Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước: những trường hợp phá vỡ và giới hạn của chúng

A. Mở đầu Theo quan niệm cổ điển về ngân sách, thể chế ngân sách trong mỗi quốc gia được thiết lập và vận hành theo bốn nguyên tắc cơ bản: Nguyên tắc ngân sách nhất niên; nguyên tắc ngân sách đơn nhất; nguyên tắc ngân sách toàn diện và nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Ngày nay, các nguyên tắc này vẫn được thừa nhận như một quan điểm khoa học có tính lịch sử và luôn được nghiên cứu, củng cố, phát triển và đổi mới để ngày càng phù hợp hơn với bối cảnh của nền tài chính công hiện đại. Ở Việt Nam, bốn nguyên tắc trên cũng được thừa nhận và được thể hiện trong Luật Ngân sách Nhà nước 2002 hiện hành. Tuy nhiên, trong thực tế, điều kiện đời sống kinh tế xã hội luôn có những khi xảy ra biến động và thay đổi mà các nhà làm luật không thể dự liệu hết được, vì thế các nguyên tắc luôn có những trường hợp ngoại lệ, phá vỡ nguyên tắc trong những trường hợp cần thiết. Và cũng vì tính chất phục vụ tình huống cần thiết như vậy nên các trường hợp phá vỡ các nguyên tắc này cũng có những chừng mực, giới hạn của nó. B. Nội dung 1. Sơ lược về ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một thành phần trong hệ thống tài chính của một quốc gia. Dưới góc độ khoa học pháp lý, ngân sách nhà nước có các đặc điểm như sau: - Ngân sách nhà nước là một kế hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được Quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành; - Ngân sách nhà nước không chỉ là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật; - Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải được đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội.; - Ngân sách nhà nước được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào; - Ngân sách nhà nước luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách. Như vậy, ngân sách nhà nước là một phạm trù khá rộng và phức tạp, vì thế luật ngân sách nhà nước có nhiều nguyên tắc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của ngân sách nhà nước. Như đã trình bày ở phần mở bài, Việt Nam cũng như các nước trên thế giới đều thừa nhận bốn nguyên tắc cơ bản: nguyên tắc ngân sách nhất niên, nguyên tắc ngân sách đơn nhất, nguyên tắc ngân sách toàn diện, nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Thêm vào đó, trong từng bộ phận của hoạt động của ngân sách nhà nước lại có những nguyên tắc cụ thể riêng, như các nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước, các nguyên tắc quản lý quỹ ngân sách nhà nước,... Tuy nhiên, xét cho cùng, có thể nhận thấy các nguyên tắc này đều bắt nguồn từ bốn nguyên tắc cơ bản trên. Do đó, trong phạm vi bài viết này chỉ xoay quanh bốn nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước nói trên. 2. Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước: những trường hợp phá vỡ và giới hạn của chúng 2.1 Nguyên tắc ngân sách nhất niên 2.1.1. Nội dung Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây: - Mỗi năm, Quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu quyết ngân sách một lần theo kỳ hạn do luật định; - Bản dự toán ngân sách nhà nước sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực thi hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ được phép thi hành trong năm đó. Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và Điều 14 Luật ngân sách nhà nước năm 2002. Theo đó, "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Khoảng thời gian một năm đó được gọi là năm ngân sách, "bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch." Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia dân chủ hơn, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội. Vì thế, sau khi hình thành, nó được các nước có nền dân chủ phát triển sớm áp dụng và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công ở hầu hết các nước trên khắp thế giới, trong đó có Việt Nam. 2.1.2. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc nhất niên Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài chính mỗi quốc gia; nguyên tắc này còn được quy định trong Hiến pháp và luật của nhiều quốc gia. Tuy nhiên việc quyết định và thực hiện ngân sách nhà nước chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác nhau mà pháp luật cũng như các dự toán ngân sách của mỗi quốc gia không thể nào dự liệu hết được, vì thế vẫn luôn luôn tồn tại các trường hợp phá vỡ nguyên tắc. Đối với nguyên tắc nhất niên, có thể tồn tại một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc, đó là các trường hợp Quốc hội không thể họp được mỗi năm một lần, như khi có chiến tranh hoặc thiên tai gây ảnh hưởng đặc biệt nghiêm trọng và kéo dài hoặc một số nguyên nhân đặc biệt khác. 2.1.3. Giới hạn của trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên Có thể thấy rằng các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này đều do những nguyên nhân bất khả kháng, khiến Quốc hội không họp được trong năm đó, dẫn đến việc không thể biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Như vậy, việc phá vỡ nguyên tắc này là cực kỳ hãn hữu, do các nguyên nhân khách quan Việc quy định rõ các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một cách chặt chẽ, để hạn chế tối đa các tổn thất cho hoạt động ngân sách như, trong trường hợp năm đó Quốc hội không họp được thì việc sửa đổi dự toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phù hợp cho lần biểu quyết trong năm tiếp theo. 2.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất 2.2.1. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất Nguyên tắc ngân sách đơn nhất được hiểu là mọi khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất, đó là bản dự toán ngân sách nhà nước, được Chính phủ trình Quốc hội quyết định để thực hiện. Nguyên tắc này tồn tại và được thục hiện nhằm đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong quá trình thiết lập ngân sách nhà nước, trong quá trình thực hiện và giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước; đồng thời để đảm bảo tính minh bạch của ngân sách nhà nước. Nếu các khoản thu và chi được trình bày trong nhiều văn bản khác nhau thì không những gây khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế - xã hội, tạo thêm điều kiện cho phát sinh tiêu cực trong hoạt động quả lý ngân sách Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chưa có điều luật nào ghi nhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách đơn nhất. Tuy nhiên, qua một số điều luật trong Luật ngân sách nhà nước năm 2002, như điều 3, điều 5, điều 6 và các quy định về trình tự, thủ tục lập dự toán ngân sách nhà nước trong Chương IV, có thể thấy dự toán ngân sách nhà nước chính là văn kiện thể hiện mọi khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm. Bên cạnh đó, văn kiện này còn là văn kiện duy nhất thể hiện ngân sách nhà nước. Các điều luật khác cũng cho thấy không có một văn kiện nào khác tồn tại bên cạnh dự toán ngân sách nhà nước cùng thể hiện các khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trong một năm trong suốt quá trình lập, chấp hành, quyết toán ngân sách. 2.2.2. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất Nguyên tắc ngân sách đơn nhất là một nguyên tắc có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính minh bạch của hoạt động điều hành ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong một số trường hợp đặc biệt, bản dự toán ngân sách nhà nước hàng năm không thể dự liệu hết các khoản thu chi khẩn cấp, bất thường có thể phát sinh, ví dụ như trường hợp chiến tranh hoặc thiên tai lớn ngoài dự tính. Trong những trường hợp đó, Quốc hội được phép thông qua một ngân sách bất thường là ngân sách đặc biệt hay ngân sách khẩn cấp không nằm trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. Ngân sách bất thường này giúp nhà nước có đủ điều kiện tài chính để có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả với các vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc biệt. Có thể thấy việc pháp luật chưa quy định rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách đơn nhất khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo. Luật ngân sách nhà nước năm 2002 của Việt Nam có những quy định cho phép Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước các cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tính khả thi cho dự toán ngân sách nhà nước trong quá trình thực hiện, như các điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều 49. Những quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điển hình của sự áp dụng linh hoạt nguyên tắc ngân sách đơn nhất ở Việt Nam . 2.2.3. Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất Từ các phân tích trên đây, có thể thấy các ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất này có những ý nghĩa tích cực nhất định, xuất phát từ những biến cố bất thường của kinh tế, xã hội: tạo điều kiện cho nhà nước có đủ điều kiện tài chính để có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả với các vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc biệt. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành cần có thêm những quy định cụ thể và rõ ràng để hạn chế, ngăn chặn những tiêu cực, lợi dụng các quỹ "đặc biệt" và "bất thường", nhằm đảm bảo tính minh bạch và khẳng định tầm quan trọng chính thống của dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. 2.3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện 2.3.1. Nội dung của nguyên tắc ngân sách toàn diện - Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán ngân sách nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự toán ngân sách bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất; - Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục ngân sách nhà nước được duyệt, không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi. Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc: các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển". Tức là nếu phát sinh bội chi thì số vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn. Nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật ngân sách nhà nước 2002, qua các quy định tại điều 1, điều 3, điều 6 và các quy định về trình tự, thủ tục lập dự toán ngân sách nhà nước trong Chương IV. 2.3.2. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách toàn diện Trong thực tế, vì mọi khoản thu chi của ngân sách nhà nước phải tập trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện ngân sách trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng ngân sách không hiệu quả, làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách trong quá trình thi hành... Điều đó đã dẫn đến những trường hợp "phá vỡ" nguyên tắc, hay chính xác hơn là sự áp dụng linh hoạt để đạt hiệu quả cao trong thực tế. Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển. Nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát triển. Cũng theo nguyên tắc này thì các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước phải nộp về kho bạc nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của đơn vị rồi sau đó mới được cấp kinh phí trong ngân sách để phục vụ cho nhu cầu chi của mình. Tuy nhiên, như vậy là tốn kém, không hiệu quả và không cần thiết, nên trong thực tế, đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có thể được cấp bổ sung... và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách. Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách. 2.3.3 Giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách toàn diện Trong thực tế có thể xảy ra trường hợp ở một số đơn vị hạch toán dựa vào sơ hở của ngoại lệ nguyên tắc này để qua mặt cơ quan nhà nước có thẩm quyền, gây nên sự không minh bạch trong hoạt động thu chi của đơn vị. Do đó, pháp luật đã có những quy định về việc gửi tất cả báo cáo thu chi về cơ quan quản lý ngân sách Nhà nước; hay cho phép kiểm tra bất ngờ một đơn vị nào đó. Có nghĩa là, ngoại lệ của nguyên tắc toàn diện này trong thực tế được thực hiện nhưng vẫn phải tuân theo những quy định về báo cáo tài chính để hạn chế tiêu cực. 2.4. Nguyên tắc ngân sách thăng bằng 2.4.1. Nội dung nguyên tắc ngân sách thăng bằng Ngân sách thăng bằng thực chất là sự cân bằng giữa tổng thu về hoa lợi (thuế, phí, lệ phí) với tổng chi có tính chất phí tổn (chi thường xuyên). Theo quan điểm này, chúng ta sẽ đánh giá được một cách chính xác và thực chất về tình trạng bội thu hay bội chi ngân sách nhà nước tại một thời điểm để từ đó đánh giá được mức độ thăng bằng của ngân sách. Ở Việt Nam, Nguyên tắc này được thể hiện khá rõ nét trong điều 8 luật Ngân sách nhà nước 2002. The điều 10, "ngân sách nhà nước cũng đảm bảo cân đối kinh phí hoạt động cả Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội. Kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc tự bảo đảm, ngân sách nhà nước hỗ trợ trong một số trường hợp cụ thể theo quy định của Chính phủ." 2.4.2. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách thăng bằng Trong thùc tÕ hiÖn nay vÉn cã thÓ x¶y ra t×nh tr¹ng ph¸ vì nguyªn t¾c ng©n s¸ch th¨ng b»ng. §ã lµ trong tr­êng hîp tæng thu tõ thuÕ vµ lÖ phÝ kh«ng ®¸p øng ®­îc nhu cÇu chi th­êng xuyªn (béi chi ng©n s¸ch) nh­ng nhµ n­íc vÉn quyÕt to¸n th«ng qua cho chi th­êng xuyªn ®ã. C¸c kho¶n chi ch­a thùc hiÖn ®­îc th× ®Ó sang n¨m sau chi tiÕp. Tõ ®ã sÏ dÉn ®Õn viÖc c©n nh¾c viÖc hoµn thµnh c¸c kho¶n chi n¨m tr­íc vµ c¸c kho¶n chi n¨m nay (tiÕp tôc hay dõng l¹i kho¶n chi n¨m tr­íc). Mét sè kho¶n chi kÐo dµi (chi c¬ b¶n, chi cho ®Çu t­ ph¸t triÓn) th× quyÕt to¸n theo h¹ng môc, hµng n¨m (cã nghÜa lµ kh«ng ph¶i chi hÕt trong mét n¨m mµ cã thÓ cã mét phÇn sÏ ®­îc chi vµo n¨m sau). Nh­ vËy, cã thÓ thÊy, kh«ng ph¶i bao giê c¸c kho¶n thu còng lín h¬n c¸c kho¶n chi trong cïng mét n¨m, h¬n n÷a, cã tr­êng hîp sÏ cã nh÷ng kho¶n chi kÐo dµi cho c¸c c«ng tr×nh kÐo dµi tõ n¨m nµy sang n¨m kh¸c. 2.4.3. Giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách thăng bằng Có thể thấy các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này ít xảy ra trong thực tế. Nếư có xảy ra, thì giới hạn của những trường hợp này được xác định theo mức độ quan trọng của các khoản chi mất cân đối đó với nhau. C. Kết luận Như vậy, ta có thể thấy trong thực tế, các nhà làm luật còn có khi chưa dự liệu hết được các tình huống phát sinh trong thực tế, dẫn đến hiện tượng pháp luật không đáp ứng được hết các yêu cầu của thực tiễn. Do đó đã phát sinh các ngoại lệ áp dụng nguyên tắc. Sự phá vỡ các nguyên tắc ngân sách nhà nước cho thấy sự linh hoạt trong áp dụng luật, đáp ứng nhu cầu của đời sống xã hội, phát huy sức mạnh của cơ quan nhà nước. Từ đó, thực tiễn đã tác động trở lại pháp luật tạo nên mối quan hệ hai chiều gắn bó mật thiết với nhau. Trong các trường hợp ngoại lệ của nguyên tắc, cho dù thực hiện dưới hình thức nào cũng phải tuân theo những quy định chung, những áp buộc cần thiết như việc báo cáo tài chính. Danh mục tài liệu tham khảo 1. Luật Ngân sách nhả nước 2002; 2. Giáo trình luật Ngân sách nhà nước, Đại học Luật Hà Nội, nxb. Công an nhân dân, 2008; 3. Trang bách khoa toàn thư mở: vi.wikipedia.org; 4. Trang mạng: sinhvienluat.vn.