Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước. Thực trạng và giải pháp

định như trên sẽ cản trở những đối tượng ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính thực hiện các giao dịch chuyển QSDĐ, không phù hợp với nhu cầu và nguyện vọng của người sử dụng đất. Tại chính quyền địa phương cũng ban hành nhiều văn bản chưa phù hợp với nhu cầu thực tiễn. Điển hình là tại Quyết định số 3443/QĐ-UBND của UBND huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội quy định về mức tiền đặt cọc đối với thửa đất ao tại Đội 2 huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội quy định: ô đất có diện tích 80m2 thuộc khu đất ao Đội 2 phải nộp số tiền bảo lãnh dự đấu giá quyền sử dụng đất là 10 triệu đồng/1 ô đất. Trên thực tế, các đối tượng tham gia đấu giá khu đất ao này chủ yếu là các đối tượng nông dân, điều kiện kinh tế còn khó khăn. Việc quy định mức tiền đặt cọc như vậy là không tạo điều kiện cho các hộ dân có điều kiện kinh tế còn chưa cao tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất để tiến hành sản xuất kinh doanh, gây bức xúc cho nhiều cá nhân, hộ gia đình trên địa bàn huyện Mỹ Đức. 2.2.3.3. Một số vấn đề bức xúc trong lĩnh vực đất đai chưa được pháp luật đất đai điều chỉnh kịp thời. Quan hệ pháp luật đất đai thường xuyên thay đổi. Vì vậy, có nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực đất đai chưa có những VBQPPL để kịp thời điều chỉnh. Điển hình như việc lập quy hoạch sử dụng đất tổng thể và quy hoạch sử dụng đất chi tiết chưa có sự thống nhất và gắn kết giữa quy hoạch chung và quy hoạch ngành dẫn tới tình trạng quy hoạch chắp vá, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh nhiều lần. Trong khi đó, lại chưa có một VBQPPL đất đai nào hướng dẫn về việc lập quy hoạch sử dụng đất đảm bảo tính khoa học và thống nhất. Trên thực tế, hình thức xin giao đất, thuê đất để kinh doanh khách sạn, khu du lịch sinh thái, khu sản xuất dịch vụ, thương mại nhưng người đứng tên xin giao đất, thuê đất là hộ gia đình, cá nhân. Sau khi được UBND cấp huyện giao đất, cho thuê đất, hộ gia đình, cá nhân làm thủ tục thành lập doanh nghiệp và chuyển QSDĐ từ hộ gia đình, cá nhân được giao hoặc cho thuê sang đất của doanh nghiệp nhằm trốn tránh thủ tục, quy trình xét duyệt nghiêm ngặt của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp tỉnh như: UBND tỉnh, Sở Kế hoạch đầu tư, Sở Xây dựng, Sở Tài nguyên và môi trường… Đồng thời được hưởng các ưu đãi và chính sách miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của hộ gia đình, cá nhân. Tình trạng trên diễn ra một cách phổ biến nhưng vẫn chưa có VBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh vấn đề này. Pháp luật đất đai chưa có biện pháp, chế tài cụ thể đối với các trường hợp lập quy hoạch chi tiết chưa có sự tham gia ý kiến của người dân hoặc người dân không được tham gia đóng góp ý kiến, không được biết, được bàn, kiểm tra. Pháp luật đất đai cũng chưa có quy định nào quy định rõ việc cho phép hộ gia đình, cá nhân được chuyển nhượng QSDĐ cho các tổ chức, thủ tục chuyển nhượng và cách thức sử dụng đất ở của các tổ chức trong trường hợp này như thế nào. Vì vậy, để cho người sử dụng đất thực hiện tối đa quyền chuyển nhượng QSDĐ của mình, để các tổ chức có được QSDĐ ở của các hộ gia đình, cá nhân một cách nhanh chóng để thực hiện dự án đầu tư mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất thì Luật Đất đai nên quy định rõ ràng vấn đề này trong văn bản hướng dẫn thi hành. Vấn đề để lại thừa kế QSDĐ cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài được Luật Đất đai 2003 quy định còn thiếu tính cụ thể để thực hiện trên thực tế. Trường hợp người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng quy định tại Khoản 1 Điều 21 Luật Đất đai 2003 sẽ hưởng giá trị QSDĐ mà họ được thừa kế. Tuy nhiên, họ sẽ được hưởng giá trị QSDĐ như thế nào để đảm bảo quyền, lợi ích của họ khi chính họ không được phép chuyển nhượng QSDĐ ở. Vì vậy, trong trường hợp này, Luật Đất đai nên quy định cho người Việt Nam định cư ở nước ngoài được chuyển QSDĐ ở thông qua một tổ chức được phép đấu giá QSDĐ để bảo vệ quyền lợi chính đáng của họ. Việc tự ý trồng trọt cây trồng, xây dựng thêm các công trình kiến trúc trên đất ở sau khi biết thửa đất sẽ bị thu hồi để tính vào giá đền bù gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước xảy ra phổ biến. Điều 29 Luật Đất đai 2003 đã quy định: “Nghiêm cấm mọi hoạt động tự ý xây dựng, đầu tư bất động sản trong khu vực phải thu hồi để thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”, tuy nhiên pháp luật đất đai vẫn chưa quy định cụ thể về cơ chế giám sát chặt chẽ để thực hiện. Các quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân áp dụng với các trường hợp chuyển QSDĐ chưa chặt chẽ, chưa hợp lý, để kiểm soát tình trạng trốn thuế và chống đầu cơ thông qua việc người mua và người bán thỏa thuận một hợp đồng ủy quyền dân sự cho phép người mua (chủ thể kinh doanh bất động sản) được ủy quyền toàn quyền sử dụng và định đoạt nhà đất thay mặt người có đất. Sau khi được ủy quyền, chủ thể kinh doanh bất động sản bán cho người khác thông qua quyền được ủy quyền, vì vậy mà họ không chỉ trốn được một lần thuế chuyển QSDĐ khi họ mua, mà còn trốn luôn cả thuế trước bạ. Tình trạng này diễn ra rất phổ biến nhưng vẫn chưa có VBQPPL nào điều chỉnh vấn đề này. 2.2.3.4. Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản luật khác. Văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo cũng là một biểu hiện của văn bản có nội dung sai trái. Tuy nhiên, trong lĩnh vực đất đai, việc ban hành các VBQPPL mâu thuẫn, chồng chéo tồn tại với số lượng lớn, thường xuyên, gây nhiều khó khăn cho các đối tượng thi hành. Thứ nhất, Luật Đất đai mâu thuẫn, chồng chéo với các luật khác: *. Sự không thống nhất về thuật ngữ pháp lý khi quy định về vấn đề sở hữu đất đai giữa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 2003 và Bộ luật Dân sự 2005. Sở hữu đất đai là nền tảng, cơ sở để xây dựng chế độ quản lý và sử dụng đất của một đất nước. Tuy nhiên, các đạo luật quan trọng của Nhà nước Việt Nam quy định về vấn đề này không thống nhất. Điều 17 Hiến pháp 1980 và Điều 17 Hiến pháp 1992 đều quy định: “Đất đai, rừng núi, sông ngòi, hầm mỏ…” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Luật Đất đai được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2003 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2004 tại Khoản 1 Điều 5 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Trong khi đó, Bộ luật Dân sự được Quốc hội thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực pháp lý kể từ ngày 1/1/2006 đã quy định không thống nhất về vấn đề này. Điều 200 Bộ luật Dân sự quy định về tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước khẳng định: “Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất…”. * Các quy định của pháp luật đất đai chậm sửa đổi, bổ sung nên thể hiện nhiều mâu thuẫn và lạc hậu hơn so với các quy định của Luật Kinh doanh bất động sản. Sự bất cập trong việc quy định điều kiện được chuyển nhượng các dự án đầu tư quy định trong Nghị định số 181/2004/NĐ - CP về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 còn gò bó và chưa thống nhất với điều kiện chuyển nhượng dự án trong Luật Kinh doanh Bất động sản 2007. Tại Điều 101 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định: “Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở để bán hoặc cho thuê chỉ được phép chuyển nhượng QSDĐ đối với diện tích đã hoàn thành việc đầu tư xây dựng nhà ở theo dự án được xét duyệt”. Trong khi đó, tại Điều 6 và 7 Nghị Định số 153/2007/NĐ -CP về hướng dẫn thi hành Luật Kinh doanh bất động sản lại cho phép chủ đầu tư trong một số trường hợp được quyền chuyển nhượng dự án đầu tư cho chủ thể khác mặc dù dự án đó chưa được thực hiện. * Sự không thống nhất giữa Luật Đất đai với Luật Công chứng về vấn đề công chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp QSDĐ. Tại Điều 130 Luật Đất đai 2003 quy định: trong trường hợp chủ thể ký hợp đồng thế chấp là hộ gia đình, cá nhân thì họ có quyền lựa chọn thủ tục chứng thực tại Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc công chứng tại cơ quan công chứng. Trong khi đó, Luật Công chứng có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2007 tại Điều 37 quy định: thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch về bất động sản chỉ thuộc về cơ quan công chứng, mà cấp xã không quy định có cơ quan công chứng. Như vậy, trong trường hợp này nếu hộ gia đình, cá nhân lựa chọn hình thức chứng thực tại Ủy ban nhân dân xã, thị trấn đối với hợp đồng thế chấp QSDĐ mà không lựa chọn hình thức công chứng nhà nước theo quy định tại Điều 130 Luật Đất đai 2003 thì hợp đồng này có được coi là hợp pháp hay không nếu áp dụng theo Luật Công chứng nhà nước. * Sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai 2003 và Luật Khiếu nại tố cáo 1998, sửa đổi, bổ sung 2004, 2005: Luật Khiếu nại, tố cáo không giới hạn cụ thể phạm vi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Trong khi đó, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này giới hạn phạm vi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai được khiếu nại theo thủ tục khác với thủ tục khiếu nại được qui định tại Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này làm cho các cá nhân, tổ chức sử dụng đất rất khó khăn trong việc xác định đúng các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ được khiếu nại. Luật Khiếu nại, tố cáo qui định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong khi theo Luật Đất đai thì thời hiệu khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó.[20] Điều 39 của Luật Khiếu nại, tố cáo qui định thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết qui định tại Điều 36 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Bên cạnh đó, Điểm c Khoản 2 Điều 138 của Luật Đất đai lại qui định thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai là 45 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý. Như vậy, Luật Đất đai không chỉ qui định khoảng thời gian của thời hạn khiếu nại lần hai khác với Luật Khiếu nại, tố cáo mà ngay cả mốc tính thời hạn này cũng khác với qui định tương ứng của Luật Khiếu nại, tố cáo. Luật Khiếu nại, tố cáo qui định: “Trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án; trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án”.Tuy nhiên, tại Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003 quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng”. Như vậy, Luật Đất đai còn hạn chế cơ hội thực hiện việc khiếu kiện tiếp của người khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lí đất đai trong trường hợp người khiếu nại khiếu nại lần hai đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Thứ hai, tồn tại một số VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành: Trên thực tế, văn bản QPPL trong lĩnh vực đất đai của cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với quy định của văn bản do cấp trên ban hành được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như: ban hành nghị định, thông tư trong lĩnh vực đất đai có nội dung trái với quy định của Luật Đất đai, ban hành nghị định và thông tư trong lĩnh vực đất đai có nội dung mâu thuẫn với nhau hoặc địa phương ban hành các nghị quyết, quyết định, chỉ thị điều chỉnh các vấn đề về đất đai có nội dung trái với quy định Luật Đất đai 2003 và các nghị định, thông tư hướng dẫn Luật Đất đai… Ví dụ: Luật Đất đai cho phép ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính khi thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng tại Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ – CP ngày 27/01/2006 về sửa đổi , bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn Luật Đất đai năm 2003 lại quy định điều kiện ràng buộc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trước khi thực hiện giao dịch chuyển QSDĐ (như đã phân tích tại mục 2.2.3.2). Như vậy, việc quy định về điều kiện ràng buộc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trước khi thực hiện giao dịch chuyển QSDĐ tại Nghị định số 17/2006/NĐ – CP là mâu thuẫn với Luật Đất Đai năm 2003. Ủy ban nhân dân huyện An Dương tỉnh Hải Phòng ban hành Quyết định 1137/QĐ – UBND thu hồi 4500m2 đất để thực hiện Dự án đầu tư xây dựng đường liên thôn Hy Tái – Xích Thổ. Tuy nhiên, theo quy định Luật Đất đai 2003, Điều 36 Nghị định 181/2004 về thi hành Luật Đất đai và Điều 28 Nghị định 69/2009/NĐ – CP quy định bổ sung về về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì dự án xây dựng đường liên thôn là dự án trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích công cộng. Thẩm quyền thu hồi đất trong trường hợp này thuộc về Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Phòng. Vậy Quyết định trên của UBND xã An Dương là Quyết định có nội dung không phù hợp với quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định 181/2004 và Nghị định 69/2009/NĐ – CP nói trên.[22] 2.2.4. Tồn tại một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước sai trái về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản pháp luật đã được pháp luật quy định chi tiết tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ngày 06/05/2005, Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ngày 03/07/2007 của UBTVQH ban hành quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Song, những sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản lại khá phổ biến và chiếm tỷ lệ lớn trong số những sai phạm của hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai với các biểu hiện sai trái khá đa dạng. Thông thường, các VBQPPL trong lĩnh vức đất đai sai về cách thức trình bày, hình thức, bố cục văn bản chưa chặt chẽ, rõ ràng hoặc sử dụng ngôn ngữ chưa chuẩn, còn nhiều khiếm khuyết. Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cấp, các ngành sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản là phổ biến nhất; chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số các văn bản phát hiện có dấu hiệu sai trái. Lỗi thường gặp trong văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai xảy ra phổ biến là việc phần địa danh và ngày, tháng, năm ban hành văn bản được ghi là “thành phố,…../…/…/”. So với quy định tại Điểm a, Khoản 4, Mục 2, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP thì việc trình bày như vậy là chưa đúng. Phần địa danh ghi tên thành phố trực thuộc trung ương; phần ngày, tháng, năm ban hành văn bản phải được viết đầy đủ ngày… tháng... năm... nhưng đa số những văn bản này lại sử dụng dấu gạch chéo; còn phần các chỉ số ngày, tháng, năm phải viết thêm số “0” trước những ngày nhỏ hơn 10 và tháng 1, 2. Đây là sai phạm mà các chủ thể ban hành thường mắc phải trong quá trình soạn thảo, ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai mặc dù pháp luật đã có những quy định rất chi tiết. Các VBQPPL do cơ quan địa phương (nhất là các xã, phường) ban hành, trong phần địa danh không ghi đầy đủ đơn vị hành chính trước tên gọi của đơn vị hành chính được đọc theo tên người hoặc chữ số cũng xảy ra khá phổ biến. Ví dụ, một số văn bản của phường Tô Hiệu, thành phố Sơn La ban hành trình bày như sau: “Tô Hiệu, ngày...tháng...năm...” thậm chí có trường hợp không ghi năm ban hành văn bản. Ví dụ: “Số: 15/NĐ - CP”, như vậy theo quy định của pháp luật thì phải ghi đầy đủ là “Số: 15/2009/NĐ - CP”. Vấn đề trình bày tên cơ quan ban hành văn bản cũng thường hay có những sai sót. Chẳng hạn, một quyết định của UBND tỉnh X trình bày phần này như sau: “ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH”. Việc trình bày như vậy là chưa đúng với quy định pháp luật vì “tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản phải được ghi đầy đủ theo tên gọi chính thức, căn cứ vào văn bản thành lập, quy định tổ chức bộ máy”. Như vậy, sai sót của trường hợp này là viết thiếu tên tỉnh, đây là lỗi chủ yếu xảy ra với các văn bản của địa phương do chủ thể soạn thảo cho rằng những văn bản này chỉ có hiệu lực tại địa phương mình nên không ghi tên tỉnh, thành phố, huyện. Nghiêm trọng hơn có những trường hợp trong cách trình bày tên cơ quan văn bản lại coi HĐND và UBND cấp huyện là cơ quan chủ quản của chính quyền cấp xã, thậm chí có văn bản còn ghi đơn vị hành chính lãnh thổ phía trên cơ quan ban hành văn bản pháp luật. Phần thể thức, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền thực tế cũng tồn tại nhiều lỗi sai phạm. Ví dụ, tại một văn bản của UBND huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên, thể thức này được trình bày như sau: PHÓ CHỦ TỊCH (Chữ ký, dấu) Nguyễn Văn A Đây là văn bản do Phó chủ tịch ký thay chủ tịch. Tại Điểm b, Khoản 7, mục 2 Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP quy định trường hợp ký thay người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì phải ghi chữ viết tắt “KT.” (ký thay) vào trước chức vụ người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Như vậy, lỗi sai phạm của văn bản này là không ghi chữ “KT.” trước chức vụ Chủ tịch mà lại ghi trực tiếp chức vụ phó chủ tịch. Tại phần nơi nhận rất nhiều VBQPPL không ghi tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản trong khi đây là quy định bắt buộc của pháp luật. Ngoài ra, vẫn còn tồn tại một số VBPL sai về kết cấu, bố cục văn bản. Một số Quyết định trình bày theo bố cục mục, khoản, điểm. Trong khi đó, theo quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP thì quyết định phải được bố cục theo Điều, Khoản, Điểm. Như vậy, những văn bản này có bố cục không đúng quy định pháp luật. Bên cạnh đó, một dạng sai sót khá phổ biến là việc sử dụng ngôn ngữ soạn thảo văn bản chưa chuẩn xác, một số văn bản do địa phương ban hành sử dụng từ ngữ địa phương. Có văn bản sử dụng thuật ngữ chuyên môn nhưng giải thích không rõ hoặc thuật ngữ được giải thích không giống nhau, thiếu thống nhất ví dụ như: “hộ gia đình”, “cộng đồng dân cư”, “đấu thầu dự án có sử dụng đất”...được giải thích không giống nhau tại các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Nhiều văn bản còn viết tắt những từ, cụm từ không thông dụng; viết sai chính tả, sử dụng từ ngữ đa nghĩa làm cho nội dung văn bản được hiểu không chính xác và thống nhất; trong cách diễn đạt nhiều khi dài dòng, trừu tượng gây khó khăn cho người áp dụng thi hành văn bản. 2.2.5. Tồn tại một số văn bản QPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước sai trái về trình tự ban hành văn bản. Để VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng được ban hành theo một quy trình hợp lý, khách quan, khoa học và tránh được sự tùy tiện của các chủ thể, pháp luật đã đưa ra các quy định về trình tự, thủ tục ban hành để các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ các quy định đó. Tuy nhiên, công tác ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai vẫn còn tồn tại khá nhiều văn bản sai về trình tự, thủ tục ban hành, xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau. Lĩnh vực đất đai cũng như các lĩnh vực khác, những văn bản quy phạm pháp luật sai về trình tự, thủ tục ban hành thường là những văn bản trong quá trình soạn thảo, ban hành, các chủ thể thường làm tắt hoặc bỏ qua những thủ tục cần thiết, bắt buộc như không thành lập ban soạn thảo, không lấy ý kiến của các đối tượng liên quan trong trường hợp cần thiết và pháp luật có quy định, khâu thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản chưa được tiến hành đúng thời gian và không đầy đủ, hoặc những sai sót trong giai đoạn thông qua, ký ban hành, sao gửi văn bản, hay các thủ tục về đăng công báo, đưa tin, công bố văn bản…Đó là những biểu hiện cơ bản của văn bản pháp luật không đảm bảo tính hợp pháp. Những văn bản này không chỉ tác động tiêu cực đến hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai mà còn ảnh hưởng đến quyền và lợi ích chính đáng của các chủ thể chịu sự tác động của văn bản đó. Trong lĩnh vực đất đai, những sai phạm về trình tự thủ tục ban hành thường xảy ra nhất là việc không lấy ý kiến của các đối tượng liên quan trong trường hợp cần thiết và theo quy định của pháp luật. Điển hình nhất là trong vấn đề lập và xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của các cơ quan, chính quyền địa phương. Đây là vấn đề gây bức xúc và thường được đề cập đến nhất trong giai đoạn hiện nay. Trên thực tế, việc xây dựng quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là quy hoạch phát triển đô thị, các cấp chính quyền thường bỏ qua vai trò tham vấn, lấy ý kiến đóng góp của cơ quan chức năng liên quan, người dân, theo đó người dân và các cơ quan này cũng không được biết, không được bàn và không được thông qua. Điều này vi phạm nghiêm trọng quy định tại Khoản 5 Điều 25 và Điều 28 Luật Đất đai 2003. Chỉ khi các chủ đầu tư thực hiện dự án, người sử dụng đất thực hiện các giao dịch hoặc xin cấp phép xây dựng… mới nhận được sự thông báo của cơ quan chức năng là đất này nằm trong quy hoạch. Nguyên nhân của tình trạng trên chủ yếu là do các chủ thể khi soạn thảo VBQPPL thường không coi trọng thủ tục này hoặc nếu có tiến hành lấy ý kiến thì chỉ mang tính hình thức, văn bản vẫn được ban hành một cách chủ quan mà không tham khảo, tiếp thu những điểm hợp lý của các ý kiến thu thập được. Tình trạng này dẫn tới khi văn bản ban hành được áp dụng trên thực tiễn đã gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ của dư luận cũng như của các cơ quan chức năng. Ví dụ: Quyết định số 104/2007/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng titan giai đoạn 2007 - 2015, định hướng đến năm 2025 cho phép công ty trách nhiệm hữu hạn Thống Nhất được quyền khai thác titan có nội dung mâu thuẫn với Văn bản số 1580/UBND-NN của UBND tỉnh Quảng Trị ngày 13/7/2006 về phê duyệt quy hoạch chi tiết 1/500 đồng ý dự án Xây dựng khu khách sạn nghỉ dưỡng của Ngân hàng thương mại cổ phần Công Thương Việt Nam do không có văn bản lấy ý kiến các cơ quan quản lý về tài nguyên khoáng sản, nên 3,18 ha dự án của Ngân hàng thương mại cổ phần Công Thương Việt Nam "đè" lên một phần diện tích khai thác titan của Công ty trách nhiệm hữu hạn Thống Nhất. [21] Ngoài sai phạm về việc không lấy ý kiến của các đối tượng liên quan trong trường hợp cần thiết và theo pháp luật quy định thì một sai phạm về thể thức, trình tự ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cần đề cập đến là hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL, sai phạm này xảy ra chủ yếu tại các chính quyền địa phương. Vẫn còn tình trạng các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ban hành nhưng bỏ qua khâu thẩm định của cơ quan tư pháp, điển hình tại các tỉnh Bình Định, Quảng Ngãi, Thừa Thiên Huế. Đây là các tỉnh mà văn bản ban hành nhưng chưa qua khâu thẩm định chiếm một tỷ lệ rất cao. Ngoài ra, hoạt động thẩm định ở nhiều nơi còn mang tính hình thức, nội dung thẩm định chưa sâu, chưa toàn diện, chưa tạo cơ sở để tham mưu giúp UBND các cấp quyết định những vấn đề quan trọng và còn có ý kiến khác nhau đối với dự thảo VBQPPL vẫn còn diễn ra và cần được kịp thời chấn chỉnh. Có thể nói, thực tiễn ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng hiện nay vẫn tồn tại nhiều sai phạm về trình tự, thủ tục ban hành, trước mắt cần có những giải pháp nhằm khắc phục tình trạng này, nâng cao chất lượng văn bản, tăng cường hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. 2.3. Một số nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Qua tìm hiểu thực trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai hiện nay, có thể thấy mặc dù pháp luật đã có các quy định điều chỉnh hoạt động này, tuy nhiên trên thực tế hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế do những nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau gây ra. * Nguyên nhân khách quan. Do xã hội vận động và phát triển không ngừng, đặc biệt trong điều kiện đất nước ta đang trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế làm cho các quan hệ xã hội ngày càng thay đổi. Hội nhập kinh tế quốc tế kéo theo sự gia tăng của các tổ chức kinh tế và nhu cầu sử dụng đất để tiến hành các hoạt động kinh doanh ngày càng nhiều. Mặt khác, nhu cầu về đất cũng như sự thay đổi của nền kinh tế làm biến đổi sức mua của đồng tiền dẫn tới giá đất ngày càng cao trong khi bảng giá đất do Nhà nước quy định không thể kịp thời điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn. Bên cạnh đó, dân số ngày càng gia tăng trong khi diện tích đất của mỗi quốc gia thì hầu như không thay đổi. Tốc độ đô thị hóa ngày càng cao dẫn tới nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng làm thay đổi diện tích các loại đất cũng như sự phân bố của chúng… Những nguyên nhân khách quan đó đã khiến cho các quan hệ đất đai ngày càng trở nên đa dạng, phức tạp dẫn tới tình trạng nhiều quan hệ, tình huống, vấn đề đã phát sinh hoặc có thể phát sinh trong tương lai chưa được quy định vào trong các VBQPPL đất đai. Vì vậy, hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai tồn tại nhiều hạn chế là không thể tránh khỏi nếu như không muốn nói là một tất yếu khách quan. * Nguyên nhân chủ quan. Thứ nhất, hệ thống pháp luật đất đai của nước ta hiện nay chưa đầy đủ, đồng bộ, và thiếu thống nhất. Một là, việc phân định thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cho các chủ thể chưa rõ ràng, thậm chí chồng chéo nhau dẫn đến trường hợp cùng một vấn đề nhưng nhiều chủ thể đều có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật để giải quyết. Hai là, một số VBQPPL đất đai có nội dung mâu thuẫn nhau khiến cho các chủ thể khi xây dựng và ban hành văn bản gặp nhiều lúng túng bởi có thể phù hợp với văn bản pháp luật này nhưng lại trái với văn bản pháp luật khác. Ba là, hiện nay vấn đề trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể ban hành văn bản pháp luật sai trái gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội chưa được pháp luật đề cập một rõ ràng và cụ thể. Bốn là, vấn đề thể thức VBQPPL hiện nay tuy đã được hướng dẫn khá chi tiết tại một số văn bản pháp luật, nhưng nội dung của các văn bản điều chỉnh vấn đề này còn mâu thuẫn, thiếu thống nhất, gây khó khăn cho việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Thứ hai, năng lực, trình độ của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai chưa đáp ứng yêu cầu. Trên thực tế, nhiều cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản chưa được đào tạo nghiệp vụ hoặc nghiệp vụ không cao, chưa nắm bắt được hết các quy định của pháp luật về hoạt động ban hành văn bản pháp luật, cũng như những quy định pháp luật khác. Hơn nữa, hiện nay pháp luật chưa có các quy định về trách nhiệm đối với chủ thể xây dựng và ban hành văn bản pháp luật dẫn đến chất lượng văn bản được ban hành còn nhiều hạn chế. Thứ ba, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL trong lĩnh vực đất đai chưa được quan tâm đúng mức và hiệu quả đạt được chưa cao. Hiện nay, công tác kiểm tra văn bản trong quản lý đất đai nhằm phát hiện những sai phạm chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời, chưa có sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm tra, đặc biệt là ở các địa phương. Thứ tư, quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai chưa được thực hiện một cách nghiêm túc. Trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản, các chủ thể có thẩm quyền đôi khi không tuân thủ đầy đủ các thủ tục bắt buộc theo quy định của pháp luật. Đặc biệt là giai đoạn thẩm định đối với dự thảo VBQPPL và việc lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan hoặc hoạt động đăng công báo, niêm yết công khai. Thứ năm, kinh phí dành cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai còn hạn chế. Hiện nay, mức kinh phí dành cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai còn rất hạn chế, không đảm bảo để đầu tư thực hiện các công việc cần thiết như: thuê chuyên gia, nhà khoa học, tổ chức phản biện, tư vấn lấy ý kiến rộng rãi, thẩm tra, thẩm định. . . Việc quy định về kinh phí chi cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai như vậy là chưa hợp lý so với điều kiện kinh tế - xã hội như hiện nay, cũng như so với khối lượng công việc mà các chủ thể phải tiến hành triển khai trên thực tế là một nguyên nhân dẫn tới công tác xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai không đạt được hiệu quả mong muốn, chất lượng văn bản không cao. KẾT LUẬN CHƯƠNG II: Chương II nêu lên các vấn đề về thực trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Qua đó ta có thể hiểu rõ hơn về hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước trong thời gian qua, đồng thời thấy được những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước cũng như nguyên nhân của những hạn chế nêu trên. Vậy, giải pháp khắc phục những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thời gian tới như thế nào. Vấn đề này sẽ được trình bày tại chương III: Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai. CHƯƠNG III MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 3.1. Xây dựng hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục và thống nhất, đồng bộ Hệ thống pháp luật đất đai nước ta hiện nay vẫn còn bộc lộ những hạn chế khiến cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai chưa thực sự hiệu quả. Vì vậy, trong thời gian tới cần tiến hành một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai theo hướng ban hành đầy đủ, đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục và đồng bộ, thống nhất. Hoàn thiện về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Theo đó, cần xây dựng quy định pháp luật về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, trong đó quy định cụ thể chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, loại VBQPPL được ban hành cũng như quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của từng chủ thể đối với từng lĩnh vực đất đai cụ thể. Ngoài ra, cần ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đúng thẩm quyền. Để thực hiện tốt hoạt động này, trong quá trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, các chủ thể có thẩm quyền cần nắm rõ các văn bản pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung cũng như thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng như : Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác; nắm rõ các loại văn bản mà chủ thể đó được phép ban hành cũng như lĩnh vực cụ thể mà chủ thể đó có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, cần hoàn thiện về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Để thực hiện tốt hoạt động này, các chủ thể có thẩm quyền ban hành cần tuân thủ chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL đã được quy định cụ thể tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. Ngoài ra, cần tăng cường hoạt động khảo sát thực tế, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến các đối tượng có liên quan để xây dựng tốt dự thảo VBQPPL; thực hiện tốt hoạt động lấy ý kiến đóng góp của các cá nhân, tổ chức có liên quan trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai; thực hiện tốt hoạt động thẩm định, thẩm tra trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Để xây dựng được hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thống nhất và đồng bộ, pháp luật cần quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan nhà nước. Khắc phục tình trạng các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau với giá trị pháp lý khác nhau, nội dung mâu thuẫn chồng chéo nhau để hoạt động quản lý nhà nước đạt hiệu quả cao. Cần quy định cụ thể các hình thức xử lý đối với VBQPPL đất đai có sai phạm và hậu quả pháp lý của việc áp dụng các hình thức đó đồng thời quy định trách nhiệm pháp lý đối với các chủ thể xây dựng và ban hành VBQPPL đất đai nêu trên nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền, vì vậy cần quy định rõ ràng, cụ thể để xác định mức độ thiệt hại về vật chất do văn bản đó gây ra, từ đó xác định việc bồi thường thiệt hại và xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản đó. Cần quy định cụ thể và rõ ràng hơn nữa về từng trường hợp sử dụng đối với loại VBQPPL nhất định, đặc biệt là những văn bản có vai trò quan trọng và được sử dụng phổ biến trong hoạt động quản lý của Nhà nước, để hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai phù hợp với những vấn đề cần điều chỉnh trong lĩnh vực đất đai, với nội dung công việc cần giải quyết. Cần khắc phục những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với các văn bản luật khác. Cụ thể là: Về thuật ngữ pháp lý quy định về vấn đề sở hữu đất đai quy định khác nhau giữa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai năm 2003 và Bộ luật Dân sự nên quy định thống nhất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Cần thống nhất Luật Đất đai năm 2003 và Luật Kinh doanh Bất động sản 2006 trong vấn đề chuyển nhượng các dự án đầu tư theo hướng cho phép một số trường hợp chủ đầu tư có thể chuyển nhượng dự án đầu tư, mặc dù dự án đó chưa được thực hiện nhằm khuyến khích đầu tư. Đối với vấn đề công chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp QSDĐ quy định không thống nhất giữa Luật Đất đai với Luật Công chứng, nên quy định thống nhất theo Luật Đất đai 2003: các chủ thể khi thế chấp quyền sử dụng đất có thể lựa chọn thủ tục chứng thực tại UBND cấp xã hoặc công chứng tại cơ quan công chứng. Khắc phục mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng: quy định thống nhất về hành vi hành chính, quyết định hành chính bị khiếu nại; quy định chung về thời hiệu khiếu nại cũng như vấn đề khiếu kiện tiếp. Ngoài ra cần khắc phục tình trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước cấp dưới có nội dung trái với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. 3.2. Hoàn thiện pháp luật đất đai đáp ứng nhu cầu thực tiễn Thứ nhất, đối với vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cần sửa đổi quy định về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy định tại Điều 24 Luật Đất đai năm 2003, theo đó, thời hạn của kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đủ dài và phù hợp tương đối so với thời hạn của các dự án đầu tư đối với các doanh nghiệp và các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài. Tổ chức thực hiện tốt vấn đề công khai hoá quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các địa phương, công khai hoá các quy hoạch sử dụng đất tổng thể và chi tiết trên địa bàn cả nước và triển khai đến từng khu vực, từng địa bàn cụ thể, pháp luật cần quy định các hình thức trách nhiệm pháp lý cụ thể, rõ ràng đối với các cấp chính quyền địa phương không tuân thủ triệt để quy định này, cố tình không công khai và cung cấp quy hoạch sử dụng đất chi tiết khi nhà đầu tư có nhu cầu tìm hiểu để đầu tư. Ngoài ra, cần phải có quy định cụ thể và nghiêm khắc đối với trình trạng quy hoạch treo; tình trạng bổ sung, điều chỉnh quy hoạch chi tiết mà không tuân thủ quy định tại Điều 27 Luật Đất đai năm 2003. Thứ hai, cần áp dụng cơ chế một giá trong các quan hệ đất đai. Theo đó, tất cả các quan hệ đất đai trong nền kinh tế thị trường đều được Nhà nước điều tiết bằng giá thị trường. Vì vậy, cần bỏ Điều 56 Luật Đất đai 2003.[5] Thứ ba, bỏ quy định về việc phải thực hiện nghĩa vụ tài chính trả nợ trước khi thực hiện các giao dịch chuyển QSDĐ đối với các trường hợp ghi nhận nợ nghĩa vụ tài chính khi được cấp giấy chứng nhận QSDĐ quy định tại Nghị định số 17/2006/NĐ – CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai. Thứ tư, Luật Đất đai năm 2003 cần phải ghi nhận quyền được thực hiện các giao dịch về chuyển QSDĐ đất thuê bao gồm: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, tặng cho của chủ thể thuê đất trả tiền hàng năm. Theo đó, các chủ thể thuê đất với phương thức thuê đất trả tiền hàng năm hay thuê đất trả tiền một lần cho toàn bộ thời gian thuê đều được thực hiện các giao dịch về chuyển QSDĐ nếu đất đó đã tiến hành đầu tư, khai thác trên đất sau khi thuê. Còn việc xác định giá trị của QSDĐ cùng với tài sản đã đầu tư trên đất thuê như thế nào pháp luật cần tôn trọng sự thoả thuận và quyết định của các bên theo nguyên tắc tự quyết định và tự chịu trách nhiệm. Theo đó, các quy định từ các Điều 109 đến Điều 117 Luật Đất đai năm 2003 cần phải được sửa đổi, bổ sung theo hướng này. Thứ năm, cần phải ghi nhận và bổ sung quy định về quyền được thực hiện các giao dịch chuyển QSDĐ của các tổ chức kinh tế sử dụng đất mà đất đó có nguồn gốc từ việc Nhà nước công nhận QSDĐ, chứ không chỉ là tổ chức kinh tế sử dụng đất có nguồn gốc từ hình thức giao, cho thuê, nhận chuyển nhượng hoặc chuyển mục đích sử dụng đất như hiện nay. Cùng với ghi nhận này, pháp luật đất đai cũng cần phải ghi nhận và cho phép các tổ chức trong nước mà không phải là tổ chức kinh tế cũng được quyền thực hiện các giao dịch chuyển QSDĐ nếu đất đó có nguồn gốc là được tặng cho hợp pháp từ các tổ chức, cá nhân khác. Đương nhiên, pháp luật đất đai cần phải có quy định ràng buộc rằng, việc thực hiện quyền chuyển QSDĐ có nguồn gốc được tặng cho là để phục vụ cho mục đích công cộng chung mà không nhằm mục đích kinh doanh kiếm lời. Thứ sáu, cần sửa đổi quy định về điều kiện thế chấp đối với hộ gia đình, cá nhân khi vay vốn chỉ với mục đích để “sản xuất kinh doanh” theo quy định tại Khoản 7 Điều 113 Luật Đất đai năm 2003, mà thay vào đó là quyền được thế chấp QSDĐ để vay vốn nhằm phục vụ cho các nhu cầu khác nhau của hộ gia đình, cá nhân. Cụ thể, khoản 7 Điều 113 Luật đất đai 2003 cần sửa đổi lại theo hướng sau: “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê có quyền thế chấp QSDĐ tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, các tổ chức kinh tế hoặc cá nhân để vay vốn sản xuất, kinh doanh và phục vụ đời sống”. Sự thay đổi này sẽ trở nên linh hoạt hơn, phù hợp hơn bởi chúng phản ánh đúng với những nhu cầu và nguyện vọng chính đáng của các hộ gia đình, cá nhân trong thực tế khi vay vốn. Mặt khác, sự thay đổi này cũng nhằm thống nhất và đảm bảo sự phù hợp giữa Luật đất đai 2003 với Luật các tổ chức tín dụng (Điều 50) quy định về quyền được cho vay của các tổ chức tín dụng đối với tất cả các mục đích và nhu cầu khác nhau của đời sống. 3.3. Nâng cao trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác nghiên cứu và xây dựng, dự thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Để có những VBQPPL có chất lượng không chỉ phụ thuộc vào quy định của pháp luật có đúng đắn, khoa học mà còn phụ thuộc rất nhiều vào đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành văn bản. Một thực tế hiện nay là đội ngũ làm công tác xây dựng và ban hành VBQPPL ở nước ta chưa đáp ứng được các yêu cầu mà công việc này đặt ra. Vì vậy, cần thiết phải có những biện pháp cụ thể và hiệu quả nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành VBQPPL trong thời gian tới. Cụ thể: Thứ nhất, Cần tăng cường đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai thông qua việc tuyển chọn những cán bộ ưu tú, có năng lực và trình độ chuyên môn. Đồng thời tiến hành xây dựng đề án đào tạo, bồi dưỡng cán bộ và tiến hành với nhiều hình thức như: tổ chức các lớp tập huấn, tiến hành các hoạt động trao đổi, hướng dẫn nghiệp vụ đất đai… Thứ hai, nâng cao nhận thức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành VBQPPL đất đai; đồng thời nâng cao trình độ hiểu biết về các quy định của pháp luật đất đai cũng như năng lực phân tích chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng và ban hành văn bản pháp luật. 3.4. Tăng cường hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Trong hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng như các lĩnh vực khác thì thẩm định, thẩm tra VBQPPL là một hoạt động vô cùng quan trọng, góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL ngay trong quá trình xây dựng văn bản. Hoạt động này nhằm tham mưu, tư vấn cho cơ quan, tổ chức soản thảo, hoàn thiện dự án, dự thảo. Mặt khác, nó nhằm hạn chế khả năng cơ quan, tổ chức soạn thảo đưa ra các quy định chủ quan, phiến diện, đồng thời tham mưu, tư vấn cho cơ quan ban hành văn bản trong việc quyết định thông qua văn bản. [16, tr.5] Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều quy định pháp luật về vấn đề này còn chưa hợp lý, sự phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, đội ngũ thực hiện công tác này còn vừa thiếu, vừa yếu, cũng như nguồn kinh phí duy trì hoạt động này còn hạn chế nên hiệu quả chưa cao. Vì vậy, trước mắt cần hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp đối với dự thảo VBQPPL nói chung và dự thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Cụ thể là : Nêu rõ phạm vi ban hành, chương trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của từng cơ quan cụ thể, sửa đổi các quy định về đối tượng thẩm định, cũng cần phải khẳng định việc thẩm định tính khả thi của dự thảo VBQPPL trong lĩnh vực đất đai là bắt buộc, thay đổi quy định về thời gian thẩm định sao cho phù hợp, bổ sung trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình thẩm định, nghiên cứu tiến đến thống nhất Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của trung ương và địa phương. Bên cạnh đó cần nâng cao nhận thức và tăng cường kỷ luật trong công tác thẩm định. Trước hết cần nâng cao nhận thức, ý thức trách nhiệm của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng như nâng cao nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương đối với công tác ban hành VBQPPL tại địa phương. Ngoài ra ,cần đổi mới phương pháp và cách thức tổ chức thẩm định bằng cách sắp xếp lại tổ chức theo hướng chuyên môn hóa và tập trung đầu mối chuyên ngành, đồng thời, tăng cường hiệu quả phối hợp giữa các đơn vị trong cùng cơ quan cũng như với các cơ quan khác để huy động nguồn nhân lực. Đầu tư, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đảm nhiệm công tác thẩm định VBQPPL trong lĩnh vực đất đai theo hướng đầu tư có hiệu quả, vừa có tính cấp bách, vừa có tính lâu dài. Đồng thời, cần chú trọng tới điều kiện vật chất phục vụ cho công tác thẩm định, thẩm tra VBQPPL trong lĩnh vực đất đai như phương tiện làm việc, các nguồn cung cấp thông tin, bổ sung mức kinh phí và huy động thêm các nguồn kinh phí hỗ trợ công tác thẩm định các dự thảo VBQPPL, ngoài nguồn kinh phí từ ngân sách cần đảm bảo tiền lương cho cán bộ, công chức làm công tác thẩm định để đội ngũ này chuyên tâm công tác nhằm nâng cao chất lượng thẩm định đối với các dự thảo VBQPPL. 3.5. Thực hiện tốt việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong hoạt động xây dựng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai Lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động quan trọng, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nguyên tắc lập pháp và là điều kiện tiên quyết để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Vì vậy, trong hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng cần thực hiện tốt hoạt động này. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vẫn còn nhiều hạn chế. Để nâng cao chất lượng hoạt động lấy ý kiến đóng góp trong xây dựng và ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, trước hết, cần phải nâng cao nhận thức về vai trò và ý nghĩa của việc lấy ý kiến đóng góp cũng như trách nhiệm của chủ thể tổ chức thực hiện việc lấy ý kiến và chủ thể tham gia ý kiến. Chỉ khi nào các chủ thể nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của việc lấy ý kiến thì khi đó việc thực hiện hoạt động này mới được thi hành một cách nghiêm minh. Bên cạnh đó, cần hoàn thiện những quy định của pháp luật theo hướng quy định chi tiết và chặt chẽ quy trình lấy ý kiến đóng góp của nhân dân. Ngoài ra, cần quy định cụ thể về chế tài đối với việc không thực hiện đúng các quy định pháp luật về vấn đề này. Bên cạnh việc hoàn thiện các quy định của pháp luật, cơ quan tổ chức lấy ý kiến còn cần làm tốt công tác tuyên truyền phổ biến, cung cấp đầy đủ, chi tiết và đa chiều thông tin về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức các điểm cung cấp thông tin, sử dụng các phương tiện truyền thông phù hợp; tổ chức các điểm và các kênh thu thập ý kiến phản hồi của người dân. Ý kiến đóng góp phải được tập hợp và xử lý, phân loại một cách đầy đủ. 3.6. Xây dựng báo cáo đánh giá tác động của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Để ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai có chất lượng, đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ đất đai trên thực tế, trong quá trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cần tiến hành xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản. Để xây dựng báo cáo đánh giá tác động của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cần tiến hành các hoạt động sau: Thứ nhất, nêu lý do cần ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cụ thể, tính toán, phân tích những lợi ích và chi phí khi ban hành văn bản để từ đó đưa ra các biện pháp thực hiện để đạt được mục tiêu. Cụ thể như: phân tích hệ thống pháp luật đất đai hiện hành, tình hình thực tế và đưa ra các vấn đề cần giải quyết của VBQPPL về đất đai dự định ban hành (cụ thể là các đối tượng, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh), những lợi ích khi văn bản giải quyết được các vấn đề đó; chứng minh được mục tiêu chỉ có thể đạt được khi ban hành VBQPPL đất đai và đưa ra các số liệu về những lợi ích đạt được thông qua việc ban hành VBQPPL đất đai đó trừ các chi phí có thể phát sinh để khắc phục hậu quả không mong muốn; đánh giá những tác động (thuận lợi và khó khăn) đến quan hệ quốc tế nhất là trong điều kiện Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế; tính toán tương quan giữa lợi ích và chi phí khi ban hành VBQPPL đất đai. Thứ hai, đánh giá tác động (trực tiếp, gián tiếp) đến tình hình kinh tế, xã hội như sự thay đổi của thị trường bất động sản, các quan hệ về chuyển QSDĐ, cuộc sống của các cá nhân, hộ gia đình, tổ chức…; đánh giá tác động đến hệ thống pháp luật hiện hành như: có mâu thuẫn với các văn bản luật đất đai hiện hành cũng như các văn bản luật khác có liên quan hay không? Các văn bản sẽ bị bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung khi VBQPPL đất đai có hiệu lực. Thứ ba, phân tích rủi ro, các tác động gián tiếp không mong muốn khi ban hành VBQPPL đất đai. Khi phân tích rủi ro phải xác định các mức độ của nó. Thứ tư, dự trù kinh phí, tổ chức nhân sự để tổ chức thực hiện VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi văn bản được ban hành. 3.7. Tăng cường công tác rà soát, hệ thống hóa các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng trong xây dựng và ban hành VBQPPL, tạo cơ sở về mặt pháp lý cho sự đổi mới về chất một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản được cải tiến so với quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hòa giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, công tác này còn giúp cho cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành. Vì vậy, cần tiến hành rà soát, hệ thống hóa VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nhằm hạn chế tình trạng mâu thuẫn , chồng chéo, không thống nhất giữa các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Để làm tốt công tác này cần tiến hành xem xét các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành theo từng chuyên đề, lĩnh vực nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo để xử lý bằng những hình thức nhất định. Trước tiên, cần thu thập đầy đủ các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai theo chủ đề từng đợt rà soát, thành lập tổ công tác, tập hợp nghiên cứu văn bản và đề ra hướng giải quyết sau đó hệ thống hóa các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai này. Đề cao hơn nữa thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan rà soát, hệ thống hóa VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan để thông tin, phát hiện, thu thập và xử lý các VBQPPL, giúp giảm thiểu việc bỏ lọt văn bản trong quá trình rà soát, hệ thống hóa. Hiện nay, hệ thống pháp luật đất đai còn tồn tại nhiều bất cập như: việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật kéo dài, không đáp ứng được yêu cầu đẩy nhanh tiến độ cũng như đòi hỏi ngày càng nhiều hơn số lượng các văn bản quy phạm pháp luật cần được ban hành, sửa đổi đáp ứng yêu cầu thực tiễn; VBQPPL ban hành không phù hợp… Nguyên nhân của tình trạng trên là do các nhà làm luật chưa coi trong vai trò của hoạt động phân tích chính sách trong việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Đây phải được xác định là công đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp và phải được tiến hành trước khi soạn thảo văn bản, bao gồm các bước: nhận biết vấn đề; tìm giải pháp (đưa ra chính sách) để xử lý vấn đề; nghiên cứu các vướng mắc về mặt pháp lý và nghiên cứu khả năng tài chính để đảm bảo triển khai các quy định của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai. Như vậy, trong việc xây dựng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai, việc lập chính sách bao giờ cũng phải quyết định trước, việc soạn thảo chỉ được bắt đầu khi chính sách đã được làm rõ. KẾT LUẬN CHƯƠNG III: Trên đây là những giải pháp nhằm khắc phục tình trạng ban hành văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai sai trái về căn cứ pháp lý ban hành, ban hành không đúng thẩm quyền, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, sai trái về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản cũng như trình tự ban hành. Hy vọng trong thời gian tới, công tác ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đạt được nhiều thành tựu, kịp thời đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong điều kiện các quan hệ đất đai ngày càng thay đổi.