Cơ sở lý luận và thực tiến của việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ

Khi mà pháp luật không quy định rõ nội hàm của khái niệm này thì còn nhiều cách hiểu khác nhau, nhiều sự suy đoán khác nhau về vấn đề này. Có người cho rằng ốm đau, già yếu, bão lụt là những trở ngại khách quan, có người cho rằng phụ nữ mang thai, người đi công tác xa nhà hoặc đi học tập trung ở các tỉnh khác...cũng được coi là trở ngại khách quan. Thực tế trên đã gây lúng túng trong việc xác minh trường hợp nào là trở ngại khách quan và khó xác định đơn khởi kiện trong những trường hợp đó đã quá hạn hay không. Hiện nay, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không quy định cụ thể về thời hiệu khởi tố vụ án hành chính, mà chỉ quy định chung là Viện kiểm sát khởi tố vụ án hành chính khi không có ai khởi kiện. Điều này dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau: Nếu pháp luật quy định Viện kiểm sát chỉ thực hiện việc khởi tố vụ án hành chính sau giai đoạn tiền tố tụng hành chính thì thời hiệu khởi tố vụ án hành chính được xác định tương tự như đối với thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính (khoản 1 điều 30 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Tuy nhiên, nếu quy định như vậy thì Viện kiểm sát cũng khó có thể thực hiện được việc khởi tố vụ án hành chính. Vì theo Điều 18 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Viện kiểm sát chỉ khởi tố vụ án hành chính nếu xác định được là không có ai khởi kiện và như vậy, nhìn chung Viện kiểm sát phải chờ đến khi hết thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính mà không có ai khởi kiện thì Viện kiểm sát mới có quyền khởi tố vụ án hành chính. Đến lúc đó thì thời hiệu khởi tố cũng không còn. Nếu pháp luật quy định Viện kiểm sát có quyền khởi tố vụ án hành chính ngay mà không phải qua giai đoạn tiền tố tụng hành chính thì thời hiệu khởi tố vụ án hành chính cần được xác định phù hợp với thời hiệu khiếu nại lần đầu theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo là 90 ngày kể từ ngày người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Tuy nhiên, nếu quy định như vậy thì Viện kiểm sát cũng khó có thể khởi tố vụ án hành chính đúng thời hiệu được. Bởi lẽ Viện kiểm sát sẽ gặp nhiều khó khăn trong xác định đúng thời điểm người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính. Mặt khác, Viện kiểm sát cũng khó xác định các thông tin cần thiết về quyết định hành chính, hành vi hành chính và người chưa thành niên, người có nhược điểm về thể chất, tâm thần có người đại diện hay không [ Lê Thùy Linh (2008), quyết định xử phạt vi phạm hành chính – đối tượng xét xử của tòa án hành chính, Luận văn tốt nghiệp đại học Luật Hà Nội ]. Thứ ba: Vẫn còn khá nhiều thẩm phán ở tòa địa phương còn nhầm lẫn những kiến thức cơ bản về pháp luật. Điển hình là việc xác định nhầm cả người bị kiện. Theo đánh giá của Toà Hành chính Toà án nhân dân Tối cao, thực trạng trên xuất phát từ những quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Bởi theo nội dung của những văn bản này, người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết lần hai. Sau khi nhận được giải quyết khiếu nại lần hai, nếu không đồng ý với nội dung của quyết định giải quyết đó, người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính lên tòa án. Chính vì quy định này, nhiều tòa án địa phương khi giải quyết các vụ án hành chính sau khi có quyết định giải quyết lần hai đã rơi vào tình trạng lúng túng trong việc xác định người bị kiện và cho rằng, người đứng đầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai mới là người bị kiện. Những trường hợp nhầm lẫn kể trên vi phạm quy định tại mục 4 Nghị quyết số 04/2006 của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao, quy định này nêu rõ “người bị kiện trong các vụ án hành chính là người đã có hành vi hành chính bị khiếu kiện hoặc là người đã ban hành quyết định hành chính ban đầu”. Thứ tư: Đối với các vụ án hành chính do Viện kiểm sát khởi tố, tại Mục 17.1 của Nghị quyết số 04 có hướng dẫn việc ghi các đương sự trong bản án sơ thẩm đối với các vụ án hành chính do Viện kiểm sát khởi tố như sau: a) Thay mục "Nguyên đơn" (Người khởi kiện) bằng "Viện kiểm sát khởi tố vụ án hành chính"... b) Thay mục "Bị đơn" (Người bị kiện) bằng "Người có quyết định hành chính …bị khởi tố vụ án hành chính”... Như vậy, trong các vụ án hành chính do Viện kiểm sát khởi tố sẽ không có người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và tất nhiên cũng sẽ không có các đương sự (khoản 4, 5, 6, 7 điều 4 của Pháp lệnh) [ Lê Thùy Linh (2008), quyết định xử phạt vi phạm hành chính – đối tượng xét xử của tòa án hành chính, Luận văn tốt nghiệp đại học Luật Hà Nội ] Thứ năm: Trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính, nhiều trường hợp người bị kiện nắm giữ những chức vụ quan trọng trong bộ máy hành chính nhà nước. Khi nhận được thông báo tòa đang thụ lý vụ án hành chính, họ đã có thái độ phản ứng mạnh. Thậm chí có một số trường hợp, những người này không cung cấp tài liệu theo yêu cầu của tòa hoặc “im lặng”, không có ý kiến giải trình bằng văn bản theo qui định của pháp luật. Trong một số trường hợp như vậy, thái độ của người có chức vụ, quyền hạn đã gây sức ép đối với những người có trách nhiệm xét xử vụ án hành chính, gây cho họ tâm lý ngại không muốn giải quyết. Tình trạng này thường xảy ra, nhiều nhất trong các vụ án hành chính cấp quận huyện. Vì những nguyên nhân này mà hầu như tất cả các phiên tòa hành chính phải hoãn đi hoãn lại. Việc phải theo đuổi vụ kiện kéo dài cả năm, thậm chí vài ba năm nếu tính cả cấp sơ thẩm trở thành thường xuyên với các đương sự trong vụ kiện hành chính. Hiện nay có hiện tượng Toà án tránh né thụ lý, giải quyết; ngại giải quyết những việc liên quan đến quan chức địa phương. Mặc dù có nhiều quyết định xử phạt vi phạm hành chính bị khởi kiện đều có vấn đề như trái thẩm quyền, sai về hình thức, hoặc nội dung nhưng Toà vẫn cho rằng những vi phạm đó chỉ là sai sót, cần rút kinh nghiệm để bác đơn khởi kiện [ Lê Thu Hương (2008), Tòa hành chính với việc đảm bảo công lý hành chính, ]. Thứ sáu: Việc thu thập hồ sơ của vụ án hành chính hiện rất khó khăn. Khác với vụ kiện dân sự, các bên đều tích cực cung cấp các chứng cứ cho tòa để chứng minh yêu cầu của mình thì trong án hành chính, các Ủy ban nhân dân lại có thái độ bất hợp tác. Tòa án yêu cầu nhiều lần nhưng có Ủy ban nhân dân vẫn không chịu cung cấp văn bản, tài liệu có liên quan quyết định hành chính bị kiện cho nên Tòa án không thể xét xử được. Hơn nữa, trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, người bị kiện thường không trực tiếp hầu tòa mà ủy quyền cho cấp dưới. Pháp luật quy định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo thụ lý vụ án hành chính của Tòa án, người bị kiện phải nộp cho Toà án văn bản về ý kiến của mình đối với yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo. Tuy vậy, quy định này hầu như không được thực hiện. Một điều vô lý là nếu bản án của Tòa án có vi phạm thủ tục thì buộc phải hủy án, trong khi đó những quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm (không đối thoại, vi phạm thời hạn…) thì chưa được xử lý nghiêm minh. Thứ bảy: Khi giải quyết các khiếu kiện vụ việc hành chính theo thủ tục tư pháp, tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính chính là căn cứ để toà đưa ra các phán quyết của mình. Tuy nhiên, việc xác minh các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện, khởi tố để lấy đó làm căn cứ cho việc xem xét tính hợp pháp của quyết định bị khởi kiện, khởi tố rất khó khăn. Chưa có một quy định rõ ràng nào về vấn đề này trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà chỉ dừng lại ở công văn giải thích của Toà án nhân dân tối cao [ công văn 39/KHXX của Toà án nhân dân tối cao ban hành ngày 6/7/1998 ]. Căn cứ để ban hành các quyết định hành chính, hành vi hành chính nằm rải rác trong các lĩnh vực, nội dung của các văn bản pháp luật này lại gắn với công việc điều hành của bộ máy hành chính vốn rất phức tạp nên việc đánh giá tính hợp pháp của một quyết định bị khởi kiện, khởi tố là không hề đơn giản. Hơn nữa, về phương diện nghiên cứu cũng như trong các hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao chưa chú trọng, quan tâm trao đổi những kinh nghiệm xét xử án hành chính cũng như những căn cứ cụ thể để xem xét giải quyết vụ án hành chính. Toà án gặp nhiều khó khăn khi xét xử các khiếu kiện hành chính. Bởi lẽ Toà án không có những chuẩn mực cụ thể về mặt pháp luật để ra các phán quyết của mình [ Nguyễn Văn Kim (2007), Tổng quan chung về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, ] Thứ tám: Quyền phán xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính là một quyền hạn quan trọng nhất của Toà án trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, quyền hạn này chưa được quy định cụ thể, rõ ràng trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Vì thế việc lúng túng trong giải quyết các vụ án về quyết định xử phạt vi phạm hành chính là điều không thể tránh khỏi. Thứ chín: Theo quy định của pháp luật, Tòa án có thể tuyên hủy quyết định hành chính theo yêu cầu của người khởi kiện nếu khiếu kiện có cơ sở. Tòa án xem xét quyết hành chính là đúng hay sai. Nếu sai thì tòa tuyên hủy quyết định ấy nhưng lại không được ra phán quyết để sửa quyết định ấy như thế nào. Việc sửa hoặc ra quyết định hành chính mới hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân, Tòa án không được làm thay công việc của cơ quan hành chính. Quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, các quan toà không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành chính. Sau khi có phán quyết của Toà án, việc ban hành các quyết định hành chính lại hoàn toàn thuộc thẩm quyền của các chủ thể trong bộ máy hành chính nhà nước. Không có một căn cứ pháp lý nào để Toà án có thể buộc họ ban hành quyết định xử lý mới như thế nào, khả năng tái xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của người có vi phạm bởi các quyết định hành chính mới không phải là không có. Thứ mười: Công tác thi hành án hành chính còn nhiều bất cập. Trong vụ kiện dân sự, nếu bên đương sự bị xử thua không tự nguyện thi hành án thì bên thắng kiện có quyền yêu cầu cơ quan thi hành án buộc bên kia phải thi hành, thậm chí áp dụng biện pháp cưỡng chế. Tuy nhiên, với án hành chính, việc thi hành bản án hay không hoàn toàn phụ thuộc vào sự “tự giác” của cơ quan hành chính. Không có cơ quan thi hành án nào có thẩm quyền đứng ra buộc cơ quan hành chính nhà nước phải thi hành bản án, nếu cơ quan hành chính nhà nước không thi hành thì cũng không có biện pháp chế tài nào. Thậm chí nếu cơ quan hành chính nhà nước cố tình không chấp hành bản án, không ra quyết định mới trong thời gian bao lâu cũng là quyền của các cơ quan này. Vì thế, không ít trường hợp các đương sự đã tốn công sức, thời gian theo đuổi vụ kiện hành chính, được thắng kiện rồi nhưng vẫn phải chờ đợi rất lâu để cơ quan hành chính nhà nước ra quyết định khác giải quyết lợi ích chính đáng của mình. Chưa kể tình trạng quyết định hành chính mới được ban hành cũng vẫn sai, đương sự lại phải tiếp tục theo đuổi một vụ kiện hành chính mới. Như vậy, công tác thi hành án hành chính phụ thuộc rất nhiều vào trách nhiệm của nền hành chính. Cũng chính vì lý do này mà người khởi kiện sẽ nản chí khi chọn Toà án để giải quyết các khiếu kiện hành chính [ Lê Thu Hương (2008), Tòa hành chính với việc đảm bảo công lý hành chính, ]. Ngoài các tồn tại nêu trên, vấn đề về nguồn nhân lực cũng như tính độc lập của tòa án trong việc xét xử các vụ án hành chính cũng là một vấn đề khá nhức nhối. Cụ thể: Năng lực và kinh nghiệm thực tế trong công tác của đội ngũ Thẩm phán còn chưa đồng đều. Thẩm phán có trình độ trên đại học hoặc có trình độ cử nhân luật chính quy tập trung chủ yếu ở các thành phố lớn và các tỉnh đồng bằng. Còn các tỉnh miền núi phía bắc và các tỉnh Tây Nguyên, mặc dù đội ngũ Thẩm phán về cơ bản đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn Thẩm phán, nhưng phần đông đều trưởng thành từ hoạt động thực tiễn và được đào tạo theo phương thức “tại chức” (vừa học, vừa làm) nên có những hạn chế nhất định về kiến thức pháp luật mới, về ngoại ngữ cũng như khả năng ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác. Hiện nay vẫn còn tồn tại hơn 200 Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện chưa có bằng đại học Luật, thuộc diện được nợ tiêu chuẩn về trình độ chuyên môn nghiệp vụ theo quy định. Đây là những nguyên nhân dẫn đến việc một số Thẩm phán còn bị động, lúng túng, trong việc điều khiển phiên tòa, xử lý các tình huống phát sinh tại phiên tòa, đánh giá chứng cứ. Vẫn còn tình trạng một số cán bộ, Thẩm phán thiếu tinh thần trách nhiệm, sa sút về phẩm chất, thiếu ý thức rèn luyện trong công tác, sa đọa, thoái hóa biến chất, không hoàn thành nhiệm vụ, vi phạm kỷ luật, thậm chí vi phạm pháp luật hình sự. Muốn công tác giải quyết các kiếu kiện hành chính được tốt thì đội ngũ những người có thẩm quyền giải quyết phải đảm bảo tiêu chuẩn trên nhiều bình diện, cả về số lượng, chất lượng, tinh thần trách nhiệm và đạo đức. Thế nhưng hiện nay mỗi ngành toà án, công an, kiểm sát nhân sự còn thiếu cả ngàn người. Năm 2002, ngành toà án thiếu 1.116 thẩm phán. Sau 4 năm bổ sung thêm do lượng án tăng lên nhưng ngành toà án vẫn thiếu chừng 900 thẩm phán. [ Báo cáo tổng kết công tác ngành tòa án năm 2007 ] Sự độc lập của người có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính còn chưa được đảm bảo. Một trong những biểu hiện của sự độc lập chưa cao của thẩm phán trước cơ quan hành chính là Toà án nhân dân Tối cao hoặc các thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp đi quyền hạn của mình khi xét xử hành chính. Các thẩm phán cũng không “mặn mà” với xử án hành chính, bởi người bị xử là cơ quan công quyền hoặc cán bộ, công chức đại diện cho cơ quan công quyền trong khi thẩm phán - người xét xử, chưa hẳn đã ở vị trí hoàn toàn độc lập so với các cơ quan này. Nhất là hiện nay, khi mà mỗi cấp toà hay thẩm phán đều ở trên một địa bàn xác định (tỉnh, huyện), chịu sự quản lý điều hành của cơ quan hành chính cùng cấp. Sâu xa hơn, do cùng trên một địa bàn lãnh thổ, sinh hoạt cùng một cấp cơ quan Đảng thì các thẩm phán khó tránh khỏi sự ảnh hưởng ít nhiều hay nể nang cơ quan hành chính. Với cơ chế hiện nay, người thẩm phán khó có thể có đủ bản lĩnh để độc lập. Rõ ràng rằng cứ năm năm một lần lo tái bổ nhiệm sẽ khó có thể làm an lòng người làm thẩm phán. Hơn nữa, chế độ đãi ngộ vật chất đối với thẩm phán vẫn chưa được thoả đáng. Đây có thể là khe hở để những đối tượng khác xen vào hoạt động xét xử [ Lê Thu Hương (2008), Tòa hành chính với việc đảm bảo công lý hành chính, ]. Các vụ án hành chính nói chung cũng như các vụ án về quyết định xử phạt vi phạm hành chính nói riêng thường rất phức tạp, đòi hỏi người Thẩm phán phải có sự đầu tư thời gian nghiên cứu, thu thập nhiều hồ sơ tài liệu để làm căn cứ đối chiếu, xét xử. Hiện nay ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có Tòa chuyên trách (Tòa hành chính). Toà hành chính cấp tỉnh vừa có nhiệm vụ xét xử sơ thẩm, vừa có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm các khiếu kiện hành chính. Còn ở quận huyện thì thẩm phán kiêm luôn xét xử hình sự, dân sự, lao động... và cả án hành chính. Chúng ta cũng chưa có một hệ thống tài phán phán hành chính rõ ràng. Vì vậy, tình trạng án hành chính tồn đọng là điều khó tránh khỏi.[ Công Minh (2010), Tỷ lệ giải quyết án hành chính chưa cao, ] 2.2 YÊU CẦU ĐẢM BẢO QUYỀN KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP QUỐC TẾ Hiện nay, hội nhập quốc tế, nhất là hội nhập kinh tế quốc tế là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Thực hiện chủ trương này là nhằm góp phần phát triển kinh tế, xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Hội nhập quốc tế vừa là mục tiêu, nhưng đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức đối với Việt Nam. Trong sân chơi chung đó, hội nhập quốc tế đòi hỏi các bên tham gia phải tuân thủ và tôn trọng những giá trị chung, phổ biến mang tính toàn cầu, trong đó có việc bảo đảm quyền khiếu nại hành chính của các chủ thể liên quan.  Ngày nay, khi các quan hệ pháp luật phát triển mạnh mẽ và đa dạng, nhiều tổ chức, cá nhân trở thành chủ thể trong các mối quan hệ quốc tế, trở thành đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật quốc gia mà tổ chức, cá nhân đó không mang quốc tịch. Việc bảo đảm cho các cá nhân thực hiện quyền khiếu nại hành chính đã không còn bị giới hạn bởi các biên giới quốc gia. Với cá nhân, quyền khiếu nại hành chính đã trở thành quyền con người – giá trị chung của nhân loại. Trên nguyên tắc có đi có lại, các quốc gia khi thực hiện cam kết quốc tế đều bảo đảm quyền khiếu nại hành chính cho của cá nhân, tổ chức của quốc gia khác khi tham gia vào các mối quan hệ trên lãnh thổ của quốc gia mình. Những hình thức và mức độ bảo đảm giữa các quốc gia cũng tiến gần đến sự tương đồng. [ Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, ]  Trong hội nhập kinh tế quốc tế, yêu cầu đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam được thể hiện rất rõ trong Hiệp định thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ. Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ được ký kết vào ngày 13/01/2000 và chính thức có hiệu lực từ ngày 10/12/2001. Tại Hiệp định này, những yêu cầu với việc giải quyết khiếu nại hành chính được quy định trong nhiều chương. Các cam kết liên quan đến việc xem xét lại quyêt định hành chính thể hiện trên cơ sở các nhóm nội dung sau: 2.2.1 Về thiết chế giải quyết tranh chấp hành chính Hiệp định cam kết các bên xác lập cơ quan tài phán hành chính và tư phải bảo đảm việc xem xét lại công bằng, khách quan các quyết định hành chính, hành vi hành chính.  Yêu cầu này được thể hiện tại điểm 2.A Điều 4 chương III Hiệp định. Cụ thể là các Bên phải duy trì hay thiết lập các cơ quan tài phán hay thủ tục tư pháp, trọng tài hay hành chính để bảo đảm nhanh chóng xem xét lại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến thương mại dịch vụ theo đề nghị của người cung cấp dịch vụ bị ảnh hưởng và trong trường hợp chính đáng, có các biện pháp khắc phục thích hợp. Trong trường hợp các thủ tục đó không độc lập với cơ quan đã đưa ra quyết định hành chính có liên quan, các Bên bảo đảm trên thực tế rằng các thủ tục này cho phép xem xét lại một cách vô tư và khách quan. Tại  Điều 7 chương VI Hiệp định cũng yêu cầu: Các Bên duy trì các cơ quan tài phán và thủ tục hành chính và tư pháp nhằm mục đích xem xét và sửa đổi nhanh chóng theo yêu cầu của người bị ảnh hưởng các quyết định hành chính liên quan đến các vấn đề được qui định tại Hiệp định này. Các thủ tục này cần bao gồm cơ hội khiếu kiện mà không bị trừng phạt cho người bị ảnh hưởng bởi quyết định có liên quan. Nếu như quyền khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên một cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên một cơ quan tư pháp [ Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, ]. 2.2.2  Về nguyên tắc trong giải quyết các khiếu kiện hành chính Hiệp định yêu cầu các quyết định hành chính, bao gồm cả quyết định của cơ quan tài phán hành chính có thể được xem xét lại bởi toà án.  Ngoài yêu cầu tạo cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính lên một cơ quan tư pháp như đã nêu tại Điều 7 chương VI của Hiệp định, điểm 4 điều 11 chương II còn yêu cầu các bên tham gia vụ kiện có cơ hội được đề nghị cơ quan tư pháp của Bên đó xem xét lại những quyết định hành chính cuối cùng và tuỳ thuộc vào quy định về thẩm quyền tài phán của pháp luật quốc gia của Bên đó về mức độ quan trọng của vụ kiện, được đề nghị xem xét lại ít nhất là các khía cạnh pháp lý của các quyết định xét xử vụ việc ở cấp sơ thẩm. 2.2.3  Thủ tục hành chính bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính của các chủ thể Không chỉ định đưa ra các yêu cầu chung liên quan cơ chế bảo đảm quyền khiếu kiện hành chính, Hiệp định còn thể hiện một số cam kết về thủ tục hành chính nói chung để bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính của các chủ thể, trong đó có thủ tục xem xét lại và sửa đổi quyết định và hành vi hành chính. Tại Điều 11 và 12 chương II Hiệp định, nhiều cam kết thể hiện yêu cầu tối thiểu về thủ tục này, trong đó có các nhóm yêu cầu sau:  - Đúng đắn, công bằng không quá phức tạp, không quá tốn kém, không có giới hạn bất hợp lý về thời gian, không có sự chậm trễ không chính đáng;  - Bị đơn có quyền được thông báo bằng văn bản một cách kịp thời và đầy đủ các chi tiết, kể cả cơ sở của các khiếu kiện;  - Các bên tham gia vụ kiện được phép được đại diện thông qua luật sư độc lập;  - Các bên tham gia vụ kiện được quyền chứng minh yêu cầu của mình và đưa ra chứng cứ liên quan;  -  Các thủ tục thực thi không được bao gồm việc áp đặt những yêu cầu quá mức về việc bắt buộc đương sự có mặt.  Ngày 11/01/2007, Việt Nam trở thành thành viên 150 của tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Trong cộng đồng thương mại toàn cầu, việc pháp điển hoá các quy định của pháp luật để giải quyết các khiếu kiện hành chính cũng là vấn đề  được đặt ra. Theo bản cam kết văn kiện gia nhập WTO của Việt Nam (đoạn 135 trang 66) thì: “Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT 1994. Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc”. [ Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, ] Quá trình phát triển của pháp luật về khiếu kiện hành chính cho thấy những nội dung sửa đổi, bổ sung của pháp luật đều xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội trong nước. Bên cạnh đó, nhiều nội dung pháp luật được sửa đổi, bổ sung liên quan trực tiếp đến các yêu cầu từ hội nhập quốc tế hoặc vừa là đòi hỏi của thực tiễn trong nước, vừa xuất phát từ đòi hỏi phải thực hiện các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Với những nội dung của Hiệp định thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ, có thể thấy việc nghiên cứu xây dựng cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước cũng là một hướng đi phù hợp với tiến trình hội nhập quốc tế của nước ta [ Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, ]. CHƯƠNG III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ VIỆC THIẾT LẬP MÔ HÌNH CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH THUỘC CHÍNH PHỦ HIỆN NAY 3.1 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 3.1.1 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước Thứ nhất, Các cấp ủy Đảng, chính quyền cần nâng cao trách nhiệm chỉ đạo, điều hành và tổ chức thực hiện công tác giải quyết khiếu nại. Tập trung rà soát các án tồn đọng, kéo dài phân định rõ thẩm quyền, có kế hoạch phân công cụ thể các tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm tham mưu, quyết định giải quyết. Mặt khác, tiếp tục chấn chỉnh, nâng cao hiệu quả công tác tiếp dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại. Chú ý bố trí cán bộ có đủ năng lực thực hiện công tác này và tạo điều kiện thuận lợi để họ hoàn thành tốt nhiệm vụ. Thủ trưởng các cơ quan nhà nước phải bố trí thời gian để tiếp công dân định kỳ, thực hiện nghiêm túc quy định đối thoại với công dân khiếu nại trước khi đưa ra quyết định giải quyết. Tập trung triển khai thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực thi hành pháp luật. Đối với những vụ việc đã có ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng và kết luận của Bộ, ngành trung ương thì các địa phương phải kiên quyết thực hiện dứt điểm, không để vụ việc dây dưa, kéo dài. Thứ hai, hiện nay vấn đề khiếu nại hành chính trong một số lĩnh vực đang rất nóng bỏng. Các cấp chính quyền cần chấn chỉnh công tác quản lý đất đai, đầu tư xây dựng và những lĩnh vực dễ phát sinh khiếu nại. Quá trình thực hiện các dự án, nhất là các dự án thu hồi đất của nhân dân cần phải được bàn bạc dân chủ, công khai, minh bạch, tạo sự đồng thuận thống nhất trong nhân dân trước khi thực hiện. Kịp thời phát hiện, chấn chỉnh, khắc phục những bất cập, thiếu sót ngay từ khi mới phát sinh nhằm hạn chế khiếu nại. Thứ ba, Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính: Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính phụ thuộc rất nhiều vào phương thức giải quyết khiếu nại được xác lập trên thực tế, nhưng trước những đòi hỏi của yêu cầu hội nhập quốc tế, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính cần tập trung vào những điểm sau:  - Tạo điều kiện thuận lợi nhất để các chủ thể dễ dàng thực hiện quyền khiếu nại hành chính, trong đó có quyền đề nghị người ra quyết định hành chính xem xét lại quyết định hành chinh đó. Nội dung Luật Khiếu nại cần thể hiện rõ khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, người khiếu nại có thể lựa  hoặc là khiếu nại đến người có quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc là khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật. - Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại cần quy định phù hợp với thực tiễn theo hướng đơn giản, công khai, dân chủ, nhanh chóng, kịp thời, tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại, nhất là việc giải quyết khiếu nại lần đầu, như: thời gian giải quyết ngắn hơn; trình tự, thủ tục đơn giản hơn... Cần làm rõ và bổ sung quy định về thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại; quyền, nghĩa vụ của luật sư. Việc gặp gỡ, đối thoại, tranh luận là thủ tục trong quá trình giải quyết, phải được tiến hành công khai, dân chủ, trường hợp cần thiết có thể mời đại diện tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có liên quan tham dự. Đối với những vụ việc phức tạp, trước khi ra quyết định giải quyết, nếu thấy cần thiết người giải quyết khiếu nại có thể thành lập Hội đồng tư vấn để tham khảo ý kiến. Để đảm bảo tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại.[ Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, ] - Tăng cường cơ chế trao đổi thông tin, đối thoại giữa các bên liên liên quan trong vụ việc khiếu nại hành chính. Cần quy định người khiếu nại và người bị khiếu nại đều có quyền được biết, đọc, sao chụp, sao chép và xem các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại; được yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đang lưu giữ, quản lý thông tin, tài liệu liên quan tới nội dung khiếu nại, cung cấp thông tin, tài liệu đó cho mình để giao nộp cho người giải quyết khiếu nại.  - Quy định rõ về sự tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại.  Đối với luật sư, cần quy định luật sư có quyền tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại theo đề nghị của người khiếu nại ; thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại khi được ủy quyền; xác minh, thu thập chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại và cung cấp chứng cứ cho người giải quyết khiếu nại; được nghiên cứu hồ sơ vụ việc, ghi chép, sao chụp những tài liệu cần thiết có trong hồ sơ vụ việc để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Thứ tư, Cần đề cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của cơ quan hành chính và cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại. Tăng cường vai trò của cơ quan thanh tra trong việc tham mưu giúp thủ trưởng các cấp giải quyết khiếu nại, tổ chức tiếp công dân, nhân đơn khiếu nại. Tăng cường phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan hành chính với các tổ chức, đoàn thể trong việc giải quyết khiếu nại nhất là giải quyết những vụ việc phát sinh từ cơ sở, những vụ việc khiếu nại đông người, khiếu nại vượt cấp. Việc thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới cần được xem là công việc nội bộ mang tính chất thường xuyên của các cơ quan đó chứ không phải chỉ khi có khiếu nại hành chính thì cơ quan cấp trên mới có cơ hội kiểm tra việc thực hiện pháp luật của cơ quan cấp dưới.[ Nguyễn Văn Kim (2010), Vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính, ] 3.1.2 Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách công tác tư pháp đến năm 2020 đã khẳng định nhiệm vụ của cải cách tư pháp đó là: Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, tạo thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án. Trong khi mô hình cơ quan tài phán hành chính chưa được thành lập và hoạt động thì một nhiệm vụ trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết các tranh chấp hành chính là tiếp tục hoàn thiện và đổi mới cơ chế hoạt động của Tòa án hiện nay, sẽ có những cải cách đáng kể để đáp ứng yêu cầu xét xử các vụ khiếu kiện hành chính ngày càng tăng và phức tạp [ Phạm Hồng Quang (2009), Hoàn thiện chế định tài phán hành chính Việt Nam trong tiến trình hội nhập và phát triển: Một vài kinh nghiệm từ hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, Nhật Bản và Trung Quốc, sách chuyên khảo: Pháp luật Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế và phát triển bền vững – NXB Công an nhân dân. ]. Thứ nhất, Cần tăng thẩm quyền về loại việc cho Tòa án Thực tế đã chứng minh việc tăng thẩm quyền cho Tòa án từ 07 nhóm việc lên 22 nhóm việc là tất yếu khách quan. Thiết nghĩ trong thời gian tới, cần phải mở rộng hơn nữa thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính về nhóm việc được giải quyết, thẩm quyền của Tòa án trong việc phán quyết các vụ án hành chính. Tôn trọng và đảm bảo thực hiện nguyên tắc: tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi công dân, tổ chức không đồng ý thì đều có quyền lựa chọn con đường khởi kiện tại tòa án. Thứ hai, Việc khởi kiện vụ án hành chính nên được quy định là có thể được thực hiện ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính.Việc thụ lý giải quyết vụ án hành chính của Toà án sẽ làm chấm dứt quyền khiếu nại tiếp theo của người khởi kiện và Toà án sẽ đình chỉ việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Quy định này không những mở rộng phạm vi được lựa chọn của người khiếu kiện mà còn bảo đảm quyền tự sửa chữa những sai sót của cơ quan hành chính nhà nước; đề cao trách nhiệm của Toà án và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Pháp luật cần phải có những quy định cụ thể, bắt buộc, một cơ chế ràng buộc hợp lý và hiện thực để buộc người bị khởi kiện thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ cũng như trách nhiệm công vụ của người bị khởi kiện cho từng giai đoạn của qúa trình tố tụng . Cụ thể là: - Nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời, khách quan các tài liệu, chứng cứ. Trong đó có quy định rõ tài liệu, chứng cứ nào thuộc phạm vi bắt buộc. - Người bị kiện nếu không trực tiếp tham gia tố tụng thì phải cử người đại diện có trách nhiệm và có tinh thần. thái độ đúng đắn, tránh tình trạng thờ ơ, đùn đẩy. Người bị kiện và người đại diện (hoặc người được uỷ quyền) phải có sự thống nhất và nhất quán trong quá trình tham gia giải quyết vụ án. - Người bị kiện phải có trách nhiệm chấp hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án trong thời hạn do luật định như: sửa quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật, khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại do việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật gây ra... Thứ ba, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính, một trong những khâu then chốt nhất là xây dựng pháp luật hành chính đầy đủ, đồng bộ, đặc biệt trong một số lĩnh vực như Thuế, đất đai, xây dựng, tài nguyên môi trường… Cần thiết phải sửa đổi, bổ sung các văn bản này theo hướng thống nhất giải quyết những vướng mắc trong quá trình áp dụng khi xét xử các vụ án hành chính. Nếu có hệ thống pháp luật đầy đủ, cụ thể, rõ ràng thì sẽ phần nào giảm bớt khiếu kiện và nếu có khiếu kiên thì Tòa án cũng có đầy đủ căn cứ pháp luật để giải quyết. Thứ tư: Cần phải cải tiến hình thức tuyển chọn và bổ nhiệm Thẩm phán; cải tiến phương thức lãnh đạo và sự tham gia tuyển chọn Thẩm phán của các cấp uỷ Đảng, chuyển chức năng này từ các Đảng uỷ địa phương sang cấp Đảng uỷ khối ngành cấp trên, cụ thể là ngành Tư pháp. Kéo dài nhiệm kỳ của Thẩm phán lên 10 năm/một nhiệm kỳ. Hơn nữa, cần tập trung đào tạo, bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ, kinh nghiệm xét xử cho đội ngũ Thẩm phán, nhằm đáp ứng nhu cầu và thực tiễn xét xử các vụ án hành chính. Thứ năm: Tăng cường công tác thi hành các quyết định, bản án của tòa án đã có hiệu lực pháp luật. Cần có hướng dẫn cụ thể về thủ tục thi hành các bản án quyết định hành chính để đảm bảo hiệu lực thực tế, đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật. Thứ sáu: Đảm bảo cơ sở vật chất, kinh phí cho Tòa án nhân dân hoạt động. Cần tăng cường cơ sở vật chất của Tòa án nhân dân tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao cũng như tương xứng với cơ sở vật chất của cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh việc trang bị các trang thiết bị và phương tiện làm việc thì cần bảo đảm đủ kinh phú cho các tòa án nhân dân hoạt động. Thứ bảy, Tăng cường hơn nữa công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật, nâng cao nhận thức pháp luật và quan điểm sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật cho toàn thể xã hội. Công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính cần được thực hiện mạnh mẽ và tích cực hơn nữa. Trong những năm qua, công tác này vẫn chưa được quan tâm đúng mức, nhiều khi chỉ mang tính hình thức. Trong thời gian tới, việc tuyên truyền giáo dục pháp luật về khiếu kiện hành chính cần phải được hướng tới nhiều tầng lớp nhân dân, trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là những lĩnh vực, những vấn đề mà người dân còn bức xúc. Hình thức của hoạt động này có thể là những buổi sinh hoạt tìm hiểu pháp luật tại các tổ dân phố, các cơ quan, ban ngành ở địa phương; phát tờ rơi; các cuộc thi tìm hiểu pháp luật; các bài học đạo đức, giáo dục công dân trong các nhà trườnh phổ thông, các bài giảng trong các giáo trình pháp luật đại cương của các trường Đại học, cao đẳng… 3.2 MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHO VIỆC THIẾT LẬP MÔ HÌNH CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH THUỘC CHÍNH PHỦ Để khắc phục cơ bản tình trạng bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay, chúng ta cần nghiên cứu thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam. Xuất phát từ yêu cầu khách quan, từ tính đặc thù của việc giải quyết khiếu kiện hành chính thì cơ quan tài phán hành chính phải được thành lập theo hệ thống dọc, thuộc hành pháp, trực thuộc Thủ tướng Chính phủ, độc lập với cơ quan hành chính các cấp.[ Phạm Anh Tuấn (2007), Về việc thanh lập cơ quan hành chính thuộc hệ thống hành chính, Hội thảo khoa học về Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính. ] - Cơ quan tài phán hành chính có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. - Cơ quan tài phán có quyền phán quyết về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính. - Việc giải quyết khiếu kiện đươc tiến hành theo những thủ tục chặt chẽ. Cơ quan hành chính bình đẳng với công dân trong quá trình giải quyết khiếu kiện. Công dân có thể ủy quyền cho Luật su thực hiện việc khiếu kiện. Việc giải quyết khiếu kiện được thực hiện thông qua Hội đồng. Phán quyết của Hội đồng bằng bỏ phiếu kín và quyết định theo đa số . - Quá trình giải quyết khiếu kiện được thực hiện thông qua 3 giai đoạn: Giai đoạn thứ nhất, khi phát sinh khiếu kiện, cơ quan hành chính không thụ lý, giải quyết mà cơ quan tài phán sẽ thụ lý. Nếu cơ quan hành chính huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính hoặc công dân rút đơn khiếu kiện thì cơ quan tài phán ra quyết định công nhận, chấm dứt việc khiếu kiện. Giai đoạn thứ hai,Trường hợp cơ quan hành chính hoặc công dân không thay đổi quan điểm thì vụ việc sẽ được giải quyết tại cơ quan tài phán. Giai đoạn thứ ba, Trường hợp không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan tài phán thì các bên có quyền khiếu kiện vụ án hành chính  tại toà án. Việc giải quyết được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.[ Trần Văn Sơn, Ý tưởng về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ, Tạp chí Thanh tra số 04, tr.29-31. ] - Hệ thống cơ quan tài phán hành chính bao gồm: Cơ quan tài phán hành chính Trung ương, cơ quan tài phán hành chính vùng, cơ quan tài phán hành chính khu vực. Cơ quan này độc lập với cơ quan hành chính về tổ chức, công tác, kinh phí vì vậy sẽ độc lập trong việc phán quyết đối vối quyết định hành chính , hành vi hành chính  Người khiếu nại có quyền yêu cầu được giải quyết theo trình tự tài phán hành chính trong bất kỳ giai đoạn nào của vụ việc khiếu nại. Việc thành lập cơ quan tài phán hành chính được kỳ vọng sẽ đảm bảo mọi khiếu nại hành chính được giải quyết khách quan và hiệu quả, khắc phục được khiếm khuyết của cơ chế cơ quan hành chính vừa là người ra quyết định, vừa là người giải quyết khiếu nại. Việc xây dựng thí điểm mô hình cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ, tổ chức theo khu vực sẽ tránh sự can thiệp của các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương làm ảnh hưởng đến tính công bằng, khách quan của các phán quyết. Điều đó cũng phù hợp với yêu cầu của Nghị quyết của Quốc hội số 30/2004/QH11 ngày 15/6/2004 về công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Đồng thời, việc làm này cũng phù hợp với các yêu cầu trong ký kết các hiệp ước, các hợp đồng quốc tế. Tuy nhiên, để tài phán hành chính hoạt động có hiệu quả thì chúng ta còn phải tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc. Một trong những vướng mắc cơ bản và quan trọng nhất chính là xác định những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính nào là đối tượng của tài phán hành chính. Về nguyên tắc, quyết định giải quyết các việc cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) do các cơ quan hành chính, cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành bị khiếu nại mới là đối tượng của tài phán hành chính (đó phải là quyết định hành chính lần đầu). Tuy nhiên, việc thực hiện Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính thời gian qua, cho thấy một thực tế đang tồn tại là việc xác định những quyết định hành chính cá biệt nào thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính là điều không đơn giản. Hiện nay, pháp luật cũng chưa quy định thống nhất thế nào là quyết định hành chính cá biệt. Ngay trong cùng một văn bản pháp luật thì những quyết định hành chính là đối tượng xét xử của tài phán hành chính cũng chưa được quy định thống nhất. Cần thiết phải xác định cụ thể, chính xác quyết định hành chính nào là đối tượng của tài phán hành chính trước khi giao nhiệm vụ cho tài phán hành chính.  Đối với hành vi hành chính, các đương sự muốn khởi kiện hành vi hành chính thì phải xác định được hành vi nào của cơ quan hành chính, cán bộ công chức có thẩm quyền vi phạm thuộc thẩm quyền của tài phán hành chính. Muốn vậy các văn bản pháp luật về tố tụng hành chính phải quy định cụ thể hành vi nào là hành vi được quyền khởi kiện thuộc thẩm quyền của tài phán hành chính, hành vi nào không được quyền khởi kiện.[ Đỗ Xuân Đông (2005), Tài phán hành chính liệu có thay thế được cơ chế “người bị kiện cũng là người xử kiện, ] Để cơ chế tài phán hành chính phát huy hiệu quả, phải cho phép luật sư tham gia bảo vệ quyền lợi cho người khiếu nại (trước mắt, có thể cho phép luật sư tham gia ở mức độ cung cấp các dịch vụ pháp lý, tư vấn cho người khiếu nại). Việc cho phép luật sư tham gia bảo vệ quyền lợi cho người khiếu nại sẽ khiến người giải quyết khiếu nại phải khách quan hơn. Sự tham gia của luật sư trong các hoạt động tố tụng, tài phán luôn là biểu hiện của một xã hội công bằng, dân chủ. Cơ chế này sẽ còn phát huy hiệu quả cao hơn nữa nếu trình tự tố tụng, tài phán được chuyển từ tố tụng tố cáo sang tố tụng tranh tụng, từ án tại hồ sơ sang án tại phiên tòa…[ Đỗ Xuân Đông (2005), Tài phán hành chính liệu có thay thế được cơ chế “người bị kiện cũng là người xử kiện, ] Việc nghiên cứu thành lập cơ quan tài phán hành chính ở nước ta hiện nay, nhất là trong điều kiện có toà án hành chính (toà án nhân dân đang được giao thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính) trong bối cảnh trật tự kỷ cương quản lý nhà nước còn nhiều lỏng lẻo, tổ chức bộ máy nhà nước còn nhiều bất cập thì việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính cần phải có bước đi thích hợp, trong giai đoạn đầu có thể thí điểm thành lập ở một số địa phương, sau đó rút kinh nghiệm và nhân rộng trong phạm vi cả nước.       Ý tưởng thành lập mô cơ quan tài phán hành chính không còn mới ở nước ta. Vì vậy việc áp dụng mô hình cơ quan này ở quy mô thử nghiệm lầ cần thiết. Trong bối cảnh của Việt Nam, khi áp dụng mô hình cơ quan này ở quy mô thử nghiệm, cần quan tâm đến việc thành lập cơ quan tài phán hành chính chuyên ngảnh. Chỉ khi đã tích lũy được kinh nghiệm cần thiết về hoạt động mới mẻ này mới tính đến việc xây dựng cơ quan tài phán hành chính chung. Trên thực tế, mô hình cơ quan tài phán hành chính chuyên ngành đã nhận được khá nhiều sự ủng hộ của các nhà chuyên môn và cơ quan có thẩm quyền ở nước ta. Đặc biệt việc đề xuất việc thành lập mô hình cơ quan tài phán hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh trong lĩnh vực quản lý đất đai và sở hữu trí tuệ đã được bàn luận đến.[ Nguyễn Văn Quang (2009), Đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế, sách chuyên khảo: Pháp luật Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế và phát triển bền vững – NXB Công an nhân dân ] Nên chăng chúng ta cũng cần nhìn nhận lại vấn đề: cần phải tạo đủ điều kiện tiền để mới tổ chức tài phán hành chính? Vấn đề đặt ra ngược lại ở chỗ: chính tổ chức từng bước đi vững chắc tài phán hành chính sẽ là động lực, đòn bẩy thúc đẩy sự hình thành các tiền đề và điều kiện nói trên. Công cuộc cải cách hành chính và cải cách tư pháp nên bắt tay vào việc chuẩn bị sự hình thành tài phán hành chính.[ Đoàn Trọng Tuyến (2008), Mấy quan điểm chung xây dựng hệ thống tài phán hành chính, ] KẾT LUẬN Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính thuộc nhánh hành pháp là một cơ chế khá mới mẻ ở Việt Nam. Tuy mới đang trong giai đoạn nghiên cứu nhưng nó đã và đang thu hút được sự chú ý và tham gia nghiên cứu của các nhà khoa học, các chuyên gia pháp luật, sự đóng góp ý kiến và phản biện từ phía xã hội. Thực tế cho thấy mô hình giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước và hệ thống tòa án nhân dân trong những năm qua đã bộc lộ nhiều hạn chế và việc nghiên cứu, xây dựng mô hình cơ quan tài phán hành chính mới phù hợp hơn và hiệu quả hơn là một đòi hỏi tất yếu, khách quan. Cần khẳng định rằng việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán mới không có nghĩa là từ bỏ hoàn toàn mô hình tòa án đang duy trì hiện nay. Xu hướng phát triển của luật hành chính hiện đại là phân định và kết hợp giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán; đồng thời bên cạnh việc hoàn thiện phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại hệ thống cơ quan tư pháp – tòa hành chính, thì cần phải nghiên cứu cho ra đời trên thực tế một phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng tài phán – cơ quan tài phàn hành chính. Mô hình cơ quan tài phán hành chính mới phải bám sát quan điểm của Đảng và Nhà nước trong công tác xây dựng pháp luật, cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, phù hợp với xu hướng phát triển của luật hành chính hiện đại là thiết lập mô hình cơ quan giải quyết các tranh chấp hành chính là các cơ quan thuộc nhánh hành pháp song song với việc duy trì việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống tòa hành chính hiện nay; đồng thời vận dụng tốt kinh nghiệm của nước ngoài trong việc nghiên cứu, xây dựng mô hình cơ quan tài phán hành chính; đáp ứng nhu cầu của đất nước trong quá trình hội nhập khu vực và quốc tế. Việc xác lập và vận hành nhiều phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính là tất yếu nhằm mục đích nâng cao hơn nữa chất lượng của công tác giải quyết khiếu kiện hiện nay, đảm bảo thực hiện tốt hơn nữa quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Dù với cách thức, phương thức giải quyết nào thì cũng cần phải đảm bảo việc giải quyết nhanh chóng, hiệu quả, thấu tình đạt lý, đúng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng cho người dân. Điều đó không chỉ có ý nghĩa trong việc phát huy dân chủ, mà còn thể hiện quan điểm của Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính./. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, X, XI, NXB Chính trị Quốc Gia. Nghị quyết số 48- NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Bộ Chính trị. Nghị quyết số 49- NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị ban hành ngày 02/6/2005 Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam – trường Đại học Luật Hà Nội năm 2009, NXB Công an nhân dân. Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam – trường Đại học Luật Hà Nội năm 2009, NXB Công an nhân dân. Kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính, Học viện Tư pháp, năm 2004, NXB Tư pháp. Hiến pháp 1992, sửa đổi năm 2001. Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005. Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2002. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2006. Thanh tra Chính phủ (2009), Đề án tài phán hành chính (dự thảo) Bình An (2010), Giải quyết khiếu nại, tố cáo: Phải lấy con người làm khâu đột phá, Việt Anh (2008), Một số vấn đề cấp bách về khiếu nại hành chính, Phạm Văn Chung (2006), Những lợi ích khi thành lập cơ quan tài phán hành chính, Cấn Cường (2010), Phát sinh hơn 110.000 vụ khiếu nại, tố cáo năm 2010, Trần Văn Duyến (2010), Tình hình tiếp dân, giải quyết đơn thư năm 2009 ở nước ta, Đỗ Xuân Đông (2005), Tài phán hành chính liệu có thay thế được cơ chế “người bị kiện cũng là người xử kiện, Hoàng Ngọc Giao, Trần Văn Sơn, Nguyễn Thị Thu Vân, Đinh Văn Minh, Nguyễn Thị Hạnh (2008), Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam: Vấn đề và giải pháp, Báo cáo tóm tắt tháng 8 / năm 2009 Lê Thu Hương (2008), Tòa hành chính với việc đảm bảo công lý hành chính, Phùng Hương (2010), Vai trò của Tòa án hành chính, http:/daibieunhandan.vn/defaul.aspx?tabid=81&Newsid=119492 Nguyễn Tuấn Khanh (2005), Bàn về quan hệ giữa cơ quan hành chính với cơ quan, tổ chức trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính, Nguyễn Tuấn Khanh (2006), Tài phán hành chính – Nhìn từ góc độ tổ chức quyền lực nhà nước, Nguyễn Tuấn Khanh (2010), Thực hiện quyền khiếu nại hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế, Nguyễn Tuấn Khanh (2008), Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Nguyễn Văn Kim (2007), Tổng quan chung về Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính Nguyễn Văn Kim (2010), Vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính, Lê Thùy Linh (2008), Quyết định xử phạt vi phạm hành chính- đối tượng xét xử của Tòa án nhân dân, Luận văn tốt nghiệp đại học Luật. Văn Tiến Mai (2007), Bàn về thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán hành chính, Tạp chí Thanh tra số 4, tr. 32-33. Công Minh (2010), Tỷ lệ giải quyết án hành chính chưa cao, Đinh Văn Minh (2006), Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của việc giải quyết khiếu nại theo cấp hành chính, Đinh Văn Minh (2005), Tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới, Đinh Văn Minh (2005), Tài phán hành chính ở Hoa Kỳ, Trần Văn Như (2008), Vài suy nghĩ về vấn đề khiếu nại, tố cáo với đề tài tài phán hành chính Nguyễn Ngọc Tân (2007), Tình hình thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo và một số kiến nghị về tổ chức, hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, Tạp chí Thanh tra số 04, tr.21-24. Nguyễn Văn Tuấn (2007), Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay ở Việt Nam, Phạm Anh Tuấn (2007), Về việc thanh lập cơ quan hành chính thuộc hệ thống hành chính, Hội thảo khoa học về Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính. Phạm Đức Toàn (2009), Cải cách hành chính đáp ứng nhu cầu nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam, Đoàn Trọng Tuyến (2008), Mấy quan điểm chung xây dựng hệ thống tài phán hành chính Lê Đức Tiết (2010), Tài phán hành chính trong nền hành chính quốc gia- Sự phân biệt giữa hành chính tài phán và hành chính quản lý, www.giri.ac.vn Trần Văn Sơn, Ý tưởng về việc thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ, Tạp chí Thanh tra số 04, tr.29-31. Phạm Hồng Quang (2009), Hoàn thiện chế định tài phán hành chính Việt Nam trong tiến trình hội nhập và phát triển: Một vài kinh nghiệm từ hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, Nhật Bản và Trung Quốc, sách chuyên khảo: Pháp luật Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế và phát triển bền vững – NXB Công an nhân dân. Phạm Hồng Quang, Mô hình và thẩm quyền của Tòa hành chính ở Việt Nam và một số kinh nghiệm nước ngoài, Luận án Tiến sĩ trường Đại học tổng hợp Nagoya - Nhật Bản. Nguyễn Văn Quang (2009), Đổi mới cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập quốc tế, sách chuyên khảo: Pháp luật Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế và phát triển bền vững – NXB Công an nhân dân. Nguyễn Văn Quang (2008), Thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Một số vấn đề về việc vận dụng kinh nghiệm pháp luật của nước ngoài, Tạp chí dân chủ và pháp luật số chuyên đề: khiếu kiện hành chính và tài phán hành chính, tr.149-169. Nguyễn Thành Vinh (2010), Một số ý kiến về Đề án Tài phán hành chính,