Đánh giá tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

I. Một số khái niệm cần giải quyết Trước hết chúng ta cần hiểu, thế nào là vi phạm hành chính (VPHC). VPHC là là hành vi do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, vi phạm các qui định của pháp luật về trật tự quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm và theo qui định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Như vậy, xử phạt VPHC là hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền, căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành để áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính và các biện pháp hành chính khác (trong trường hợp cần thiết, theo qui định của pháp luật) đối với các hành vi VPHC mà các tổ chức, cá nhân đó thực hiện. Khoản 3 Điều 3 pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2008 - Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12, sau đây gọi là pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008) qui định: “Việc xử lý VPHC phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật.” Như vậy, chúng ta có thể hiểu, thẩm quyền xử phạt VPHC là khả năng được áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính trong giới hạn nhất định do pháp luật qui định cho cá nhân hoặc tổ chức có; thẩm quyền xử phạt VPHC của chủ thể nào đó được xác định bằng quyền hạn mà pháp luật qui định cho chủ thể đó được áp dụng các biện pháp, hình thức xử phạt với mức độ được xác định cụ thể. Việc phân định thẩm quyền, xác định đúng chủ thể có quyền trong việc xử lý VPHC là điều cần thiết nhằm bảo đảm công tác xử phạt VPHC được chính xác, đảm bảo tính pháp chế. Theo qui định của pháp luật hiện hành thì công tác xử phạt VPHC cũng phải tuân theo các thủ tục do luật định; vì đặc tính chung của các hoạt động của Nhà nước là phải tuân theo những thủ tục pháp lý nhất định. Thủ tục xử phạt VPHC không chỉ đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước tiến hành hợp lý mà còn bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, tập thể và Nhà nước. Theo qui định của pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 thì việc ra quyết định hành chính được tiến hành theo hai thủ tục sau: - Một là, thủ tục xử phạt đơn giản: Gọi là thủ tục đơn giản vì theo thủ tục này, khi phát hiện hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt ra quyết định xử phạt ngay. Điều kiện để áp dụng thủ tục này là hành vi VPHC phải đơn giản để khi phát hiện hành vi phạm thì người có thẩm quyền đã xác định được đó là hành vi vi phạm nào, tính chất mức độ của vi phạm; đồng thời người phát hiện vi phạm phải có đủ thẩm quyền để ra quyết định xử phạt tại chỗ. Chính vì vậy, pháp luật hiện hành qui định thủ tục này đươc áp dụng trong phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000đ đến 200.000đ. Đó là những hành vi đơn giản và mức phạt được áp dụng phù hợp với thẩm quyền của hầu hết các chủ thể có thẩm quyền xử phạt VPHC. - Hai là, thủ tục có lập biên bản: Thủ tục này khác thủ tục đơn giản ở chỗ, khi phát hiện hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt ngay mà phải lập biên bản về hành vi VPHC. Sở dĩ trong trường hợp này cần phải lập biên bản vì: Thứ nhất, hành vi vi phạm phức tạp nên trong thời gian ngắn (ngay khi phát hiện vi phạm) và với những biểu hiện bên ngoài của vi phạm được nhận biết một cách trực tiếp thường không đủ để đánh giá chính xác loại vi phạm, tính chất, mức độ của vi phạm nên không thể ra quyết định xử phạt ngay. Trong khi đó, xử phạt VPHC phải đúng người, đúng hành vi vi phạm nên việc ghi lại các sự kiện, tình tiết, số liệu liên quan đến vi phạm (lập biên bản) làm căn cứ sau đó xử phạt là rất cần thiết. Thứ hai, hành vi VPHC được phát hiện nhưng người phát hiện không đủ thẩm quyền xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt lại không có mặt tại hiện trường chứng kiến hành vi vi phạm xảy ra nên cần lập biên bản để cung cấp thông tin cho người có thẩm quyền ra quyết định xử phạt. II. Đánh giá tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt vi phạm hành chính Tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC là yếu tố quan trọng để đảm bảo công tác xử phạt VPHC được diễn ra chính xác, kịp thời, hiệu quả; tác động đến ý thức tuân thủ pháp luật của các cá nhân, tổ chức; đưa pháp luật bám sát với thực tế đời sống, tuân thủ nguyên tắc pháp chế; đồng thời góp phần vào thiết lập một trật tự quản lý hành chính chung tiên tiến. 1. Tính hợp lý của pháp luật về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính a. Sự hợp lý Các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC hợp thành hệ thống pháp luật tương đối phức tạp. Chúng chủ yếu được đặt ra trong Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008, các nghị định qui định chi tiết một số điều của pháp lệnh xử lý VPHC và các nghị định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Ngoài ra, có thể tìm thấy các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC trong một số đạo luật. Nghiên cứu hệ thống các qui định hiện hành liên quan đến thẩm quyền xử phạt VPHC cho thấy các chức danh có thẩm quyền xử phạt đã được qui định tương đối đầy đủ. Ở các cấp, các ngành, các lĩnh vực quản lý nhà nước đều có chức danh được trao thẩm quyền tiến hành hoạt động này. Đó là điều kiện quan trọng bảo đảm phát hiện nhanh chóng và xử lý kịp thời mọi trường hợp vi phạm, đáp ứng đòi hỏi của nguyên tắc thứ nhất trong xử lý vi phạm hành chính là “Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời và phải bị đình chỉ ngay…” (khoản 1 Điều 3 – Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008). Các hình thức xử phạt được qui định khá phong phú (tại Điều 12 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008), đảm bảo tính đa dạng trong hình thức xử phạt để phù hợp với từng trường hợp, từng hành vi vi phạm cụ thể. Trong đó, thẩm quyền phạt tiền và cảnh cáo được trao cho mọi chủ thể được qui định trong pháp lệnh, điều này cho thấy sự linh hoạt của pháp luật, đảm bảo cho công tác xử phạt của các chủ thể này đối với các VPHC luôn được chủ động, tiến hành nhanh chóng, kịp thời. Đặc biệt thẩm quyền áp dụng hình thức phạt tiền được sử dụng thường xuyên và đem lại kết quả cụ thể đóng góp cho ngân sách nhà nước. Thông qua hoạt động này, các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC đã góp phần quan trọng bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong các lĩnh vực nhà nước, phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm; buộc cá nhân, tổ chức vi phạm thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. Theo pháp luật thì mức phạt tiền được áp dụng khác nhau đối với các hành vi VPHC trong những trường hợp khác nhau, và qui định thẩm quyền về mức phạt tiền tối đa cho mỗi chủ thể xử phạt là một trong những tiêu chí xác định thẩm quyền xử phạt; việc pháp luật qui định như thế đã thể hiện sự đánh giá của nhà nước đối với tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi (chưa phải là tội phạm) qua đó thể hiện sự nghiêm khắc về tính giáo dục ý thức pháp luật đối với người vi phạm và đối với xã hội nói chung. Có thể thấy rõ sự phân hóa trong các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC: Người giữ chức vụ cao hơn được trao thẩm quyền rộng hơn (đương nhiên là trách nhiệm cũng nặng nề hơn); thẩm quyền của chủ tịch Ủy ban nhân dân được qui định tương đối toàn diện hơn các chức danh hoạt động trong từng ngành hoặc lĩnh vực quản lý cùng cấp; mức tiền phạt trong các lĩnh vực quản lý khác nhau cũng khác nhau cho phù hợp với đặc thù của từng lĩnh vực. Pháp lệnh năm 2008 đã mở rộng thẩm quyền xử phạt cho các chức danh ở cấp cơ sở; mức phạt tiền tối đa mà các chủ thể này được phép áp dụng đã được qui định cao hơn. Ví dụ: chiến sĩ công an nhân dân, chiến sĩ bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên đang thi hành công vụ được phạt tiền đến 200.000đ. Qui định này của pháp lệnh là hợp lý, khắc phục được những hạn chế của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002, vì họ là lực lượng đông đảo nhất và hoạt động thương xuyên nhất trong lĩnh vực kiểm tra, phát hiện vi phạm, do đó thẩm quyền xử phạt của họ phải được nâng lên. Các qui định về nguyên tắc xác định thẩm quyền đã giúp người có thẩm quyền xử phạt đỡ lúng túng trong việc xác định vụ việc cụ thể có thuộc thẩm quyền giải quyết của mình hay không và giúp cấp trên của họ dễ dàng hơn trong đánh giá hoạt động xử phạt VPHC nói chung cũng như xác định trách nhiệm của cấp dưới trong những vụ việc cụ thể. Chẳng hạn như qui định về nguyên tắc xác định thẩm quyền tại Điều 42, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2008, chúng ta thấy thẩm quyền xử phạt VPHC được xác định theo ba tiêu chí là: xác định thẩm quyền xử phạt theo thẩm quyền quản lý, theo mức tiền phạt tối đa và theo hình thức, mức xử phạt. Việc qui định nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt này cho thấy pháp luật quan tâm đến việc vừa bảo đảm tính nhanh chóng, kịp thời vừa bảo đảm tính chính xác, tuân thủ pháp chế trong công tác xử phạt VPHC. Ở đây, pháp luật dự liệu khá đầy đủ các trường hợp VPHC để phân định chủ thể có thẩm quyền xử phạt; thể hiện qua việc cho phép xác định thẩm quyền xử phạt VPHC giữa những người có thẩm quyền quản lý thuộc các ngành, các lĩnh vực khác nhau; xác định thẩm quyền đối với từng hành vi vi phạm cụ thể nhằm phân định thẩm quyền xử phạt giữa những người có thẩm quyền xử phạt trong cùng lĩnh vực, ngành quản lý; xác định thẩm quyền xử phạt trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính. Đặc biệt, tại điểm c khoản 3 Điều 42 qui định: “Nếu các hành vi thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người thuộc các ngành khác nhau, thì quyền xử phạt thuộc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền xử phạt nơi xảy ra vi phạm”; qui định này của pháp lệnh là hợp lý, nhằm tránh việc tách nhỏ vi phạm để xử lý. Ủy ban nhân dân là cấp có thẩm quyền chung, quản lý tất cả các lĩnh vực trong địa phương mình, do đó việc xác định chủ tịch Ủy ban nhân dân có thẩm quyền xử phạt đối với trường hợp một người thực hiện nhiều vi phạm thuộc nhiều lĩnh vực quản lý khác nhau là tạo điều kiện để việc xử phạt VPHC được nhanh chóng, kịp thời và chính xác. Nhìn chung, các qui định hiện hành đi theo hướng trao thẩm quyền xử phạt VPHC gắn với thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do VPHC gây ra (trừ các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC ở cấp thấp). Ví dụ: theo qui định của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008, chủ tịch xã ngoài việc được trao thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt chính là cảnh cáo và phạt tiền thì còn được trao thẩm quyền áp dụng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra, buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra. Việc qui định như vậy cho thấy pháp luật đã tính đến tính tối ưu, khả thi trong việc trao thẩm quyền xử phạt VPHC cho chủ thể có thẩm quyền; vì chính những chủ thể trực tiếp ra quyết định xử phạt VPHC cũng là người nắm bắt được mức độ vi phạm (nặng hay nhẹ) của hành vi mà người đó đang tiến hành xử phạt. Điều đó cũng góp phần quan trọng trong việc giáo dục, răn đe người vi phạm, bảo đảm khắc phục hậu quả của vi phạm đồng thời nâng cao hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống VPHC. Việc qui định thêm chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC trong một số đạo luật đã có phần nào đáp ứng đòi hỏi của quản lý nhà nước, kịp thời trao thẩm quyền xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực quản lý chuyên ngành cho các chức danh mà pháp lệnh xử lý VPHC chưa qui định. Thẩm quyền xử phạt VPHC thể hiện tập trung và tương đối đầy đủ, rõ ràng trong Pháp lệnh xử lý VPHC là căn cứ quan trọng và là điều kiện thuận lợi để qui định cụ thể trong các nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Các nghị định này về cơ bản đã bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật qui định về thẩm quyền xử phạt. Các qui định về ủy quyền được đặt ra tương đối hợp lý. Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 qui định (tại Điều 41) các chủ thể được pháp lệnh qui định thẩm quyền xử phạt có thể ủy quyền cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; để đảm bảo việc xử phạt được tiến hành nhanh chóng, kịp thời trong những trường hợp cấp trưởng vắng mặt. Pháp lệnh cũng qui định việc uỷ quyền phải được thực hiện bằng văn bản; đây là một điểm mới của pháp lệnh so với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002; qui định bổ sung này thể hiện tính nghiêm túc và chịu trách nhiệm cá nhân trong việc ra quyết định xử phạt VPHC, xác định hình thức ủy quyền xử phạt VPHC mà pháp luật cho phép. Theo tinh thần của Pháp lệnh xử lý VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt cũng chỉ ủy quyền trong trường hợp vắng mặt; Nghị định của chính phủ số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 đặt ra những đòi hỏi rất khắt khe khi tiến hành ủy quyền, đó là người có thẩm quyền xử phạt chỉ được ủy quyền cho cấp phó trực tiếp của mình, việc ủy quyền phải được thể hiện thành văn bản và người được ủy quyền không được ủy quyền tiếp. Những qui định này của pháp luật đảm bảo cho công tác tiến hành xử phạt phải được thực hiện bằng trách nhiệm của cá nhân, tránh trường hợp đùn đẩy, thoái thác. b. Sự không hợp lý Bên cạnh tính hợp lý và thể hiện khả năng dự liệu của pháp luật, hệ thống những qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC cũng bộc lộ không ít những điểm chưa hợp lý: Các qui định về thẩm quyền xử phạt VPHC được thể hiện trong một số lượng văn bản quy phạm pháp luật khiến cho việc theo dõi để thực hiện không đơn giản. Hơn nữa, các văn bản này do nhiều cơ quan và người có thẩm quyền ban hành vào những thời điểm khác nhau, dưới những hình thức khác nhau, có hiệu lực pháp lý khác nhau và phạm vi thi hành khác nhau cho nên mâu thuẫn, chồng chéo, trùng lặp trong hệ thống là không thể tránh khỏi. Việc qui định các chức danh có thẩm quyền xử phạt chủ yếu được tiến hành theo phương pháp liệt kê. Ưu điểm của phương pháp này là chỉ ra cụ thể những người có thẩm quyền xử phạt và các hình thức xử phạt, các biện pháp hành chính khác mà họ được quyền áp dụng. Đó là bảo đảm quan trọng cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và tránh hiện tượng tùy tiện trong xử phạt. Tuy nhiên, phương pháp này cũng có điểm yếu của nó bởi mỗi khi có cơ quan quản lý chuyên ngành mới được thành lập lại xuất hiện nhu cầu bổ sung chức danh có thẩm quyền xử phạt. Trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay thì nhu cầy này xuất hiện tương đối thường xuyên mà việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh xử lý VPHC lại không thể tiến hành thường xuyên được. Để đáp ứng nhu cầu đó, một số văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn đã đặt ra những qui định về thẩm quyền xử phạt không phù hợp với Pháp lệnh xử lý VPHC. Nghiên cứu các qui định về ủy quền xử phạt VPHC cho thấy Pháp lệnh xử lý VPHC không xác định rõ hình thức ủy quyền; mặc dù Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã bổ sung yêu cầu ủy quyền bằng văn bản nhưng vẫn không qui định theo vụ việc hay theo thời gian. Nghị định số 134/2003/NĐ-CP xác định việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản nhưng cũng không qui định ủy quyền theo vụ việc hay theo thời gian dẫn đến sự không thống nhất trong cách hiểu và lúng túng thực hiện. Việc soạn thảo nghị định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực được giao cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực là đảm bảo tính khả thi và đúng chuyên môn, nhưng trong giai đoạn hiện nay, hoạt động quản lý càng có liên quan chặt chẽ với nhau và đòi hỏi phải có sự phối hợp thường xuyên, nên việc việc soạn thảo nghị định xử phạt VPHC mà diễn ra riêng rẽ giữa các ngành theo như tinh thần của pháp luật hiện hành thì sẽ dẫn đến nhiều nghị định chỉ qui định thẩm quyền xử phạt cho các chức danh trong phạm vi ngành, lĩnh vực tương ứng, không có những qui định về phân định thẩm quyền cũng như về thẩm quyền của các chức danh thuộc ngành, lĩnh vực khác. Từ đó mà có thể dẫn đến quá tải về số lượng vụ việc trong một số ngành, lĩnh vực và khó khăn trong việc phối hợp giữa các chức danh có thẩm quyền xử phạt thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau. Ví dụ: Nghị định số 140/2005/NĐ-CP qui định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi không qui định thẩm quyền xử phạt của lực lượng công an nhân dân và các thanh tra các chuyên ngành khác như giao thông vận tải, xây dựng, môi trường…đối với các hành vi vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực các cơ quan đó quản lý như hành vi thực hiện giao thông trên công trình thủy lợi, hành vi xây dựng trái phép trên công trình thủy lợi và phạm vi bảo vệ công trình… 2. Tính hợp lý của pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) được quy định chủ yếu tại Chương VI Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008. Trên cơ sở Pháp lệnh ngày 2/7/2002 và Pháp lệnh ngày 16/12/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 134/2003/NĐ-CP và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 và Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008, trong đó có các quy định về thủ tục xử phạt VPHC (Chương IV Nghị định). Các Nghị định quy định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước chủ yếu viện dẫn các quy định về thủ tục xử phạt của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 và Nghị định số 128/2008/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định 134/2003/NĐ-CP) a. sự hợp lý  So với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1995, Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã có nhiều quy định cụ thể hơn về thủ tục xử phạt, bổ sung thêm một số quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tế như: Điều 65 quy định thủ tục về hoãn chấp hành quyết định phạt tiền; Điều 68 quy định về chuyển quyết định XPVPHC để thi hành. Nói cách khác, những quy định về thủ tục XPVPHC của Pháp lệnh XLVPHC đã thể hiện rõ hơn tính minh bạch của pháp luật, thể hiện quan điểm của Nhà nước về cải cách thủ tục hành chính. Trong Pháp lệnh xử lý VPHC hiện hành qui định hai loại thủ tục xử phạt VPHC là thủ tục đơn giản và thủ tục có lập biên bản. Việc pháp luật phân thành hai loại thủ tục xử phạt VPHC đáp ứng được yêu cầu của công tác xử phạt VPHC, khi mà công tác xử phạt đòi hỏi vừa phải nhanh chóng, kịp thời lại vừa phải chính xác và đúng thẩm quyền. Nếu thủ tục đơn giản tạo điều kiện xử lý VPHC được nhanh gọn thì thủ tục có lập biên bản đảm bảo việc xử phạt có cơ sở. Mặt khác, biên bản VPHC cũng là cơ sở để người bị xử phạt khiếu nại, khởi kiện và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và xét xử vụ kiện đối với quyết định xử phạt VPHC. Việc qui định hai thủ tục xử phạt VPHC tạo nên sự linh hoạt trong hoạt động xử phạt, vừa nhanh chóng, vừa chính xác trong những khả năng và điều kiện cho phép. Về người có thẩm quyền lập biên bản: quy định tại Điều 55 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008. Theo quy định mới, người có thẩm quyền lập biên bản là “người có thẩm quyền đang thi hành công vụ” thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương mình. Koản 1 Điều 55 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 qui định: “Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền xử phạt đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản, trừ trường hợp xử phạt theo thủ tục đơn giản.” Qui định này của Pháp lệnh xử lý VPHC trước đây phù hợp với một số chức vụ, một số ngành (thanh tra chuyên ngành) nhưng lại tỏ ra chưa hợp lý với yêu cầu “khi phát hiện vi phạm phải kịp thời lập biên bản” trong trường hợp người đang thi hành công vụ là những người không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (như kiểm hoá viên, nhân viên hải quan…). Để khắc phục vướng mắc này, khoản 1 Điều 55 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2008 được sửa đổi, bổ sung như sau: “…người có thẩm quyền đang thi hành công vụ có trách nhiệm lập biên bản đối với vi phạm mà mình phát hiện. Trong trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì phải chuyển tới ngay người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt”. Qui định này của Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã cho phép mọi chủ thể có thẩm quyền khi đang thi hành công vụ đều có thể lập biên bản, điều này là hoàn toàn hợp lý khi muốn công tác lập biên bản VPHC đuợc tiến hành mọi lúc, mọi nơi đối với mọi trường hợp VPHC mà cần áp dụng thủ tục có lập biên bản, dù nguời tiến hành lập bên bản có thẩm quyền xử phạt hay không có thẩm quyền xử phạt. Và trên thực tế, phần lớn người xử phạt thường không có mặt tại “hiện trường” nên không có điều kiện lập biên bản. Hơn nữa, việc lập biên bản là một hoạt động thuộc hoạt động xử phạt, nó mang tính quyền lực rõ rệt và trực tiếp hoặc gián tiếp (trong trường hợp quyết định xử phạt phải chuyển lên cấp trên có thẩm quyền xử phạt) làm xuất hiện các hậu quả pháp lý nhất định, do vậy người đang thi hành công vụ (đang sử dụng quyền lực Nhà nước) phải là người được quyền lập biên bản. Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 còn qui định bổ sung trường hợp: người vi phạm cố tình trốn tránh hoặc vì lý do khách quan mà không có mặt tại địa điểm xảy ra vi phạm thì biên bản được lập xong phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm hoặc của hai người làm chứng; việc dự liệu thêm trường hợp này là phù hợp với thực tế, nhằm có chứng cứ chắc chắn khi ra quyết định xử phạt. Với qui định bổ sung tại khoản 1 Điều 55 nêu trên, chúng ta còn hiểu rằng, “người có thẩm quyền đang thi hành công vụ” có thể là những người không thuộc các điều từ Điều 28 đến Điều 41 Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008. Như vậy, người có thẩm quyền lập biên bản VPHC (trừ trường hợp VPHC xảy ra trên tàu bay, tàu biển) phải thỏa mãn ba điều kiện: là người có thẩm quyền, đang thi hành công vụ và hành vi VPHC đó thuộc lĩnh vực quản lý của người lập biên bản. Tổng hợp ba điều kiện này, người có thẩm quyền lập biên bản đối với VPHC bao gồm những người có thẩm quyền xử phạt VPHC trong một lĩnh vực quản lý chuyên ngành và những người có thẩm quyền xử phạt về mọi lĩnh vực (chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, huyện, tỉnh và người được những người này ủy quyền). Cách qui định của Pháp luật hiện hành như thế đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc phối hợp, kết hợp giữa các cơ quan có liên quan trong xử lý VPHC (người lập biên bản và người xử phạt có quan hệ khá chặt chẽ). Về thủ tục phạt tiền, Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 có qui định: “Tiền phạt có thể được nộp một lần hoặc nhiều lần trong thời hạn do người có thẩm quyền xử phạt quyết định” (khoản 5 Điều 57). Đây là sự bổ sung mới so với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002, khi trên thực tế, có nhiều trường hợp người vi phạm không đủ khả năng về tài chính để nộp phạt một lần, tạo điều kiện để người vi phạm chấp hành nộp phạt. Qui định bổ sung này là cần thiết và phù hợp với thực tế. Trên thực tế cũng xảy ra trường hợp người vi phạm không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt và pháp lệnh xư lý VPHC năm 2002 đã đưa ra các biện pháp cưỡng chế (được qui định tại Điều 66), trong đó có biện pháp “khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng”; tuy nhiên Pháp lệnh lại không quy định rõ hay nói chính xác hơn là không dự liệu trường hợp tổ chức tín dụng nơi cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế thi hành không thực hiện việc giữ lại trong tài khoản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế số tiền theo quy định tại khoản 1 Điều 66 này, do đó đã không có qui định đưa ra biện pháp cưỡng chế đối với tổ chức tín dụng đó. Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã khắc phục được hạn chế này và đã đưa ra các biện pháp cưỡng chế hợp lý: Nếu tổ chức tín dụng không thực hiện việc giữ lại trong tài khoản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế số tiền theo quy định tổ chức tín dụng đó phải nộp phạt thay, và nếu không thực hiện việc trích chuyển thì tổ chức tín dụng đó bị phạt số tiền tương ứng với số tiền không trích chuyển vào ngân sách nhà nước qua tài khoản mở tại Kho bạc nhà nước nhưng tối đa không quá 500.000.000 đồng. Ngoài ra, căn cứ vào đòi hỏi và yêu cầu của thực tiễn, Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 cũng đưa ra các qui định sửa đổi, bổ sung tại các Điều: 54, 55, 57, 61, 64, 67 để phù hợp, đáp ứng được phần nào yêu cầu của thực tiễn thủ tục xử phạt VPHC. b. Sự không hợp lý Việc Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 qui định trường hợp áp dụng thủ tục đơn giản là phạt cảnh cáo và trường hợp phạt tiền từ 10.000đ đến 200.000đ là vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn hoạt động xử phạt VPHC. Mặc dù Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã tăng mức phạt tiền (từ 10.000đ đến 200.000đ) so với Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 (từ 5000đ đến 100.000đ) đối với trường hợp áp dụng thủ tục đơn giản nhưng yêu cầu của công tác xử phạt VPHC đặt ra phải nhanh gọn, kịp thời nhưng còn phải chính xác và đúng thẩm quyền; do đó đối với những trường hợp mức tiền phạt áp dụng vượt quá 200.000đ lại phải tiến hành xử phạt theo thủ tục có lập biên bản. Hiện nay, VPHC có thể xảy ra trên mọi lĩnh vực quản lý, có nhiều hành vi VPHC mà mức xử phạt áp dụng vượt quá mức 200.000đ; vì vậy nên tăng mức phạt tiền trong trường hợp áp dụng thủ tục xử phạt đơn giản; và tất nhiên, pháp luật cũng sẽ phải tăng thẩm quyền xử phạt xác định theo mức tiền phạt tối đa cho các chủ thể ở các cấp cơ sở (như chiến sĩ công an nhân dân, bộ đội biên phòng…đang thi hành công vụ); điều này sẽ đảm bảo cho hoạt động xử phạt VPHC được diễn ra thuận lợi, tiết kiệm được nhiều chi phí cũng như thời gian, công sức của Nhà nước. Bởi vì trên thực tế chúng ta còn thấy có những trường hợp, người có trách nhiệm xử lý đã chuyển vụ việc về giải quyết theo thủ tục đơn giản với mức phạt thấp hơn nhiều để tránh thủ tục lập biên bản, dẫn đến lọt nhiều hành vi vi phạm không được xử lý thoả đáng. Theo như hệ thống pháp luật hiện hành qui định về thủ tục xử phạt VPHC thì chỉ có hai loại thủ tục xử phạt VPHC như đã nêu ở mục I. Theo đó, trương hợp áp dụng thủ tục đơn giản bao gồm: xử phạt cảnh cáo, phạt tiền từ 10.000đ đến 200.000đ; còn trường hợp áp dụng thủ tục có lập biên bản được xác định bằng phương pháp loại trừ, đó là tất cả các trường hợp xử phạt trừ trường hợp xư phạt theo thủ tục đơn giản. Điều đó có nghĩa là, khi bị xử phạt VPHC chỉ có thể áp dụng thủ tục đơn giản hoặc thủ tục có lập biên bản, không còn thủ tục nào khác. Như vậy, sẽ không hợp lý trong một số trường hợp diễn ra trên thực tế như sau: - Hành vi VPHC có mức phạt trên 200.000đ nhưng xảy ra đã quá lâu. Trên thực tế, không phải mọi hành vi VPHC đều được phát hiện khi đang thực hiện hoặc vừa mới thực hiện xong mà có trường hợp HVVP đã chấm dứt khá lâu mới bị phát hiện. Những hành vi này nếu chưa hết thời hiệu xử phạt thì vẫn bị xử phạt theo thủ tục có lập biên bản. Nhưng biên bản là loại văn bản dùng để ghi chép tại chỗ sự việc đang diễn ra hoặc vừa mới xảy ra nhằm cung cấp thông tin về sự việc được ghi chép làm cơ sở để tiến hành hay kiểm tra hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Trong trường hợp này, việc lập biên bản hầu như không có ý nghĩa gì vì hành vi đã xảy ra quá lâu, không phải là sự việc đang diễn ra hoặc vừa mới xảy ra. Hơn nữa, nhiều trường hợp tại nơi diễn ra hành vi vi phạm (“hiện trường”) không còn gì để có thể ghi chép tại chỗ sự việc, các thông tin thu thập được nhằm xác minh vụ việc không phải là nội dung của biên bản VPHC. - Xử phạt VPHC sau khi có quyết định đình chỉ điều tra hay đình chỉ vụ án và chuyển sang xử lý VPHC. Trường hợp này cũng không lập biên bản được vì hành vi vi phạm đã chấm dứt từ lâu và cũng không cần thiết phải lập biên bản vì vai trò của biên bản là cung cấp thông tin thực tế về vụ vi phạm làm cơ sở để xử phạt nhưng hầu hết các thông tin cần thiết đã có trong hồ sơ vụ vi phạm do các cơ quan tố tụng hình sự chuyển sang. Như vậy, với các trường hợp nêu trên thì việc áp dụng thủ tục có lập biên bản thật sự không hợp lý, khi không thể áp dụng thủ tục đơn giản. Vì vậy, hệ thống pháp luật hiện hành, mà trước hết là Pháp lệnh xử lý VPHC nên qui định thêm các trường hợp ngoại lệ để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn. Trên đây là hai điểm chưa hợp lý của pháp luật hiện hành qui định về thủ tục xử phạt VPHC em cho là nổi cộm hiện nay, ngoài ra, còn một số điểm chưa hợp lý khác của hệ thống pháp luật hiện hành qui định về thủ tục xử phạt mà hiện nay, thực tiễn hoạt động xử phạt hành chính đã phản ánh và những chủ thể tiến hành hoạt động này cũng nhận thấy .Ví dụ như: còn có ý kiến cho rằng mẫu lập biên bản xử phạt VPHC có nhiều điểm rườm rà (dẫn chứng đưa ra là: mẫu biên bản vi phạm hành chính (mẫu số 01 và 01B), mẫu biên bản 01B sử dụng trong xử phạt vi phạm giao thông, mục nghề nghiệp của người làm chứng hoặc chứng kiến, trên thực tế không đủ cơ sở xác định nghề nghiệp của những người này do đó người thi hành công vụ khó có thể ghi được, dễ gây thắc mắc cho người bị xử phạt); vấn đề xề xử lý tang vật, phương tiện bị tịch thu thì làm thế nào xác định được giá trị tang vật, phương tiện vi phạm để chuyển cho cơ quan tài chính cấp huyện hoặc Trung tâm bán đấu giá cấp tỉnh, trong một số trường hợp tang vật, phương tiện vi phạm bị tịch thu khó vận chuyển lên cấp tỉnh, nơi có trung tâm bán đấu giá để bán đấu giá (như trường hợp tang vật là gỗ bị tịch thu)… III. Kết luận Nhìn chung hệ thống pháp luật hiện hành, mà chủ yếu là Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2008 đã có những bước bổ sung, sửa đổi về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC phù hợp hơn với thực tiễn, làm cho hoạt động xử phạt VPHC được diễn ra thuận lợi, đạt hiệu quả và mục đích của công tác xử phạt VPHC hơn. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC vẫn cần được tiếp tục bổ sung, sửa đổi, vì thực tiễn hoạt động quản lý hành chính luôn diễn ra không ngưng nghỉ, thực tiễn công tác xử phạt VPHC cũng luôn xuất hiện nhưng yêu cầu và đòi hỏi mới. Những đánh giá, nhận xét về tính hợp lý của hệ thống pháp luật về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC trên đây chỉ mới mang tính chất đi vào những điểm cơ bản; hệ thống pháp luật hiện hành qui định về thẩm quyền và thủ tục xử phạt VPHC còn nhiều điểm để chúng ta đánh giá về tính hợp lý của nó nếu kết hợp nhìn nhận chúng dưới cả vấn đề lý luận và thực tiễn; Mặc dù Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2008 đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng so với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, nhưng những quy định này mới đáp ứng được một phần yêu cầu của thực tế. Cùng với việc nghiên cứu, xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành chính, những quy định của Pháp lệnh về Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính cũng cần được xem xét, sửa đổi, bổ sung và nâng lên quy mô Luật và quan trọng hơn, là để góp phần đáp ứng đòi hỏi của thực tế trong việc nâng cao hiệu lực của quản lý nhà nước, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân và tổ chức.