Bồi thường nhà nước: giới hạn và điều kiện

Bồi thường nhà nước: giới hạn và điều kiện Một đạo luật về bồi thường nhà nước đang được soạn thảo và dự kiến sẽ được Quốc hội cho ý kiến trong thời gian tới. Từ một góc nhìn so sánh, đặc biệt với pháp luật Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Cộng hòa liên bang Đức, chúng tôi góp vài suy nghĩ về giới hạn và điều kiện của trách nhiệm bồi thường của nhà nước đối với thiệt hại đã gây ra cho người dân do các hành vi vi phạm nghĩa vụ của công chức khi thừa hành công vụ. Vào thời điểm hiện nay, pháp luật Việt Nam đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường của nhà nước ở nhiều cấp độ văn bản pháp luật khác nhau. Ý niệm chung về trách nhiệm đó đã xuất hiện tại Điều 74 khoản 4 Hiến pháp 1992, các Điều 619, 620 Bộ luật Dân sự 2005 (BLDS 2005) quy định chi tiết hơn về trách nhiệm của cơ quan nhà nước, cơ quan tố tụng gây hại cho cá nhân và tổ chức, Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 của ủy ban thường vụ Quốc hội quy định bồi thường cho công dân khi bị khởi tố hoặc chịu án oan sai. Ngoài ra còn các quy định tản mạn khác, như Điều 101 Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 về trách nhiệm của thẩm phán khi quyết định áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời. Như vậy, dù chưa có một đạo luật riêng, nhưng trách nhiệm bồi thường nhà nước đã bước đầu được ghi nhận bằng nhiều văn bản pháp luật. Trên thực tế đã xuất hiện một số vụ kiện đòi cơ quan tố tụng bồi thường cho người chịu án oan sai theo Nghị quyết 388 được trích dẫn ở trên. Đi xa hơn những ghi nhận pháp lý kể trên, trong xã hội đang có những tranh luận dưới đây: (i)        Chính sách lớn mà sai thì ai chịu, ví dụ những chính sách lớn liên quan đến đầu tư công, mở rộng công nghiệp hóa mà quá thu hẹp đất trồng lúa của nông dân, ô nhiễm suy thoái môi trường. Kể cả trong các chính sách giáo dục lớn, các cuộc cải cách giáo dục chưa giúp cho nguồn nhân lực Việt Nam có năng lực cạnh tranh hơn để đáp ứng yêu cầu công việc (ví dụ mới đây cho thấy, trong 2000 người dự tuyển vào làm cho hãng Intel đặt tại Việt Nam, phần lớn là cử nhân các trường kỹ thuật, hãng này chỉ chọn được 90 người; như vậy chưa đầy 5% cử nhân đáp ứng yêu cầu công việc). Nếu những chính sách này chưa trúng và chưa đúng, gây hậu quả nặng nề và lâu dài, thì nhà nước có bồi thường không, và bồi thường cho ai? (ii)       Trách nhiệm của người làm công tác lập pháp sẽ như thế nào, nếu họ có lỗi trong làm luật, ví dụ cách hành văn của Pháp lệnh Dân số một thuở đã gây ra vô số hiểu lầm, hay Điều 53.1 Luật Đầu tư 2005 đã khéo léo từ chối trách nhiệm của cơ quan cấp phép khi thẩm định năng lực của nhà đầu tư, dẫn đến nhiều dự án bị treo do nhà đầu tư nước ngoài thiếu năng lực tài chính. Dự án treo, người bị giải tỏa chịu thiệt hại, liệu họ có yêu cầu người làm công tác lập pháp bồi thường thiệt hại được không?  (iii)     Trách nhiệm của người làm công tác lập quy (Chính phủ, bộ, các địa phương) khi họ ban hành văn bản pháp quy gây thiệt hại cho người dân, ví dụ, gần đây Bộ Giao thông Vận tải buộc hợp tác hóa các phương tiện vận tải của xã viên, hoặc quy định của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội không cho giao dịch nhà đất khi chưa có sổ đỏ. Tương tự như vậy, là Nghị quyết 32 của Chính phủ cấm lưu thông xe ba gác... Những quy định này của cơ quan hành pháp nếu gây thiệt hại cho người dân, thì người làm công tác lập quy có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại hay không? (iv)     Trách nhiệm của cơ quan công quyền khi các tổ chức này vi phạm nghĩa vụ hành chính, ví dụ trách nhiệm của Sở Y tế thành phố Hồ Chí Minh khi 6 năm không công bố nước tương có chất gây ung thư, khi cơ quan đăng kiểm Việt Nam và cơ quan quản lý chất lượng đã cho phép lưu hành hàng triệu chiếc xe máy với cái ống xả đầy bụi khói chĩa thẳng vào người lái xe kế tiếp, khi hàng vạn bình ga đã qua sử dụng ở Malaixia được cho phép nhập vào Việt Nam. Ví dụ có thể còn dễ dàng được liệt kê, song cơ quan nhà nước vi phạm nghĩa vụ công quyền thì có phải đền bù cho người dân hay không? (v)      Các nguyên tắc xác định mức bồi thường, thủ tục đòi bồi thường, giải quyết tranh chấp liên quan đến bồi thường nhà nước nên như thế nào để công lý được xác lập cho người dân (mức bồi thường được xác định đúng, thủ tục nhanh gọn đỡ làm khó cho người dân). Sau khi tham khảo pháp luật Trung Quốc (Luật Bồi thường nhà nước ngày 12/05/1994, 06 chương, 35 điều), pháp luật Cộng hòa Liên bang Đức (Luật Cơ bản Điều 34, BLDS Điều 839 BGB), chúng tôi thấy có những vấn đề sau đây liên quan đến chính sách pháp luật cần được tranh luận thêm: -           Cần phân biệt trách nhiệm chính trị, trách nhiệm giải trình với bồi thường nhà nước. Nhiều chính sách do Chính phủ, các địa phương, các cơ quan dân cử đưa ra - có thể sai và gây thiệt hại đáng kể, lâu dài cho người dân, song rất khó khả thi nếu người dân khởi kiện các cơ quan này đòi bồi thường. Chính sách cũ chỉ có thể sửa được bằng chính sách mới, chính quyền cũ có thể được thay thế bằng chính quyền mới, người dân chỉ có thể dùng tới các công cụ của trách nhiệm giải trình và trách nhiệm chính trị (trưng cầu dân ý, bỏ phiếu, điều trần, biểu tình, tẩy chay...) mà không thể dùng tới trách nhiệm pháp lý khởi kiện chính quyền vì những chính sách sai. Về nguyên tắc, các cơ quan lập pháp, lập quy không phải chịu trách nhiệm đền bù thiệt hại. Một thứ trách nhiệm đền bù ấy, nếu có quy định, cũng rất khó áp dụng, khó khả thi. -           Loại trừ những vấn đề kể trên ra, chỉ còn hai loại trách nhiệm bồi thường đáng kể, trước hết là của cơ quan cảnh sát và công tố (điều tra, khởi tố, bắt giam oan sai) và cơ quan hành chính (đền bù giải tỏa mặt bằng, hành chính hóa tranh chấp, can thiệp sai thẩm quyền, thoái thác nghĩa vụ... gây thiệt hại cho người dân). Dự thảo Luật Bồi thường nhà nước có lẽ nên tập trung vào hai lĩnh vực này, thu nạp toàn bộ nội dung của Nghị quyết 388 và bổ sung các phần liên quan đến bồi thường nhà nước trong việc hành chính, xây dựng một chương trọng tâm là các nguyên tắc và cách xác định mức bồi thường, đảm bảo tố quyền cho người dân khi không hài lòng với quyết định bồi thường của cơ quan nhà nước. -           Tòa án và các thẩm phán về cơ bản được tự do phán xử, người dân nếu không hài lòng với các bản án có thể tiếp tục kháng án theo trình tự phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm. Các thẩm phán về cơ bản không phải chịu trách nhiệm bồi thường cho người dân về các bản án mà mình đã tuyên, trừ khi thẩm phán cố ý phạm các tội danh tư pháp khi xét xử. Luật Bồi thường của Trung Quốc chỉ giới hạn trong việc hành chính và hình sự, không bao gồm đền bù của quân đội, cơ quan lập pháp và chính phủ. Đức cũng đã ban hành một đạo luật về bồi thường nhà nước có hiệu lực từ 01/01/1982, song bị Tòa án hiến pháp của nước này hủy ngay trong tháng 10 cùng năm đó, vì lý do Liên bang không có quyền này. Hiện trạng hiện nay ở Đức là ngoài một số ít quy định chung áp dụng cho toàn liên bang, các tiểu bang có thể  quy định khác nhau. Nguyên tắc chung theo luật Đức là: Công chức về nguyên tắc tự chịu trách nhiệm cho mọi thiệt hại do mình gây ra, Điều 839 BGB, trừ trách nhiệm bồi thường nhà nước trong các trường hợp được xem là hợp với Điều 34 Luật Cơ bản Đức. Theo đó, các nguyên tắc chung để áp dụng bồi thường nhà nước theo pháp luật Đức như sau: - Có hành vi của công chức nhà nước (khái niệm công chức theo ngữ cảnh này được hiểu rộng, bao gồm công chức theo Luật Công chức, viên chức, người làm công trong cơ quan nhà nước); - Đang thực thi công vụ; - Có hành vi vi phạm nghĩa vụ công chức (ví dụ có hành vi vi phạm pháp luật, hành xử thiếu cẩn trọng hoặc xem xét tính hợp lý của hành vi hành chính); - Nghĩa vụ công chức này có liên quan đến người dân; - Công chức đã có lỗi khi vi phạm (cố ý hoặc vô ý, vi phạm các nguyên tắc làm việc được công nhận chung) - Gây thiệt hại cho người dân, - Giữa hành vi vi phạm và thiệt hại có quan hệ nhân quả; - Mặc dù đã có đủ các yếu tố trên, Nhà nước vẫn không bồi thường nếu: + Người bị hại có thể đòi bồi thường bằng những cách khác, tức là nếu có thể đòi ở những chủ thể khác thì người bị hại phải đòi trước, bồi thường nhà nước là công cụ sau chót, + Người bị hại chỉ có thể đòi bồi thường sau khi đã sử dụng hết các quyền khiếu nại hành chính của mình để ngăn chặn thiệt hại, - Bồi thường nhà nước chỉ ở dạng bằng tiền mặt, không phục hồi nguyên trạng. - Thời hiệu đòi bồi thường là 03 năm, kể từ thời điểm người bị hại biết được thiệt hại và hành vi vi phạm của công chức. - Tranh chấp được thụ lý bởi tòa khu vực (Landgericht- tương đương high court); - Cơ quan nhà nước có thể đòi công chức bồi thường lại các thiệt hại đã phải trả cho người bị hại (điều này quy định tại Luật Công chức). Theo Luật Bồi thường nhà nước của Trung Quốc quy định bồi thường nhà nước trong việc hành chính tại Chương II, các Điều 3, 14. Cách làm của họ cũng liệt kê các tình huống mà nhà nước có thể đền bù, các trường hợp nhà nước không chấp nhận đền bù (Điều 5: khi công chức hành xử với tư cách cá nhân, không liên quan đến công vụ, khi người bị hại có lỗi hoặc có thể đòi bồi thường ở những tổ chức cá nhân khác). Về thủ tục đòi bồi thường, Luật Trung Quốc quy định một trình tự thỏa thuận với cơ quan hành chính, nếu không hài lòng với kết quả thương thảo, người bị hại có thể kiện ra tòa án. Thời hiệu để nêu yêu cầu bồi thường được quy định chung là 02 năm, Điều 32 Luật Trung Quốc, song thời hạn để phải gửi đơn ra tòa sau khi thương lượng không thành là khá ngắn (3 tháng, Điều 13§). Các quy định về chứng cứ, nghĩa vụ chứng minh cũng còn khá sơ sài. Một chương riêng được quy định với việc hình, kế tiếp là chương xác định các nguyên tắc xác định mức bồi thường. Mức này được xác định riêng cho các thiệt hại liên quan đến tính mạng, sức khỏe, danh dự và các quyền con người, và một cách riêng cho các thiệt hại tài sản. Có vẻ như người Trung Quốc không quy định nguyên tắc chung là chỉ bồi hoàn bằng tiền, mà nguyên tắc in natura cũng được áp dụng đối với việc phải trả lại nhà cửa đã bị thu hồi, Điều 28.1, Điều 28.3 - trả lại sản hữu, phục hồi nguyên trạng. Trở lại thực tế Việt Nam, qua quan sát vụ Hoàng Minh Tiến kiện Viện kiểm sát nhân dân thành phố Hà Nội ra Tòa án nhân dân quận Hai Bà Trưng, (xử ngày 16/06/2005) có thể thấy tòa án chỉ chấp nhận một trong số 13 yêu cầu của nguyên đơn, 12 điểm bị bác chủ yếu liên quan đến xác định bồi thường thiệt hại vật chất. Từ đây cho thấy một nội dung rất quan trọng trong Luật Bồi thường nhà nước là phải quy định các nguyên tắc xác định thiệt hại, xác định mức bồi thường, tỷ giá tính toán thiệt hại do lạm phát và các biến đổi khác như cơ hội đã mất, lợi nhuận có thể ước đoán. Nguyên tắc càng rõ càng tốt cho người dân khi thương lượng và khởi kiện, cũng tiện cho tòa nếu muốn phán quyết vì người dân. Cũng như vậy, có một vấn đề thuộc về tố tụng, đó là nghĩa vụ chứng minh chứng cứ của bên khởi kiện đòi bồi thường nhà nước. Người dân thường rất khó có đủ chứng cứ để chỉ ra sai phạm của cơ quan nhà nước hoặc công chức thừa hành công vụ, nhất là khi bị can bị mớm, ép cung, bị đánh đập trong các trại tạm giam, hoặc người kinh doanh bị tịch thu hết sổ sách. Khả năng sưu tầm và nại ra bằng chứng của họ rất yếu. Người làm luật có thể suy tính giúp họ qua một quy định tạo điều kiện đảo ngược nghĩa vụ chứng minh hoặc can thiệp để họ có thể tiếp xúc, truy cập các nguồn bằng chứng. Trên đây là một số ý kiến góp phần tranh luận về các chính sách chính của Dự thảo Luật Bồi thường nhà nước đang được soạn thảo. Chúng tôi cho rằng, nên tranh luận để thống nhất rộng rãi về các chính sách lớn của dự luật này, trước khi bắt tay vào việc soạn các điều khoản cụ thể. /.