt ra là Việt Nam phải ban hành mới, sửa đổi, bổ sung những VBQPPL có liên quan tới nội dung Hiệp định nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả các quy định trên thực tế. VBPL có sự vi phạm các quy định về thể thức và thủ tục ban hành Sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản là phổ biến nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBPL của các cấp, các ngành, chiếm tỷ lệ lớn trong tổng các văn bản phát hiện dấu hiệu sai trái. Có thể lấy một vài ví dụ tiêu biểu: UBND Thành phố Vĩnh Yên có công văn chỉ đạo UBND các xã, phường về việc thống kê đất đai, trong đó phần số, ký hiệu văn bản được trình bày: “Số 07/CV-UBND”. Việc trình bày như vậy là không đúng theo quy định tại Thông tư 55/2005/TTLT-BNV-VPCP quy định: “Ký hiệu của công văn bao gồm chữ viết tắt tên cơ quan, tổ chức hoặc chức danh nhà nước ban hành và chữ viết tắt tên đơn vị soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo công văn đó(nếu có)”. Mặt khá công văn là văn bản không có tên gọi nên việc ghi chữ viết tắt “CV” trong phần ký hiệu văn bản là không đúng với quy đinh của pháp luật Lỗi thứ hai có thể thấy trong việc soạn thảo phần địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản. Trong một VBQPPL của Thành phố Hồ Chí Minh có ghi như sau: “ Thành phố, ngày 02/12/2009” đối chiếu theo quy định tại điểm a khoản 4 mục II Thông tư 55/2005/ TTLT-BNV-VPCP thì việc trình bày như vậy là chưa đúng. Phần địa danh phải ghi tên thành phố trực thuộc trung ương (Hồ Chí Minh); Phần ngày, tháng, năm phải viết đầy đủ ngày … tháng … năm … nhưng văn bản này lại sử dụng dấu (/); Và phần ghi số ngày, tháng, năm phải viết số “0” trước những số nhỏ hơn “10”. Ngoài ra còn rất nhiều lỗi trong quá trình soạn thảo về thể thức ban hành: năm ban hành văn bản; phần ghi địa danh không đầy đủ đơn vị hành chính trước tên gọi của đơn vị hành chính được đặt theo tên người và chữ số; việc trình bày phần tên cơ quan ban hành văn bản; phần trình bày về chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; việc sử dụng ngôn ngữ soạn thảo văn bản; … Về trình tự, thủ tục Pháp luật có quy định chung và riêng cho từng loại VBPL khác nhau nhằm đảm bảo tính hợp pháp, khách quan, khoa học. Tuy nhiên trong quá trình xây dựng và ban hành VBPL không phải văn bản nào cũng được chủ thể có thẩm quyền tiền hành nghiêm chỉnh theo trình tự, thủ tục. Trước hết về thủ tục thẩm định VBQPPL trong quá trình ban hành thủ tục này không được các chủ thể thi hành nghiêm chỉnh. Theo thống kê của Sở Tư pháp tỉnh Lạng Sơn về công tác thẩm định với VBQPPL của HĐND tỉnh thì số lượng văn bản được thẩm định chiếm 90% năm 2007, tuy nhiên đối với VBQPPL của UBND thì số lượng VBQPPL được thẩm định là hạn chế hơn 86% năm 2007. Ngoài ra còn nhiều thủ tục vi phạm trong quá trình xây dựng văn bản đó là việc lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo VBQPPL của chủ thể có liên quan. Điển hình cho những vi phạm này là Quyết đinh 33/2008/QĐ-BYT và Quyết định số 34/2008/QĐ-BYT của Bộ Y tế đã đề cập ở trên. Ngoài ra còn rất nhiều VBPL không đảm bảo thủ tục về đăng công báo, đưa tin, công bố văn bản, có thể là chậm hoặc không đầy đủ so với thực tế ban hành VBPL khiến cho đối tượng thi hành không nắm bắt được nội dung, ảnh hưởng tới quá trình thi hành. Một số kiến nghị Trên việc nêu ra thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết trong thời gian gần đây, xét thấy phải có những biện pháp hợp lý nhằm khắc phục tình trạng này nhằm nâng cao chất lượng văn bản cũng như hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Cụ thể cần có những biện pháp như sau: Hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đầy đủ, đồng bộ, thống nhất Để khắc phục tình trạng ban hành VBPLKK trong thời gian tới cần tiến hành một số biện pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, cụ thể: Thứ nhất, các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau; nội dung chồng chéo nhau, gây bất cập trong quá trình quản lý nhà nước cũng như đối với các đối tượng tác động. Do đó cần tiến hành rà soát, hệ thống hóa pháp luật từ đó đưa ra các quy định về chức năng, nhiệm vụ và giới hạn những vấn đề mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lý cũng như giới hạn những vấn đề mà các chủ thể này được ban hành VBPL để điều chỉnh, giải quyết. Thứ hai, Pháp luật mới chỉ đưa ra các hình thức xử lý VBPLKK như dình chỉ thỉ thi hành, tạm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ mà chưa có quy định rõ ràng về từng trường hợp áp dụng cũng như hậu quả pháp lý đối với việc áp dụng các hình thức này. Dó đó pháp luật cần có những quy định về trường hợp áp dụng và hậu quả pháp lý đối với hoạt động này đặc biệt là trường hợp áp dụng hai hình thức Hủy bỏ và Bãi bỏ - hai hình thức xử lý nghiêm khắc nhất của Nhà nước. Có như vậy mới hoàn thiện được hệ thống Pháp luật. Thứ ba, Pháp luật hiện nay còn chưa quy định một cách cụ thế việc xác định trách nhiệm của các cá nhân ban hành VBPLKK dẫn đến tâm lý “Sai thì sửa” coi nhẹ việc đảm bảo chất lượng văn bản của chủ thể ban hành. Do đó yêu cầu đặt ra ở đây cần đền ra trách nhiệm pháp luật đới với chủ thể xây dựng và ban hành VBPLKK. Ngoài ra cần quy định rõ ràng về trường hợp sử dụng đối với từng loại văn bản nhất định đặc biệt là những văn bản quan trọng và được sử dụng phổ biến trong thực tế. Cũng cần phải quy định thống nhất về thể thức của văn bản nhằm đảm bảo tính thống nhất và khoa học cho toàn bộ hệ thống VBPL Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành VBPL Ngoài việc hoàn thiện hệ thống pháp luật thì việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ có thẩm quyền cũng là một vấn đề cần quan tâm. Cụ thể: Cần tiến hành triển khai, thực hiện công tác bồi dưỡng nghiệp vụ một cách thường xuyên và hiệu quả cho đội ngũ cán bộ có thẩm quyền thông qua các lớp tập huấn, tiến hành các hoạt động trau dồi, hướng dẫn nghiệp vụ; thứ hai, nâng cao nhận thức của cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành VBPL; Thứ ba, cần thay đổi tư duy cục bộ trong hoạt động xây dựng và ban hành VBPL, đó là chỉ coi trọng lợi ích của cơ quan, đơn vị, địa phương mình hay lối tư duy “ không quản lý được thì cấm”. Tuân thủ nghiêm chỉnh quy trình xây dựng và ban hành VBPL Như đã phân tích ở trên trong nhiều văn bản ban hành các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình xây dựng và ban hành văn bản gây ra sự khiếm khuyết cho văn bản. Để khác phục tình trạng này các chủ thể cần tuân thủ nghiêm chỉnh các quy trình xây dựng và ban hành VBPL đặc biệt là ở những giai đoạn sau: Trong giai đoạn soạn thảo VBPL phải lập ban soạn thảo. Hơn thế nữa cần tăng cường công tác thẩm định thẩm tra dự thảo đảm bảo tính thống nhất và động bộ của VBPL. Ngoài ra chủ thể có thẩm quyền cần phải đảm bảo việc đăng công báo, đưa tin, công bố VBPL một cách công khai để các đối tượng liên quan có thể nắm bắt được nội dung văn bản, giúp văn bản đi vào đời sống. Nâng cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật sai trái Để thực hiện tốt công tác này cần tiến hành các hoạt động: Sớm hoàn thiện khung pháp lý cho công tác kiểm tra văn bản; Thứ hai, cần tách bộ phận Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản ở địa phương do Sở Tư pháp quản lý thành hai phòng chuyên môn riêng biệt từ đó bổ sung, bố trí cán bộ chuyên trách để thực hiện công tác; Thứ ba, cần coi công tác kiểm tra văn bản là nhiệm vụ liên tục chứ không phải thực hiện định kỳ như hiện nay ; Thứ tư, cần xử lý nghiêm minh những VBPLKK; Thứ năm, tăng cường công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ, chuyên môn với cán bộ chuyên trách; thứ sáu, cần quan tâm đứng mức tới cơ sở vật chất và cơ sở dữ liệu đảm bảo cho hoạt động kiểm tra xử lý văn bản; Đồng thời cũng tiến hành rá soát thường xuyên hệ thống văn bản từ trung ương đến địa phương để loại bỏ những văn bản hết hiệu lực, tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ phống VBPL; Cuối cùng cần có những biện pháp xử lý với cá nhân có thẩm quyền thiếu trách nhiệm Nâng cao kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành VBPL Hiện nay việc phân bổ nguồn kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành VBPL còn hạn chế, khiến cho việc xây dựng còn khó khăn, do đó không phát huy được tinh thần của các chủ thể có thẩm quyền với việc được giao, các khâu quá trình xây dựng và ban hành từ đó cũng khống được đảm bảo. Do đó trong thời gian tới các cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu đưa ra mức chi phí hợp lý nhằm đảm bảo hiệu quả công tác xây dựng và ban hành VBPL. KẾT LUÂN Như vậy, với vai trò quan trọng của mình, các VBPL đang góp phần thể hiện ý chí của Nhà nước đồng thời giữ gìn an ninh, rật tự xã hội. Do đó việc tiến hành các biện pháp nhằm hạn chế việc ban hành VBPLKK là một công việc quan trọng và cần thiết. Có như vậy các VBPL mới phát huy được vai trò của mình trong thực tế tạo điều kiên cho các mặt của đời sỗng xã hội như kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội phát triển một cách toàn diện, không phải chịu những bất cập do pháp luật mang lại. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, NXB. CAND, Hà Nội, 2008. Lê Đức Khiêm, Văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết - Thực trạng và cách thức xử lý, Khóa luận tốt nghiệp, Hà Nội, 2009. Lê Thị Ngọc Mai, Ban hành văn bản pháp luật sai trái - Thực trạng và giái pháp, Khóa luận tốt nghiệp, Hà Nội, 2009. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Luật ban hành văn bản của HĐND và UBND năm 2004. Thông tư 55/2005/ TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ. Luật Giao thông đường bộ năm 2008. Luật Lao động 2010.