Báo cáo Rà soát, đánh giá pháp luật môi trường đất

ện bắt buộc để cho thuê đất Điều 125 khoản 2 điểm d Nghị định số 181/2004/NĐ-CP: "Sau khi có văn bản thoả thuận địa điểm hoặc văn bản cho phép đầu tư hoặc văn bản đồng ý cho xây dựng công trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên địa điểm đã được xác định, người xin giao đất, thuê đất nộp hai (02) bộ hồ sơ tại Sở Tài nguyên và Môi trường nơi có đất; hồ sơ gồm có:... ; d) Trường hợp dự án thăm dò, khai thác khoáng sản phải có giấy phép kèm theo bản đồ thăm dò, khai thác mỏ; trường hợp sử dụng đất vào mục đích sản xuất gạch ngói, làm đồ gốm phải có quyết định hoặc đăng ký kinh doanh sản xuất gạch ngói hoặc dự án đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt"; . 4.3. Quy định về tiêu chuẩn môi trường đất chưa thống nhất Quyết định số 35/2002/QĐ-BKHCNMT ngày 25/6/2002 của Bộ trưởng Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường về việc công bố Danh mục tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường bắt buộc áp dụng có phân các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam thành 5 nhóm trong đó Nhóm 4 là Tiêu chuẩn về chất lượng đất, gồm có 1 tiêu chuẩn: Giới hạn tối đa cho phép của dư lượng hóa chất bảo vệ thực vật trong đất.(Hiện nay Bộ Tài nguyên đã ban hành Quyết định 22/2006/QĐ-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc bắt buộc áp dụng tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường. Tuy nhiên, Quyết định này chưa quy định về tiêu chuẩn trong môi trường đất). Trong khi đó, Điều 10 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia gồm có tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh và tiêu chuẩn về chất thải. Nhóm tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh bao gồm có 5 loại tron đó c ótiêu chuẩn môi trường đối với đất phục vụ cho các mục đích về sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản và mục đích khác. Như vậy, cách phân loại và thiết kế hệ thống tiêu chuẩn về môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường có nhiều điểm khác biệt với cách phân loại và thiết kế hệ thống tiêu chuẩn môi trường đã Quyết định 35/2002/QĐ-BKHCNMT. Chính vì thế, khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có hiệu lực, các quy định về tiêu chuẩn môi trường trong Quyết định 35/2002/QĐ-BKHCNMT cần có sự sửa đổi, bổ sung cho đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 4.4. Cùng hành vi tương tự nhau nhưng mức xử phạt quy định khác nhau trong các văn bản khác nhau: Theo Nghị định 182/2004/NĐ-CP quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nhưng các hành vi gây ô nhiễm môi trường đất chưa được quy định rõ ràng cụ thể mà chỉ quy định chung chung là gây ô nhiễm môi trường đất. Ngòai ra, mức xử phạt cao nhất theo quy định của Nghị định 182/2004/NĐ-CP chỉ là 30.000.000 đồng là mức quá thấp trong khi Nghị định 81/2006/NĐ-CP quy định mức xử phạt cao nhất là 500.000.000 đồng. Mặt khác, quy định hạn mức trong văn bản Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2008 thì : Phạt tiền tối đa đến 500.000.000 đồng được áp dụng đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực: bảo vệ môi trường; chứng khoán; xây dựng; đất đai; ngân hàng; sở hữu trí tuệ; quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; nghiên cứu, thăm dò và khai thác nguồn lợi hải sản, dầu khí và các loại khoáng sản khác. Tuy nhiên vấn đề đặt ra là biện pháp khắc phục hậu quả, khôi phục hiện trạng ban đầu là vấn đề đang được xác hội quan tâm. Trong khi đó vấn đề này chưa được quy định cụ thể về cách thức, biện pháp, giám sát, nghiệm thu đối với lĩnh vực môi trường. 5. Các văn bản về bảo vệ môi trường đất còn chưa phù hợp dẫn đến những khó khăn trong quá trình áp dụng * Điều 89, Điều 90 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 quy định: Mọi dự án khai thác khoáng sản, khai thác nguyên liệu cho sản xuất gạch ngói, làm đồ gốm đều phải thuê đất Điều 89 Khoản 1 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP "Tổ chức, cá nhân được phép thăm dò, khai thác khoáng sản được Nhà nước cho thuê đất; trường hợp thăm dò khoáng sản không ảnh hưởng đến việc sử dụng đất hoặc khai thác khoáng sản mà không ảnh hưởng lớp đất mặt hoặc không ảnh hưởng đến mặt đất thì không phải thuê đất" . Trên thực tế, nhà đầu tư đã phải chi trả một khoản tiền để bồi thường giải phóng mặt bằng, hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng đất của người sử dụng đất hợp pháp, nhưng sau đó đất này trở thành đất Nhà nước và doanh nghiệp phải thuê lại. Nếu ở khu vực đất này có những loại khoáng sản có giá trị kinh tế cao, thời gian khai thác lâu dài, doanh nghiệp mới dám bỏ vốn đầu tư khai thác. Đối với những loại khoáng sản có giá trị thấp như vật liệu san lấp hoặc có trữ lượng ít và thời gian khai thác ngắn, không doanh nghiệp nào dám bỏ tiền ra đầu tư khai thác các mỏ trong quy hoạch, vì sẽ dẫn đến thua lỗ. * Về ký quỹ phục hồi môi trường được quy định tại Điều 15 Luật Khoáng sản, điều 30 Nghị định 76/2000/NĐ-CP của Chính phủ, nay là Điều 35 Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27-12-2005 "Điều 35. Ký quỹ phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản 1. Tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản phải ký quỹ phục hồi môi trường và đất đai tại Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam. 2. Mức tiền ký quỹ để phục hồi môi trường và đất đai căn cứ vào quy trình, tiến độ khai thác, phục hồi và dự toán chi phí phục hồi môi trường và đất đai xác định trong báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế mỏ và báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hoặc xác nhận theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. 3. Tiền ký quỹ được tính lãi suất như đối với tiền gửi không kỳ hạn của Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam. 4. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thủ tục đăng ký, quản lý, sử dụng tiền ký quỹ để phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản". , khó khăn trong việc ký quỹ là xác định chính xác số tiền ký quỹ đối với từng loại hình khai thác. Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường đã có công văn số 832 ngày 8/4/2002 về việc tính chi phí phục hồi môi trường trong khai thác mỏ lộ thiên, nhưng nhiều định mức, nhiều công thức tính theo hướng dẫn của công văn 832 chưa được ban hành hoặc không có các định mức tương tự để vận dụng. Vì vậy nhiều ý kiến cho rằng để việc kỹ quỹ phục hồi môi trường được thực thi, cần sớm ban hành các quy định và cách tính đơn giản, thuận lợi phù hợp với thực tế, góp phần làm giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra. * Quy định về chi phí thăm dò trong nội dung đề án thăm dò khoáng sản không phù hợp với cơ chế thị trường và quyền tự chủ về tài chính của doanh nghiệp; quy định về việc tổ chức được phép thăm dò trong trường hợp chi phí thực tế thấp hơn mức chi phí tối thiểu do Chính phủ quy định thì phải nộp phần chênh lệch đó vào ngân sách nhà nước là không còn phù hợp. Điều 28 Luật Khoáng sản cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định về đề án thăm dò khoáng sản; bỏ quy định về chi phí thăm dò tối thiểu vì không phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường và quyền tự chủ về tài chính của các doanh nghiệp. * Chính sách thuế tài nguyên chưa khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư chiều sâu đổi mới công nghệ, nâng cao chất lượng sản phẩm, đa dạng hoá mặt hàng và làm giảm thiểu ô nhiễm môi trường. Trong quy định về thuế tài nguyên khoáng sản chỉ mới quy định về nguyên tắc tính thuế, chưa có quy định về chính sách miễn giảm thúê tài nguyên khoáng sản. Điều 34 Luật Khoáng sản cần được bổ sung quy định về việc ưu đãi, miễn giảm thuế tài nguyên khoáng sản. * Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chưa thực sự đồng bộ giữa các cấp, chưa gắn với quy hoạch chi tiết của các ngành việc lập quy hoạch cấp huyện, cấp xã còn chậm, chưa bảo đảm chất lượng phân cấp trách nhiệm quản lý quy hoạch chưa rõ ràng. Công tác lập hồ sơ địa chính, đặc biệt công tác chỉnh lý biến động chưa được quan tâm ở một số tỉnh việc theo dõi, cập nhật biến động về đất đai chưa được thực hiện thường xuyên việc kiểm tra, nghiệm thu hồ sơ địa chính chưa được coi trọng, chất lượng hồ sơ còn thấp. Công tác ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý hệ thống hồ sơ địa chính ở nhiều tỉnh còn yếu. * Trong quá trình thực thi Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc di dời các cơ sở gây ô nhiễm gặp rất nhiều khó khăn đối với doanh nghiệp như thiếu vốn, thiếu mặt bằng sản xuất... Một số vấn đề còn chưa được quy định cụ thể như: khu vực nào là khu dân cư mà cần phải có khoảng cách với các cơ sở nói trên và khoảng cách cụ thể đối với từng loại cơ sở; hướng dẫn việc hỗ trợ việc giao đất, cho thuê đất đối với các cơ sở thuộc diện phải di dời để đảm bảo khoảng cách an toàn đối với khu vực dân cư theo quy định nói trên. Như vậy, đất đai với nhiều loại khác nhau, có những đòi hỏi về mức độ bảo vệ khác nhau. Pháp luật hiện hành về bảo vệ môi trường đất chưa phải là công cụ hữu hiệu để bảo vệ đất với tư cách là một thành phần quan trọng không thể thiếu của môi trường. III. Đánh giá về chính sách, quan điểm của Đảng và Nhà nước về chống tình trạng thoái hóa đất Bảo vệ môi trường, xây dựng cuộc sống bền vững trên trái đất đã trở thành nghĩa vụ của tất cả các nước trên thế giới. Vì vậy, Luật Bảo vệ môi trường đã xác định: “Nhà nước có chính sách khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường” (khoản 1 Điều 5 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005). Mặt khác, nước ta về cơ bản vẫn là nước nông nghiệp số lao động và tổng thu nhập GDP từ ngành nông nghiệp vẫn chiếm tỷ trọng cao. Trong đó, tình trạng tha hóa đất do nước mặn xâm lấn, do xói mòn rửa trôi, rác thải chôn lấp xuống đất, các loại thuốc bảo vệ thực vật, khai thác liên tục dẫn đến tình trạng tha hóa đất có xu hướng từ đất “sống” sang đất không có khả năng canh tác ngày càng nhiều. Qua nghiên cứu pháp luật bảo vệ môi trường, chúng ta dễ dàng nhận thấy chính sách của Nhà nước ta về về chống tình trạng thoái hóa đất: Một là, rất coi trọng công tác tuyên truyền, giáo dục, vận động nhằm trước hết nâng cao ý thức bảo vệ môi trường từ các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và của nhân dân. Vì vậy, pháp luật bảo vệ môi trường của nước ta thể hiện rõ phương thức đẩy mạnh việc tuyên truyền, giáo dục, vận động, kết hợp áp dụng các biện pháp hành chính, kinh tế và các biện pháp khác để xây dựng ý thức tự giác, kỷ cương trong hoạt động bảo vệ môi trường. Việc tuyên truyền sẽ giúp nâng cao ý thức của người dân không chỉ bảo vệ môi trường đất mà còn liên quan đến các bộ phận khác như tài nguyên nước, rừng,... trong tổng thể mối quan hệ về môi trường Hai là, ưu tiên đầu tư vốn để cải thiện, bồi bổ cho đất, nhất là những diện tích bị xói mòn, bạc màu, rửa trôi và bị nhiễm phèn, nhiễm mặn. Trước hết, Nhà nước tăng cường đầu tư cho chương trình cấp thoát nước, quản lý và xử lý có hiệu quả nước thải, rác thải, chất thải rắn và chất thải nguy hại trong các thành phố lớn, chương trình cấp nước sạch và vệ sinh môi trường ở nông thôn, bảo vệ tài nguyên rừng. Nhà nước cũng quan tâm đến việc đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường và bố trí các khoản chi riêng cho sự nghiệp môi trường trong ngân sách nhà nước hàng năm. Ba là, sử dụng có hiệu quả các công cụ điều tiết vĩ mô để khuyến khích bảo vệ môi trường, thúc đẩy việc phát triển xã hội bền vững. Nhà nước đã từng bước điều chinh các chính sách tài chính (thuế, phí và các chính sách khác) nhằm khuyến khích và nâng đỡ các hoạt động kinh tế có lợi cho môi trường, nâng cao chất lượng môi trường, đồng thời thu hẹp, hạn chế tiến tới xoá bỏ các hoạt động kinh tế, ngành nghề, mặt hàng gây ô nhiễm, huỷ hoại, tàn phá môi trường. Sử dụng tốt công cụ thuế, phí và các chính sách khác sẽ đảm bảo hướng dẫn, khuyến khích, bảo vệ các hoạt động giữ gìn, tăng cường chất lượng môi trường. Các biện pháp hỗ trợ về tài chính cũng có vai trò khuyến khích để người gây ô nhiễm thay đổi, điều chỉnh hành vi, thói quen gây hại đến môi trường, trợ giúp cho các đối tượng đang gặp khó khăn nhằm mục tiêu giúp họ tuân thủ tốt hơn các tiêu chuẩn về bảo vệ môi trường. Nhà nước cũng xây dựng các chính sách ưu đãi về đất đai khi di dời các cơ sở sản xuất ra khỏi khu vực dân cư, ưu tiền giao đất, cho thuê đất đối với những cơ sở sản xuất các sản phẩm thân thiện với môi trường. Bốn là, tăng cường đào tạo nguồn nhân lực, khuyến khích nghiên cứu, áp dụng và chuyển giao các thành tựu khoa học và công nghệ về bảo vệ môi trường; hình thành và phát triển ngành công nghiệp môi trường; mở rộng và nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế; thực hiện đầy đủ các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường; khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường; phát triển kết cấu hạ tầng bảo vệ môi trường; tăng cường nâng cao năng lực quốc gia về bảo vệ môi trường theo hướng chính quy, hiện đại. Năm là, Nhà nước rất coi trọng việc xây dựng một hệ thống chế tài đầy đủ với cơ chế phát hiện, xử lý nghiêm đối với những hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Các biện pháp chế tài về dân sự, hành chính và hình sự cần được thiết kế một cách đồng bộ. Trong đó phải ưu tiên nghiên cứu để hình thành cho được cơ chế bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật môi trường gây ra, coi đây là một yêu cầu bức xúc của xã hội hiện nay cần được tập trung giải quyết. Sáu là, Thực hiện các Chương trình như 134, 135 về phủ xanh đất trống đồi núi trọc, Chương trình trồng 5 triệu ha rừng, các chương trình thủy lợi xây đắp ngăn chặn thau chua rửa mặn. Thông qua hệ thống công cụ thuế để giảm các loại thuế nhập khẩu đối với máy móc nông nghiệp, phân hữu cơ, thực hiện việc sử lý rác thải phân loại trong việc sản xuất phân lân vi sinh từ phế phẩm thải. IV. ĐÁNH GIÁ VỀ HIỆU QUẢ THI HÀNH CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ LĨNH VỰC BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐẤT 1. Những mặt đã đạt được Kể từ khi Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và sau này là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 được ban hành, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường đã được liên tục bổ sung, hoàn thiện. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã được Chính phủ, các bộ, ngành, các địa phương nhanh chóng cụ thể hoá, tạo ra hành lang pháp lý khá thống nhất, đồng bộ về bảo vệ môi trường đất. Đặc biệt, sau khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập (tháng 8 năm 2002), thì hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường được quan tâm nhiều hơn, trong đó có môi trường Đất. Nhờ vậy, pháp luật bảo vệ môi trường Đất đã đạt được những bước phát triển đáng kể, thể hiện cụ thể như sau: Thứ nhất, hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường ở nước ta từ năm 1993 đến nay nói chung các văn bản pháp luật đặc thù về bảo vệ tài nguyên Đất đã có bước phát triển về chất cả về nội dung và hình thức, điều chỉnh tương đối đầy đủ các hành vi, mối quan hệ phát sinh trong quá trình bảo vệ môi trường; các thành tố tạo nên môi trường được đặt trong phạm vi, đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường. Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường đã quy định từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Hệ thống các tiêu chuẩn môi trường cũng đã từng bước được ban hành mới, hoặc sửa đổi, bổ sung để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể trong việc bảo vệ môi trường. Các quy định pháp luật đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường; xác định rõ bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân chứ không phải chỉ là trách nhiệm riêng của Nhà nước. Thứ hai, trong pháp luật bảo vệ môi trường Đất ở nước ta đã thể hiện khá rõ nét nguyên tắc đặc thù của sự nghiệp bảo vệ môi trường lấy thuyết phục, giáo dục, răn đe, phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái môi trường làm biện pháp chính ưu tiên áp dụng. Để thực hiện tốt định hướng này, Nhà nước đã đề cao trách nhiệm không những của các cơ quan nhà nước, mà còn của các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và mỗi công dân trong việc bảo vệ môi trường. Đồng thời, Nhà nước cũng thiết kế một hệ thống các biện pháp về trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Thứ ba, pháp luật bảo vệ môi trường Đất ở nước ta đã giải quyết tương đối tốt mối quan hệ giữa Luật Bảo vệ môi trường nói chung và các văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường Đất, về cơ bản đã bảo đảm sự thống nhất trong đa dạng, trong sự liên kết khá chặt chẽ với nhau. Điều đó thể hiện ở chỗ, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cùng hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành đã giữ được vai trò là trung tâm, là hạt nhân của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường đã quy định bao quát việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các thành tố của môi trường nói chung mà không phụ thuộc vào các thành tố đó là loại tài nguyên thiên nhiên nào, do ai sử dụng và mục đích sử dụng của từng thành tố môi trường. Bảo vệ môi trường được xác định là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi cá nhân, tổ chức và theo phương châm phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường, duy trì môi trường ở trạng thái cân bằng, bền vững. Các luật, pháp lệnh chuyên ngành khác như Luật Đất đai năm 2003, Luật Tài nguyên nước (1998), Luật Dầu khí năm 1993 (sửa đổi năm 2000, 2008), Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Khoáng sản năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2005), Luật Thủy sản năm 2003... quy định chế độ pháp lý về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên phục vụ cho mục dích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các văn bản pháp luật này cũng quy định bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên với tư cách là bảo vệ các giá trị sinh thái (bảo vệ môi trường). Cũng tương tự như vậy, trong các hoạt động phục vụ đời sống hàng ngày hoặc trong các hoạt động sản xuất kinh doanh khác, ngoài việc quy định về trật tự an toàn xã hội, đảm bảo cho các hoạt động sản xuất kinh doanh đạt được hiệu quả, các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động này đều có quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Như vậy, giá trị kinh tế khi sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên hay khi tham gia hoạt động sản xuất, kinh doanh được đảm bảo, nhưng không phải vì thế mà có thể làm giảm sút chất lượng môi trường. Khi đề cập đến khía cạnh bảo vệ môi trường, các văn bản pháp luật chuyên ngành thường dẫn chiếu áp dụng các biện pháp phòng, chống, khắc phục ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, gây sự cố môi trường theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường, hay áp dụng các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, đánh giá tác động môi trường trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường. Thứ tư, bên cạnh việc tích cực ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường, Việt Nam đã từng bước tham gia vào các Công ước quốc tế về bảo vệ môi trường. Trong đó phải kể đến: Công ước về Luật biển, Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn; Công ước về kiểm soát, vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu hủy chúng (Công ước BASEL), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (Công ước CITES), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của loài chim nước (Công ước RAMSAR), Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển (Công ước MARPOL), Công ước về đa dạng sinh học... Việc phê chuẩn các công ước này là cơ sở tiền đề quan trọng cho sự hội nhập của pháp luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm phổ biến của pháp luật quốc tế; điều chỉnh hoạt động của con người tác động vào tự nhiên, gây ảnh hưởng đến môi trường. Việc hội nhập kinh tế quốc tế cũng tạo cho Việt Nam những thời cơ thuận lợi trong việc hoạch định và thực thi chính sách bảo vệ môi trường. Khi tham gia các tổ chức như ASEAN, APEC, WTO, Việt Nam chịu sự tác động và ảnh hưởng pháp luật của các nước thành viên khác của các tổ chức này, sẽ giảm đi nguy cơ phân biệt đối xử một cách tuỳ tiện và ngăn cản bảo hộ mậu dịch vì lý do bảo vệ môi trường. Nhưng đồng thời, Việt Nam vẫn phải tuân thủ nguyên tắc không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ trong nước và nhập khẩu (đối xử quốc gia) và không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu từ các nước khác nhau (tối huệ quốc). Việt Nam vẫn hoàn toàn tự chủ trong việc xây dựng chính sách, pháp luật bảo vệ môi trường của mình, nhưng phải đảm bảo và nâng cao tính minh bạch và kỷ cương của việc hoạch định và thực thi chính sách về bảo vệ môi trường. Hành động của Viêt Nam khi tham gia vào các công ước quốc tế về môi trường, cũng như tham gia vào các tổ chức quốc tế cho thấy nhận thức đúng đắn của chúng ta về vấn đề bảo vệ môi trường. Bảo vệ môi trường không chỉ là vấn đề riêng (hay hoạt động riêng rẽ) của bất cứ quốc gia nào, mà là vấn đề chung (hành động chung) của toàn cầu. Môi trường bị ô nhiễm, bị suy thoái không chỉ ảnh hưởng đến một quốc gia, mà sự ảnh hưởng của môi trường bị ô nhiễm, bị suy thoái có thể lan tỏa qua biên giới mà sức con người không thể ngăn chặn được, cũng không thể dự đoán trước được. Chính vì vậy các quốc gia (trong đó có Viêt Nam) phải cùng nhau hơp tác thực hiện hoạt động bảo vệ môi trường. Bảo vệ các thành tố môi trường phải được xem là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của pháp luật bảo vệ môi trường Việt Nam. Như quy định tại Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con người và sinh vật. Các yếu tố tự nhiên của môi trường bao gồm: đất, nước, không khí và các hệ sinh thái. Giữa các yếu tố tự nhiên và các yếu tố vật chất nhân tạo có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và tác động vào nhau tạo nên những biến đổi chung của môi trường. Những biến đổi này có thể là tích cực, tuy nhiên cũng có thể là những biến đổi tiêu cực vừa ảnh hưởng đến chất lượng của các yếu tố môi trường, vừa ảnh hưởng đến sức khỏe con người. Để bảo vệ các yếu tố tự nhiên của môi trường, Nhà nước ta đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động của con người để bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ các yếu tố của môi trường. Các văn bản này đã quy định quyền, nghĩa vụ, và trách nhiệm của các chủ thể phải tuân thủ khi có các hoạt động tác động đến các yếu tố tự nhiên hoặc khi sử dụng các yếu tố tự nhiên của môi trường. Việc thực thi các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm này của các chủ thể sẽ góp phần bảo vệ sự phát triển bền vững cả về mặt kinh tế, xã hội và về mặt môi trường. 2. Những mặt còn hạn chế Tuy nhiên, trên thực tế, việc đảm bảo hài hoà mối quan hệ giữa sử dụng đất đai gắn với việc bảo vệ môi trường không phải lúc nào cũng được người sử dụng đất tuân thủ triệt để, hậu quả là hàng chục ngàn ha đất đã trở thành bạc màu, bị sa mạc hoá, bị bê tông hoá qua quá trình độ thị hoá... Đất đai bị ô nhiễm một phần xuất phát từ ý thức của người sử dụng đất khi sử dụng phân bón hóa học (sử dụng phân bón không đúng kỹ thuật nên hiệu quả không cao; bón phân không cân đối nặng về sử dụng phân đạm; chất lượng phân bón không đảm bảo yêu cầu), sử dụng thuốc bảo vệ thực vật không đúng gây độc hại cho người và mọi sinh vật, ô nhiễm suy thoái môi trường đấ do lượng chất thải độc hại tại các khu công nghiệp, các nhà máy, các làng nghề... ngấm vào đất. Ngoài nguyên nhân xuất phát từ ý thức của con người trong quá trình sử dụng đất, thì một trong những nguyên nhân của tình trạng ô nhiễm, suy thoái đất là do hệ thống các quy định pháp luật liên quan đến bảo vệ đất đai với tư cách là bảo vệ thành tố môi trường còn thiếu và chưa hoàn chỉnh, đồng bộ. Luật Đất đai năm 2003 ra đời đã kế thừa và phát triển những quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường của Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 và các văn bản pháp luật khác được ban hành trước đây. Đây là định hướng cơ bản cho việc xây dựng các quy định về đất đai nói chung và các quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường nói riêng. Điều này thể hiện ở các điểm sau đây: Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2003 đã có các quy định cụ thể về hành vi hủy hoại đất là hành vi làm biến dạng địa hình, làm suy giảm chất lượng đất, gây ô nhiễm đất làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng đất theo mục đích đã được xác định (Điều 4). Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2003 đã có quy định mới mang tính nguyên tắc đối với việc sử dụng đất, trong đó có quy định, việc sử dụng đất phải bảo đảm “... Tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh” (khoản 2 Điều 11); Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học và công nghệ vào các việc bảo vệ, cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; khai hoang, phục hoá, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hoá vào sử dụng... (Điều 12). Nhà nước nghiêm cấm hành vi lấn, chiếm đất đai; không sử dụng, sử dụng đất không đúng mục đích; vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố; huỷ hoại đất; không thực hiện đúng quy định của pháp luật khi sử dụng các quyền của người sử dụng đất; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ, trách nhiệm của người sử dụng đất. Nhà nước nghiêm cấm hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vượt quá quyền hạn hoặc thiếu trách nhiệm của người có thẩm quyền để làm trái các quy định về quản lý đất đai (Điều 15). Khi lập quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo nguyên tắc: Phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; được lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt...; sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường (Điều 21). Thứ hai, Luật Đất đai năm 2003 có các quy định bảo vệ đặc biệt đất nông nghiệp theo nghĩa bảo vệ môi trường đất. Chẳng hạn, tổ chức được Nhà nước giao đất để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối nhưng không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích hoặc sử dụng không có hiệu quả thì Nhà nước thu hồi đất để giao cho địa phương đưa vào sử dụng theo quy định (Điều 73); Người sử dụng đất chuyên trồng lúa nước có trách nhiệm cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; không được chuyển sang sử dụng vào mục đích trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thuỷ sản và vào mục đích phi nông nghiệp nếu không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Đối với đất rừng phòng hộ mà chưa có tổ chức quản lý và đất quy hoạch trồng rừng phòng hộ được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tại chỗ có nhu cầu và khả năng để bảo vệ và phát triển rừng (Điều 76). Việc sử dụng đất có mặt nước ven biển để nuôi trồng thuỷ sản, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối phải đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt; bảo vệ đất, làm tăng sự bồi tụ đất ven biển; bảo vệ hệ sinh thái, môi trường và cảnh quan; không cản trở việc bảo vệ an ninh quốc gia và giao thông trên biển (Điều 79). Nhà nước khuyến khích tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đầu tư đưa đất bãi bồi ven sông, ven biển vào sử dụng (Điều 80). Nhà nước khuyến khích việc sử dụng những vùng đất có khả năng làm muối để sản xuất muối phục vụ cho nhu cầu công nghiệp và đời sống (Điều 81). Nghiêm cấm việc lợi dụng hình thức kinh tế trang trại để bao chiếm, tích tụ đất đai không vì mục đích sản xuất (Điều 82)... Các quy định nêu trên về bảo vệ đất nông nghiệp với tư cách là một thành tố quan trọng trong pháp luật bảo vệ môi trường là hết sức chi tiết, cụ thể đối với việc sử dụng từng loại đất nông nghiệp và đặt ra yêu cầu bảo vệ môi trường cao hơn cho người sử dụng những loại đất này. Thứ ba, không chỉ có các quy định về đất nông nghiệp, liên quan đến việc bảo vệ môi trường, pháp luật đất đai hiện hành đã xác lập các nguyên tắc sử dụng đất phi nông nghiệp mà cụ thể là các loại đất ở tại nông thôn và đô thị, đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế... gắn liền với bảo vệ môi trường nhằm bảo đảm cho việc mở rộng và phát triển không gian đô thị không làm phá vỡ cảnh quan môi trường thiên nhiên bao quanh: Đất ở tại đô thị phải bố trí đồng bộ với đất sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị hiện đại... Việc chuyển đất ở sang đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị và tuân thủ các quy định về trật tự, an toàn, bảo vệ môi trường đô thị (Điều 84). Việc quy hoạch đất xây dựng khu chung cư phải bảo đảm đồng bộ với quy hoạch các công trình công cộng, bảo vệ môi trường (Điều 85). Đối với những khu vực nằm trong quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh nhưng chưa có nhu cầu sử dụng thì người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đến khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được làm biến dạng địa hình tự nhiên (Điều 89). Người sử dụng đất trong khu công nghiệp phải sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định..., trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp thì người nhận chuyển nhượng phải tiếp tục sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định (Điều 90). Thứ tư, việc sử dụng đất cho hoạt động khoáng sản phải có giấy phép hoạt động khoáng sản và quyết định cho thuê đất để thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để làm mặt bằng chế biến khoáng sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, xử lý chất thải và các biện pháp khác để không gây thiệt hại cho người sử dụng đất trong khu vực và xung quanh; Sử dụng đất phù hợp với tiến độ thăm dò, khai thác khoáng sản; khi kết thúc việc thăm dò, khai thác khoáng sản, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 94). Việc sử dụng đất để sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm phải có quyết định cho thuê đất vào mục đích khai thác nguyên liệu hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để chế biến, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp cần thiết để không gây thiệt hại cho sản xuất, đời sống và ảnh hưởng xấu đến môi trường; Khi kết thúc việc khai thác nguyên liệu, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 95). Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa phải quy hoạch thành khu tập trung, xa khu dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất (Điều 101). Việc khai thác, sử dụng đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng phải bảo đảm không ảnh hưởng đến mục đích sử dụng chủ yếu đã được xác định; phải tuân theo quy định về kỹ thuật của các ngành, lĩnh vực có liên quan và các quy định về bảo vệ cảnh quan, môi trường; không làm cản trở dòng chảy tự nhiên; không gây cản trở giao thông đường thuỷ (Điều 102). Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2003 còn quy định khá cụ thể đối với một số loại đất khác như đất khu công nghệ cao, đất có di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, đất do cơ sở tôn giáo sử dụng, đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ... Đặc biệt, đối với đất chưa sử dụng, Luật Đất đai năm 2003 cũng xác định, căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt Uỷ ban nhân dân các cấp có kế hoạch đầu tư, khai hoang, phục hóa, cải tạo đất để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng. Nhà nước khuyến khích tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận và đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng (Điều 103). Thứ năm, Luật Đất đai năm 2003 cũng quy định: người sử dụng đất có các nghĩa vụ thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan (Điều 107). Điều này chứng tỏ vấn đề bảo vệ môi trường trong sử dụng đất đai ngày càng được Nhà nước chú ý điều chỉnh bằng pháp luật. Thứ sáu, pháp luật đất đai hiện hành kế thừa các quy định về xử lý vi phạm pháp luật đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường được ban hành trước đây, bằng những quy định mang tính khái quát như sau: Người nào lấn, chiếm đất đai, không sử dụng đất hoặc sử dụng không đúng mục đích, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép, huỷ hoại đất, không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ tài chính, các thủ tục hành chính, các quyết định của Nhà nước trong quản lý đất đai, chuyển quyền sử dụng đất trái phép hoặc các hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc đang sử dụng đất được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất nhưng không phải chuyển sang thuê đất hoặc không phải trả tiền sử dụng đất mà để đất bị lấn, chiếm, thất thoát thì phải bồi thường và bị xử lý theo quy định của pháp luật đối với giá trị quyền sử dụng đất của diện tích đất bị lấn, chiếm, thất thoát (Điều 140 Luật Đất đai năm 2003). Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái với quy định của pháp luật trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai, quản lý hồ sơ địa chính, ra quyết định hành chính trong quản lý đất đai; thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về đất đai hoặc có hành vi khác gây thiệt hại đến tài nguyên đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật (Điều 141 Luật Đất đai năm 2003). Để hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Các hành vi vi phạm hành chính trong việc bảo vệ môi trường đất bị xử lý vi phạm theo Nghị định này bao gồm: (i) Sử dụng đất không đúng mục đích; (ii) Lấn, chiếm đất; (iii) Huỷ hoại đất. Ngày 19/6/2009, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự trong đó có quy định sửa đổi, bổ sung Điều 174 - Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai như sau: “1. Người nào lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất, thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm hoặc phạt tù từ sáu tháng đến ba năm: a) Đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm; b) Đất có diện tích lớn hoặc có giá trị lớn; c) Gây hậu quả nghiêm trọng. 2. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ hai năm đến bảy năm: a) Có tổ chức; b) Đất có diện tích rất lớn hoặc có giá trị rất lớn; c) Gây hậu quả rất nghiêm trọng. 3. Phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù từ năm năm đến mười hai năm: a) Đất có diện tích đặc biệt lớn hoặc có giá trị đặc biệt lớn; b) Gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng. 4. Người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ mười triệu đồng đến một trăm năm mươi triệu đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công việc nhất định từ một năm đến năm năm”. Bên cạnh những quy định tích cực về bảo vệ môi trường đất của Luật Đất đai năm 2003 như đã nêu ở trên, pháp luật về đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường cũng còn một số hạn chế, bất cập sau đây: Một là, pháp luật đất đai hiện hành tuy đã có một số quy định về việc sử dụng các loại đất nói chung và sử dụng đất nông nghiệp nói riêng liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chủ yếu chỉ dừng lại ở việc bảo vệ đất đai với tư cách là việc bảo vệ tư liệu sản xuất quan trọng nhất, chứ chưa thực sự là các quy định nhằm bảo vệ đất đai với tư cách là bảo vệ yếu tố môi trường. Còn thiếu các quy định mang tính chất chế tài đủ mạnh đôi với việc sử dụng phân bón hóa học, hay thuốc bảo vệ thực vật bừa bãi gây ô nhiễm đất; các quy định này cũng chưa đủ mạnh để buộc các tổ chức, cá nhân trong hoạt đông sản xuất kinh doanh của mình xử lý hoặc hạn chế các chất thải có hại trực tiếp vào đất; chưa có các quy định về quy hoạch đất đai để xây dựng các bãi xử lý rác thải sinh hoạt, chất thải công nghiệp, chất thải rắn... Điều này chứng tỏ vấn đề bảo vệ môi trường trong sử dụng đất chưa được coi trọng đúng mức. Hai là, pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định về sử dụng đất liên quan đến việc bảo vệ môi trường tại các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Điều này chưa đáp ứng với đòi hỏi của thực tiễn. Ba là, pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định về quy hoạch đất đai nhằm tập trung các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm bảo vệ môi trường. Kể từ khi nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường thì các làng nghề thủ công truyền thống trước đây bị mai một, nay đã được khôi phục lại và có cơ hội phát triển mạnh mẽ. Bên cạnh những mặt tích cực của việc phát triển các ngành, nghề thủ công truyền thống ở nông thôn, thì tình trạng này cũng gây ra những hậu quả xấu đối với môi trường. Đó là vấn đề ô nhiễm môi trường đất, nước ở khu vực nông thôn do nước thải, chất thải của các cơ sở sản xuất này gây ra. Tình trạng đáng báo động này, đòi hỏi pháp luật phải có các quy định về quy hoạch đất đai cho các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn để không gây hậu quả xấu đối với môi trường Xem thêm chuyên đề TS. Nguyễn Quang Tuyến - Pháp luật về đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường. Nhiệm vụ môi trường: “Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam hiện nay” do Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp chủ trì (từ Tr. 134 đến Tr. 168). . Bốn là, pháp luật hiện hành quan niệm về đất có mặt nước được sử dụng vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản cũng chưa có sự thống nhất trong các văn bản. Trong suốt hơn 15 năm qua (kể từ khi Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành), Việt Nam đã ban hành rất nhiều văn bản có liên quan đến việc bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên nói riêng. Tuy nhiên trong số đó, văn bản có quy định về việc bảo vệ đất ngập nước rất ít Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 trước đây, nay là Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Pháp lệnh Bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản năm 1989 trước đây, nay là Luật Thủy sản năm 2003; Luật Đất đai năm 1993 trước đây, nay là Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước; Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT ngày 23/8/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước; Quyết định số 04/2004/QĐ-BTNMT ngày 5/4/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt Kế hoạch Hành động về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước giai đoạn 2004-2010; Quy chế quản lý du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên ban hành kèm theo Quyết định số 104/2007/QĐ-BNN ngày 27/12/2007 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn... . Trong các văn bản còn lại việc bảo tồn và sử dụng đất ngập nước chỉ được quy định gián tiếp trong việc bảo vệ các thành phần trong hệ sinh thái đất ngập nước như bảo vệ tài nguyên nước, bảo vệ động thực vật hoang dã. Trong Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành không có danh mục đất ngập nước. Trong Luật Đất đai năm 2003, đất ngập nước được hiểu là đất trồng lúa nước, đất nuôi trồng thủy sản, đất rừng đặc dụng là các vườn quốc gia và khu bảo vệ tài nguyên đất ngập nước; đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối... Cho đến nay việc bảo tồn vùng đất ngập nước chủ yếu tuân theo quy định chung của Nghị định số 109/2003/NĐ-CP ngày 23/9/2003 của Chính phủ về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước. Đất ngập nước quy định tại Nghị định này bao gồm những vùng đất ngập nước có hệ sinh thái đặc thù, đa dạng sinh học cao, có chức năng duy trì nguồn nước và cân bằng sinh thái, có tầm quan trọng quốc tế, quốc gia. Để bảo vệ các hệ sinh thái đặc thù, đa dạng sinh học cao, Quốc hội đã ban hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008. Trong đó, bảo tồn đa dạng sinh học là việc bảo vệ sự phong phú của các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, đặc thù hoặc đại diện; bảo vệ môi trường sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa của loài hoang dã, cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; nuôi, trồng, chăm sóc loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; lưu giữ và bảo quản lâu dài các mẫu vật di truyền. Tuy nhiên, quy định tại Nghị định số 109/2003/NĐ-CP và kể cả Luật Đa dạng sinh học thì vẫn chỉ là quy định mang tính chất khung, chưa đủ cơ sở pháp lý để thực hiện. Những quy định điều chỉnh trực tiếp hoạt động quản lý đất ngập nước chủ yếu do các Bộ và các địa phương ban hành. Chính vì vậy, hệ thống chính sách và pháp luật để quản lý đất ngập nước còn thiếu đồng bộ và chưa hoàn thiện. Các điều khoản quy định việc bảo vệ đất ngập nước bị phân tán, chồng chéo trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Các quy hoạch vùng, quy hoạch phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng làm thay đổi hay gây trở ngại cho việc quản lý và bảo vệ đất ngập nước. Các văn bản do các địa phương ban hành còn nặng nề về các biện pháp hành chính, thiếu các quy định huy động sự tham gia của cộng đồng trong khai thác và bảo vệ đất ngập nước. Tóm lại, pháp luật về đất đai mới chỉ dừng lại ở mức độ quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất với tư cách là sử dụng một loại tư liệu sản xuất quan trọng nói chung. Trong khi đó, đất đai với tư cách là một trong những yếu tố môi trường quan trọng lại bao gồm nhiều loại, với những đòi hỏi về mức độ bảo vệ theo những yêu cầu khác nhau. Chính vì lẽ đó, pháp luật bảo vệ môi trường đất hiện hành chưa phải là công cụ hữu hiệu để bảo vệ đất với tư cách là một thành phần quan trọng, không thể thiếu của môi trường. V. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ĐẤT 1. Khắc phục sự trùng lặp giữa các văn bản luật về tài nguyên với Luật Bảo vệ môi trường Cần thống nhất nguyên tắc trong mối quan hệ với các Luật về tài nguyên, Luật Bảo vệ môi trường tồn tại với tư cách là luật chung, còn các Luật về tài nguyên tồn tại với tư cách là luật chuyên ngành, do vậy, để đảm bảo tính "chuyên biệt" trong quá trình điều chỉnh pháp luật, đồng thời đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật về bảo vệ các nguồn tài nguyên và môi trường, khắc phục tình trạng trùng lặp các quy định như đă nêu trên, "ranh giới" điều chỉnh pháp luật giữa các Luật về tài nguyên và Luật Bảo vệ môi trường cần được xác định như sau: Mọi quan hệ liên quan đến việc khai thác, sử dụng, quản lý, bảo vệ từng nguồn tài nguyên trước hết phải được điều chỉnh bởi các luật chuyên ngành, Luật Bảo vệ môi trường chỉ đề cập đến các nguyên tắc chung và một số nội dung có liên quan đến các nguồn tài nguyên như sau: - Xác định các yêu cầu về bảo vệ môi trường ngay từ công tác lập quy hoạch, kế hoạch khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên. - Xây dựng đầy đủ các tiêu chuẩn về chất lượng các thành phần môi trường làm căn cứ chung để kiểm soát ô nhiễm môi trường và ngăn chặn suy thoái các nguồn tài nguyên. - Xác định một số khu vực (một số vùng) có giá trị sinh thái đa dạng, tổng hợp và đặc thủ cần phải bảo vệ theo chế độ riêng (quy chế đặc biệt). 2. Bổ sung các quy định cần thiết để bảo vệ môi trường đất 2.1. Ban hành Nghị định của Chính phủ về việc quy hoạch đất đai nhằm tập trung các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm bảo vệ môi trường. 2.2. Nghị định hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường thay thế Nghị định 175/CP cần có các quy định về trách nhiệm phối hợp giữa các tỉnh thành cùng giải quyết những vấn đề liên quan đến xử lý rác thải nguy hại, xử lý hậu quả của chất độc hoá học; chia sẻ nguồn thông tin cơ sở dữ liệu môi trường tài nguyên... 2.3. Cần nghiên cứu để hướng tới việc xây dựng một văn bản Lluật riêng về đất ngập nước nhằm đáp ứng những cam kết trong việc gia nhập Công ước Ramsar và đảm bảo việc quản lý đất ngập nước được tiến hành một cách đồng bộ, bảo tồn, sử dụng khôn khéo và phát triển bền vững. 2.4. Nghị định 160/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản cần được bổ sung quy định điều chỉnh việc khai thác cát sỏi, lòng sông làm vật liệu xây dựng, về quyền lợi của chủ mỏ khi thu hồi giấy phép để sử dụng diện tích mỏ vào mục đích công cộng, chính sách về nghĩa vụ của các doanh nghiệp có hoạt động khoáng sản đối với địa phương… Điều 6 Luật Khoáng sản cần bổ sung thêm quy định về các chính sách trong khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản chưa được quy định hợp lý và chi tiết để khuyến khích đầu tư hoạt động khoáng sản, phát triển công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản nhằm bảo vệ, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản của đất nước; Quy định cụ thể điều kiện hoạt động khoáng sản gắn với yêu cầu sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản. Khoản 1 - Điều 7 Luật Khoáng sản cần bổ sung quy định cụ thể về tỷ lệ Nhà nước dành nguồn thu ngân sách từ hoạt động khoáng sản cho việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội tại địa bàn có khoáng sản được khai thác, chế biến nhằm gắn quyền lợi của địa phương có khoáng sản với việc bảo vệ tài nguyên khoáng sản, hạn chế khai thác trái phép; bỏ quy định về việc tạo điều kiện ổn định sản xuất và đời sống cho bộ phận nhân dân nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến phải thay đổi nơi cư trú, sản xuất vì vấn đề này đã được quy định trong pháp luật về đất đai. Việc bổ sung quy định này sẽ làm rõ hơn quyền lợi của nhân dân địa phương nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến. Cần bổ sung quy định về định mức, đơn giá để lập dự toán thu bổ sung từ ngân sách trung ương và dự toán chi cho việc bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác vào Thông tư số 105/2005/TT-BTC ngày 30/11/2005 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày 09/11/2005 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản. 2.5. Bổ sung chế tài đối với việc sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp vào Nghị định số 182/2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Quy định hình thức xử phạt với các hành vi sử dụng làm xói mòn đất đai, sa mạc hoá đất đai, hành vi làm ô nhiễm đất trong thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc sản xuất gạch ngói và các vật liệu xây dựng khác. Bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm khi sử dụng các loại đất khác (ngoài đất nông nghiệp) vào Nghị định số 182/ 2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. 2.6. Bổ sung quy định về sử dụng đất liên quan đến việc bảo vệ môi trường tại các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao vào Quy chế bảo vệ môi trường khu công nghiệp ban hành kèm theo Quyết định số 62/2002/QĐ-BKHCNMT ngày 09/8/2002. 2.7. Thực thi quy định tại Điều 37 Luật bảo vệ môi trường năm 2005 trong thời gian tới Bộ Tài nguyên và Môi trường cần ban hành thông tư quy định cụ thể từng loại khu vực nào là khu dân cư mà cần phải có khoảng cách với các cơ sở nói trên và khoảng cách cụ thể đối với từng loại cơ sở. Chính phủ cần ban hành nghị định hướng dẫn việc hỗ trợ việc giao đất, cho thuê đất đối với các cơ sở thuộc diện phải di dời để đảm bảo khoảng cách an toàn đối với khu vực dân cư theo quy định nói trên. 2.8. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần phối hợp với Bộ Tài chính và các cơ quan hữu quan soạn thảo Dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về mức ký qũy cải tạo, phục hồi môi trường đối với hoạt động khai thác các tài nguyên khác. Thông tư số 126/1999/TTLT/BTC-BCN-BKHCNMT ngày 22/10/1999 hướng dẫn việc ký quỹ để phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản (vốn được ban hành dựa trên Nghị định 68/CP ngày 1/11/1996 đã bị thay thế bởi Nghị định 160/2005/NĐ-CP); cũng cần phải được sửa đổi cho phù hợp với quy định của Nghị định 160/2005/NĐ-CP. 3. Khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản về bảo vệ môi trường đất - Cần thống nhất quy định về đất có mặt nước được sử dụng vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản trong các văn bản pháp luật (Luật Đất đai và Luật Thủy sản) - Khắc phục điểm mâu thuẫn giữa Điều 89 Khoản 3 và Điều 125 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP. - Nghị định hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (thay thế Nghị định 175/CP) cần thống nhất việc phân loại và thiết kế hệ thống tiêu chuẩn về môi trường phù hợp với quy định mới của Luật BVMT. - Sửa đổi quy định tại Điều 11 khoản 2 Nghị định 182/2004/NĐ-CP thống nhất với Điều 20 Nghị định 81/2006/NĐ-CP và nâng mức xử phạt lên mức tối đa là 70 triệu. 4. Sửa đổi một số quy định về bảo vệ môi trường đất phù hợp với thực tế * Nghiên cứu sửa đổi quy định tại Điều 89, Điều 90 Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 theo hướng giảm tiền thuê đất cho việc đầu tư khai thác những loại khoáng sản có giá trị thấp như vật liệu san lấp hoặc có trữ lượng ít và thời gian khai thác ngắn. * Cần hướng dẫn cụ thể Điều 35 Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về việc xác định chính xác số tiền ký quỹ đối với từng loại hình khai thác bằng cách tính đơn giản, thuận lợi phù hợp với thực tế, góp phần làm giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra. * Điều 28 Luật Khoáng sản cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định về đề án thăm dò khoáng sản; bỏ quy định về chi phí thăm dò tối thiểu vì không phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường và quyền tự chủ về tài chính của các doanh nghiệp. * Điều 34 Luật Khoáng sản cần được bổ sung quy định về việc ưu đãi, miễn giảm thuế tài nguyên khoáng sản. * Cần có quy định rõ ràng về trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền cần chú trọng việc gắn công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch chi tiết của các ngành, các cấp. Việc cập nhật biến động về đất đai phải được thực hiện thường xuyên việc kiểm tra, coi trọng hơn công tác nghiệm thu hồ sơ địa chính và ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý hệ thống hồ sơ địa chính. * Lồng ghép tốt hơn nữa các chính sách quốc gia với các kế hoạch hành động quốc tế về việc chống thoái hoá và sử dụng đất bền vững. ----------------------------------------------------------------------------------