Các loại văn bản pháp luật và đặc điểm của mỗi loại

Văn bản pháp luật là văn bản được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định, nội dung chứa đựng ý chí nhà nước, tác động lên các đối tượng có liên quan nhằm đạt được mục tiêu quản lý. Văn bản pháp luật bao gồm ba nhóm văn bản, đó là: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. 1. Văn bản quy phạm pháp luật. Khái niệm. “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008). Ví dụ: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Nghị định của Chính phủ;… Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) chính là phương tiện quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà pháp luật trao cho. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật. Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Đây chính là dấu hiệu đầu tiên để khẳng định một văn bản được coi là văn bản QPPL. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm: Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch. Thứ hai, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định. Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng văn bản QPPL, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương khá hợp lý. Theo đó, một văn bản QPPL được ban hành qua các bước như lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Nếu một văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, nội dung hoàn toàn hợp pháp nhưng chỉ cần vi phạm về thủ tục ban hành thì văn bản đó không được coi là văn bản QPPL vì trước sau cũng bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Bên cạnh đó, một văn bản được coi là văn bản QPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật quy định. Hình thức của văn bản QPPL phải tuân thủ theo quy định tại thông tư 55. Thứ ba, văn bản QPPL là văn bản có chứa các quy tắc xử xự chung. Đây được coi là đặc điểm quan trọng nhất của văn bản QPPL, là một trong những dấu hiệu quan trọng nhất giúp phân biệt văn bản QPPL với văn bản ADPL và văn bản HC. Với nội dung là các quy tắc xử xự do nhà nước ban hành, thể hiện ý chí nhà nước cho nên văn bản QPPL luôn mang tính bắt buộc chung, được đảm bảo thực hiện bằng những biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, tổ chức, HC, kinh tế. QPPL đặt ra không phải cho các chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định cho nên đối tượng thi hành văn bản QPPL bao giờ cũng chung chung, trừu tượng không xác định. Do đó văn bản QPPL được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trên thực tế. Như vậy chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc điểm trên đây mới trở thành văn bản QPPL. 2. Văn bản áp dụng pháp luật (ADPL). 2.1. Khái niệm. Văn bản ADPL là văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm cá biệt hóa các QPPL thành những mệnh lệnh cá biệt, áp dụng một lần trong từng trường hợp cụ thể. Ví dụ: Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định của UBND,… 2.2. Đặc điểm của văn bản ADPL Thứ nhất, văn bản ADPL do các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành. Không phải mọi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành văn bản ADPL, chỉ những cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được ban hành văn bản ADPL. Việc ban hành này cũng phải nằm trong các điều kiện được pháp luật xác định cụ thể nhằm loại bỏ sự tùy tiện ban hành nó trong mọi tình huống hoặc không đúng mục đích sử dụng để điều chỉnh trên thực tế. Khác với văn bản QPPL, thẩm quyền ban hành văn bản ADPL không được quy định cụ thể trong một văn bản nào mà được quy định một cách rải rác, sở dĩ là do phạm vi áp dụng của văn bản ADPL quá lớn nên rất khó để quy định tập trung trong một văn bản nhất định. Thứ hai, trình tự, thủ tục, hình thức và tên gọi văn bản ADPL do pháp luật quy định. Mặc dù trên thực tế ADPL có nhiều lĩnh vực, do rất nhiều chủ thể tiến hành nhưng pháp luật quy định những yêu cầu cụ thể về nội dung, hình thức cũng như quy trình, thủ tục ban hành cho từng loại văn bản ADPL (giống văn bản QPPL). Điều này là hết sức cần thiết bởi không có sự thống nhất về hình thức, quy trình thì có thể dẫn đến những vướng mắc, xung đột về nội dung, thẩm quyền áp dụng. Thứ ba, văn bản ADPL chứa đựng quy tắc xử xự cá biệt cụ thể. Khác với văn bản QPPL, văn bản ADPL không chứa đựng QPPL mà chứa đựng quy tắc xử xự cụ thể, áp dụng cho những trường hợp cụ thể. Các quy tắc này nêu lên giới hạn về mức độ của hành vi mà các chủ thể được phép tiến hành, phải tiến hành hoặc những biện pháp cấm đoán, tặng thưởng hoặc hạn chế những lợi ích vật chất hoặc tinh thần đối với chủ thể vì những lý do được pháp luật quy định. Với nội dung là quy tắc xử xự nhằm cá biệt hóa các QPPL thành các quyền và nghĩa vụ cụ thể nên văn bản ADPL chỉ được thực hiện một lần đối với các chủ thể có liên quan. Ví dụ như UBND thành phố Hà Nội ban hành quyết định để thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp về việc phồng chống ô nhiễm môi trường trên địa bàn thành phố, như vậy quyết định của UBND chỉ mang tính cá biệt, áp dụng một lần nhằm tiến hành triển khai các biện pháp phòng, chống ô nhiễm môi trường. 3. Văn bản hành chính (HC). 3.1. Khái niệm.Văn bản HC là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc…của cơ quan nhà nước Trích: Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia, Chủ biên Bùi Khắc Việt: Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lý nhà nước – Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997. . Tuy nhiên,có thể khẳng định không phải tất cả các loại văn bản HC đều là văn bản pháp luật. Văn bản HC được nhìn nhận là một văn bản pháp luật bao gồm: Công văn, Công điện, Thông báo. 3.2. Đặc điểm của văn bản HC. Thứ nhất, về nguồn gốc ra đời, văn bản HC có nguồn gốc hình thành từ thực tiễn, xuất phát từ nhu cầu thực tế của hoạt động quản lý nhà nước mà không phải từ quy định của pháp luật. Đây là điểm khác biệt cơ bản với văn bản QPPL và ADPL về nguồn gốc hình thành bởi văn bản QPPL và văn bản ADPL luôn luôn được ban thành bởi chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định. Chỉ một số chủ thể nhất định mà không phải là tất cả các chủ thể quản lý nhà nước được pháp luật trao quyền văn bản QPPL và văn bản ADPL. Ví dụ: Luật ban hành văn bản QPPL quy định Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành quyết định, pháp lệnh xử lý vi phạm HC năm 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2008 quy định Chủ tịch UBND xã ra quyết định xử phạt vi phạm HC đối với một số hành vi vi phạm HC như gây rối trật tự công cộng…Tuy nhiên, hiện nay văn bản HC lại được ban hành bởi tất cả các chủ thể quản lý nhà nước bao gồm các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và cả tổ chức xã hội. Thứ hai, nội dung văn bản HC chỉ thuần túy là truyền đạt thông tin quản lý, ghi nhận các sự kiện thực tế để phục vụ và đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước. Do đó, văn bản HC không chứa đựng các quy tắc xử xự chung như văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy tắc xử xự cá biệt như trong văn bản ADPL.Ví dụ: Trong công văn đôn đốc, cấp trên đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ đã giao và đốc thúc cấp dưới hoàn thành nhiệm vụ kịp tiến độ đã đề ra mà không đưa ra những chỉ thị cụ thể (đưa ra mệnh lệnh, yêu cầu cấp dưới phải thực hiện theo) như chỉ thị. Thứ ba, về vai trò sử dụng, văn bản HC được sử dụng để hỗ trợ cho việc thực hiện văn bản QPPL và văn bản ADPL mà không có cơ chế bảo đảm thực hiện các nội dung được nêu trong loại văn bản này. Đây là điểm khác biệt rõ nét giữa văn bản HC với văn bản QPPL và văn bản ADPL: Bởi xuất phát từ nội dung của văn bản HC thuần túy dùng để truyền đạt thông tin quản lý, ghi nhận các sự kiện thực tế phục vụ cho hoạt động quản lý mà không chứa đựng các QPPL hay các mệnh lệnh cụ thể như văn bản QPPL và văn bản ADPL, vì vậy về cơ bản, nội dung của văn bản HC sẽ không mang ý chí áp đặt và không bắt buộc phải thực hiện, cũng như không thể có quy chế đảm bảo thi hành nội dung của những văn bản này như các biện pháp cưỡng chế thi hành đối với nội dung văn bản QPPL và văn bản ADPL. Thứ tư, số lượng chủ thể ban hành văn bản HC rất nhiều, bao gồm tất cả các chủ thể được giao nhiệm vụ tổ chức thực hiện và thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đều có quyền ban hành văn bản HC. Bởi vì do pháp luật không có quy định nào về thẩm quyền ban hành văn bản HC cũng như việc ban hành văn bản HC là để hỗ trợ cho triển khai thực hiện văn bản QPPL và văn bản ADPL (hỗ trợ thực hiện quản lý nhà nước). Ví dụ: Tất cả các cơ quan cấp tỉnh (HĐND và UBND cấp tỉnh , các sở, phòng,ban chuyên môn…) đều có thể ban hành văn bản HC bởi các cơ quan này thực hiện hoạt động quản lý nhà nước nên phải sử dụng các hình thức văn bản HC để hỗ trợ cho việc thực hiện nhiệm vụ này và việc ban hành văn bản HC cũng không bị pháp luật giới hạn về chủ thể ban hành. Tóm lại ba loại văn bản pháp luật tuy có nhiều đặc điểm khác biệt nhau nhưng về cơ bản, chúnkog vẫn thể hiện những dấu hiệu chung của văn bản pháp luật.