Biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật hiện hành, nhận xét và kiến nghị

BÀI LÀM I. Khái quát về văn bản pháp luật khiếm khuyết Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền, xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau mà đã cho ra đời những văn bản pháp luật khiếm khuyết; thậm chí trên thực tế, việc ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết đã xảy ra khá phổ biến ở nhiều cấp, nhiều ngành buộc các cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền phải sử dụng biện pháp thích hợp để xử lí nhằm hoàn thiện chúng. Trước hết, văn bản pháp luật khiếm khuyết được hiểu là văn bản còn thiếu sót, chưa hoàn chỉnh, không đảm bảo về chất lượng mà Nhà nước yêu cầu. Đó là các văn bản pháp luật (chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật) có nội dung không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; vi phạm về thẩm quyền ban hành; văn bản pháp luật có nội dung trái với qui định của pháp luật; nội dung không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc tham gia; văn bản pháp luật có sự vi phạm các qui định về thể thức và thủ tục ban hành; có nội dung không phù hợp với thực trạng và qui luật vận động của đời sống xã hội, không đảm bảo yêu cầu về mặt kỹ thật pháp lí. Để xử lí các văn bản pháp luật khiếm khuyết, dựa vào tính chất, mức độ khiếm khuyết của văn bản pháp luật và bản chất của mỗi biện pháp xử lí; hệ thống pháp luật hiện hành cho phép chủ thể có thẩm quyền lựa chọn các biện pháp thích hợp để xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết. Trong tất cả các biện pháp để xử lí văn bản khiếm khuyết được qui định bởi pháp luật hiện hành thì biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật khiếm khuyết là hai biện pháp làm chấm dứt sự tồn tại của một văn bản pháp luật trên thực tế, đồng thời làm chấm dứt hiệu lực pháp lí của văn bản đó; và đây cũng là hai biện pháp đang có nhiều tranh luận xung quanh. II. Biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật theo qui định của pháp luật hiện hành 1. Thế nào là hủy bỏ, bãi bỏ văn bản pháp luật Hủy bỏ là biện pháp xử lí được áp dụng đối với văn bản pháp luật bao gồm cả văn bản qui phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng, như: nội dung của văn bản pháp luật bất hợp pháp, ban hành văn bản trái thẩm quyền nội dung, sai phạm về thủ tục ban hành dẫn đến làm mất cơ sở pháp lí của việc giải quyết công việc phát sinh. Bãi bỏ theo từ điển tiếng việt thông dụng (Nxb giáo dục - 1995) thì đó là biện pháp xử lí được hiểu là “bỏ đi, không thi hành nữa”. Đối tượng áp dụng của biện pháp bãi bỏ là các văn bản qui phạm pháp luật có một trong các dấu hiệu như: nội dung văn bản qui phạm pháp luật không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, đại đa số nội dung trong văn bản không phù hợp với quyền lợi chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nội dung của văn bản không phù hợp với nội dung của văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành, phần lớn nội dung của văn bản qui phạm pháp luật không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội là đối tượng mà văn bản điều chỉnh, phần lớn nội dung của văn bản pháp luật không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc tham gia, văn bản qui phạm pháp luật không còn cần thiết tồn tại trong thực tiễn nữa. 2. Sự không nhất quán khi sử dụng thuật ngữ “hủy bỏ” và “bãi bỏ” trong hệ thốngcác văn pháp luật ở nước ta Theo Hiến pháp, Quốc hội “bãi bõ” các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 84). Đối với văn bản của chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền “hủy bỏ”, nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (Điều 91). Cũng chính trong điều 91 này có nhắc tới thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội “bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Về thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc xử lí quyết định, chỉ thị, thông tư của bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Hiến pháp sử dụng thuật ngữ “bãi bỏ” (Điều 114). Tiếp đó, Điều 124 của Hiến pháp qui định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân và các văn bản sai trái của Ủy ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó”. Từ những qui định trên, có thể thấy rằng, các thuật ngữ “hủy bỏ” và “bãi bỏ” được Hiến pháp ghi nhận nhưng không có tiêu chí nhất định. Để phù hợp với Hiến pháp, Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật đã lặp lại các thuật ngữ này (Ví dụ: Điều 8,9, 82,83,84,90, 91). Các luật khác như Luật tổ chức Quốc hội và Luật về hoạt động giám sát Quốc hội cũng sử dụng từ “hủy bỏ” và “bãi bỏ”. Điều đáng lưu ý là, trong cùng một ngữ cảnh, nhưng các đạo luật lại sử dụng hai thuật ngữ khác nhau. Theo Luật tổ chức Quốc hội thì khi tiến hành hoạt động giám sát, hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội có quyền yêu cầu cá nhân, cơ quan hữu quan xem xét và theo thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những văn bản trái pháp luật (Điều 41 Luật tổ chức Quốc hội). Còn theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật (số 02/2002/QH11 ngày16/12/2002) thì khi phát hiện văn bản qui phạm pháp luật có dấu hiệu trái hiến pháp và pháp luật, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội yêu cầu cơ quan ban hành văn bản xem xét lại văn bản để đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc “hủy bỏ” (Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về việc bổ sung Điều 82a “Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội giám sát văn bản qui phạm pháp luật”). Hiện tượng này còn có thể liệt kê thêm nữa trong các qui định của pháp luật hiện hành. Dưới bất kỳ góc độ nào thì “hủy bỏ” và “bãi bỏ” văn bản đều gắn với thẩm quyền của các chủ thể nhất định. Trong khi đó, hệ thống các qui định hiện hành được xây dựng không dựa trên một tiêu chí nhất định và sử dụng không nhất quán. 2. Vấn đề về ranh giới để phân biệt “bãi bỏ” và “hủy bỏ” trong hệ thống pháp luật hiện hành “Hủy bỏ” và “bãi bỏ” văn bản pháp luật là thẩm quyền của các chủ thể nhất định hoặc là những biện pháp xử lý trong quá trình giám sát, kiểm tra văn bản pháp luật. “Hủy bỏ” và “bãi bỏ” giống nhau ở chỗ: đều là những hành vi tuyên bố vô hiệu hóa một văn bản và hậu quả là văn bản bị “hủy bỏ” hoặc “bãi bỏ” sẽ hết hiệu lực pháp lý; đây là một hậu quả xảy ra đối với tất cả các văn bản bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ, bất luận là văn bản được ban hành dưới hình thức nào, bởi cơ quan nào và không phụ thuộc vào việc chủ thể nào thực hiện hành vi hủy bỏ hay bãi bỏ. Chính điểm giống nhau đó mà khiến cho nhiều khi ranh giới giữa hai biện pháp bãi bỏ và hủy bỏ văn bản pháp luật khiếm khuyết trong hệ thống pháp luật hiện hành thiếu rõ ràng. Sự không rõ ràng này cũng là bắt nguồn từ nguyên nhân lớn nhất đó là sự không nhất quán khi sử dụng thuật ngữ “hủy bỏ” và “bãi bỏ” như đã phân tích ở trên. Các qui định trong Luật ban hành văn bản qui phạm pháp luật cũng chỉ có qui định chung chung mà không có ranh giới để xác định trường hợp nào thì văn bản bị bãi bỏ, trường hợp nào thì bị hủy bỏ và hậu quả pháp lí của hai biện pháp này có gì giống và khác nhau. Dẫn tới các cơ quan nhà nước khi xử lí văn bản pháp luật cũng tùy nghi lựa chọn một trong hai biện pháp này thậm chí còn sử dụng không nhất quán. Tuy nhiên, hiện nay qua sự thể hiện ý chí của các nhà lập hiến, lập pháp, ý chí của các chủ thể xây dựng văn bản pháp luật trong hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành thì có thể lý giải về ranh giới này theo hướng sau: “Bãi bỏ” ứng với khả năng làm chấm dứt hiệu lực trong tương lai của văn bản, hay nói đúng hơn văn bản bị bãi bỏ chỉ mất hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản xử lí nó có hiệu lực pháp luật; còn “hủy bỏ” ứng với khả năng tuyên bố một văn bản qui phạm pháp luật không có hiệu lực ngay cả trong quá khứ. Nếu liên tưởng, chúng ta có thể thấy nó cũng tương tự như việc tiến hành bãi bỏ một bộ nào đó hay hủy bỏ cuộc bầu cử để tiến hành bầu lại. Bởi vì, đối với một văn bản mà có các dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng (dấu hiệu trái pháp luật) thì văn bản không có giá trị áp dụng từ trước thời điểm bị tuyên bố vô hiệu hóa (và thậm chí, ngay từ lúc vừa được ban hành). Như vậy, về nguyên tắc, các quan hệ pháp luật được xác lập và thực hiện trên cơ sở các qui định của văn bản sai trái đó đều không hợp pháp và không có giá trị. Nói một cách khác, văn bản không chỉ chấm dứt hiệu lực trong tương lai như trường hợp bãi bỏ - biện pháp áp dụng đối với dạng văn bản có một trong các dấu hiệu khiếm khuyết như đã liệt kê đối với biện pháp bãi bỏ ở mục “1” trên đây, mà còn bị tuyên bố là đã không có hiệu lực từ trong quá khứ. Do đó, đối với trường hợp hủy bỏ văn bản sẽ xảy ra vấn đề phức tạp đó là cần khắc phục hậu quả mà văn bản trái pháp luật đó gây ra. Và nếu đặt ra vấn đề khôi phục lại hiện trạng ban đầu, bồi thường thiệt hại cho các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản thì người gánh trách nhiệm đó không phải ai khác ngoài Nhà nước. Như vậy, văn bản pháp luật bị hủy bỏ sẽ hết hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản đó được qui định là có hiệu lực pháp lí. Điều đó có nghĩa Nhà nước hoàn toàn không thừa nhận giá trị pháp lí của văn bản bị hủy ở mọi thời điểm, cho dù trên thực tiễn, trước khi bị hủy nó đã từng được coi là có hiệu lực và có thể đã được thi hành. Và với qui định của pháp luật hiện hành thì nếu văn bản bị hủy bỏ là văn bản qui phạm pháp luật và văn bản hành chính thì pháp luật không qui định về trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản. Khác với hủy bỏ, văn bản bị bãi bỏ chỉ mất hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản xử lí nó có hiệu lực pháp luật, do vậy, biện pháp bãi bỏ không phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản pháp luật sai trái đó. Thực trạng đó lại làm phát sinh điểm bất hợp lí trong pháp luật: cùng ban hành pháp luật sai trái, gây ra những thiệt hại cho xã hội nhưng có trường hợp phải bồi thường, có trường hợp không phải bồi thường. 3. Kiến nghị Với những phân tích, nhận xét ở trên về hai biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ văn bản pháp luật thì việc qui định và thực hiện việc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật cần hết sức thận trọng, ngay cả ở những nước mà chế định về chế độ trách nhiệm của Nhà nước được coi là tương đối hoàn thiện thì việc hủy bỏ văn bản qui phạm pháp luật cũng được tiếp cận một cách dè dặt, chủ yếu dưới góc độ nghiên cứu. Bởi lẽ, việc hủy bỏ văn bản dẫn tới trách nhiệm của Nhà nước trong việc khôi phục các quyền bị xâm hại của tổ chức, cá nhân, trong đó có trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Trong điều kiện nước ta, cần tính đến tính khả thi của qui định về hủy bỏ văn bản pháp luật; đồng thời tăng cường trách nhiệm của Nhà nước phải được đề cao ngay từ giai đoạn xây dựng soạn thảo và ban hành văn bản để phòng ngừa và hạn chế tối đa những khiếm khuyết và sai sót của văn bản. Hơn nữa, xoay quanh vấn đề trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn thiệt hại của chủ thể ban hành văn bản với trường hợp văn bản bị hủy bỏ; để tránh phát sinh điểm bất hợp lí là cùng ban hành văn bản pháp luật sai trái, gây ra những thiệt hại cho xã hội nhưng có trường hợp phải bồi thường, có trường hợp không phải bồi thường; và để đảm bảo tính khả thi, khoa học của qui định về hủy bỏ văn pháp luật, đối với việc xử lý văn bản qui phạm pháp luật và văn bản hành chính nên sử dụng thuật ngữ “bãi bỏ” thay vì “hủy bỏ”. nói cách khác, chỉ nên qui định về biện pháp hủy bỏ đối với văn bản áp dụng pháp luật mà không nên qui định việc hủy bỏ đối với văn bản qui phạm pháp luật và văn bản hành chính, mà đối với văn bản hành chính và văn bản qui phạm pháp luật chỉ nên áp dụng biện pháp bãi bỏ. Vì hai lý do: Môt là, văn bản qui phạm pháp luật không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan hệ pháp luật nên không thể trực tiếp gây thiệt hại trong khi đó hủy bỏ luôn kéo theo việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện văn bản mà không bồi thường; hai là, nếu quyết định bồi thường thì khó có thể xác định thiệt hại trong thực tiễn và có thể xảy ra trường hợp không đủ khả năng tài chính để bồi thường thiệt hại do việc thực hiện văn bản gây ra. III. Kết luận Sự vận động không ngừng của đời sống kinh tế - xã hội luôn đặt ra yêu cầu cấp bách đối với sự tham gia điều chỉnh của hệ thống pháp luật; đồng thời đặt ra nhiệm vụ cho pháp luật là tạo môi trường pháp lí thuận lợi, tạo điều kiện cho đời sống kinh tế - xã hội phát triển. Tuy nhiên, trong quá trình vận động của mình, hệ thống pháp luật cũng đã xuất hiện những điểm hạn chế, thể hiện ở một số không ít các văn bản pháp luật cho ra đời mà không mang tính khả thi, không đáp ứng được yêu cầu của hoạt động quản lí nhà nước và phát triển kinh tế xã hội. Điều đó kéo theo việc hệ thống pháp luật lại qui định các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết đó. Nhưng chính trong vấn đề qui định về biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết của hệ thống pháp luật hiện hành cũng đang còn nhiều điểm bất cập, mà biểu hiện cụ thể nhất đó là việc qui định hai biện pháp “hủy bỏ” và “bãi bỏ” như đã trình bày ở phần trên. Trong tương lai, công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật ở Việt Nam, cần thống nhất và rạch ròi trong việc sử dụng thuật ngữ “hủy bỏ” và “bãi bỏ”, điều này còn phụ thuộc rất nhiều vào tư duy của các chủ thể ban hành văn bản pháp luật, đòi hỏi ở các chủ thể một tinh thần trách nhiệm cao hơn trong công tác xây dựng văn bản pháp luật và đảm bảo cho nó “sống” được sau khi ra đời.