Bội chi ngân sách lý luận, thục tiễn và giải pháp

ều sẵn sàng chia sẻ lợi ích của mình cho Nhà nước. Do vậy, để điều tiết được một phần thu nhập của xã hội nhằm tạo lập được quỹ NSNN thì Nhà nước phải dùng quyền lực của mình để buộc các tổ chức, cá nhân trong xã hội đóng góp.  - Quá trình sử dụng quỹ NSNN (chi NSNN) cũng chính là quá trình phân phối lợi ích nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Quá trình này tác động đến lợi ích kinh tế của các chủ thể ở mọi lĩnh vực kinh tế-xã hội do vậy để đảm bảo tính thống nhất, kỷ cương trong đời sống kinh tế xã hội để Nhà nước hoàn thành chức năng của mình thì các khoản chi NSNN phải được thể hiện bằng quyền lực của Nhà nước tức là luật pháp. Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng.  Như phần trên đã phân tích, hoạt động NSNN được biểu hiện cụ thể bằng các hoạt động thu và chi, trong đó:  - Thu NSNN chính là quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ đặc biệt- quỹ này thuộc sở hữu của Nhà nước.  - Chi NSNN, chính là việc sử dụng quỹ này chi tiêu cho những hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh, chi cho xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, các vấn đề về phúc lợi công cộng, về sự nghiệp xã hội trước mắt và lâu dài. Tất cả những khoản chi nói trên nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.  Kết quả của các khoản chi nói trên không ngoài mục đích đảm bảo cho một xã hội ổn định, nền kinh tế tăng trưởng bền vững và phúc lợi công cộng được nâng cao. Do vậy hoạt động của NSNN luôn chứa đựng lợi ích công cộng, lợi ích chung toàn xã hội.  Thứ ba, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Tính chất không hoàn trả trực tiếp của hoạt động thu, chi NSNN được thể hiện trên các khía cạnh sau: Một là: Sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông qua hình thức thuế. Đó là hình thức thu- nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trả trực tiếp. Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ những dịch vụ và hàng hoá công cộng do Nhà nước cung cấp. Ngược lại, người nộp thuế cũng không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng trực tiếp cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước;  Hai là: Mọi người dân sẽ nhận được một phần các hàng hoá, dịch vụ công cộng mà Nhà nước đã cung cấp cho cả cộng đồng. Phần giá trị mà người đó được hưởng thụ không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vào NSNN.  Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên). Tuy nhiên, nét riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới được chi dùng cho những mục đích nhất định đã định trước. Nghiên cứu những đặc điểm của NSNN không những cho phép tìm được phương thức và phương pháp quản lý NSNN hiệu quả hơn, mà còn giúp ta nhận thức và phát huy tốt hơn vai trò của Ngân sách nhà nước: - Là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước. - Là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định và bền vững - Là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát - Là công cụ hữu hiệu của Nhà nước để điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập, thực hiện công bằng xã hội Chúng ta vừa được làm quen với những vấn đề cơ bản nhất về NSNN (khái niệm, đặc điểm, vai trò). Tuy nhiên, đó chỉ là một mặt lý thuyết bởi ngoài chúng ra thì còn những bộ mặt liên quan khác thực tế, cơ bản hơn của nền tài chính quốc gia và cũng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo sự ổn định lành mạnh cho nền tài chính quốc gia, đó là Cân đối ngân sách, bội chi ngân sách, thiếu hụt – tạm thời thiếu hụt ngân sách. Chúng ta sẽ cùng làm rõ những vấn đề đó ở các phần tiếp theo: 1.2. Cân đối ngân sách 1.2.1 Khái niệm: Ngân sách nhà nước là một bảng tài chính của một quốc gia trong đó dự trù các khoản thu và chi được thực hiện trong một năm. Trên thực tế, quá trình thu chi ngân sách nhà nước luôn trong trạng thái biến đổi không ngừng, nó bị ảnh hưởng bởi sự vận động của nền kinh tế quốc gia, có khi những khoản thu dự kiến không đủ đpá ứng nhu cầu chi tiêu trong năm đó, hoặc có khi mức thu lại vươn xa những khoản chi. Do vậy, các khoản chi tiêu và ngân sách nhà nước phải được tính toán chính xác và phù hợp với thực tế để đảm bảo cho ngân sách hà nước trong trạng thái cân bằng, ổn định. Thu và chi ngân sách là hai vấn đề quan trọng để đảm bảo cho ngân sách nhà nước được cân đối, hai vấn đề này nằm trong mối tương quan giữa tài chính và kinh tế, vì kinh tế có phát triển thì nhà nước mới huy động được nguồn thu vào ngân sách nhà nước, còn kinh tế không ổn, kém phát triển thfi nguồn thu vào ngân sách nhà nước giảm và còn phải chi nhiều để hỗ trợ. Điều đó dễ dấn đến ngân sách nhà nước bị mất cân đối. - Xét về bản chất, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối giữa các nguồn thu mà nhà nước huy động được tập trung vào ngân sách nhà nước trong một năm và sự phân phối, sử dụng nguồn thi đó thảo mãn nhu cầu tiêu dung của nhà nước trong năm đó. - Xét về góc độ tổng thể, cân đối ngân sách nhà nước phản ánh mối tương quan giữa thu và chi trong một tài khoá. Nó không chỉ là sự tương quan giữa tổng thu và tổng chi mà còn thể hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ cấu các khoản chi của ngân sách nhà nước. - Xét trên phương diện phân cấp quản lý nhà nước, cân đối ngân sách nhà nước là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa các cấp ngân sách, giữa trung ương và địa phương và giữa các địa phương với nhau để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao. Cân đối ngân sách không chỉ đơn thuần là sự cân bằng về số lượng biểu hiện qua các con số giữa tổng thu và tổng chi, mà nó còn biểu hiện qua các khía cạnh khác nhau. Tựu chung lại, ta có thể hiểu: Cân đối ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của chính sách tài khoá, phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội mà nhà nước đã đề ra trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. 1.2.2. Đặc điểm của cân đối ngân sách nhà nước: - Cân đối ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi ngân sách nhà nước trong một năm nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. - Cân đối giữa tổng thu và tổng chi,giữa các khoản thu và khoản chi, cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước, đồng thời kiểm soát được tình trạng ngân sách nhà nước, đặc biệt là tình trạng bội chi ngân sách nhà nước. - Cân đối ngân sách nhà nước mang tính định lượng và tính tiên liệu. trong quá trình cân đối ngân sách nhà nước, người quản lý pahỉ xác định các con số thu, chi ngân sách nhà nước so với tình hình thu nhập trong nước, chi tiết hoá từng khoản thu, chi nhằm đưa ra cơ chế sử dụng và quản lý nguồn thu phù hợp với hoạt động chi, từ đó làm cơ sở phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách. Cân đối ngân sách nhà nước phải dự đoán được các khảon thu, chi ngân sách một cách tổng thể để đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. 1.3. Bội chi ngân sách (Thâm hụt ngân sách) 1.3.1 Khái niệm: Thâm hụt ngân sách trong kinh tế học vĩ mô và kinh tế học công cộng là tình trạng các khoản chi của ngân sách Nhà nước (ngân sách chính phủ) lớn hơn các khoản thu, phần chênh lệch chính là thâm hụt ngân sách. Trường hợp ngược lại, khi các khoản thu lớn hơn các khoản chi được gọi là thặng dư ngân sách. Thu của chính phủ không bao gồm khoản đi vay. Đi vay chính là một cách mà chính phủ tài trợ cho thâm hụt ngân sách. Trong lịch sử, phát hành thêm tiền đã từng là một cách tài trợ cho thâm hụt ngân sách, nhưng do hậu quả nghiêm trọng của nó là dẫn đến lạm phát ở mức cao nên ngày nay cách này hầu như không được chính phủ của bất cứ quốc gia nào sử dụng nữa. Do chính phủ bù đắp cho thâm hụt ngân sách bằng cách đi vay, nên lũy kế các khoản thâm hụt ngân sách chính phủ đến một thời điểm nào đó chính là nợ chính phủ. Ở đây chúng ta cần chú ý để phân biệt bội chi ngân sách với một khái niệm khác thường hay nhầm lẫn với nó, đó chính là khái niệm tạm thời thiếu hụt ngân sách. Theo quy định của Luật ngân sách nhà nước mà cụ thể tại khoản 1 Điều 4 Nghị định 60/2003/NĐ-CP: “Bội chi ngân sách nhà nước là bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi ngân sách trung ương và tổng số thu ngân sách trung ương của năm ngân sách” (thâm hụt) chứ không phải là tình trạng tạm thời thiếu hụt ngân sách. Tình trạng tạm thời thiếu hụt ngân sách xảy ra do nguồn thu chậm hoặc do nhiều nhu cầu chi trong cùng thời điểm dẫn đến mất cân đối tạm thời về quỹ ngân sách. Việc giải quyết tình trạng bội chi ngân sách thương được xử lý bằng việc vay vốn ở cả trong nước (phát hành trái phiếu) và vay vốn nước ngoài hoặc là phát hành tiền. Hơn nữa, bội chi ngân sách nhà nước được xác định vào cuối năm ngân sách khác với tạm thời thiếu hụt ngân sách là việc nhà nước không có khả năng chi trả tại một thời điểm nhất định trong năm ngân sách va thông thường tình trạng này sẽ được  giải quyết bằng cách tạm ứng từ quỹ dự trữ tài thời điểm nào đó trong năm  chính. Ngoài ra cần chú ý rằng trong khi bội chi ngân sách chỉ xảy ra ở ngân sách trung ương thì việc tạm thời thiếu hụt ngân sách có thể xảy ra ở tất cả các cấp ngân sách, từ ngân sách trung ương cho đên ngân sách địa phương. Bảng: Tóm tắt nội dung cân đối ngân sách nhà nước hằng năm Thu Chi A. Thu thường xuyên (thuế, phí, lệ phí). B. Thu về vốn (bán tài sản nhà nước). C. Bù đắp thâm hụt. – Viện trợ. – Lấy từ nguồn dự trữ. Vay thuần (= vay mới – trả nợ gốc). D. Chi thường xuyên. E. Chi đầu tư. F. Cho vay thuần (= cho vay mới – thu nợ gốc). A + B +C = D + E + F Công thức tính bội chi NSNN của một năm sẽ như sau: Bội chi NSNN = Tổng chi – Tổng thu = (D + E + F) – (A + B) = C 1.3.2 Phân loại: Tài chinh công hiện đại phân loại thâm hụt tài chính (hay còn gọi là bội chi ngân sách nhà nước thành 2 loại: thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ. Thâm hụt cơ cấu: Là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã hội hay quy mô chi tiêu chogiáo dục, quốc phòng,... Thâm hụt chu kỳ: là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ kinh tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu nhập quốc dân. Ví dụ khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu ngân sách từ thuế giảm xuống trong khi chi ngân sách cho cho trợ cấp thất nghiệp tăng lên. Giá trị tính ra tiền của thâm hụt cơ cấu và thâm hụt chu kỳ được tính toán như sau: Ngân sách thực có: Liệt kê các khoản thu, chi và thâm hụt tính bằng tiền trong một giai đoạn nhất định (thường là một quý hoặc một năm). Ngân sách cơ cấu: tính toán thu, chi và thâm hụt của chính phủ sẽ là bao nhiêu nếu nền kinh tế đạt mức sản lượng tiềm năng. Ngân sách chu kỳ: Là chênh lệch giữa ngân sách thực có và ngân sách cơ cấu. Việc phân biệt giữa ngân sách cơ cấu và ngân sách chu kỳ phản ánh sự khác nhau giữa chính sách tài chính: chính sách ổn định tùy biến và chính sách ổn định tự động. Việc phân biệt hai loại thâm hụt trên đây có tác dụng quan trọng trong việc đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài chính khi thực hiện chính sách tài chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến thâm hụt ngân sách như thế nào giúp cho chính phủ có những biện pháp điều chỉnh chính sách hợp lý trong từng giai đoạn của chu kỳ kinh tế 2. Ảnh hưởng của bội chi ngân sách đến nền kinh tế 2.1. Bội chi ngân sách – nguyên nhân chính gây ra lạm phát Theo PGS, TS Lê Quốc Lý, Vụ trưởng Vụ Tài chính - Tiền tệ ( Bộ Kế hoạch và Đầu tư): Chính những yếu kém trong ngân sách (thu NSNN không đủ chi và bù đắp thâm hụt ngân sách không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành) là một yếu tố quan trọng gây nên lạm phát... Thực tế trong những năm gần đây, mặc dù chúng ta đã kiểm soát nguồn bội chi NSNN từ hai nguồn là vay nước ngoài và vay trong nước nên sức ép tiền cung ứng thêm ra thị trường là không có, nhưng sức ép tăng chi tiêu của Chính phủ cho tiêu dùng thường xuyên và cho đầu tư lại tăng lên. Giải pháp để kiểm soát bội chi NSNN và kiềm chế lạm phát, ông Lý nhấn mạnh: Vấn đề đặt ra hiện nay là việc rà soát, cắt giảm chi tiêu NSNN chưa thật cần bằng việc đề ra các tiêu chí, tiêu chuẩn để cắt bỏ, đình hoãn những công trình đầu tư chưa thật bức bách, kém hiệu quả hoặc chưa khởi công. Đây là một trong những nhiệm vụ cực kỳ khó khăn, nhưng với số NSNN hiện có ( với tình hình trợt giá như hiện nay) thì sẽ không thể có điều kiện thực hiện được hết các dự án, công trình đã bố trí.... Ngân sách nhà nước có mối quan hệ nhân quả với lạm phát. Thâm hụt ngân sách quá mức có thể dẫn đến lạm phát cao. Đặc biệt nếu bù đắp thâm hụt ngân sách bằng việc phát hành tiền sẽ tất yếu dẫn đến lạm phát. Trường hợp Việt Nam, nếu chính phủ duy trì chính sách ngân sách chặt (thâm hụt không quá 2,5% GDP) thì dường như không có gì lo ngại đối với lạm phát. Thực ra do giới hạn của ngân sách, phần lớn các phần chi cho các dự án lớn của nhà nước được tài trợ thông qua các ngân hàng thương mại quốc doanh. Trong khi đó dự trữ tiền mặt của các ngân hàng này được cung ứng bổ sung từ ngân sách nhà nước. Do vậy cho dù ngân sách không thâm hụt lớn nhưng với chính sách tín dụng mềm sẽ tạo ra áp lúc lạm phát. Hiện nay, Quốc hội nước ta vẫn cho phép 1 mức thâm hụt ngân sách là 5%/năm. Và thực tế thâm hụt ngân sách trong những năm gầm đây luôn tương đương với mức được Quốc hội cho phép. Bảng 2: Quy mô thâm hụt ngân sách ở Việt Nam Đơn vị: % Nguồn: Bộ tài chính Giai đoạn 2001-2002 2003-2004 Thâm hụt NS / GDP 4.85 5.0 Trái phiếu CP/Bội chi NSNN 64 76 Nếu mức độ thâm hụt ngân sách này tiếp tục được duy trì trong tương lai thì có thể dễ dàng nhận thấy chỉ sau 1 thời gian ngắn nữa quy mô nợ công của Việt Nam sẽ vượt mức an toàn và trở thành nguy cơ tiềm ẩn đối với sự ổn định kinh tế nói chung và tài chính nói riêng. Hiện nay quy mô nợ công của Việt Nam chỉ vào khoảng 30-40% GDP trong đó nợ nước ngoài cuối 2003 là 13,3 tỷ USD. Như vậy xét từ góc độ kinh nghiệm nước ngoài thì chỉ số gánh nặng nợ ( tỷ lệ nợ công/GDP) nhỏ hơn 60% được coi là an toàn. Quy mô nợ công ở VN hiện nay vẫn nằm trong tầm kiểm soát của chính phủ tuy nhiên đây chỉ là cái nhìn thoảng qua ở thời điển hiện tại. Về lâu dài với mức thâm hụt ngân sách này sẽ không 1 cơ cấu nợ nào có thể đảm bảo được sự bền vững của các khoản nợ trong tương lai bởi lãi suất trong nước và quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hoá như hiện nay thường ở mức ngang bằng nhau. Mức thâm hụt ngân sách khoảng 5% / năm hiện nay sẽ là nguy cơ chính đe doạ mục tiêu kiểm soát và duy trì nợ quốc gia trong giai đoạn đến 2010. Bội chi NS xảy ra khi chính phủ chi tiêu nhiều hơn số thu NS huy động được. Ngược lại, khi chi NS nhỏ hơn số thu NS thì có bội thu NS. Chi NS là 1 trong nhữngc ông cụ chính sách quan trọng của Nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Khi sản lượng của nền kinh tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng, thì chính phủ có thể tăng mức chi NS, chấp nhận bội chi để thúc đẩy họat động kinh tế. Vì vậy, bội chi NS không chỉ diễn ra phổ biến đối với các nước nghèo, kém phát triển mà xảy ra ngay cả đối với những nước thuộc nhóm các nền kinh tế phát triển nhất (nhóm OECD). Đối với các nước đang phát triển, bội chi ngân sách thường để đáp ứng nhu cầu rất lớn về đầu tư cơ sở hạ tầng ban đầu như: giao thông, điện, nước….Nhiều nước phát triển và đang phát triển trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á, cũng bội chi NS. Việc xử lý bội chi NS là 1 nội dung quan trọng của chính sách tài khóa của nhà nước, có tác động đến nền kinh tế vĩ mô. Chính những yếu kém trong ngân sách ( thu NSNN không đủ chi và bù đắp thâm hụt NS, không chỉ vay trong và ngoài nước mà còn lấy từ nguồn tiền phát hành) là 1 yếu tố gây nên lạm phát…Thực tế trong những năm gần đây, mặc dù chúng ta đã kiểm soát nguồn bội chi NSNN từ 2 nguồn là vay nước ngoài và vay trong nuớc nên sức ép tiền cung ứng thêm ra thị trường là không có, nhưng sức ép tăng chi tiêu của CP cho tiêu dùng thường xuyên và cho đầu tư lại tăng lên. Tại buổi thảo luận về tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội trong kỳ họp Quốc hội, đại biểu Lê Quốc Dung (Thái Bình) đã lo lắng cho chỉ tiêu về bội chi ngân sách. Trong báo cáo của Chính phủ xây dựng chỉ tiêu là 5,5% cho năm bội chi ngân sách năm 2011.  Tuy nhiên, theo đại biểu Dung, nếu ta tính những khoản ngoài ngân sách vào như: ODA (tương đương khoảng 3,2 tỷ USD), trái phiếu Chính phủ (45.000 tỷ đồng); các khoản ghi thu, ghi chi (khoảng 12.500 tỷ đồng). Cộng những khoản này vào thì chi ngoài ngân sách khoảng 82.500 tỷ đồng. Như vậy bội chi ngân sách của chúng ta thực tế lớn hơn rất nhiều và tác động của nó tới lạm phát sẽ còn lớn hơn, chứ không phải giữ được 7%. Nếu đưa cả các khoản ngoài ngân sách vào trong ngân sách thì bội chi có thể lên tới 10,5% chứ không phải là 5,5%, nghĩa là gần gấp đôi so với chỉ tiêu đề đề ra. Đây là con số đáng lo ngại.  “Tại sao trong khi nợ công chúng ta cộng những thứ ngoài ngân sách đó vào, nhưng tính bội chi ngân sách thì không? Chúng tôi cho rằng làm như thế không tôn trọng sự thật. Chúng ta cũng vừa nói rằng Vinashin báo cáo không đúng với Chính phủ, thậm chí Quốc hội giám sát báo cáo cũng không đúng, năm 2008 vẫn còn báo cáo 605 tỷ đồng lãi, năm 2009 cũng lãi… Nếu không nhìn đúng vào sự thật sẽ không giải quyết được vấn đề” - đại biểu Dung nói.  Do đó, theo kiến nghị của đại biểu, sớm muộn Chính phủ và Quốc hội phải đưa tất cả những khoản chi ngoài ngân sách vào trong ngân sách để chúng ta kiểm soát, lúc đó mới có con số đúng để đánh giá. 2.2. Cung cầu ngoại tệ trên thị trường và sức ép của tỷ giá rất lớn Ông Vũ Viết Ngoạn - Phó Chủ nhiệm ủy ban kinh tế Quốc hội cho rằng nền kinh tế vĩ mô đang tiềm ẩn những yếu tố bất ổn định và ở mức độ nguy cơ hơn, thách thức hơn. Hiện nay cung cầu ngoại tệ trên thị trường và sức ép của tỷ giá rất lớn, cần cảnh báo.  Nguyên nhân chính là do nhập siêu cao và duy trì trong một thời gian quá dài dẫn đến cán cân thanh toán thâm hụt liên tục trong 2 năm qua. Nếu điều này vẫn tiếp tục thì sẽ rất khó có khả năng cân đối được ngoại tệ.  Bởi vậy, “kế hoạch của Chính phủ đến năm 2015 nhập siêu của chúng ta mới đưa xuống mức 15% của kim ngạch xuất khẩu là quá muộn, cần đẩy nhanh hơn nếu không sẽ ảnh hưởng rất lớn đến ổn định tỷ giá” - ông Ngoạn kiến nghị.  Đáng chú ý, sau khi đối chiếu lại các báo cáo về tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong các năm trước, ông Đặng Như Lợi - Phó Chủ nhiệm Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội còn chỉ ra một thực tế là những hạn chế, yếu kém từ năm 2006 - 2009 so với năm 2010 cơ bản vẫn còn nguyên.  Đó là chất lượng tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu, cân đối vĩ mô, quản lý và sử dụng nguồn lực lãng phí, chưa hiệu quả; rồi hạ tầng, môi trường, giáo dục, lãng phí, tham ô, tiêu cực, đời sống nhân dân...  Để xảy ra những tồn tại như hiện nay, ông Lợi cho rằng, chúng ta chưa thực sự quản lý, kiểm soát được nền kinh tế. Việc quản lý ngành, lĩnh vực không thực hiện được mà chỉ còn có quản lý trực thuộc. Mà quản lý trực thuộc chỉ là một quản lý ngành chưa làm, càng ngày càng buông lỏng... Trong khi đó, đội ngũ cán bộ, công chức không được đánh giá đúng, bố trí con người không phù hợp với chức vụ. Đáng lưu ý, tính chiến đấu và nhiệt huyết của cán bộ lãnh đạo ngày một giảm, không dám phản ánh sự thật. “Tôi thấy như người ta nặng về bảo vệ chức vụ của mình” - ông Lợi nói: Rồi người ta bảo rằng chi chưa hiệu quả, lãng phí, nhưng cứ tăng thu được cái nào đã chi hết cái đó, mấy chục nghìn tỷ cũng hết. Nói rằng lễ hội, khánh thành, tổng kết, khai trương… tốn kém nhưng ngày càng tăng mà không thấy giảm. 2.3. Người dân nộp thuế nhiều hơn, trong khi chi cho mục tiêu an sinh xã hội lại giảm đi Thời gian qua, VN liên tục bội chi ngân sách khoảng 4-5% GDP, tức chi vượt thu 4-5% tổng sản phẩm làm ra trong nước. Khoản chi lố này Chính phủ phải đi vay của dân qua trái phiếu hoặc vay nước ngoài, hoặc điều chuyển các nguồn lực. Điều đáng nói là mặc dù kinh tế khó khăn, bội chi ngân sách nhà nước lớn nhưng theo phân tích của Ủy ban Tài chính - ngân sách trong báo cáo thẩm tra, chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước vẫn tăng cao, đặc biệt phải kể đến “các khoản chi khác” tăng đến 154%, chi quản lý hành chính tăng 8%... Chi khác là khoản chi mà các cơ quan nhà nước có thể dùng cho các công việc tiếp khách, tổ chức các hội nghị, hội thảo và các khoản chi không có trong danh mục chi chính thức... Chi quản lý hành chính là chi cho công việc hằng ngày của các cơ quan hành chính. Chi khác tăng có nghĩa các hội nghị, hội thảo và các hoạt động ít có tên chính thức để có thể được ngân sách thanh toán vẫn nhiều, chi hành chính tăng chứng tỏ công việc của bộ máy hành chính nhiều lên nhưng cũng có thể là báo hiệu bộ máy hành chính chưa tinh gọn và áp dụng công nghệ kém... Điều đáng nói là khi bội chi cao, cuối cùng dân cũng phải nộp thuế để trả cho khoản tăng cao đó, thì chi cho các mục tiêu an sinh xã hội lại đang giảm xuống. Theo đại biểu Trương Văn Vở - thành viên Ủy ban Tài chính - ngân sách Quốc hội, qua tìm hiểu kỹ các con số mà Chính phủ trình, ông phát hiện trong bốn tháng đầu năm 2009, khi mà kinh tế tiếp tục khó khăn, nhiều doanh nghiệp phá sản thì chi cho an sinh xã hội của Chính phủ đã giảm so với năm 2008. Ủy ban Tài chính - ngân sách trong báo cáo thẩm tra về kết quả thực hiện ngân sách năm 2008 và phương án điều chỉnh ngân sách năm 2009 của Chính phủ cũng lưu ý mạnh mẽ: “Cơ cấu chi ngân sách không nên quá nghiêng vào đầu tư phát triển và chi thường xuyên mà nên tăng chi cho con người. Ngoài ra, Chính phủ cần giảm chi quản lý hành chính, kiểm soát chặt chẽ chi tiêu công, thực hiện tốt cơ chế khoán chi và tự cân đối thu chi”... Đặc biệt, Ủy ban Tài chính - ngân sách đề nghị Chính phủ cần “khắc phục tình trạng nguồn thu giảm nhưng chi lại tăng rất mạnh, rất nhanh, khó quản lý”... 2.4. Bộ máy nhà nuớc chưa tinh gọn, họat động còn chưa hiệu quả “Cái bánh” ngân sách rõ ràng có hạn, trong khi nhu cầu chi ở VN luôn rất lớn. Nên điều cần đặt ra là làm sao chi đúng chỗ, tương ứng với tầm quan trọng của nó. Do đã có kinh nghiệm một thời gian chạy theo con số tăng trưởng, chắc hẳn đến nay VN không nên vì con số tăng trưởng mà lơ là chi cho con người. Mất cân đối trong thu chi, trong khi chi cho bộ máy vẫn tăng, đó là một dấu hiệu cho thấy Chính phủ cần làm tốt hơn nữa việc cơ cấu lại bộ máy và để cho các thành phần kinh tế làm những việc mà Nhà nước không nhất thiết phải làm... Như việc xây ký túc xá sinh viên, nhiều đại biểu đề nghị Chính phủ không nhất thiết phải vay vốn qua phát hành trái phiếu để làm. Chỉ cần có các chính sách như cấp đất, miễn hoặc giảm thuế sử dụng đất thật sự “thân thiện” với tình hình thực tế của thị trường... rất nhiều nhà đầu tư sẽ sẵn lòng bỏ vốn. Như vậy, Chính phủ chỉ không thu được tiền, nhưng cũng không phải lo bội chi quá cao và lo phải trả lãi cho khoản vay đó... Năm 2009 Chính phủ xin bội chi khoảng 8%, nếu được thông qua, số tiền chi vượt thu sẽ lên tới gần 9 tỉ USD. Dù chỉ phải trả lãi cho một phần số tiền trên với lãi suất không cao thì gánh nặng trùm lên người nộp thuế vẫn không nhỏ. Vì vậy, lâu dài Chính phủ cần có các chính sách để giảm bội chi, mà một trong những biện pháp quan trọng đã được nhắc đến với nhiều quyết tâm là tinh gọn bộ máy. Khi bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu quả thì không những sẽ giúp giảm bội chi cả trực tiếp và gián tiếp mà còn giúp phần chi cho con người được nhiều hơn theo đúng khuyến nghị của Ủy ban Tài chính - ngân sách. 3. Thực trạng bội chi NSNN của Việt Nam hiện nay Bội chi ngân sách không phải là hoàn toàn tiêu cực . Nếu bội chi ở một mức nhất định (dưới 5% so với tổng chi ngân sách trong năm )thì lại có tác dụng kích thích sản xuất phát triển .Vì thế ở những quốc gia có nền kinh tế phát triển cao nhà nước vẫn chỉ cố gắng thu hẹp bội chi ngân sách chứ không loại trừ nó hoàn toàn .Tuy nhiên, với một nước đang phát triển như Việt Nam thì duy trì bội chi ở mức 5% tổng chi NS cũng không phải là một điều dễ dàng.Thực tế, trong những năm qua, mặc dù hằng năm chỉ tiêu bội chi mà nhà nước đưa ra luôn duy trì ở mức 5% so với GDP nhưng kết quả bội chi vẫn ở mức cao. Giai đoạn trước năm 1986, thâm hụt ngân sách nhà nước luôn ở tình trạng cao quá mức, thu ngân sách không đủ bù đắp cho chi thường xuyên, chi tiêu của Chính phủ Việt Nam phải dựa chủ yếu vào sự viện trợ của nước ngoài, đặc biệt là Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu. Sang giai đoạn 1986-1990, trước tình hình khó khăn đó, Đảng ta tiến hành đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung quan liêu, bao cấp sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN. Với những bước đi chập chững ban đầu, chính sách tài chính đã có đổi mới một bước. Tuy nhiên, thu NSNN càng không đủ chi và bù đắp thâm hụt NSNN không chỉ phải vay trong và ngoài nước mà còn phải lấy từ nguồn tiền phát hành. Giai đoạn 1991-1995, cơ cấu chi ngân sách đã dần dần thay đổi theo hướng tích cực. Nguồn thu trong nuớc đã đủ cho chi thường xuyên, tình trạng đi vay hoặc dựa vào phát hành cho chi thường xuyên đã chấm dứt. Trong giai đoạn này chi đúng đối tượng, có hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội được đặt ra. Nhờ những giải pháp trên, số thâm hụt ngân sách đã giảm dần qua từng năm và được bù đắp bằng vay của dân và vay nước ngoài. Năm 1991 1992 1993 1994 1995 Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP 1,4% 1,5% 3,9% 2,2% 4,17% Như vậy, có thể thấy bội chi NSNN trong những năm 1991-1995 là rất thấp (bình quân 2,63%) thể hiện chính sách thắt chặt chi tiêu của Chính phủ trong thời kỳ 1991-1995 và đây cũng là yếu tố rất quan trọng góp phần kiềm chế lạm phát. Giai đoạn 1996-2000, tình hình thu chi NSNN đã có nhiều chuyển biến tích cực, thu không những đủ chi thường xuyên mà còn cho đầu tư phát triển, thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp. Tuy nhiên, giai đoạn 1996 - 2000 do tác động của khủng hoảng tài chính ở các nước Đông Nam Á nên nền kinh tế gặp không ít khó khăn. Tốc độ tăng trưởng kinh tế bị giảm dần từ 1996 đến 1999 và đến năm 2000 tốc độ này mới tăng lên chút ít, chặn đứng đà giảm sút. Năm 1996 1997 1998 1999 2000 Tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP 3% 4,05% 2,49% 4,37% 4,95% Giai đoạn 2001-2006: Tốc độ tăng thu hàng năm bình quân là 18,8%. Tốc độ tăng chi bình quân hàng năm đạt 18,5%. Bội chi NSNN trong giai đoạn này về cơ bản đuợc cân đối ở mức 5% GDP. Đơn vị tính: Tỷ Đồng Năm Số Bội chi Bội chi so với GDP 2001 25.885 4,67% 2002 25.597 4,96% 2003 29.936 4,9% 2004 34.703 4,85% 2005 40.746 4,86% 2006 48.500 5% Giai đoạn 2007-2010: năm 2007, Việt Nam gia nhập WTO nên nền kinh tế có nhiều đổi mới đáng kể. Do đó, tình hình bội chi NSNN trong giai đoạn này cũng tăng cao. Năm 2007, dự toán thu ngân sách nhà nước quốc hội quyết định là 281900 tỉ đồng; phấn đấu cả năm ước đạt 287900 tỉ đổng, vượt 2,1% (6000 tỉ đồng). So với dự toán, tăng 11,6% so với thực hiện năm 2006. Trong điều kiện dự toán năm 2007 được xây dựng ở mức cao, quá trình điều hành phát sinh nhiều khó khăn ảnh hưởng trực tiếp đến số thu ngân sách như sản lượng dầu thô, thanh toán giảm lớn so với dự toán, thực hiện điều chỉnh giảm thuế để bình ổn giá cả thị trường… thì kết quả thu như vậy là tích cực. Dự toán chi quốc hội quyết định là 357400 tỉ đồng, bao gồm cả nhiệm vụ chi từ số thu kết chuyển năm 2006 sang năm 2007 (19000 tỉ đồng); ước cả năm đạt 368340 tỉ đồng, tăng 3,1% (10940 tỉ đồng) so với dự toán bằng 32,3% tăng 14,6% so với thực hiện năm 2006. Bộ chi ngân sách năm 2007 được quốc hội quyết định là 56500 tỉ đồng ước cả năm là 56500 tỉ đồng, chiếm 4,95% GDP (tính theo thống kê tài chính CP-GFS là 1,7% GDP bằng mức quốc hội quyết định, được đảm bảo bằng các nguồn vay bù đắp bộ chi đúng với dự toán năm.) Nhưng theo số liệu từ tổng cục thống kê, quyết toán thu NSNN là 315915 tỷ đồng trong khi quyết toán chi NSNN lên tới 399402 tỷ đồng. Do đó mức bội chi lên tới 83487 tỷ đồng, chiếm tới 7.3% GDP và 20.9% tổng chi NSNN. Năm 2008, Dự toán thu cân đối ngân sách nhà nước năm 2008 là 323000 tỉ đồng phấn đấu cả năm đạt 399000 tỉ đồng, vượt 23,5% (76000 tỉ đồng so với dự toán, tăng 26,3% so với thực hiện năm 2007, đạt tỉ lệ động viên 26,8% GDP, trong đó từ thuế và phí đạt 24,9% GDP, ;loại trừ yếu tố tăng thu do tăng giá dầu thô thì đạt tỉ lệ động viên 23,5% GDP (thuế và phí đạt 21,6% GDP) chính phủ tập trung chỉ đạo tăng cường công tác quản lý thu ngân sách năm 2008. Dự toán chi cân đối ngân sách nhà nước quốc hội quyết định là 398900 tỉ đồng ước thực hiện cả năm đạt 474280 tỉ đồng vượt 18,9% so với dự toán, tăng 22,3% so với thực hiện năm 2007. Bộ chi ngân sách nhà nước năm 2008 quốc hội quyết định là 66900 tỉ đồng. Ước cả năm bộ chi ngân sách thực hiện là 66200 tỉ đồng bằng 4,95% GDP khi xây dựng kiểm toán. Đến ngày 31/12/2008 dư nợ chính phủ (bao gồm cả nợ trái phiếu chính phủ) bằng 33,5% GDP dư nợ ngoài nước của quốc gia bằng 27,2% GDP trong giới hạn đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và ổn định các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. Còn theo số liệu từ Tổng cục thống kê thì quyết toán thu NSNN năm 2008 đạt 416783 tỷ đồng, vượt 17783 tỷ đồng so với dự kiến. Nhưng quyết toán chi NSNN lại lên tới 494600 tỷ đồng, vượt hơn 10 tỷ đồng so với dự toán. Cho nên mức bội chi đạt 5.2% GDP. Đây là một tỷ lệ rất đáng khích lệ mặc dù vượt mức bội chi so với dự kiến. Tuy nhiên, sang đến năm 2009, Việt Nam lại không thể giữ bội chi ở mức 5% GDP như năm 2008 nữa. măc dù theo dự toán NSNN dự toán thu ngân sách nhà là 389900 tỉ đồng,đạt tỷ lệ 23%GDP trong đó từ thuế phí và lệ phí là 21,5% GDP. Dự toán chi ngân sách năm 2009 là 491300 tỉ đồng ,tăng 23,1% so với dự toán năm 2008 Bội chi ngân sách nhà nước ở mức 4,82% GDP (giảm 3700 tỉ đồng so với tính bội chi ở mức 5%) để góp phần kiềm chế lạm phát. Nhưng trên thực tế, theo số liệu từ tổng cục thống kê thì quyết toán thu NSNN đạt 442340 tỷ đồng, vượt hơn 6 tỷ so với dự toán. Còn quyết toán chi NSNN lên tới 584695 tỷ đồng, vượt hơn 9 tỷ so với dự toán. Do đó, bội chi lên tới 8.6% GDP, một mức bội chi khá cao so với nền kinh tế đang phát triển như Việt Nam. . Tuy nhiên, sang năm 2010, tỉ lệ bội chi so với GDP đạt 5,8%, giảm 0,4% so với mục chỉ tiêu của Nghị quyết Quốc hội là 6,2% GDP. Bộ Tài chính cho biết năm 2010 các công cụ thuế, phí, lệ phí... đối với hàng hóa xuất, nhập khẩu đã được sử dụng linh hoạt để đẩy mạnh xuất khẩu, kiểm soát nhập khẩu, khuyến khích sử dụng hàng hóa sản xuất trong nước để hạn chế nhập siêu.Bên cạnh đó là việc đẩy mạnh triển khai thủ tục hải quan điện tử, hiện đại hóa thu NSNN nhằm giảm thiểu chi phí, thời gian cho các doanh nghiệp hoạt động xuất nhập khẩu.Bộ Tài chính xác định nhiệm vụ năm 2011 là tăng cường phối hợp đồng bộ, chặt chẽ chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ và các chính sách khác nhằm tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện có hiệu quả các mục tiêu kinh tế - xã hội. Cụ thể, năm 2011 tiếp tục thực hiện nhất quán cơ chế giá thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chủ động thực hiện lộ trình điều chỉnh giá theo cơ chế giá thị trường vào thời điểm thích hợp trong năm đối với giá cả một số hàng hoá, dịch vụ thiết yếu Nhà nước còn định giá. Tăng cường quản lý giá thông qua các biện pháp: kiểm soát các yếu tố hình thành giá, đăng ký giá, kê khai giá; Kiên quyết ngừng việc đăng ký giá có mức tăng giá không hợp lý. Kiểm soát đối với một số hàng hoá, dịch vụ độc quyền, ngăn chặn và kiên quyết xử lý hành vi liên kết và lạm dụng vị thế thị trường để tăng giá bất hợp lý, nhất là các nguyên liệu đầu vào quan trọng của sản xuất và các mặt hàng tiêu dùng thiết yếu. Như vậy, chúng ta có thể tóm tắt về thực trạng bội chi ngân sách cho đến thời điểm hiện nay như sau: - Bội chi ngân sách năm 2007 được quốc hội quyết định là 56500 tỉ đồng, chiếm 4,95% GDP - Năm 2008 66900 tỉ đồng, ước cả năm bội chi ngân sách thực hiện là 66200 tỉ đồng, bằng 4,95% GDP - Bội chi ngân sách nhà nước ở mức 4,82% GDP (giảm 3700 tỉ đồng so với tính bội chi ở mức 5%) để góp phần kiềm chế lạm phát (2009) - Mức bội chi ngân sách nhà nước năm 2010 là 119.700 tỉ đồng tương đương 6,2 GDP và đang thực hiện các chính sách giảm xuống còn 5,95% 4. Nguyên nhân của bội chi ngân sách Có 2 nhóm nguyên nhân cơ bản gây ra bội chi NSNN: tác động của chu kỳ kinh doanh, tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước. 4.1. Tác động của chu kỳ kinh doanh Khủng hoảng làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên, để giải quyết những khó khăn mới về kinh tế và xã hội. Điều đó làm cho mức bội chi NSNN tăng lên. ở giai đoạn kinh tế phồn thịnh, thu của Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức bội chi NSNN. Mức bội chi do tác động của chu kỳ kinh doanh gây ra được gọi là bội chi chu kỳ. 4.2. Tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức bội chi NSNN sẽ giảm bớt. Mức bội chi do tác động của chính sách cơ cấu thu chi gây ra được gọi là bội chi cơ cấu. Cụ thể, tình trạng bội chi ngân sách do chính sách của Nhà nước bao gồm các vấn đề cụ thể sau: ·  Thất thu thuế nhà nước Thuế là nguồn thu chính và bền vững nhất cho ngân sách nhà nước bên cạnh các nguồn thu khác như tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước, vay, nhận viện trợ…tuy nhiên, do hệ thống pháp luật ta còn nhiều bất cập, sự quản lí chưa chặt chẽ đã tạo kẻ hở cho các cá nhân, tổ chức lợi dụng để trốn thuế, gây thất thu một lượng đáng kể cho ngân sách nhà nước…điển hình, trong năm 2008 lượng thuốc lá nhập lậu vào nước ta đã làm thất thu thuế, lấy đi của ngân sách nhà nước 2.500- 3000 tỉ đồng. Ngoài ra, lượng thuốc lá nhập lậu còn làm chảy máu ngoại tệ của đất nước khoảng 200 triệu USD/năm, làm gia tăng thất nghiệp, ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế. Bên cạnh đó, việc giãn thuế, giảm thuế và miễn thuế một mặt giúp các doanh nghiệp có thêm nguồn vốn đầu tư, duy trì và mở rộng sản xuất. Tuy nhiên,việc miễn thuế, giảm thuế hoặc chậm thu làm ảnh hưởng tới các khoản chi ngân sách khác gây thâm hụt ngân sách nhà nước. ·        Đầu tư công kém hiệu quả Trong 2 năm 2007 và 2008, nước ta đã tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ bên ngoài. Nhằm đẩy mạnh đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí ở các địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để, tiến độ thi công những dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả, đã gây lãng phí nguồn ngân sách nhà nước và kiềm hãm sự phát triển của các vùng miền, là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước. Bên cạnh đó, nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá kém hiệu quả. Chính sự kém hiệu quả này làm cho tình trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng. ·   Nhà nước huy động vốn để kích cầu Chính phủ kích cầu qua 3 nguồn tài trợ chính là: Phát hành trái phiếu Chính phủ, miễn giảm thuế và sử dụng Quỹ dự trữ nhà nước. Sử dụng gói giải pháp kích cầu một mặt làm kích thích tiêu dùng, tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, sẽ làm mức thâm hụt ngân sách tăng rất cao khoảng 8-12%GDP ·  Chưa chú trọng mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên Đây là một trong những nguyên nhân gây căng thẳng về ngân sách áp lực bội chi ngân sách (nhất là ngân sách các địa phương). Chúng ta có thể thấy, thông qua cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách và cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu ứng với các nhiệm vụ chi cụ thể và được xác định cụ thể trong dự toán ngân sách hằng năm. Vì vậy, khi các địa phương vay vốn để đầu tư sẽ đòi hỏi bảo đảm nguồn chi thường xuyên để bố trí cho việc vận hành các công trình khi hoàn thành và đi vào hoạt động cũng như chi phí duy tu, bảo dưỡng các công trình, làm giảm hiệu quả đầu tư. Chính điều đó luôn tạo sự căng thẳng về ngân sách.Để có nguồn kinh phí hoặc phải đi vay để duy trì hoạt động hoặc yêu cầu cấp trên bổ sung ngân sách, cả hai trường hợp đều tạo áp lực bội chi NSNN. ·  Quy mô chi tiêu của chính phủ quá lớn. Tăng chi tiêu của chính phủ một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi ro tài chính do sự thiếu hiệu quả của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính. Lý thuyết kinh tế không chỉ ra một cách rõ ràng về hướng tác động chi tiêu của chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng chi tiêu của chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng nào đó sẽ làm cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả dẫn tới thâm hụt ngân sách nhà nước và cuối cùng là gây ra lạm phát. ·  Bên cạnh đó, sự thiếu hụt ngân sách trong những năm qua còn được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế  Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hằng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng thu NSNN trong tương lai hay không. Ngoài ra còn một số những nguyên nhân khác: - Các nguyên nhân khách quan: + Do nền kinh tế suy thoái mang tính chu kỳ + Thiên tai, tình hình bất ổn chính trị - Các nguyên nhân chủ quan: + Do quản lý và điều hành ngân sách bất hợp lý + Do nhà nước chủ động sử dụng bội chi NSNN như một công cụ sắc bén của chính sách tài khóa + Do cách đo lường bội chi Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn,...), tổng hợp của bội chi chu kỳ và bội chi cơ cấu sẽ là bội chi NSNN. Hiên nay, có một số quan điểm cho răng bội chi ngân sách hiện nay không phải xuất phát từ sự ảnh hưởng của chu kỳ kinh doanh. Cụ thể, đại biểu quốc hội Phùng Quốc Hiển, Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính – Ngân sách Quốc hội (đoàn Yên Bái), cho rằng bên cạnh kết quả đạt được vẫn còn những tồn tại là chi ngân sách chưa hiệu quả, chưa có cơ chế đánh giá hiệu quả đầu ra của chi tiêu. Ông nhấn mạnh: “Nguyên nhân là do tư duy của chúng ta chưa thực sự đổi mới theo cơ chế thị trường, nặng về bao cấp và chưa theo kịp xu thế hội nhập, nhất là trong vấn đề tài chính. Bội chi tăng nhanh do cơ cấu chứ không phải là do chu kỳ. Ngoài ra, hệ thống pháp luật của chúng ta còn nhiều bất cập. Chẳng hạn, theo thông lệ quốc tế chỉ có một mức thu bình quân thuế giá trị gia tăng (GTGT) nhưng ở nước ta tồn tại hai mức thu 5% và 10% . Hay Luật Ngân sách đã áp dụng từ năm 2004 và đến nay đã gần 10 năm vẫn chưa được sửa đổi. Vì vậy, để giải quyết những vấn đề đó, trong gian tới phải có cuộc cách mạng trong chính sách về tài khóa.  Năm 2013 phải hoàn thiện chính sách tài khóa để tạo bước đổi mới trong nhiệm kỳ. Bội chi của chúng ta đến năm 2015 phải là 4,5%, nhưng nay nếu đưa trái phiếu vào thì tốc độ chi tiêu trung hạn đến năm 2015 phải là 5%. Theo thông lệ quốc tế nếu không đưa nợ gốc vào thì 4,5% là cao. Vì vậy, câu chuyện về bội chi phải tính.” Như chúng ta đã nói ở trên bội chi là nguyên nhân gây ra lam phát và nhiều hệ lụy khác cho nền kinh tế, xã hội. Vì vậy Chính phủ cần làm rõ hơn nguyên nhân, lý do để "bắt mạch" và "chữa đúng bệnh". 5. Giải pháp xử lý bội chi NSNN Vấn đề thiếu hụt ngân sách thường làm đau đầu các chính trị gia giữa một bên là phát triển bền vững, duy trì được tốc độ tăng trưởng kinh tế với một bên là nguồn lực có hạn. Đòi hỏi các chính trị gia phải lựa chọn để phù hợp với yêu cầu phát triển thực tế và sự phát triển trong tương lai. Từ sự lựa chọn đó họ đưa ra mức bội chi “hợp lý”, bảo đảm nhu cầu tài trợ cho chi tiêu cũng như đầu tư phát triển kinh tế, đồng thời bảo đảm cho nợ quốc gia ở mức hợp lý. Có nhiều cách để chính phủ bù đắp thiếu hụt ngân sách như tăng thu từ thuế, phí, lệ phí; giảm chi ngân sách; vay nợ trong nước, vay nợ nước ngoài; phát hành tiền để bù đắp chi tiêu;… Sử dụng phương cách nào, nguồn nào tùy thuộc vào điều kiện kinh tế và chính sách kinh tế tài chính trong từng thời kỳ của mỗi quốc gia. Bội chi NSNN tác động đến kinh tế vĩ mô phụ thuộc nhiều vào các giải pháp nhằm bù đắp bội chi NSNN. Mỗi giải pháp bù đắp đều làm ảnh hưởng đến cân đối kinh tế vĩ mô. Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới thường sử dụng các giải pháp chủ yếu nhằm xử lý bội chi NSNN như sau: Thứ nhất: Nhà nước phát hành thêm tiền. Việc xử lý bội chi NSNN có thể thông qua việc nhà nước phát hành thêm tiền và đưa ra lưu thông. Tuy nhiên, giải pháp này sẽ gây ra lạm phát nếu nhà nước phát hành thêm quá nhiều tiền để bù đắp bội chi NSNN. Đặc biệt, khi nguyên nhân bội chi NSNN là do thiếu hụt các nguồn vốn đối ứng để đầu tư cho phát triển gây “tăng trưởng nóng” và không cân đối với khả năng tài chính của quốc gia. Thứ hai: Vay nợ cả trong và ngoài nước. Để bù đắp thâm hụt NSNN, nhà nước có thể vay nợ nước ngoài và trong nước. Việc vay nợ nước ngoài quá nhiều sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài cả về chính trị lẫn kinh tế và làm giảm dự trữ ngoại hối quá nhiều khi trả nợ, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn đến khủng hoảng tỷ giá. Vay nợ trong nước sẽ làm tăng lãi suất, và cái vòng nợ – trả lãi – bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công chúng và kéo theo gánh nặng chi trả của NSNN cho các thời kỳ sau… Thứ ba: Tăng các khoản thu, đặc biệt là thuế. Việc tăng các khoản thu, đặc biệt là thuế có thể sẽ bù đắp sự thâm hụt NSNN và giảm bội chi NSNN. Tuy nhiên, đây không phải là giải pháp cơ bản để xử lý bội chi NSNN, bởi vì nếu tăng thuế không hợp lý sẽ dẫn đến làm giá cả hàng hóa tăng gây ảnh hưởng lớn đến sản xuất và đời sống nhân dân, nghiêm trọng hơn sẽ triệt tiêu động lực của các doanh nghiệp trong các ngành sản xuất kinh doanh và làm mất đi khả năng cạnh tranh của nền kinh tế đối với các nước trong khu vực và trên thế giới. Thứ tư: Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công và chi thường xuyên từ NSNN. Đây là một giải pháp tuy mang tính tình thế, nhưng vô cùng quan trọng với mỗi quốc gia khi xảy ra bội chi NSNN và xuất hiện lạm phát. Triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công có nghĩa là chỉ đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu quả nhằm tạo ra những đột phá cho sự phát triển kinh tế – xã hội, đặc biệt những dự án chưa hoặc không hiệu quả thì phải cắt giảm, thậm chí không đầu tư. Mặt khác, bên cạnh việc triệt để tiết kiệm các khoản đầu tư công, những khoản chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước cũng phải cắt giảm nếu những khoản chi này không hiệu quả và chưa thực sự cần thiết. Thứ năm: Tăng cường vai trò quản lý nhà nước nhằm bình ổn giá cả, ổn định chính sách vĩ mô và nâng cao hiệu quả hoạt động trong các khâu của nền kinh tế. Để thực hiện vai trò của mình, nhà nước sử dụng một hệ thống chính sách và công cụ quản lý vĩ mô để điều khiển, tác động vào đời sống kinh tế – xã hội, nhằm giải quyết các mối quan hệ trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội, nhất là mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội, giữa tăng trưởng kinh tế với giữ gìn môi trường v.v.. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, khi lạm phát là một vấn nạn của các nước trên thế giới, vấn đề tăng cường vai trò quản lý nhà nước đối với quản lý NSNN nói chung và xử lý bội chi NSNN nói riêng có ý nghĩa vô cùng cấp thiết. Thứ sáu : Rà soát lại các hoạt động thu chi NSNN để tăng thu giảm chi. Đây là biện pháp thường được các chuyên gia cho là có hiệu quả và ít ảnh hưởng tới nền kinh tế nhưng cũng là khó thực hiện do có độ trễ về thời gian và đòi hỏi các giải pháp phải mang tính đồng bộ. Để làm được điều này chúng ta phải: + Tăng cường quản lý để các công trình đầu tư của Nhà nước thực sự có hiệu quả. Do đó, ta cần có đội ngũ các chuyên gia thẩm định để đánh giá chi tiết cẩn thậnhiệu quả kinh tế của các dự án xin đầu tư. Các dự án được đầu tư, đặc biệt là các dự ánđầu tư công phải là những dự án tập trung vào những ngành kinh tế trọng điểm của đấtnước và phải có kế hoạch hợp lý. Mặt khác, cần có sự rà soát để chuyển vốn từ các công trình chưa khởi công, khởi công chậm, hoặc thủ tục không đầy đủ sang cho các công trình chuyển tiếp, công trình cấp bách, công trình có hiệu quả kinh tế cao. +Huy động nguồn vốn của cá nhân để giảm chi tiêu của chính phủ. Muốn vậy cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế chính sách, pháp luật cũng như phát triển môi trường kinhdoanh để thu hút vốn đầu tư vào các ngành, các lĩnh vực theo mục tiêu phát triển trongtừng thời kỳ. Nâng cao hiệu quả của công tác thu thuế, nhằm kiểm soát nghiêm ngặt tình trạng thuế, nợ thuế, buôn lậu, xử lý nghiêm minh những trường hợp vi phạm để tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Đồng thời cũng cần nhanh chóng hoàn thiện các luật thuế, tiếp tục rà soát để giảm, bãi bỏ những khoản phí, lệ phí không còn phù hợp, kịp thời ngăn chặn tình trạng lạm dụng, tạo ra các khoản đóng góp bất hợp lý dưới mọi hình thức. Nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp trong nước đặc biệt là cácdoanh nghiệp có vốn của nhà nước để tăng nguồn thu cho ngân sách đồng thời cũng giảm tình trạng doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, chính phủ phải chi ngân sách để duy trì, bù lỗ. Thứ bảy : Nên thay đổi cách cân đối ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế. Điều đó sẽ tạo thuận lợi để so sánh mức bội chi của nước ta với các nước, cũng như để xác định mức độ an toàn về nợ Chính phủ khi xem xét cân đối kinh tế vĩ mô. Việc áp dụng chuẩn mực quốc tế sẽ tạo lòng tin đối với các nhà đầu tư nước ngoài, các tổ chức tàichính quốc tế về tính minh bạch trong quản lý kinh tế của Việt Nam. Nhưng có lẽ rằng,quan trọng hơn là sẽ làm rõ được bản chất của thâm hụt ngân sách. Đây là vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với QH, giúp các ĐBQH nắm bắt thông tin và có căn cứ để thảo luận trước khi thông qua Nghị quyết phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm do Chính phủ trình. Thứ tám : Cần cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng ưu tiên cho phát triển an sinh xã hội, đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn, đầu tư vào các ngành kinh trọng điểm của quốc gia; hạn chế và kiểm soát chặt chẽ các nguồn chi vượt dự toán ngân sách. Thứ chín : Đẩy mạnh thực hiện xã hội công tác giáo dục, y tế, văn hóa thông tin… đi liền với sự quản lý chặt chẽ của nhà nước vì đây là những lĩnh vực ảnh hưởng trực tiếptới đời sống của người dân và trực tiếp tác động đến sức cạnh tranh trong dài hạn củaquốc gia. Trên đây là những biện pháp phổ biến nhất để khắc phục bội chi ngân sách nhà nước. Mỗi biện pháp luôn tồn tại những ưu và nhược điểm khác nhau giống như hai mạt của một vấn đề. Cái quan trọng là chúng ta phải sử dụng biện pháp nào hoặc kết hợp những biện pháp nào phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, văn hóa của đất nước để chúng luôn phát huy mặt tích cực, hạn chế tiêu cực và dĩ nhiên bội chi ngân sách nhà nước không còn là vấn đề đáng lo ngại nữa. KẾT LUẬN Jean Arthuis, chủ nhiệm ủy ban tài chính Thượng Viện, Cộng Hòa Pháp đã nói : “ Luật ngân sách nhà nước được xem là bản hiến pháp tài chính.” . Từng đó thôi chúng ta cũng thấy vai trò đặc biệt của ngân sách nhà nước trong nền tài chính quốc gia, chi phối và quyết định hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Để đạt được điều đó thì chúng ta phải sử dụng ngân sách một cách hợp lý, tính toán tỉ mỉ để hạn chế bội chi ngân sách. Bởi lẽ, bội chi ngân sách khó có thể bị triệt tiêu hoàn toàn trong bối cảnh nền kinh tế đang phát triển của đất nước. Khắc phục bội chi chúng ta sẽ tránh được tình trạng vay nợ dưới mọi hình thức. Như Các - Mác khi nghiên cứu về đấu tranh giai cấp ở Pháp đã đặt ra câu hỏi và tự trả lời như sau : “ Tại sao nhà nước lại mắc nợ? Vì số chi của nhà nước cứ luôn luôn vượt xa số thu, tình trạng mất thăng bằng này vừa là nguyên nhân, vừa là hậu quả của chế độ công trái quốc gia”. Hạn chế bội chi ngân sách là tiền đề cho sự phát triển bền vững của đất nước. Hiểu được tầm quan trọng của ngân sách nhà nước, chúng ta sẽ luôn coi trọng cách hạn chế bội chi ngân sách nhà nước. Bài tiểu luận đã hệ thống một cách khái quát và tỉ mỉ những vấn đề liên quan đến bội chi ngân sách nhà nước và cả những vấn đề liên quan đến bội chi ngân sách. Qua đó chúng ta sẽ có cái nhìn đúng đắn hơn về nó, để từ đó chúng ta có thể tìm ra biện pháp đúng đắn nhất nhằm giải quyết tình trang này. Cũng cần khẳng định lại một vấn đề là bội chi ngân sách không hoàn toàn là tiêu cực. Hơn nữa mỗi nhà nước trong quá trình tồn tại và phát triển của mình luôn luôn xảy ra sự thâm hụt ngân sách nhà nước. Vì vậy, hiểu rõ về bội chi ngân sách là một điều mà mỗi quốc gia đều phải quan tâm. TÀI LIỆU THAM KHẢO I. Văn bản pháp luật, giáo trình và tài liệu tham khảo 1. Luật ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và các văn bản pháp luật khác liên quan. 2. Giáo trình luật ngân sách nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội, Nhà xuất bản công an nhân dân Hà Nội 2008. 3. Quản lý tài chính công. PGS.TS. Trần Đình Ty ( chủ biên). NXB Lao Động, Hà Nội 2003. 4. Tài liệu hướng dẫn môn học Luật ngân sách nhà nước, Bộ môn Luật tài chinh – Thuế - Ngân hàng, Khoa Luật Thương mại – Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, Nhà xuất bản Đại học quốc gia TP Hồ Chí Minh 2007 II. Website: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.