Cải thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước

CẢI THIỆN HỆ THỐNG ĐỊNH MỨC PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC I. Lời mở đầu a. Lý do chọn đề tài: Trong quản lý các khoản chi thường xuyên của ngân sách nhà nước nhất thiết phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể, nhờ đó cơ quan tài chính mới có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra, giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Xây dựng được định mức phân bổ ngân sách hợp lý thì kết quả sẽ là một hệ thống được chuẩn hoá cao và toàn diện, tạo được sự hiệu quả tối ưu ngân sách nhà nước. Trên thực tế ngoài sự tồn tại khách quan quá nhiều định mức; vấn đề còn lại là định mức chưa phù hợp cần điều chỉnh để phân bổ ngân sách đạt hiệu quả. Vì vậy định mức phân bổ ngân sách nhà nước là khâu rất quan trọng trong quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước (NSNN) cần được quan tâm. b. Mục đích nghiên cứu. - Tìm hiểu phân tích hiện trạng định mức phân bổ ngân sách ở Trung ương và các cấp chính quyền địa phương. - Đưa ra các khuyến nghị, giải pháp khả thi để hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên ở trung ương và các cấp địa phương theo kinh nghiệm của Việt Nam. II. Định mức phân bổ ngân sách ở Việt Nam. 1. Khái niệm và vai trò của định mức phân bổ ngân sách. a. Khái niệm. Định mức phân bổ ngân sách là một mức chi ngân sách cho một hoặc các đối tượng; nội dung chi nhằm đạt được một số nhiệm vụ mục tiêu nhất định theo tiêu chuẩn chế độ chi tiêu hiện hành. Các định mức phân bổ ngân sách được dùng để xác định các khoản phân bổ ngân sách cả ở trung ương và các cấp địa phương. b. Vai trò của định mức phân bổ ngân sách. Trong thực tế, các định mức phân bổ ngân sách là căn cứ để: - Lập các dự toán NSNN - Phân bổ NSNN cho các Bộ, cơ quan trung ương và các địa phương sau khi được Chính phủ giao. - Điều hành và quản lý NSNN - Giám sát tình hình thực hiện, sử dụng NSNN Trong điều kiện ngân sách chưa đáp ứng đầy đủ tối đa các nhiệm vụ như hiện nay thì hệ thống định mức phân bổ ngân sách sẽ là căn cứ tốt cho việc phân phối một cách hợp lý các nguồn chi ngân sách. 2. Đánh giá thực trạng phân bổ ngân sách hiện hành. Việc cung cấp các dịch vụ công cộng do chính quyền Trung ương và địa phương cùng thực hiện. Chính quyền địa phương bao gồm các tỉnh, huyện và xã. Các tỉnh chiếm khoảng 1/3 tổng số chi tiêu: Sau khi Luật NSNN ban hành lần thứ nhất năm 1996. Chính phủ đã ban hành hệ thống định mức chi ngân sách vào năm 1997 và các định mức này sẽ được bổ sung, sửa đổi thường xuyên. Việc xác định các khoản chi thường xuyên là một quá trình phức tạp. Thông tư ngân sách quy định các "định mức phân bổ" được sử dụng để lập dự toán các mục chi khác nhau. Các định mức cụ thể về các điều khoản chi hành chính đã được xác lập và cập nhật từ năm 1998. Những "định mức chuyên ngành" được áp dụng cho các mục chi trong giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao và phát thanh truyền hình. Ngoài "dân số" là nhân tố chính thì những khác biệt về nhu cầu trên chi phí giữa các khu vực cũng được xem xét đến bằng cách áp dụng các mức khác nhau đối với khu vực thành phố, đồng bằng, trung du... Đối với các khoản chi bảo dưỡng cho các công trình cơ sở hạ tầng vật chất, các định mức cụ thể được áp dụng tuỳ thuộc vào đặc điểm của các loại tài sản vật chất đó. Bảng 1. phân chia trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công giữa các cấp. Lĩnh vực Trung ương Tỉnh Huyện Xã Giáo dục - Các trường đại học, cao đẳng. - Các chương trình Quốc gia - Các trường THCN. - THPT - Cao đẳng Sư phạm - Các trường THPTCS. - Một số trường TH - Các trường tiểu học. - Nhà trẻ, mẫu giáo Y tế - Các bệnh viện do TW quản lý - Các bệnh viện phòng bệnh và viện NCKH. - Các chương trình mục tiêu QG - Bệnh viện tỉnh. - Trung tâm y tế dự phòng. - Các trạm thuộc hệ phòng bệnh - Trung tâm y tế huyện. - Phòng khám đa khoa - Trạm y tế xã Đường bộ Các đường quốc lộ Các đường thuộc tỉnh Các đường thuộc huyện Các đường thuộc xã Thuỷ lợi Công trình thủy lợi lớn Thủy lợi thuộc tỉnh. (các kênh rạch cấp 2) Thuỷ lợi thuộc huyện Cung cấp nước cho xã Trợ cấp xã hội Các chính sách xã hội thuộc trách nhiệm của TW Các chính sách xã hội thuộc trách nhiệm của tỉnh Các chính sách xã hội thuộc trách nhiệm của huyện Các hoạt động xã hội ở xã Nguồn: Bộ tài chính - Vụ NSNN Bảng 2. Định mức phân bổ ngân sách NN Đồng/người/năm Giáo dục Y tế Văn hoá thông tin Thể dục thể thao phát thanh truyền hình Phòng bệnh chữa bệnh 1. Thành phố 65.000 5.200 14.500 4.200 3.100 2.700 2. Đồng bằng 46.000 3.800 11.000 2.600 1.800 1.700 3. Trung du 57.000 4.100 12.100 2.700 1.700 1.700 4. Vùng sâu, núi thấp 62.000 4.800 13.860 3.200 1.300 1.800 5. Núi cao, hải đảo 82.000 6.000 17.600 3.800 1.300 2.200 Nguồn: Bộ tài chính, vụ NSNN (ban hành kèm theo thông tư số 38TC/NSNN ngày 18/7/1996 của BTC) Bảng 3. Mức chi NS cho y tế (áp dụng với các cơ sở TW quản lý) Đơn vị: Triệu đồng/giường bệnh/năm Bệnh viện Điều dưỡng Phòng khám 1. Bộ Y tế 19,0 4,7 4,0 2. Bộ LĐTBXH 5,3 1,7 - 3. Các ngành khác 10,5 4,7 4,0 Nguồn: Bộ Tài chính, Vụ NSNN ban hành kèm theo thông tư số 38TC/NSNN. 3. Tính chủ quan trong phân bổ ngân sách Sự bất hợp lý của các định mức hiện hành là vấn đề cần quan tâm. Ví dụ trong trường hợp của giáo dục các định mức hiện hành dựa trên tiêu chí dân số hơn là "số dân trong độ tuổi đến trường" nghĩa là số học sinh trong độ tủôi đến trường đáng ra phải đến. Điều này là không thích hợp cho một hệ thống có sự khác biệt đáng kể về tỷ lệ nhập học. Định mức phù hợp nhất ở đây là số dân trong độ tuổi đến trường vì rằng định mức theo số học sinh có lợi cho những vùng có tỷ lệ nhập học cao. Định mức chi cơ bản cho các dịch vụ y tế vẫn là số giường bệnh. Điều đó có lợi hơn cho những vùng có số biên chế đông và bất lợi cho những vùng có cơ sở hạ tầng hành chính nghèo nàn; không những thế nó còn dẫn đến tình trạng các đơn vị hành chính cố gắng duy trì hoặc tăng số lượng biên chế của họ cho dù nó không hợp lý. Tương tự như vậy, các định mức được các cấp chính quyền địa phương áp dụng để lập dự toán chi của họ cũng chỉ là bước đầu của quy trình phân bổ ngân sách. Trong thực tế, các định mức chỉ mang tính hướng dẫn và các khoản phân bổ ngân sách cuối cùng sẽ được xác định trên cơ sở thảo luận giữa Bộ tài chính và các tỉnh. Hệ thống thảo luận ngân sách này được áp dụng cho tới tận cấp xã. Sở Tài chính - Vật giá tính phân bổ ngân sách cho các quận và các quận phân bổ cho các xã và trong các mức thảo luận này đóng vai trò quan trọng. 4. Thiếu độ linh hoạt Sự thiếu linh hoạt trong việc thay đổi các mức phân bổ trên các các lĩnh vực và tiểu lĩnh vực khác nhau ở cấp địa phương là một nhân tố khác cản trở việc tiến hành phân bổ chi tiêu công cộng một cách hợp lý. Các chính quyền địa phương nhận được số phân bổ chi tiêu với việc đã xác định ưu tiên cho các lĩnh vực và tiểu lĩnh vực khác nhau. Trong hầu hết các trường hợp, chi lương được ưu tiêu hàng đầu và là khoản chi lớn nhất trong các lĩnh vực xã hội. Thường thì sau khi chi cho lương, còn lại rất ít, cho các khoản chi khác. Điều này đặc biệt đúng với các tỉnh thâm hụt ngân sách nơi mà tất cả các khoản chi cho các tiểu lĩnh vực và chương trình đã được xác định từ trước và chính quyền địa phương đó không thể thay đổi mức phân bổ do thiếu khả năng huy động nguồn thu độc lập của mình, vì vậy đối với y tế các địa phương không thể cung cấp được các khoản chi, thiết bị, thuốc men hoặc đối với giáo dục còn lại rất ít cho chi sách giáo khoa và tài liệu giảng dạy. Tương tự trong lĩnh vực nông nghiệp, số chi còn lại cho nghiên cứu và phát triển là rất ít. Các nghiên cứu cho thấy tỷ trọng chi tiêu có mối quan hệ nghịch với mức GDP theo đầu người. Điều này có nghĩa là các tỉnh giàu hơn có tỷ trọng thấp hơn giữa chi lương và chi ngoài lương do họ có thể bổ sung vào nguồn lực từ nguồn thu của riêng họ cho các khoản chi ngoài lương. Điều này đúng với tất cả các dịch vụ. Do vậy hiệu quả thực hiện chi phụ thuộc vào khả năng chính quyền địa phương có thể huy động thêm nguồn lực và thực tế cho thấy các tỉnh giàu hơn có khả năng đạt được nhiều hiệu quả hơn trong phân bổ nguồn lực nhờ vào việc có được nguồn thu độc lập lớn hơn. Sự thiếu linh hoạt trong phân bổ chi tiêu cho chính quyền địa phương do việc cam kết cho chi lương là một vấn đề khó khăn gặp phải nhất là ở cấp xã. Cả việc làm và mức lương được quyết định được cấp cao hơn và trong hầu hết các trường hợp, phân bổ chi tiêu chỉ đáp ứng được các chi phí tiền lương của cán bộ y tế hoặc giáo viên xã còn lại rất ít cho thuốc men, chi thiết bị hoặc các tài liệu giảng dạy. Khi đó, xảy ra tình trạng tiêu chuẩn dịch vụ được cung cấp là rất khác nhau, tùy thuộc vào khả năng của xã có thể huy động thêm nguồn thu của riêng mình thông qua các đóng góp tự nguyện. Quy trình ngân sách tuy được xem là có tính đến sự ưu tiên theo vùng trong việc phân bổ các nguồn lực. Song đặc điểm phân bổ từ trên xuống dưới mà hệ thống này đã áp dụng qua nhiều năm không tính được những khác nhau về ưu tiên khu vực. Do vậy, chi cho các trung tâm chăm sóc sức khoẻ ban đầu vẫn được tiếp tục ngay cả khi mức độ sử dụng các trung tâm này đã giảm xuống. Cho nên, dân chúng vùng nông thôn không tiếp cận được với những dịch vụ chăm sóc y tế thuốc men tốt ở các vùng xa xôi hẻo lánh, các hộ gia đình chỉ đáp ứng nhu cầu y tế thông qua các nhân viên y tế lưu động, tuy vậy, các chính quyền địa phương cũng không thể thay đổi được hệ thống cung cấp dịch vụ theo các nhu cầu cụ thể của mình. Tương tự, ngay cả ở các tỉnh có điều kiện trong việc sử dụng phương tiện giao thông vận tải đường sông thì các khoản chi tiêu lại được ưu tiên phân bổ cho đường bộ.Tình hình này cũng tương tự với các dịch vụ khác. 5. Không đủ quyền hạn thu. Yếu tố quyết định về chiến lược dịch vụ cung cấp ở địa phương là khả năng chính quyền địa phương có thể huy động được các nguồn thu của riêng mình. Tuy nhiên, trong hệ thống giao thu chi hiện nay đang áp dụng ở Việt Nam chính quyền địa phương lại rất ít có quyền hạn huy động nguồn thu. Tất cả các qui định về thuế xuất đều do TW quy định và tất cả các nguồn thu từ thuế tài nguyên chủ chốt đều phải nộp cho TW. Vì vậy địa phương không đủ nguồn ngân sách để tự chủ thu chi. 6. Giải pháp cải thiện định mức phân bổ ngân sách. - Các định mức phải được xác định một cách khoa học. - Các định mức phải có tính thực tiễn cao - Định mức phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động. - Định mức chi phải đảm bảo tính pháp lý cao. - Việc phân bổ các khoản chi thường xuyên giữa TW và địa phương được biết đến như là cách tiếp cận "theo chiều dọc" cần căn cứ vào năng lực quản lý của các tỉnh và các huyện cũng như và các nguồn lực địa phương. - Sự khác biệt giữa các vùng hiện nay cần được xem xét bằng việc đánh giá hệ thống định mức hiện tại, các định mức phân bổ ngân sách có thể mang tính hướng dẫn hơn là bắt buộc. III. Kết luận Có rất nhiều định mức được sử dụng trong quy trình NSNN; định mức phân bổ ngân sách hợp lý, chính xác sẽ phân bổ nguồn vốn ngân sách đạt hiệu quả cao. Tuy nhiên hiện nay, định mức phân bổ ngân sách ở nhiều ngành, lĩnh vực còn những bất cập chưa hợp lý. Yêu cầu đặt ra là cần phải cải thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách hoàn thiện hợp lý, có hiệu quả.