Bình luận nguyên tắc đồng thuận và tham vấn của ASEAN

LỜI NÓI ĐẦU Nguyên thủ và người đứng đầu chính phủ 10 nước thành viên ASEAN đã ký phê chuẩn Hiến chương ASEAN. Sự kiện quan trọng này diễn ra vào lúc 13 giờ 40 ngày 20-11-2007 tại Hội nghị Cấp cao ASEAN lần thứ 13 ở Singapore. Như vậy, ASEAN chính thức có Hiến Chương năm 2008. Bản Hiến chương đã mang lại cho ASEAN một tư cách pháp nhân và mọi hoạt động của tổ chức đều dựa trên khung pháp lý rõ ràng. Một thực thể mới đã được hình thành vào ngày 15/12/2008 với các nguyên tắc chủ đạo và “phương cách ASEAN” là: không can thiệp vào công việc nội bộ của các thành viên, tham vấn và ra quyết định dựa trên sự đồng thuận. Trong bài tập lần này, em xin được bình luận về nguyên tắc đồng thuận và tham vấn của ASEAN. NỘI DUNG Nguyên tắc tham vấn và đồng thuận trong cơ chế ra quyết định của ASEAN đã được quy định trong Điều 20 Hiến Chương ASEAN: “1. Việc ra quyết định dựa trên tham vấn và đồng thuận là một nguyên tắc cơ bản của ASEAN. 2. Khi không có đồng thuận, cấp cao ASEAN có thể xem xét việc đưa ra quyết định cụ thể. 3. Khoản 1 và 2 trong Điều này sẽ không ảnh hưởng tới các phương thức ra quyết định đã được nêu trong các văn kiện pháp lý lien quan khác của ASEAN. 4. Trong trường hợp có sự vi phạm nghiêm trọng hoặc không tuân thủ, vấn đề này sẽ được trình lên cấp cao ASEAN để quyết định.” Theo đó, ta có thể hiểu tham vấn là một quá trình tăng cường khả năng, trong đó nhà tham vấn hợp tác với đối tượng để giúp họ xác định và làm sáng tỏ vấn đề, xác định những nguyên nhân “gốc rễ” và các cách để cải thiện tình huống của họ. Còn về nguyên tắc đồng thuận (consensus), theo Từ điển chính trị Dalloz, “Trong luật quốc tế, đồng thuận là một thủ tục thông qua các văn bản luật, được áp dụng thường xuyên trong hoạt động của các tổ chức quốc tế. Đồng thuận cho phép người ta có được một thỏa thuận mà không cần thông qua biểu quyết nếu không có phản đối, đồng thời việc những người không đưa ra ý kiến (abstention) sẽ không được kể đến. Yếu tố cuối cùng vừa nêu này là lợi điểm quan trọng của thủ tục consensus, vì việc không đưa ra ý kiến làm suy yếu hiệu lực của văn bản luật, ngay cả khi văn bản đó được nhất trí thông qua. Tức là một quyết định chỉ được coi là của ASEAN khi được tất cả các nước thành viên nhất trí thông qua. Nguyên tắc này đòi hỏi phải có quá trình đàm phán lâu dài nhưng bảo đảm được việc tính đến lợi ích quốc gia của tất cả các nước thành viên, nó kết quả của sự tự giác, sự tự nguyện đồng ý của mọi người với nhau. Nguyên tắc đồng thuận với ý nghĩa là một thủ tục thông qua quyết định, được coi là “hoạt động nhằm soạn ra một văn bản thông qua thương lượng và thông qua văn bản đó mà không cần biểu quyết”. Trong Hội nghị Helsinki, người ta thỏa thuận rằng, đồng thuận được coi là đạt được khi “không có sự phản đối từ đại biểu nào, sự phản đối này nếu có được coi như trở ngại đối với việc thông qua quyết định” . Để đạt được đồng thuận, người ta phải tiến hành thảo luận, thương lượng giữa các thành viên, đồng thời sử dụng hàng loạt những kỹ thuật nhằm đạt được sự dung hòa giữa các bên trong quá trình soạn thảo. Theo nguyên tắc này, một quyết định chỉ được thông qua khi tất cả cá nước thành viên asean nhất trí thông qua. Nghĩa là một quyết định chỉ được coi là của ASEAN khi được tất cả các nước thành viên nhất trí thông qua. Quyết định sẽ không được thông qua nếu có chỉ 1 quốc gia phản đối, vì vậy nguyên tắc này nhằm đảm bảo quyền lợi cho tất cả các quốc gia thành viên. Đây là nguyên tắc cơ bản trong việc quyết định các chính sách hợp tác quan trọng cũng như các lĩnh vực quan trọng của ASEAN. Đây là nguyên tắc bao trùm trong các cuộc họp và hoạt động của ASEAN. Các quyết định sẽ được thông qua trên cơ sở trao đổi ý kiến và đồng thuận (consultation and consensus). Quy định này áp dụng cho tất cả các cơ quan của ASEAN từ Hội nghị Cấp cao, Hội đồng Điều phối, 03 Hội đồng Cộng đồng cho đến các cơ chế trực thuộc thấp hơn. Các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực khác cũng có quy định về việc thông qua các quyết định bằng phương thức đồng thuận. Nhưng điểm khác nhau giữa Hiến chương ASEAN và các văn bản pháp lý của các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực khác là đối với một số vấn đề nhất định các tổ chức quốc tế, tổ chức khu vực sẽ tiến hành bỏ phiếu nếu không đạt được đồng thuận. Còn Hiến chương ASEAN quy định, nếu không đạt được đồng thuận thì vấn đề sẽ được trình lên Hội nghị Cấp cao ASEAN quyết định. Ưu điểm: Thứ nhất: Xét về khía cạnh lịch sử, các quốc gia Đông Nam Á hầu như trước kia đều là thuộc địa của những cường quốc khác nhau. Đương nhiên, các đế quốc không hề mong muốn, nếu không muốn nói là luôn cố gắng cản ngăn sự phát triển của chủ nghĩa khu vực ở các thuộc địa. Do đó, các nước trong khu vực, tuy gần về địa lý nhưng lại rất thiếu hiểu biết về nhau. Mục tiêu quan trọng của ASEAN trong những năm gần đây là xây dựng lòng tin giữa các thành viên khi mà tình hình thế giới có nhiều biến động. Hiện nay, khi các thành viên của tổ chức còn đang cố gắng tìm những điểm chung, khi họ còn chưa hiểu biết nhiều về nhau, thậm chí nghi kỵ lẫn nhau, thì việc phó thác lợi ích của một thành viên cho các thành viên khác là điều khó có thể chấp nhận. Vì thế biểu quyết theo đa số khi thông qua các kế hoạch chung là không khả thi và Nguyên tắc đồng thuận và tham vấn đã được chọn lựa. Thứ hai: Trên khía cạnh luật quốc tế, có thể nói về mặt quyền lực quốc gia, việc đòi hỏi sự đồng ý của tất cả các thành viên cho phép quốc gia bảo vệ được quyền quyết định và điều khiển tối cao của mình đối với mọi hoạt động của Hiệp hội. Trong ASEAN, với nguyên tắc dân chủ, ngang bằng, và không can thiệp, các quốc gia thành viên có lá phiếu như nhau, ngang nhau trong mọi vấn đề, chủ quyết, dù là nước lớn hay nước bé. Và khi lợi ích của họ chưa đạt như kì vọng, khi ý tưởng về hợp tác chưa thông suốt thì việc có tiếng nói khác là điều không tránh được. Người đại diện quốc gia phải nói tiếng nói của quốc gia mình, không phải như ai đó suy diễn về một tiếng nói của người khác, thay cho người khác. Khi mỗi thành viên chưa đủ thông tin, chưa được thuyết phục, họ sẽ không ủng hộ ngay, dù sáng kiến đó có vì mục đích tốt đẹp đến đâu. Do đó việc sử dụng nguyên tắc đồng thuận và tham vấn làm cho các quốc gia thỏa mãn khi được bày tỏ thái độ phản đối hay đồng ý hay thậm chí im lặng nhưng cũng sẽ được cân nhắc tất cả vào việc ra quyết định, chứ không bị lệ thuộc tiếng nói như phương pháp đa số. Thứ ba: Xét về mặt chính trị, việc có thể im lặng sẽ cho phép các quốc gia tránh được gánh nặng về chính trị mỗi khi phải đưa ra câu trả lời công khai. Hơn nữa, nó còn giúp quốc gia khỏi bị “mất mặt” trước những thành viên khác và thậm chí, góp phần tô vẽ cho hình ảnh chung của Hiệp hội, bởi vì các thành viên đều tin rằng một kết quả biểu quyết không phải là 100% thuận sẽ làm xấu đi hình ảnh của Hiệp hội và ảnh hưởng tới bầu không khí hợp tác chung. Ngoài ra, việc ý kiến của một quốc gia bị đa số phủ quyết cũng có thể gây nên những căng thẳng về tình hình chính trị của quốc gia đó, điều mà không một nhà lãnh đạo nào muốn, nhất là trong giai đoạn khó khăn hiện nay. Tóm lại, nó góp phần giữ gìn sự ổn định chính trị của mỗi quốc gia và thông qua đó, giữ gìn sự ổn định của khu vực. Hạn chế: Thứ nhất: Một trong những đặc tính quan trọng của nguyên tắc đồng thuận và tham vấn, đó là văn bản được thông qua khi có sự “im lặng” từ các bên. Sự im lặng này được hiểu như không có chống đối. Tuy nhiên, im lặng không nhất thiết là đồng ý, vì thế đôi khi nguyên tắc này che dấu sự không thỏa mãn của một số bên, và quyết định được thông qua chưa chắc đã là kết quả của sự đồng ý của tất cả mọi thành viên. Nói một cách khác, quyết định được thông qua nhờ áp dụng nguyên tắc này là “ý kiến tập thể nhưng không phải là ý kiến nhất trí hoàn toàn của mọi người”, nó không phải là bằng chứng của một thỏa thuận thật sự có hiệu quả giữa các bên, mà chỉ là bằng chứng của việc không có ý kiến phản đối chính thức. Cái giá phải trả là văn bản được thông qua thường mang tính “chung chung”. Thứ hai: Con đường đạt được sự đồng thuận, nhất là trong hành động, chưa bao giờ là dễ dàng, đối với nội bộ ASEAN cũng như trong quan hệ ASEAN với các nước đối tác. Không ít cơ chế của ASEAN đã phải trải qua quá trình hoài thai nặng nhọc, kéo dài gần chục năm mà vẫn chưa thực thành hình như kì vọng. Về mặt thời gian, thủ tục thông qua quyết định của ASEAN sẽ rất nặng nề và chậm chạp, bởi vì nó luôn đòi hỏi những cuộc thảo luận và tham vấn lâu dài giữa các bên trước khi đi đến một thỏa thuận. Vô hình chung, chính những đối tác chậm chạp nhất sẽ là những người có tiếng nói cuối cùng và quyết định trong quá trình thông qua các kế hoạch. Vì vậy, nếu như áp dụng nguyên tắc này là rất có lợi khi vấn đề cần được giải quyết chỉ diễn ra từ từ, thì điều này sẽ bất lợi trong trường hợp cần đưa ra các quyết định khẩn cấp. Hậu quả của thủ tục thông qua quyết định chậm chạp đã rõ ràng. Ta có thể so sánh với “nguyên tắc đa số phiếu kép” (qualified majority voting) của Liên minh châu Âu, theo đó quyết định được thong qua khi đa số quốc gia thành viên bỏ phiếu thuận và số phiếu thuận đảm bảo đại diện cho đa số dân số của Liên minh Châu Âu với nguyên tắc lấy ý kiến đa số của EU thì việc thông qua một quyết định của EU sẽ được tiến hành nhanh hơn so với nguyên tắc đồng thuận của ASEAN. KẾT LUẬN Việc áp dụng Nguyên tắc đồng thuận và tham vấn có nhiều điểm lợi, nhưng cũng không ít điểm bất lợi. Những sáng lập viên của ASEAN biết rất rõ những điểm bất lợi của phương thức này, nhưng đồng thời cũng thấu hiểu đặc trưng của hoàn cảnh trong khu vực cũng như của mỗi nước thành viên. Bài viết trên đây đã bình luận về một số ưu và nhược điểm của nguyên tắc mà ASEAN đang sử dụng làm cơ chế ra quyết định. Bài viết trên đây còn nhiều thiếu sót do vốn kiến thức còn non trẻ, em mong thầy cô thông cảm! DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trung tâm Luật châu Á – Thái Bình Dương. Tập bài giảng “Pháp luật cộng đồng ASEAN”. Hà Nội – 2011. Hiến chương của hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á năm 20 Website: aseansec.org, aseanregionalforum.org, asean2010.vn