Chuyên đề 15 Hành chính học

nh phủ Cải cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương. Cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc của cơ quan hành chính các cấp. Thực hiện từng bước hiện đại hóa nền hành chính Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức Đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức. Cải cách tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức cán bộ, công chức Cải cách tài chính công Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chỉ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách nhiệm của địa phương và các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách. Bảo đảm quyền quyết định ngân sách địa phương của Hội đồng nhân dân các cấp, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc ở địa phương; quyền quyết định của các Bộ, Sở, Ban, ngành về phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc; quyền chủ động của các đơn vị sử dụng ngân sách trong phạm vi dự toán được duyệt phù hợp với chế độ, chính sách. Trên cơ sở phân biệt rõ cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công, trong 2 năm 2001 và 2002 thực hiện đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho cơ quan hành chính, xoá bỏ chế độ cấp kinh phí theo số lượng biên chế, thay thế bằng cách tính toán kinh phí căn cứ vào kết quả và chất lượng hoạt động, hướng vào kiểm soát đầu ra, chất lượng chi tiêu theo mục tiêu của cơ quan hành chính, đổi mới hệ thống định mức chi tiêu cho đơn giản hơn, tăng quyền chủ động của cơ quan sử dụng ngân sách. Đổi mới cơ bản cơ chế tài chính đối với khu vực dịch vụ công. Thực hiện thí điểm để áp dụng rộng rãi một số cơ chế tài chính mới. Đổi mới công tác kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước, xóa bỏ tình trạng nhiều đầu mối thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp. Thực hiện dân chủ, công khai, minh bạch về tài chính công, tất cả các chỉ tiêu tài chính đều được công bố công khai. Để thực hiện được sự thay đổi trên 22 nội dung đó, một chương trình bao gồm nhiều chương trình con đã được phê duyệt. Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Chương trình nghiên cứu xác định vai trò, chức năng và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước. Chương trình tinh giản biên chế. Chương trình xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Chương trình cải cách tiền lương. Chương trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công. Chương trình hiện đại hóa nền hành chính III. THỰC HIỆN SỰ THAY ĐỔI Thực hiện sự thay đổi đồng nghĩa với việc đã vượt qua những rào cản của sự thay đổi. Khi các bên có liên quan đến sự thay đổi chấp nhận sự thay đổi, cũng đồng nghĩa với việc lực lượng thay đổi đã trở nên chiếm ưu thế. 3.1. Chấp nhận sự thay đổi Các bên liên quan chấp nhận sự thay đổi là khởi đầu sự thành công của quá trình thay đổi. Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính, cũng chỉ ra rằng, khi các bộ, ngành ở trung ương và các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương cùng chấp nhận, thống nhất các nội dung cải cách thì tiến trình cải cách mới bắt đầu được thực hiện. Nhưng đồng thời cần chú ý đến những yếu tố vốn dĩ “chưa thật sẵn sàng ủng hộ sự thay đổi, nhưng do nhiều mối tương quan, họ chấp nhận. Nhưng nếu có cơ hội, họ sẽ là nhận tố “cản trở” sự thay đổi. Trong hoạt động quản lý nhà nước, nhiều sự thay đổi mang tính cưỡng bức từ phía nhà nước. Tuy nhiên, sự chấp nhận “mang tính tự giác” của công dân là một trong những vấn đề bức xúc. Ý thức chấp hành pháp luật của công dân chưa cao, sự thay đổi đề ra chưa được chấp nhận và do đó đòi hỏi phải có những chế tài “chấp nhận sự thay đổi” đó. Trong nhiều trường hợp, nếu chế tài không đủ mạnh, công dân “không thực hiện cam kết với sự thay đổi”. Đội mỹ bảo hiểm xe máy là một ví dụ đó. Những ai “chống lại sự thay đổi” trong hoạt động quản lý nhà nước, tức những người không chấp hành nghiêm chỉnh những quy định mới, đòi hỏi phải “sử dụng biện pháp” để cưỡng bức họ “thay đổi”. 3.2. Lập kế hoạch cho sự thay đổi 3.2.1. Thông điệp rõ ràng về sự thay đổi trong tổ chức. Tất cả nhân viên, thành viên của tổ chức cần phải được thông báo càng sớm càng tốt tất cả những sự thay đổi. sự không thông báo đầy đủ cho tất cả mọi người có thể tạo ra “sự thay đổi” như là một sự bí mật, người được biết, người không được biết Nhiều người biết kế hoạch thay đổi của tổ chức từ những thông tin bên ngoài. Đây là điều “xấu nhất” trong quá trình thực hiện sự thay đổi. Trong một số cơ quan nhà nước, khi có nhưng sự thay đổi về tổ chức, nhân sự nhiều người cho rằng đó là “lĩnh vực bí mật” nên chỉ một số người được biết hoặc thậm chí chỉ biết khi tất cả đã an bài. Đây cũng chính là lý do làm cho nhiều sự thay đổi chỉ là “sự thay đổi”, không làm cho tổ chức hoàn thiện hơn. Thông báo cho tất cả các bên có liên quan sứ mệnh, nội dung thay đổi cũng như cách thực hiện sự thay đổi một cách ngắn gọn, rõ ràng sẽ tạo cơ hội “đồng thuận”. Lôi kéo, thu hút sự tham gia của tất cả các bên vào việc thực hiện sự thay đổi sẽ hạn chế những sai sót khi thực hiện. Cung cấp các tài liệu có liên quan đến việc thực hiện thay đổi. Hãy mô tả bức tranh toàn cảnh của sự thay đổi cũng như những nhiệm vụ cụ thể cho từng cá nhân. Điều đó sẽ gia tăng ý thức của thành viên với quá trình thực hiện thay đổi. 3.2.2. Nhất quán trong quá trình thực hiện thay đổi. Đây cũng là một trong những điều hạn chế trong khu vực nhà nước khi tiến hành thay đổi. Các nhà quản lý đưa ra các chiến lược thay đổi, nhưng lại có những khoảng trống cho việc không thực hiện. “ Chính sách tiết kiệm, thắt lưng buộc bụng” của chính phủ nhiều nước không loại trừ bất cứ một ai mới đem lại thành công. Bài học lớn từ việc kêu gọi tiết kiệm, hũ gạo tiết kiệm của Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn còn nguyên giá trị. Nếu chúng ta thay đổi, cải cách, tiết kiệm nhưng vẫn có những người đứng bên ngoài; vẫn sử dụng xe công “đi việc tư”, khó có thể tạo nên sự đồng thuận trong thay đổi; cuộc chiến chống tham nhũng cũng đòi hỏi một sự nhất quán. 3.2.3. Xác định một cơ chế hỗ trợ thay đổi Đây cũng là một bước rất quan trọng để thành công của sự thay đổi. Nếu một sự thay đổi lớn, mang tính quốc gia có thể chia nhỏ thành các giai đoạn để dễ quản lý và dễ điều chỉnh những tác động cần thiết. Thí điểm được coi như là một cơ chế quan trọng của khá nhiều chương trình thay đổi trong hệ thống quản lý nhà nước. Việt nam cũng đang ở trong một số giai đoạn thí điểm sự thay đổi đó. Những cơ chế hỗ trợ cũng có thể được thiết lập thông qua các hình thức khen thưởng và xử lý những cản trở. Cơ chế hỗ trợ cũng được thiết lập thông qua hình thức phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các chủ thể có liên quan đến thay đổi. Phân công trách nhiệm càng ró ràng, cụ thể càng tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện sự thay đổi. Đây là điều các cơ quan nhà nước khi thực hiện sự thay đổi trong phương thức quản lý cần quan tâm. 3.2.4. Xác định những mốc quan trọng của quá trình thay đổi. Càng xác định những điểm mốc cho những kết quả của thay đổi càng làm cho quá trình thay đổi. Sự thay đổi nếu phải tiến hành trong thời gian dài (ví dụ chương trình tổng thể thay đổi cách thức hoạt động quản lý của bộ máy hành chính nhà nước kéo dài trong giai đoan 20o1-2010) có thể gây nên những sự nhụt ý chí của các bên có liên quan. Chính vì vậy đề ra những mốc cụ thể để đạt được những kết quả cụ thể sẽ khích lệ được sự thay đổi. Tuy nhiên việc đề ra những mốc đó cần phải được tính toán cụ thể nhằm hạn chế sự không thành công [ Xem chi tiết báo cáo tổng kết 5 năm thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính để thấy rõ hơn sự khó khăn khi đưa ra các mốc đánh dấu kết quả đạt được. ]. Các nhà quản lý thay đổi cần có những biện pháp cụ thể để ghi nhận mức độ đạt được mục tiêu thay đổi ở các mốc cụ thể đó. Kinh nghiệm quản lý thay đổi của nhiều nhà quản lý chỉ ra ra: sau mỗi giai đoạn của dự án – một sự thay đổi, nên tổ chức những “bữa liên hoan nhỏ” giữa tất cả các bên có liên quan. Đó là một sự khích lệ những thay đổi tiếp theo. Trong từng giai đoạn của sự thay đổi, tạo cơ hội để tất cả các bên có liên quan nhận biết được các thông tin về thay đổi sẽ có tác dụng tích cực đến sự thành công của thay đổi. Tránh chờ đến từng điểm mốc mới đưa ra đánh giá thành công hay thất bại. Những hình thức giao tiếp trong quá trình thực hiện thay đổi có ý nghĩa quan trọng. Một số hình thức sau cần cần quan tâm [ Cẩm nang kinh doanh Harvard – tr.77 ]: Xác định bản chất thay đổi; Giải thích lý do; Giải thích phạm vi thay đổi ngay cả khi có tín xấu; Minh hoạ dự án thay đổi bằng bảng biểu, đồ thị để nhân viên dễ hiểu và nhanh chóng ghi nhớ; Dự đoán những khía cạnh tiêu cực khi thực hiện; Giải thích tiêu chí và cách đánh giá thành công; Giải thích chế độ khen thưởng cho sự thành công của mọi người; Lặp đi lặp lại mục đích thay đổi và các hành động đã lên kế hoạch; Sử dụng các phong cách giao tiếp đa dạng, phù hợp với người nghe; Giao tiếp có tính hai chiều; Hãy làm gương cho chương trình thay đổi. 3.2.5. Sử dụng các nhà tư vấn về chuyên môn liên quan đến thay đổi cũng như các nhà quản lý thay đổi đã thành công Với kinh nghiệm quản lý thay đổi của họ có thể rút ngắn những giai đoạn “thử và bỏ” và do đó đẩy nhanh được tốc độ thay đổi. Những nhà tư vấn đề chuyên môn có thể giúp chỉ ra được những khía cạnh liên quan đến nội dung chuyên môn. Ví dụ, các vấn đề về quản lý hành chính nhà nước. Trong khi các nhà quản lý thay đổi có thể hỗ trợ để giải quyết những mâu thuẫn phát sinh trong quá trình thay đổi. Cần xem họ như “những bác sỹ chuyên khoa” có thể giúp chẩn đoán bệnh, kê đơn điều trị và trong quá trình thực hiện có thể giúp giải quyết một số tình huống phát sinh. Những giai đoạn đầu của quá trình thay đổi, vai trò tư vấn rất quan trọng. Các chuyên gia cải cách hành chính ở các nước vào Việt Nam những năm đầu thập kỷ 1990 đã có tác động tích cực thúc đẩy tiến trình cải cách hành chính ở nước ta. Vấn đề quan trọng nhất của các tổ chức là phải học tập được qua tư vấn để có thể tự mình điều chỉnh các hoạt động thay đổi. Các nhà tư vấn đóng vai trò chủ yếu trong quá trình: Đề ra cách thức thay đổi. Xác định nội dung thay đổi. Các nhà quản lý cần tham khảo ý kiến của tư vấn trước khi quyết định. 3.2.6. Huy động sự tham gia, hỗ trợ của các thành viên có liên quan Trong quá trình thay đổi, sự tham gia của tất cả thành viên tổ chức có ý nghĩa quan trọng. Trong quá trình thay đổi, nhà lãnh đạo tổ chức cần đóng vai trò hỗ trợ toàn diện cho sự thay đổi. Họ phải đảm nhận: Nhà xúc tác cho sự thay đổi; Hợp tác tốt với tất cả các nhân viên; Đi đầu trong sự thay đổi; Lắng nghe ý kiến của nhân viên để quyết định; Trao đổi kết quả với nhân viên một cách thẳng thắn, cởi mở. Hào hứng trước sự thay đổi; Thích thú với các ý tưởng mới; Nhanh nhạy nắm bắt cơ hội. Đối với nhân viên, cần phân công trách nhiệm rõ ràng với những cơ chế thưởng phạt công khai. IV. QUẢN LÝ SỰ THAY ĐỔI VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC 4.1. Các phản ứng với sự thay đổi 4.1.1. Các giai đoạn phản ứng với thay đổi Bất cứ những ai trong quá trình thay đổi cũng có thể trải qua một số nhận thức: Phủ nhận sự thay đổi. Chúng ta đã làm điều đó như vậy từ lâu; Chúng ta đang được đánh giá cao (cờ, huy chương,....); Đừng thay đổi nhóm đã giành được chiến thắng,...... Tôi đã quá mệt mỏi với những sự biến động trong tổ chức Tôi sẽ không làm điều đó.; Thủ thế trước sự thay đổi Thay đổi đã được thừa nhận. Xếp mới đã được bổ sung. Đồng nghiệp mới đã có. Cơ cấu tổ chức mới đã có; Cách thức làm việc mới đã bắt đầu. Nhưng: Hành vi cũ không muốn mất đi; Lãnh địa cũ không muốn thay đổi. Giai đoạn chấp nhận và vứt bỏ tất cả những gì đã xẩy ra ở hai giai đoạn trước. Từ bỏ quá khứ hướng đến tương lai. Tôi thấy; Tôi cam kết, Tôi cố gắng,... Quá trình này gặp nhiều rủi ro và đòi hỏi có thời gian. Chấp nhận, tiếp nhận sự thay đổi. Hệ thống Thủ tục. Cơ cấu tổ chức Khác Được chấp nhận và những người có liên quan bắt đầu phải xây dựng cho mình kỹ năng mới. Tiếp thu và trở thành “ Bình thường”. Hành vi cũ mất đi, hành vi mới thành “ bình thường”. Công việc đi vào trật tự mới. Và quá trình nhận thức thay đổi được mô tả ở sơ đồ 14.7. Sơ đồ 14.7 Đối với nhà lãnh đạo (mức độ càng cao càng quan trong), nhận thức và chấp nhận sự thay đổi sẽ là nhân tố quan trọng của sự thay đổi. Điều này đúng với mọi tổ chức kể cả tổ chức nhà nước. 4.1.2. Cách thức ứng xử của nhà quản lý Các nhà quản lý thay đổi cần xem xét đầy đủ các khía cạnh của diễn biến “tâm lý” của nhân viên đối với sự thay đổi để ứng xử và khuyến khích sự tham gia quá trình thay đổi. Một số lưu ý sau nhằm hạn chế tác động tiêu cực đến tiến trình thay đổi: Cung cấp một cách đầy đủ các thông tin liên quan đến thay đổi; Giao tiếp hai chiều để nhận được thông tin phản hồi tích cực; Tránh rơi vào những cạm bẫy như quá lạc quan hay quá lo lắng; Loại bỏ các thông tin “thứ thiệt”, nhưng cần tôn trọng thông tin xấu thật; Nhận biết những người chịu tác động “tiêu cực” của sự thay đổi; Giải thích rõ lợi ích cho những người chịu tác động; Phân loại những người “do dự”; “chống đối” sự thay đổi; Giúp những người “tiêu cực” đảm nhận vai mới; Tạo cho họ những cơ hội mới sau khi mất cơ hội đã có do thay đổi. Xây dựng điển hình; Tiếp xúc để nắm bắt tâm tư nguyện vọng của nhân viên; Xây dựng lại lòng tự trọng của nhân viên; Khuyến khích nhân viên tham gia và huấn luyện; Sử dụng tư vấn bên ngoài; 4.2. Quản lý những mâu thuẫn, xung đột trong quá trình thay đổi. 4.2.1. Xung đột về văn hoá Những nét đặc trưng văn hóa doanh nghiệp, công ty hay văn hóa tổ chức đều chịu tác động của quá trình thay đổi. Trong không ít trường hợp, xung đột có thể xẩy ra ở cấp độ thấp như ăn mặc, đi lại. Nhưng nếu không quản lý, có thể trở thành xung đột mang tính tổ chức. 4.2.2. Xung đột về lợi ích, mâu thuẫn Nhiều nhóm người khác nhau, khi ảnh hưởng đến lợi ích của họ đều tỏ thái độ. Tùy theo mức độ lợi ích bị mất mà có thể có những cách ứng xử khác nhau. Sơ đồ 14.8 chỉ bốn loại người với các lợi ích khác nhau, địa vị khác nhau sẽ có ứng xử khác nhau. Với những người có địa vị, nếu lợi ích bị xâm hại do thay đổi, họ có thể đưa ra chr thị “không thay đổi”. Đối với những người trung dung, họ yếu cầu thay đổi ngay, không cần tính toán chi tiết. Nhóm người khác, quan tâm đến sự thay đổi, những không muốn tự mình đưa ra mà đề nghị người khác đề xuất. Nhóm người thuộc nhân viên, chịu sự chỉ đạo trực tiếp phải làm thay đổi. Sơ đồ 14.8 Nhà quản lý thay đổi, đứng trước các nhóm lợi ích khác nhau, cần đặt lợi ích chung lên trên lợi ích của từng nhóm (kể cả chính mình). Có thể vận dụng một số lưu ý sau để quản lý mâu thuẫn về lợi ích: Đương đầu với những vấn đề có thể giải quyết Không xúc phạm hay gắn mác cho người khác. Mọi thành viên cùng chịu trách nhiệm về xung đột xảy ra. Giữ sự hài hước đúng mức. Bày tỏ cảm xúc một cách cởi mở. Chịu trách nhiệm với lời nói của mình. Sử dụng những dẫn chứng cụ thể. Mâu thuẫn lợi ích sẽ được giải quyết dựa trên các phong cách mô tả ở sơ đồ 14.9. Sơ đồ 14.9 4.2.3. Xung đột về quy trình quản lý và văn bản pháp luật nhà nước về quản lý Trong bối cảnh hoạt động quản lý, khi thay đổi thường có thể mâu thuẫn với chính những quy định hiện hành của tổ chức, đặc biệt trong hoạt động quản lý nhà nước. Chính vì vậy, cần phải giải quyết những vấn đề đó trên nguyên tắc: Tuân thủ những quy định chung; Nếu chưa thay đổi được quy định, mọi hoạt động thay đổi sẽ mang tính “thí điểm”; Quy trình quản lý và cách thức quản lý có thể thay đổi chậm hơn so với thực tiễn hoạt động quản lý. 4.3 .Vai trò của nhà nước đối với sự thay đổi Tất cả các tổ chức đều tồn tại, vận động và phát triển trong môi trường thường xuyên thay đổi và điều đó cũng đồng nghĩa với việc các tổ chức cũng phải thường xuyên thay đổi để thích ứng với môi trường họ tồn tại trong đó. Nhà nước đóng vai trò rất quan trong trong quá trình các tổ chức thay đổi. Tuy nhiên nhiều yếu tố thay đổi đòi hỏi sự tác động của nhà nước. 4.3.1. Xúc tác cho sự thay đổi (hỗ trợ, khuyến khích, động viên, tạo điều kiện,...) Trong không ít trường hợp, sự thay đổi đòi hỏi có những xúc tác nhất định của hệ thống các cơ quan nhà nước. Xúc tác nhằm thúc đẩy quá trình thay đổi của tổ chức thông qua các công cụ khuyến khích, hỗ trợ cho sự thay đổi. Trong quá trình chuyển đổi kinh tế, nhà nước đưa ra nhiều biện pháp, công cụ kinh tế để các thành phần kinh tế có thể tham gia tích cực vào thị trường và mở rộng sản xuất những loại sản phẩm, hàng hóa mới. Cùng với tiến trình đó, nhà nước đưa ra các chính sách về thuế; đất đại cũng như các chính sách hỗ trợ vốn với lãi suất ưu đãi. Nhiều doanh nghiệp muốn đổi mới công nghệ, nhưng lại gặp phải sự cạnh tranh của các phương thức sản xuất cũ. Muốn thanh lý những phương thức đó, đòi hỏi phải giải quyết nhiều hậu quả. Nhà nước đứng ra thay mặt doanh nghiệp đảm nhận sự thanh lý các hoạt động kém hiệu quả đó. Chấp nhận tiếp thị đến một thị trường mới, nhà nước tạo cơ hội để doanh nghiệp tiếp cận đến thị trường mới với chi phí thấp hoặc hỗ trợ chi phí mở rộng thị trường. Trong nền kinh tế thị trường mới hình thành ở Việt Nam, vai trò hỗ trợ của nhà nước có ý nghĩa cho sự ra đời các doanh nghiệp, công ty. 4.3.2.Cải cách phương thức hoạt động quản lý tạo môi trường thuận lợi cho sự thay đổi. Nhà nước đã và đang cải cách cách thức hoạt động quản lý của nhà nước đối với xã hội , các tổ chức của công dân. Những sự thay đổi đó nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp dễ dàng thay đổi hoạt động của mình. Các loại thủ tục hành chính; cơ chế một cửa chính là những cách thức nhà nước thay đổi để các doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận nhanh hơn với sự thay đổi. Nhà nước đã hạn chế đến mức thấp nhất những đòi hỏi của nhà nước đối với thay đổi của doanh nghiệp. Cơ chế hậu kiểm thể hiện mong muốn của nhà nước cho sự đổi mới hoạt động của doanh nghiệp. Kiểm soát của nhà nước hạn chế đến mức thấp nhất 4.3.3. Định hướng thay đổi xã hội thông qua các chương trình cải cách Nhà nước đã và đang đưa ra nhiều chương trình, chính sách nhằm hỗ trợ doanh nghiệp, xã hội thay đổi. Các chính sách mang tính định hướng để công dân có thể thay đối: Cách tiếp cận đến tiêu dùng sản phẩm, hàng hóa; Cách tiếp cận đến các loại dịch vụ xã hội như y tế, giáo dục; Cách tiếp cận đến tổ chức sản xuất, kinh doanh; Các chương trình phúc lợi xã hội. Các chương trình hỗ trợ tài chính, thuế, đất. Cung cấp những nguồn lực cho sự thay đổi. Phát triển hệ thống hỗ trợ cho các chủ thể thay đổi. Phát triển các kỹ năng và năng lực mới. Củng cố những hành vi mới. Duy trì, giữ vững tình trạng. 4.3.4. Hỗ trợ quản lý các rủi ro trong tiến trình đổi mới Nhiều yếu tố rủi ro có thể tác động đến hoạt động thay đổi của các doanh nghiệp, công ty. Trên phương diện quản lý vĩ mô, nhà nước hỗ trợ các tổ chức nghiên cứu dự báo các quy luật thay đổi của thị trường; nghiên cứu và cung cấp các chỉ số thống kê về sự vận động và phát triển kinh tế - xã hội để các doanh nghiệp, công ty làm cơ sở dự đoán tác động rủi ro. Mặt khác, nhà nước sẽ cùng các doanh nghiệp nghiên cứu: Nhận biết và xác định mức độ của các nguy cơ rủi ro có thể; Kiểm soát rủi ro bằng các hành động phòng tránh hoặc giảm thiểu; Triển khai kế hoạch đối phó và xử lý thất bại nếu xẩy ra. Đặc biệt những rủi ro mang tính thiên tai, nhà nước có chính sách để hỗ trợ các doanh nghiệp, công ty trong quá trình đổi mới. Chuyên đề 15: NỀN HÀNH CHÍNH MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI Tác giả: GS.TS. Bùi Thế Vĩnh Tìm hiểu “Nền hành chính” ở một số nước trên thế giới là công việc tốn kém nhiều công sức, vì phải nghiên cứu: Thể chế (trước hết là Hiến pháp, các luật về tổ chức…); Tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành; Chế độ công vụ, công chức, mô hình chức nghiệp và việc làm; Tài chính công; Phương tiện, công cụ. Thực tiễn nền hành chính các nước cũng rất đa dạng, ngoài những điểm giống nhau cũng có những nét khác nhau giữa các nước phát triển và đang phát triển, các nước đang chuyển đổi. Một số mô hình tổ chức nền hành chính công định hướng pháp quyền, định hướng chính trị, định hướng thị trường, xu hướng “lập pháp trội”, “hành pháp trội”, hoặc “cân bằng mềm dẻo”. Mô hình tổ chức hành chính ở địa phương cũng có những khác biệt lớn như “Hội đồng mạnh, Thị trưởng yếu”, hoặc “Thị trưởng mạnh, Hội đồng yếu”. Ngoài ra các xu hướng cải cách hành chính ở các nước vô cùng phong phú, có nhiều bài học khác nhau. Trong chuyên đề này, giới thiệu học viên tham khảo ba nhóm mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước: Mô hình phân quyền cứng nhắc. Mô hình phân quyền mền dẻo. Mô hình quyền lực nhà nước tập trung thống nhất, không phân chia, nhưng có sự phân công thực thi quyền lực nhà nước. I. MÔ HÌNH PHÂN QUYỀN CỨNG NHẮC. 1.1. Đặc điểm chung: Ngành quyền hành pháp độc lập với ngành quyền lập pháp Tổng thống, người đứng đầu ngành quyền hành pháp, do nhân dân bầu, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân, không chịu trách nhiệm trước nghị viện. Nội các, cơ quan thực thi quyền hành pháp, do tổng thống chỉ định, bổ nhiệm, miễn nhiệm, không cần quốc hội thông qua. Thành viên của nội các không thể đồng thời là thành viên của nghị viện. Nội các chịu trách nhiệm trước người đứng đầu hành pháp, không chịu trách nhiệm trước ngành quyền lập pháp. Một cơ chế kiểm soát và cân bằng được hình thành thông qua các quy định của hiến pháp và luật. Theo đó, nghị viện tuy không có quyền giải tán nội các, nhưng có các thiết chế để đủ năng lực kiểm soát hoạt động của hành pháp, thí dụ như việc kiểm soát ngân sách nhà nước. Tổng thống, tuy không có quyền giải tán nghị viện nhưng vẫn có thể phủ quyết dự luật của nghị viện. 1.2. Một số ví dụ: Hành chính Hợp chủng quốc Hoa Kỳ. Hoa Kỳ là một quốc gia điển hình của việc áp dụng triệt để nguyên tắc phân quyền. “ Mọi quyền hành thuộc lập pháp, theo bản Hiến pháp này, sẽ được trao cho một Quốc hội”;“ Quyền hành pháp sẽ được trao cho Tổng thống Hợp chúng quốc Bắc Mỹ (Hoa Kỳ)”;“ Quyền tư pháp của Hoa Kỳ sẽ được trao cho một Tòa án Tối cao, và cho một số tòa án khác thấp hơn mà đôi khi Quốc hội có thể thành lập, triệu tập.” [ Các điều 1,2,3 Hiến pháp hợp chủng quốc Hoa kỳ ]. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu bộ máy hành pháp. Không có thủ tướng. Tổng thống Hoa Kỳ được bầu theo phương thức bầu Đại cử tri, thực chất là dân gián tiếp bầu, không phải do Quốc hội bầu. Nội các (chính phủ) do Tổng thống bổ nhiệm, chịu trách nhiệm trước Tổng thống, không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Các bộ trưởng là “ cố vấn chuyên môn”, giúp việc cho Tổng thống, phải thực hiện chính sách của Tổng thống, nếu như không muốn bị Tổng thống bãi nhiệm bất cứ lúc nào. Hiến pháp Hoa kỳ không có điều khoản nào quy định về nội các, chỉ có điều hai nói về hành pháp, và chỉ nói về Tổng thống và Phó tổng thống. Quan hệ giữa hành pháp và lập pháp, ngoài tính chất độc lập với nhau , còn có tính chất cân bằng nhau : Tổng thống không có quyền giải tán Quốc hội và ngược lại, Quốc hội cũng không có quyền bãi miễn Tổng thống hoặc giải tán nội các của Tổng thống. Một cơ chế kiểm soát lẫn nhau cũng được hiến pháp quy định : Quốc hội có quyền không phê chuẩn các hiệp ước, điều ước quốc tế, không phê chuẩn dự án ngân sách hàng năm do Tổng thống và nội các soạn thảo. Các công chức cao cấp do Tổng thống bổ nhiệm cũng phải có thỏa thuận của Quốc hội. Hạ nghị viện có quyền thông qua các tiểu ban của nó, khởi tố các quan chức cao cấp của hành pháp, kể cả Tổng thống về một số tội theo quy định, và Thượng nghị viện sẽ xét xử các trường hợp đó. Tính chất phân quyền và tập trung hóa cao độ nói trên cũng đúng cho chính quyền cấp bang. (sơ đồ 15.1). Hoa kỳ có một bộ máy hành chính nhà nước trung ương khác đặc biệt so với các nước khác. Cử tri Cơ quan lập pháp Thượng nghị viên Hạn nghị viên Tổng thống Kiểm soát Cân bằng Nội các: Bộ trưởng Cơ quan độc lập Bổ nhiệm có ý kiến của lập pháp Sơ đồ 15.1 Số lượng bộ trưởng hạn chế và sự gia tăng số bộ cũng hạn chế. Từ nằm 1986 đến năm 2001 không tăng số lượng các bộ (14) chỉ từ sau 11/9/2001 mới tăng thêm Bộ An ninh nội địa (15). Tuy số lượng bộ không nhiều, nhưng số lượng các cơ quan độc lập (hoạt động với tư cách quản lý nhà nước, nhưng không thuộc bộ nào) lại rất lớn. Các loại cơ quan này phần lớn thuộc ngành hành pháp, nhưng có một vài cơ quan thuộc ngành lập pháp và tư pháp [ Số lượng các cơ quan này luôn thay đổi. Giảng viên cập nhật để chia sẻ với học viên. ]. Hoa kỳ là một nhà nước liên bang. Các bang đều có hiến pháp riêng và có các đạo luật riêng của từng bang. Cách tổ chức chính quyền địa phương cũng phụ thuộc vào luật lệ của từng bang. Bộ máy hành chính nhà nước của Cộng hòa Philippin Quốc hội hai viện : Thượng nghị viện (Senate), 24 nghị sĩ, nhiệm kỳ 6 năm và Hạ nghị viện (House of Representatives), 250 dân biểu, nhiệm kỳ 3 năm. Tổng thống và Phó Tổng thống do dân bầu, nhiệm kỳ 6 năm. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu hành pháp. Tổng thống chỉ định nội các gồm các Bộ trưởng điều hành công việc hàng ngày của Chính phủ. Điểm đặc biệt là các chức vụ do Tổng thống bổ nhiệm đều phải thông qua một Ủy ban bổ nhiệm (a Commission of Appointments) gồm một nửa thành viên của mỗi viện trong hai viện của Quốc hội (132 thành viên). Nội các gồm : Tổng thống, Phó Tổng thống, các Bộ trưởng, Thống đốc Ngân hàng. Nội các và hệ thống các cơ quan tham mưu, tư vấn cho Tổng thống giúp Tổng thống điều hành hành pháp, các cơ quan này không chịu trách nhiệm trước Quốc hội. (sơ đồ 15.2) -Nội các; - Các bộ trưởng. TỔNG THỐNG BỔ NHIỆM KIỂM SOÁT & CÂN BẰNG HẠ NGHỊ VIỆN THƯỢNG NGHỊ VIỆN ỦY BAN BỔ NHIỆM (1/2 CỦA HẠ NGHỊ VIỆN + ½ CỦA THƯỢNG NGHỊ VIỆN) THÔNG QUA Sơ đồ 15.2 NHÂN DÂN BẦU Quốc hôi Văn phòng Tổng thống có bộ máy giúp việc rất lớn, gồm nhiều ủy ban, trên nhiều lĩnh vực khác nhau. Quyền hành pháp của tổng thống rất lớn. Về chính quyền địa phương, Philippin chia thành 17 vùng với 80 tỉnh, hơn 120 thành phố, 1,511 huyện và hơn 42,000 xã (barangay). Philipine là nhà nước theo chế độ tổng thống, đơn nhất, mặc dù một vài vùng lãnh thổ có những quyền tự quản nhất định. II MÔ HÌNH PHÂN QUYỀN MỀN DẺO 2.1.Đặc điểm chung: Nội các luôn chịu trách nhiệm trước nghị viện và nội các đồng nghĩa với chính phủ, đứng đầu nội các là thủ tướng. Nội các có thể do một nguyên thủ quốc gia (chỉ mang tính tượng trưng, ít có thực quyền) chỉ định, hoặc do thủ tướng chỉ định nhưng thực chất xuất phát từ phe đa số trong nghị viện, nói cách khác thành phần bộ trưởng của nội các phản ánh thành phần đảng phái trong nghị viện. Nghị viện phê chuẩn danh sách nội các do nguyên thủ quốc gia hoặc thủ tướng chỉ định. Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm nội các, và trong trường hợp đó nội các bị đổ, toàn thể nội các từ chức tập thể và một nội các mới được thành lập với hy vọng nhận được sự ủng hộ của nghị viện. Nội các chịu trách nhiệm tập thể trước nghị viện. Thành viên của nội các có thể đồng thời là thành viên của nghị viện. (sơ đồ 15.3). Bộ máy hành chính nhà nước của các nước theo sơ đồ này tùy thuộc rất lớn vào đảng giành được đa số trong Quốc hội để có quyền đứng ra thành lập chính phủ (bộ máy hành pháp). Trong trường hợp không đạt được đa số thì các đảng liên minh với nhau để giành nhóm đa số. Chính phủ (hành pháp) trong trường hợp này là chính phủ liên hợp. NHÂN DÂN BẦU NGHỊ VIỆN Có thể là 1 hay 2 viện NỘI CÁC THỦ TƯỚNG CHỈ ĐỊNH BẦU PHÊ DUYỆT BẦU Sơ đồ 15.3 Như vậy, quyết định cơ cấu chính phủ cũng như các bộ trưởng phụ thuộc vào đảng cầm quyền (đa số) hoặc liên minh cần quyền. 2.2.Một số ví dụ Bộ máy hành chính nhà nước của Vương quốc Anh Nghị viện Anh gồm hai viện : Viện nguyên lão (the House of Lords, Thượng nghị viện) và Viện dân biểu (the House of Commons, Hạ nghị viện). Nguyên thủ quốc gia thuộc về Hoàng gia Anh. Nữ hoàng có quyền phủ quyết luật, nhưng trong thực tế trên 280 năm nay, chưa sử dụng quyền này. Quyền hành pháp trao cho Thủ tướng (the Prime Minister), người đứng đầu Chính phủ (government) và một Hội đồng các Bộ trưởng gọi là nội các (the Cabinet). Thủ tướng do Nữ hoàng bổ nhiệm và thường đó là lãnh tụ đảng đa số, hay người đứng đầu liên minh các đảng chiếm đa số trong Viện dân biểu (Hạ nghị viện). Như vậy người đứng đầu hành pháp (Thủ tướng) đồng thời là dân biểu của lập pháp (hơn nữa, là người đứng đầu một nhóm lớn trong Nghị viện). Thủ tướng Anh không do dân trực tiếp bầu, nhưng là dân biểu do dân bầu. Thủ tướng được Nữ hoàng chỉ định, nhưng thực chất là kết quả của sự lựa chọn của dân thông qua bầu cử Nghị viện. Thủ tướng thành lập nội các của mình trong số các thành viên của Nghị viện (cả Thượng nghị viện và Hạ nghị viện). Các Bộ trưởng của Anh phải là dân biểu hoặc nghị sĩ, do vậy họ vừa làm hành pháp vừa gánh trách nhiệm lập pháp. Điều đó nói lên tính chất “hỗn hợp” của các ngành quyền ở Anh. Và chính vì vậy mô hình này còn được gọi là chính thể đại nghị. Nội các Anh ngày nay có khoảng 15 – 20 thành viên, tổ chức này có tính tập trung cao. Các thành viên của nội các, như trên đã nói, do Thủ tướng chỉ định và miễn nhiệm, chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng, phải chấp hành chính sách chung của toàn nội các. Họ có thể bất đồng ý kiến trong các cuộc họp nội bộ nội các, nhưng khi nội các đã ra quyết định thì mọi thành viên của nội các phải tuân theo, kể cả khi họ họp Nghị viện lẫn khi công bố phát biểu với công chúng. Nếu Hạ nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm nội các, hoặc không thông qua một dự luật quan trọng do nội các trình, thì có nghĩa là nội các phải đổ, tức là các thành viên của nó phải từ chức tập thể. Các Bộ trưởng có thể từ chức nhưng vẫn giữ vị trí thành viên Nghị viện của mình. Thủ tướng với vai trò vừa là người đứng đầu nội các, vừa là lãnh tụ đảng đa số, có quyền quyết định rất lớn. Chính Thủ tướng là người có quyền kiến nghị với Hoàng gia giải tán Nghị viện để chuẩn bị cho một cuộc bầu cử mới, một bước đi cần thiết để giải quyết khủng hoảng chính trị khi Hạ nghị viện từ chối không thông qua dự luật quan trọng của nội các. (Sơ đồ 15.4) NHÂN DÂN BẦU NGHỊ VIỆN NỘI CÁC THỦ TƯỚNG CHỈ ĐỊNH BẦU NỮ HOÀNG BỔ NHIỆM BẦU TỪ NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU ĐẢNG ĐA SỐ TRONG NV Sơ đồ 15.4 Vương quốc Anh, do đó, bao gồm ba xứ Anh (England), Scotland, Wales, với lại những quần đảo Scilly, Hebride, Orkney và Shetland, nhưng không bao gồm Đảo Man hoặc Quần đảo Eo biển (Channel Islands).Bộ máy hành pháp của Vương quốc Anh do đặc điểm của nhà nước nên chia ra thành một số một số vùng… Ba vùng (xứ) có ba bộ máy thực thi quyền hành pháp khác nhau. Và mỗi một vùng có cách phân chia chính quyền địa phương theo những cách riêng do pháp luật của vùng quy định. Bộ máy hành pháp của Vương quốc Thái Lan. Quốc hội gồm 2 viện : Hạ nghị viện (the House of Representative), nhiệm kỳ 4 năm và Thượng nghị viện (the Senate), nhiệm kỳ 6 năm. Chủ tịch Hạ nghị viện sẽ là Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Thượng nghị viện sẽ là Phó Chủ tịch Quốc hội. Quốc hội có quyền giám sát mọi hoạt động quản lý nhà nước. Mỗi dân biểu hoặc nghị sĩ đều có quyền chất vấn các Bộ trưởng. Thủ tướng phải là dân biểu của Hạ nghị viện, được Hạ nghị viện bầu ra và do Nhà Vua bổ nhiệm. Thủ tướng và không nhiều hơn 35 Bộ trưởng làm thành Hội đồng Bộ trưởng, có trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước. Thành viên của Hội đồng Bộ trưởng không thể đồng thời là thành viên của Quốc hội, do vậy nếu có thành viên Quốc hội nào được chỉ định là thành viên của Hội đồng Chính phủ, thì phải xin thôi là thành viên Quốc hội. Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Hạ nghị viện về nhiệm vụ chuyên môn của mình và chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội về những chính sách chung của Hội đồng Bộ trưởng. Nhà Vua có đặc quyền cách chức Bộ trưởng theo đề nghị của Thủ tướng. (sơ đồ 15.5) NHÂN DÂN BẦU NGHỊ VIỆN NỘI CÁC THỦ TƯỚNG CHỈ ĐỊNH BẦU NHÀ VUA BỔ NHIỆM BẦU TỪ NGƯỜI ĐỨNG ĐẦU ĐẢNG ĐA SỐ TRONG NV THƯỢNG NGHỊ VIỆN HẠ NGHỊ VIỆN Sơ đồ 15.5 Bộ máy hành pháp của Vương quốc Thái lan cũng dựa trên nguyên tắc của đảng đa số giành được ghế trong quốc hội hoặc liên minh của các đảng. Nếu trước đây việc một đảng giành đa số luôn xẩy ra, thì trong những năm gần đây, chính phủ (hành pháp) Thái lan theo hình thức liên hiệp và đó cũng là nguyên nhân cho thấy sự thiếu ổn định về bộ máy hành pháp trong thời gian qua của Thái lan. Nội các Thái lan có 35 thành viên (bao gồm cả thủ tướng và acsc phó thủ tướng). Khác với các nước, nội các của Thái lan bao gồm các thứ trường một số bộ. Nội các thể hiện môt cơ cấu của chính phủ liên hợp của các đảng. Ví dụ, nội các được thành lập từ 12/2008 là nội các liên minh của 6 đảng [ Tên gọi của 6 đảng (tiếng Anh). Democrat, Chart Thai Pattana, Bhumjaithai, For the Motherland and the Thai United National Development Parties and the Friends of Newin Group. Và do danh mục các đảng này thay đổi nên giảng viên có thể cập nhật ]. Chính quyền địa phương của Thái lan bao gồm 76 tỉnh, với hai khu đô thị đặc biệt là Bangkok và Pattaya. Lịch sử địa phương của Thái lan nằm trong nguyên tắc tổ chức nhà nước đơn nhất nên tính tự quản hạn chế. Bộ máy hành pháp của Cộng hòa Singapore. Singapore có một Nghị viện một viện (unicameral Parliament) gồm 81 đại biểu, nhiệm kỳ 5 năm, do dân bầu trực tiếp. Singapore có một Tổng thống là nguyên thủ quốc gia, do dân bầu trực tiếp và không đồng thời giữ một chức vụ nào khác. Nếu đang là thành viên của Nghị viện thì phải xin thôi thành viên Nghị viện. Nếu đang là người của một đảng phái thì phải xin thôi đảng đó. Nhiệm kỳ Tổng thống là 6 năm. Trước lần sửa đổi hiến pháp 1991, Tổng thống do Nghị viện bầu và chỉ đóng vai trò tượng trưng, nghi thức. Sau 1991, Tổng thống đã được hiến pháp quy định một vị trí độc lập và nhiều quyền lực hơn. Tuy nhiên, Tổng thống Singapore chỉ thực hiện chức năng thủ tục đối với hành pháp, không trực tiếp quản lý hành chính nhà nước. Nội các (the Cabinet) gồm có Thủ tướng và các Bộ trưởng, chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống bổ nhiệm Thủ tướng trong số thành viên của Nghị viện, được đa số thành viên Nghị viện tín nhiệm, thực tế, Thủ tướng chính là lãnh tụ của phe đa số trong Nghị viện. Tổng thống cũng bổ nhiệm các Bộ trưởng trong số các thành viên của Nghị viện, theo đề nghị của Thủ tướng. Nền hành chính Singapore được các tác giả nước ngoài xếp vào loại hình mẫu Westminster (Westminster model – Westminster là một vùng của Luân-đôn, Anh quốc, nơi có trụ sở Nghị viện và Chính phủ Anh), do đảo quốc này chịu ảnh hưởng của hàng thế kỷ dưới quyền thống trị của đế quốc Anh. Tuy vừa có Tổng thống do dân bầu trực tiếp, vừa có Thủ tướng, nhưng thực quyền hành pháp vẫn nằm trong tay nội các, đứng đầu là Thủ tướng. Tổng thống Singapore tuy đã được hiến pháp nâng cao vị thế và quyền lực, nhưng trong hành xử, hiến pháp vẫn yêu cầu Tổng thống phải theo ý kiến tham vấn của nội các. (sơ đồ 15.6) NHÂN DÂN BẦU TỔNG THỐNG BỔ NHIỆM BẦU BẦU NGHỊ VIỆN THỦ TƯỚNG BẦU NỘI CÁC ĐỀ NGHỊ Sơ đồ 15.6 Bộ máy hành pháp của Cộng hòa Indonesia Hội đồng tư vấn nhân dân (Majelis Permusyawaratan Rakyat) như là Nghị viên của Indonesia. Từ sau 2004, nghị viên gần với mô hình lương viện, gồm Hội đồng đại biểu nhân dân ( People's Representative Council (Indonesian: Dewan Perwakilan Rakyat, DPR) có 550 đại biểu được bầu nhiệm kỳ 5 năm và Hội đồng đại diện vùng (he Regional Representatives Council Indonesian: Dewan Perwakilan Dewan Perwakilan Daerah, DPR) với 128 đại biểu. Tổng thống và Phó tổng tổng do nhân dân bầu. Đây cũng là một sự đổi mới quan trọng ở quốc đảo này từ 2004 lại nay. Tổng thống nắm quyền hành pháp của Chính phủ (the power of government). Tổng thống công bố luật, với sự chấp thuận của Hạ nghị viện (Dewan Perwakilan Rakyat). Tổng thống định ra các văn bản pháp quy của Chính phủ để thực thi pháp luật. Tổng thống có các Bộ trưởng giúp việc. Bộ trưởng do Tổng thống bổ nhiệm và bãi miễn. Các Bộ trưởng phụ thuộc vào Tổng thống, không phụ thuộc vào Hạ nghị viện. (sơ đồ 15.7) Nội các của chính phủ có bốn loại bộ trưởng: Bộ trưởng điều phối; Bộ trưởng Bộ trưởng nhà nước Bộ trưởng không bộ. [ Tên tiềng Anh của các bộ là :Coordinating ministers;Departmental ministers;State ministers và Non-Ministerial posts ] NHÂN DÂN BẦU Tổng thống Phó tổng thống BỔ NHIỆM HỘI ĐỒNG TƯ VẤN NHÂN DÂN CÁC BỘ TRƯỞNG Hội đồng đại biểu nhân dân Hội đồng đại biểu vùng Sơ đồ 15.7 Bộ máy hành pháp của Liên bang Malaysia Liên bang có một người đứng đầu tối cao (a Supreme Head, a paramount ruler), gọi là Yang di-Pertuan Agong, tạm dịch là Nhà vua được bầu chọn từ Hội nghị các vị lãnh đạo (the Conference of Rulers), có nhiệm kỳ 5 năm. Vua Malaysia được bầu luân phiên trong số 9 người đứng đầu 9 bang của Liên bang (trong tổng số 13 bang của Malayssia). Hội nghị các vị lãnh đạo (the Conference of Rulers) tên gốc là Majlis Raja-Raja bầu Nhà vua và Phó vương, thông qua hay không thông qua các luật, cho ý kiến về các việc bổ nhiệm mà hiến pháp đã quy định, bàn bạc về các vấn đề chính sách quốc gia. Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội (a Parliament), gồm Nhà vua và hai Nghị viện, gồm Thượng nghị viện (Dewan Negara - Senate) và Hạ nghị viện (Dewan Rakyat - House of Representatives). Thượng nghị viện gồm 69 thành viên (trong đó Nhà vua chỉ định 43 vị, còn lại 26 vị do các cơ quan lập pháp cấp bang bầu, mỗi bang 2 vị), Hạ nghị viện gồm 192 thành viên do dân bầu trực tiếp, với nhiệm kỳ 5 năm. Các luật phải được cả hai viện thông qua và được Nhà vua chấp thuận. Nhà vua có quyền trả dự luật cho Nghị viện kèm tuyên bố lý do bác bỏ dự luật đó. Nếu cả hai Nghị viện đều đã xem xét lại và giữ nguyên quyết nghị đa số thì Nhà vua sẽ phải thông qua và công bố. Quyền hành pháp được trao cho Nhà vua. Nhà vua thực thi quyền này với sự cố vấn của Nội các (the Cabinet) hoặc từng Bộ trưởng. Nhà vua có toàn quyền chỉ định Thủ tướng, từ chối thông qua đề nghị giải tán Nghị viện. Nhà vua là Chỉ huy tối cao các lực lượng vũ trang Liên bang. Nhà vua chỉ định Nội các, gọi là Jemaah Menteri (Cabinet of Ministers) để cố vấn cho Nhà vua trong thi hành nhiệm vụ. Nội các được thành lập như sau : Nhà vua sẽ chỉ định Thủ tướng ( Perdana Menteri – Prime Minister) là một thành viên của Nghị viện (the House of Representative) được đa số viện này tín nhiệm, sau đó, Nhà vua cũng sẽ bổ nhiệm các Bộ trưởng trong số các thành viên của Nghị viện theo lời đề nghị của Thủ tướng. Trong thực tế, người được Nhà vua chọn làm Thủ tướng là người đứng đầu chính đảng trong Nghị viện, chủ yếu là Hạ nghị viện. Các thành viên của nội các mà Thủ tướng chọn cũng sẽ phản ánh tương quan ảnh hưởng của các chính đảng trong Nghị viện, và chủ yếu là đại biểu của Hạ nghị viện. Nội các chịu trách nhiệm tập thể trước Nghị viện. Nếu Thủ tướng không được đa số thành viên Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng có thể đề nghị Nhà vua giải tán Nghị viện, nếu không, Thủ tướng phải đề nghị cho Nội các từ chức. Do vai trò quan trọng của người đứng đầu đảng đa số trong nghị viên, bộ máy hành pháp của Malysia cũng phụ thuộc vào vị trí này. Hiện nay (2009), nội các gồm 25 bộ. Bộ máy hành pháp của Cộng hòa Pháp Cộng hòa Pháp có nghị viện lưỡng viện: Hạ viện (National Assembly ) và thượng viên (Senate). Hạ viện do cử tri bầu trực tiệp, nhiệm kỳ 5 năm. Thường viên bầu theo đại cử tri, nhiệm kỳ 6 năm (trước đây là 9 năm) và được bầu thây thế ½ đại biểu sâu 3 năm (2008). Thượng viện có quyền hạn chế, ngay cả khi hai viện không nhất trí thì Hạ viện sẽ có tiếng nói cuối cùng (trừ một số đạo luật như hiến pháp). Bộ máy hành pháp có hai vị trí quan trọng: tổng thổng và thủ tướng. Tổng thống là người đứng đầu nhà nước và được bầu trực tiếp bởi cử tri, nhiệm kỳ 5 năm (trước là 7 năm). Thủ tướng do tổng thống bổ nhiệm và thủ tướng đề nghị danh sách các bộ trưởng để Tổng thống phê duyệt. (sơ đồ 15.8) Trong quá trình thực thi quyền hành pháp, quan hệ giữa tổng thống (đứng đầu nhà nước) và thủ tướng (đứng đầu chính phủ- hành pháp) là một mối quan hệ đặc biệt, tùy thuộc vào tương quan giữa chính trị của hai viện thuộc quốc hội và Tổng thống. NHÂN DÂN BẦU TỔNG THỐNG BỔ NHIỆM BẦU THỦ TƯỚNG NỘI CÁC ĐỀ NGHỊ BỔ NHIỆM Sơ đồ 15.8 Số lượng bộ của Cộng hòa Pháp thay đổi tùy theo nhiệm kỳ và theo sự thay đổi Thủ tướng. Hiện nay (2008) có 19 bộ. Bộ máy hành chính nhà nước địa phương của Cộng hòa Pháp vừa mang tính chất tản quyền (của các cơ quan nhà nước trung ương tại địa phương) vừa mang tính phân quyền (từ sau khi có Hiến chương phân quyền). Hiện nay Cộng Hòa Pháp chia thành 22 vùng; 96 tỉnh và các xã. Mỗi một đơn vị hành chính đều có cơ cấu tổ chức bộ máy thực thi quyền hành pháp. Do có một số vùng, tỉnh nằm bên ngoài lãnh thổ Châu Âu, Pháp gọi đó là các vùng hải ngoại. III. BỘ MÁY HÀNH PHÁP VỚI QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TẬP TRUNG 3.1. Đặc điểm Đây là một loại hình tổ chức với nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, tập trung, không phân chia”. Và có một cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và với hệ thống các cơ quan nhà nước thực thi quyền lực nhà nước. Một số nét đặc trưng là: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của quốc gia, không cơ quan nào có quyền giải tán Quốc hội hoặc xem xét lại hay phủ quyết các nghị quyết của Quốc hội. Tính chất quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia còn thể hiện ở chỗ không có phân quyền, chỉ phân công, chuyên môn hóa giữa các cơ quan thực hiện các ngành quyền : lập pháp, hành pháp, tư pháp. Chính phủ, cơ quan cao nhất của ngành hành pháp, do Quốc hội bầu ra hoặc thông qua, chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Quốc hội có quyền chất vấn, bãi miễn thành viên Chính phủ. Chính phủ có sáng kiến lập pháp, có quyền và trách nhiệm trình dự thảo luật ra Quốc hội. Tất cả các chủ thể quản lý nhà nước do một loại cơ quan quyền lực nhà nước duy nhất thành lập. Bộ máy hành pháp trong đa số các trường hợp này do cơ quan quyền lực thành lập. Thông thường gọi chung là chính phủ. (sơ đồ 15.9) Nét đặc trưng cơ bản của mô hình này là thành viên của các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước cũng là các thành viên của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. NHÂN DÂN BẦU BẦU TRỰC TIẾP NGHỊ VIỆN(QUỐC HỘI) THỦ TƯỚNG Nội các thực thi quyền hành pháp: Các Bộ trưởng và tương đương. ĐỀ NGHỊ BẦU, THÔNG QUA Sơ đồ 15.9 3.2. Một số ví dụ Bộ máy hành pháp của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (the National People’s Congress) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do nhân dân bầu ra, có nhiệm kỳ 5 năm, mỗi năm họp một kỳ. Đại hội có quyền sửa đổi hiến pháp, giám sát việc thực hiện hiến pháp, ra các đạo luật, bầu Chủ tịch (the President) và Phó Chủ tịch nước, phê chuẩn chức vụ Thủ tướng (the Premier of the State Council) Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và phê chuẩn các chức vụ Phó Thủ tướng, Quốc vụ khanh (State Councillors), Bộ trưởng (Ministers) và Tổng thanh tra nhà nước (the Auditor General) và Tổng thư ký Chính phủ (the Secretary General of the State Council) theo đề nghị của Thủ tướng. Đại hội bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (the President of the Supreme People’s Court), Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (the Procurator General of the Supreme People’s Procuratorate), xét duyệt kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách nhà nước. Đại hội có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ trên. Đại biểu của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc, trong kỳ đại hội, có quyền chất vấn Chính phủ hoặc các Bộ, các Ủy ban của nó. Chủ tịch nước và Phó Chủ tịch nước do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc bầu ra, không nhất thiết phải là đại biểu của Đại hội, có nhiệm kỳ cùng với nhiệm kỳ của Đại hội. Chủ tịch nước, theo quyết định của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc và Ủy ban thường vụ của nó, công bố luật, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức vụ Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng…, tiếp nhận đại sứ và theo quyết định của Ủy ban thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ. Nhân dân/ cử tri Quốc hội (đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc) Bầu Chủ tịch nước (nguyên thủ quốc gia) Bầu Thủ tướng (đứng đầu hành pháp) Đề cử Phê chuẩn Nội các (các phó thủ tướng, các bộ trưởng) Đề cử Sơ đồ 15.10 Chính phủ là chính phủ nhân dân trung ương của nước Cộng hòa nhân dân Trung hoa, là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất; là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ gồm có : Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Quốc vụ khanh (the State Councillors), Bộ trưởng (the Ministers in charge of ministries), Bộ trưởng Trưởng ban (the Ministers in charge of commissions), Tổng thanh tra nhà nước (the Auditor General) và Tổng thư ký (the Secretary general). Nhiệm kỳ của Chính phủ cùng với nhiệm kỳ của Quốc hội. Thủ tướng chịu trách nhiệm chung và lãnh đạo công tác của Chính phủ, chủ trì các phiên họp của Chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác (report on its work) trước Quốc hội và khi Quốc hội không họp, trước Ủy ban thường vụ của Quốc hội. Chính phủ có quyền sáng kiến pháp luật, trình dự thảo luật trước Quốc hội. Cách thức thành lập bộ máy hành pháp trung ương của Cộng hòa nhân dân Trung hoa mô tả ở sơ đồ (15.10). Bộ máy hành pháp của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào là nhà nước thống nhất của các bộ tộc Lào. Hiến pháp Lào cũng quy định Đảng nhân dân cách mạng Lào là hạt nhân lãnh đạo của hệ thống chính trị Lào. Quốc hội (the National Assembly) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội là cơ quan lập pháp, có quyền quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước, đồng thời, giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp. Quốc hội có quyền thông qua và sửa đổi hiến pháp, luật. Quốc hội thông qua kế hoạch chiến lược phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách nhà nước. Quốc hội bầu và miễn nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, theo lời đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Nhiệm kỳ của Quốc hội là 5 năm. Quốc hội bầu ra Ủy ban thường vụ Quốc hội, gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và một số thành viên. Chủ tịch và Phó Chủ tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng thời là Chủ tịch và Phó Chủ tịch Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội thay mặt cho Quốc hội trong thời gian giữa 2 kỳ họp của Quốc hội. Chủ tịch nước là người dứng đầu nhà nước Lào (the Head of state), người đại diện cho nhân dân đa sắc tộc Lào ở trong và ngoài nước. Chủ tịch nước do Quốc hội bầu, nhiệm kỳ 5 năm. Chủ tịch nước công bố luật do Quốc hội thông qua, ra các pháp lệnh (hay sắc lệnh, state decrees and state acts) theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chủ tịch nước bổ nhiệm hay miễn nhiệm Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ theo quyết nghị thông qua hay quyết nghị bất tín nhiệm của Quốc hội. Chủ tịch nước bổ nhiệm hay miễn nhiệm Tỉnh trưởng, Thị trưởng theo đề nghị của Thủ tướng. Trong thực tế, Chủ tịch nước là Chủ tịch Đảng, nên tính phụ thuộc của các cơ quan thực thi quyền hành pháp vào Chủ tịch nước là rất lớn. Chính phủ là cơ quan hành chính của nhà nước. Chính phủ thống nhất trong hành động để thực thi các nhiệm vụ của nhà nước trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội …. Chính phủ thực thi hiến pháp, luật, pháp lệnh. Chính phủ dự thảo luật, dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, ngân sách nhà nước trình Quốc hội thông qua. Chính phủ gồm có : Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, nhiệm kỳ 5 năm. Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ (the Head of the Government), hướng dẫn và giám sát hoạt động của Chính phủ, hướng dẫn hoạt động của các Tỉnh trưởng và Thị trưởng. Thủ tướng do Chủ tịch nước đề nghị và Quốc hội thông qua. Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại quyết nghị bất tín nhiệm đó. Sau khi xem xét lại, nếu Quốc hội vẫn giữ nguyên quyết nghị thì Chính phủ phải từ chức. Thành viên của bộ máy hành pháp (chính phủ) đa số đều là thành viên của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Bộ máy hành pháp địa phương của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào không theo cách thức của các nước. Không có Hội đồng (nhân dân hay đại diện) như nhiều nước. Hành pháp địa phương của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào là hành pháp ủy quyền pháp lý (theo luật quy định và cơ quan hành pháp địa phương – gọi chung là chính quyền địa phương) thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Chính quyền địa phương của Lào đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của tổ chức Đảng Nhân dân cách mạng Lào ở địa phương. Nhất thể hóa vị trí lãnh đạo của Đảng và chính quyền địa phương đã được thực hiện ở Lào. MỤC LỤC Chuyên đề 1: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 3 Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri Chuyên đề 2: TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 27 Tác giả: PGS.TS. Lê thị Vân Hạnh Ths. Nguyễn Quang Minh Chuyên để 3: CÔNG VỤ, CÔNG CHỨC 69 Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Trọng Điều TS. Nguyễn Thị Hồng Hải Chuyên đề 4: PHÂN TÍCH VÀ ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CÔNG 113 Tác giả: PGS.TS. Nguyễn Hữu HảI Chuyên đề 5: HÀNH CHÍNH TƯ PHÁP 132 Tác giả: TS. Lê Thị Hương TS.Vũ Trọng Hách Chuyên đề 6: TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH 164 Tác giả:PGS.TS Vũ Đức Đán TS. Lê Thị Hương Chuyên đề 7: CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 188 Tác giả: GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển PGS.TS. Lê Thị Vân Hạnh Chuyên đề 8: QUẢN LÝ CÔNG SỞ 211 Tác giả: GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển TS. Lưu Kiếm Thanh Chuyên đề 9: QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ CÔNG SẢN 240 Tác giả: PGS.TS. Lê Chi Mai TS. Nguyễn Ngọc Thao Chuyên đề 10: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN CÁC LĨNH VỰC 271 Tác giả: GS. TS. Bùi Thế Vĩnh PGS. TS. Trang Thị Tuyết PGS.TS. Phạm Kiên Cường TS. Đinh Thị Minh Tuyết Chuyên đề 11: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CUNG CẤP DỊCH VỤ CÔNG 310 Tác giả: PGS.TS. Lê Chi Mai Chuyên đề 12: XÂY DỰNG ĐỀ ÁN, DỰ ÁN 333 Tác giả: PGS.TS. Võ Kim Sơn Chuyên đề 13: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐÔ THI VÀ NÔNG THÔN 360 Tác giả: TS. Hoàng Sỹ Kim TS. Nguyễn Ngọc Hiếu Chuyên đề 14: QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI SỰ THAY ĐỔI 411 Tác giả: PGS.TS. Võ Kim Sơn Chuyên đề 15: NỀN HÀNH CHÍNH MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 441 Tác giả: GS.TS. Bùi Thế Vĩnh