Đề tài Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam trong thời kỳ mới

Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam trong thời kỳ mới Nguyễn Quang Thép, Trịnh Quang Anh Thành công trong công cuộc cải cách, mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế đã đưa Việt Nam lên một vị thế mới trên trường quốc tế. Đóng góp vào thành công đó không thể không kể đến vai trò của một hệ thống ngân hàng-tài chính (NH-TC) đang phát triển với một tốc độ nhanh chưa từng có. Tuy nhiên, thực tế đáng lo ngại là năng lực quản lý, giám sát khu vực NH-TC của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đang không theo kịp với tốc độ bùng phát trong giai đoạn gần đây của khu vực này. Điều đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải củng cố, tăng cường, hoàn thiện cả về tổ chức lẫn hoạt động của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý, giám sát khu vực NH-TC, chủ yếu là Thanh tra Ngân hàng Nhà nước (NHNN), Vụ Bảo hiểm, Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) và Thanh tra thuộc Bộ Tài chính (BTC). Vấn đề đặt ra là cần cải cách theo định hướng nào và ra sao, biết rằng cấu trúc và trình độ phát triển của hệ thống NH-TC là một trong những nhân tố quyết định mô hình giám sát nào nên được áp dụng. Trong khuôn khổ hạn chế, Bài viết xin chỉ đề cập tới 2 nội dung sau: (1) Thực trạng hệ thống NH-TC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn hệ thống thanh tra giám sát trong khu vực này; (2) Một vài mô hình giám sát NH-TC điển hình của các nước trên thế giới và một số khuyến nghị về việc lựa chọn mô hình giám sát mới phù hợp với giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế của VN hiện nay. Thực trạng hệ thống NH-TC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn hệ thống thanh tra giám sát NH-TC Sơ lược lịch sử hình thành và phát triển của khu vực NH- TC của VN Khu vực NH-TC được hợp thành bởi các bộ phận như NH, CK, BH. Phần dưới đây sẽ lược lại quá trình hình thành và phát triển của khu vực NH-TC của VN. • Hệ thống NH-TC VN trước thời kỳ “đổi mới” 1986: Thống trị hệ thống NH-TC Đông dương suốt thời kỳ pháp thuộc là NH Đông dương do Pháp thành lập vào đầu nửa sau thế kỷ 19. Giai đoạn 1945–1954, VN bị chia cắt, đan xen bởi những vùng tự do thuộc Chính quyền cách mạng kiểm soát và những vùng bị Pháp chiếm đóng. Theo đó, hệ thống NH-TC của VN cũng ở trong tình trạng chia cắt. Tháng 5 năm 1951, NH Quốc gia VN (tiền thân của NHNN VN ngày nay) được thành lập. Sự ra đời của NHQG đánh dấu một bước ngoặt trong lịch sử phát triển của hệ thống NH-TC của VN. Hoà bình được khôi phục năm 1954 đã dẫn tới sự cấu trúc lại hệ thống NH-TC VN. Hệ thống NH-TC ở miền Bắc đã trở thành cỗ máy phục vụ chủ yếu cho khu vực kinh tế nhà nước - cấp tín dụng cho các XNQD, và một phần cho khu vực kinh tế tập thể - các HTX nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp. Sau ngày đất nước tái thống nhất, Hệ thống NH VN được điều hành một cách thống nhất trên phạm vi toàn quốc. • Cải cách khu vực NH-TC sau 1986 và sự phát triển của nó đến nay: Cuộc cải cách hệ thống NH-TC được thực hiện trong suốt gần ba thập kỷ, được đặc trưng bằng việc hình thành một hệ thống NH 2 cấp, gồm NHNN – đóng vai NHTW, và 4 NHTM NN chuyên doanh độc lập. Với việc ra đời của 2 pháp lệnh về NH (sau này là 2 luật về NH), một hệ thống pháp luật về ngành NH đã được xây dựng nhằm tạo lập những khuôn khổ pháp lý ban đầu cho sự vận hành của hệ thống NH mới. Sau gần 3 thập kỷ tiến hành cải cách, hệ thống NH-TC VN đã trải qua 2 giai đoạn phát triển đáng lưu ý: (i) Giai đoạn đầu 1990-1996 là sự tăng lên nhanh chóng về số lượng và loại hình các TCTD nhằm đáp ứng sự tăng vọt của cầu về dịch vụ NH-TC trong giai đoạn đầu “bung ra” của thời kỳ chuyển đổi;4 (ii) Giai đoạn tiếp theo từ 1997 tới nay là củng cố, chấn chỉnh hệ thống NH. Thực tế cho thấy một sự phát triển vượt bậc của hệ thống NH-TCTD, bắt đầu từ diện rộng - số lượng và loại hình, chuyển sang theo chiều sâu - năng lực TC, năng lực quản trị điều hành, quản lý rủi ro, số và chất lượng sản phẩm/dịch vụ NH-TC, hiệu quả kinh doanh, với mức độ tập trung hoá ngày càng cao nhờ ứng dụng mạnh mẽ những thành tựu của công nghệ tin học và khoa học quản lý vào hoạt động kinh doanh của NH. Trong sự phát triển chung của khu vực NH-TC tại VN, cho tới khoảng cuối năm 1994, các thị trường tiền gửi, thị trường nội tệ và ngoại tệ liên NH, thị trường tín phiếu kho bạc, thị trường trái phiếu, … lần lượt ra đời. Trong những năm gần đây, các thị trường này, ở những mức độ khác nhau, đã có những bước phát triển rất đáng ghi nhận. NHNN, với tư cách là người tổ chức, quản lý và là thành viên tham gia thị trường, đã tạo lập nên những công cụ cần thiết và phù hợp nhằm thực thi có hiệu quả CSTT QG. Tính đến nay, đã có 5 NHTMNN, 1 NH Chính sách, 1 NH Phát triển, 36 NHTMCP, 4 NHLD, 29 chi nhánh NH nước ngoài hoạt động tại VN, chưa kể một số lượng đáng kể các TCTC phi NH và một hệ thống gần ngàn QTDND cùng tham gia vào việc cung cấp dịch vụ, sản phẩm NH-TC. Trong lĩnh vực CK, TTCK được manh nha hình thành vào khoảng cuối thập kỷ 90, đã có bước khởi sắc vượt bậc. Góp mặt trên TTCK đến nay đã có tới gần 200 công ty niêm yết và khoảng 50 công ty CK đang hoạt động. Bên cạnh thị trường niêm yết, là TTCK không chính thức - thị trường OTC, mà hoạt động của nó cũng đang diễn ra không kém phần sôi động. Theo đánh giá của các chuyên gia, thị trường OTC bắt đầu hình thành tự phát không có sự quản lý một vài năm trước khi Trung tâm Giao dịch CK Tp. HCM (nay là Sở GDCK Tp. HCM) đi vào hoạt động năm 2000. Nguồn cổ phiếu chính được giao dịch trên thị trường này là của các DNNN đã được cổ phần hóa trước đây và các công ty cổ phần do các tổ chức kinh doanh và đầu tư tư nhân thành lập. Theo ước tính, khối lượng giao dịch cổ phiếu của thị trường này lớn gấp khoảng 3 đến 6 lần so với lượng giao dịch tại SGDCK TP. HCM và TTGDCK HN, và giá trị giao dịch cổ phiếu bình quân mỗi ngày cũng lớn hơn 3 lần. Tuy nhiên, mức độ rủi ro trong thanh toán trên TTCK OTC là khá cao. Việc thanh toán các giao dịch không chính thức không được bảo vệ bởi luật pháp hay tổ chức nào, và hoàn toàn phụ thuộc vào uy tín cá nhân của những nhà môi giới CK không có giấy phép. Trong lĩnh vực BH, các công ty BH mới bắt đầu được thành lập và thực sự đi vào hoạt động ít năm nay, và đương nhiên, vẫn còn chiếm một thị phần hết sức khiêm tốn trong toàn bộ khu vực NH-TC nói chung. Tính đến hết năm 2006, thị trường BH VN đã có sự góp mặt của 37 doanh nghiệp BH phi nhân thọ, nhân thọ, tái BH và môi giới BH. Ngoài ra, vẫn còn một khối lượng không xác định các giao dịch TC đang diễn ra trong các khu vực TC phi chính thức và bán chính thức, liên quan mật thiết đến các hoạt động kinh tế ngầm, như buôn lậu, sản xuất-kinh doanh bất hợp pháp, rửa tiền ... Tóm lại, hệ thống NH-TC mới nổi của VN mang một số nét đặc trưng sau: (1) Mặc dù gần đây hoạt động của TTCK, các công ty CK có những sự tăng trưởng nhất định nhưng khu vực NH-TC VN vẫn tiếp tục chịu chi phối rất lớn bởi hoạt động NH. Do đó, tính ổn định và chất lượng hoạt động của hệ thống NH sẽ ảnh hưởng quyết định đến sự vững mạnh của khu vực này và từ đó, tác động tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô; (2) Mặc dù nhiều NHTM đang có xu hướng mở rộng hoạt động sang các lĩnh vực không truyền thống như BH, CK; Đồng thời, cũng có một số công ty BH, công ty CK cũng đang tìm cách thâm nhập lĩnh vực hoạt động NHTM. Tuy nhiên, do quy định chặt chẽ của pháp luật NH và các luật lệ khác có liên quan, giữa các hoạt động này vẫn có sự tách biệt rõ ràng; (3) Các NHTM VN nói chung còn nhỏ bé so với NH các nước trong khu vực và còn yếu kém về nhiều mặt, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lực TC, trình độ công nghệ, năng lực quản lý rủi ro, quản trị NH. Uy tín của các NHTM, đặc biệt là các NHTMCP trong công chúng còn hạn chế, do đó nguy cơ đổ vỡ NH do các thông tin lệch lạc còn lớn, dẫn tới nguy cơ đổ vỡ lây lan, hay khả năng rủi ro hệ thống là khá cao; (4) Thể chế thị trường tại VN mới được hình thành; các quy luật vốn có của nó chưa thực sự phát huy tác dụng đầy đủ. Hạ tầng TC và khuôn khổ pháp lý TC còn yếu, thiếu, lạc hậu. Tính công khai minh bạch về hoạt động của các tác nhân tham gia trên thị trường TC còn thấp; các chuẩn mực, thông lệ quốc tế tốt về quản trị điều hành, trên thực tế, vẫn chưa được áp dụng phổ biến, ... Điều này đã gây cản trở lớn không những cho công tác giám sát và việc áp dụng từng bước kỷ luật thị trường mà còn ảnh hưởng tới chất lượng đánh giá, dự báo diễn biến thị trường; (5) Mặc dù đã có những bước tiến lớn trong việc thực thi cam kết về mở cửa khu vực NH-TC, do còn có sự khác biệt lớn về văn hóa và sự tồn tại của nhiều loại rào cản vô hình khác, cộng với sự yếu kém, lạc hậu tương đối về hạ tầng TC và khuôn khổ pháp lý TC, và khả năng hấp thụ thấp của khu vực nội địa, mức độ hội nhập của thị trường TC VN vào với phần còn lại của thế giới (và ngược lại) chưa thể diễn ra mạnh mẽ như nhiều người kỳ vọng. Thực trạng các cơ quan quản lý, giám sát khu vực NH-TC và sự cần thiết phải tiến hành cải cách Thực tế ở VN, NHNN chịu trách nhiệm quản lý, thanh tra giám sát hoạt động NH và hệ thống các TCTD, BTC chịu trách nhiệm về lĩnh vực CK và BH. Ngoài ra, còn có Bảo hiểm tiền gửi VN và một vài cơ quan khác cũng có tham gia vào hoạt động thanh tra, giám sát NH, tổ chức tài chính nhưng ở những mức độ khác nhau. Sự hình thành và phát triển của các tổ chức có liên quan này thực sự bị quyết định bởi cấu trúc và trình độ phát triển của hệ thống NH-TC của VN. • Hệ thống quản lý, thanh tra giám sát trực thuộc NHNN: 5 năm sau ngày thành lập NHQG VN, Ban Thanh tra NH trực thuộc NHQG (tiền thân của Thanh tra NHNN ngày nay) cũng đã được thành lập bởi một Nghị định của Chính phủ. Trải qua hơn 5 thập kỷ xây dựng và trưởng thành, hệ thống Thanh tra NH đã lớn mạnh không ngừng cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, quy mô và chất lượng hoạt động. Sự lớn mạnh này phản ánh tốc độ phát triển nhanh chóng của một hệ thống NH - trụ cột của khu vực NH-TC, mà Thanh tra NH chịu trách nhiệm thanh tra giám sát. Mặc dù còn nhiều hạn chế, bất cập trong tổ chức, hoạt động và các nguồn lực, có một điều không thể phủ nhận được: Đây là một cơ quan thanh tra giám sát có bộ máy hoàn chỉnh nhất (từ Trung ương tới khắp 64 tỉnh, thành), quy mô biên chế lớn nhất (khoảng 600 người) và nguồn lực hoạt động đồ sộ nhất, với phương thức, quy trình, các công cụ, kỹ năng, năng lực thanh tra giám sát có thể nói là phát triển nhất so với các cơ quan, đơn vị khác thuộc hệ thống giám sát khu vực NH-TC. Những thay đổi về môi trường hoạt động NH tất yếu dẫn tới yêu cầu cần đổi mới cơ quan GSNH để theo kịp sự phát triển của hệ thống NH và bảo đảm quản lý, giám sát hữu hiệu các TCTD. Hệ thống quản lý, giám sát NH VN đang phải đối mặt với một số nguy cơ, thách thức trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và tụ do hóa tài chính. Trước thách thức đó, ngày 24/5/2006, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 112/2006/QĐ-TTg phê duyệt Đề án phát triển ngành NH VN đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, trong đó nêu rõ: “NHNN có trách nhiệm và quyền hạn chủ chốt trong việc quản lý, giám sát hoạt động của các TCTD và các tổ chức khác có hoạt động NH, đồng thời phối hợp chặt chẽ với BTC trong việc quản lý, giám sát toàn bộ hệ thống TC.… Trên cơ sở bộ máy Thanh tra NHNN hiện có, xây dựng hệ thống GSNH hiện đại và hữu hiệu (về thể chế, mô hình tổ chức, con người và phương pháp) nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển hệ thống NH VN và thực hiện đúng các nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế về GSNH. Thành lập Cơ quan Giám sát an toàn hoạt động NH thuộc NHNN trên cơ sở bộ máy Thanh tra NHNN hiện nay… Mục tiêu và trách nhiệm chính của Cơ quan Giám sát an toàn hoạt động NH của NHNN là góp phần bảo đảm sự an toàn, ổn định của hệ thống các TCTD và chấp hành nghiêm minh pháp luật về tiền tệ, hoạt động NH, bảo vệ lợi ích của công chúng”… • UBCKNN trực thuộc Bộ TC: Cùng với quá trình cải cách hệ thống NH, chủ trương xây dựng và phát triển TTCK tại VN đã có từ những năm đầu thập kỷ 90. Một trong những bước đi khởi đầu nhằm thực hiện chủ trương này là việc thành lập Ban Nghiên cứu xây dựng và phát triển thị trường vốn thuộc NHNN năm 1993. Sau một thời gian chuẩn bị, UBCKNN đã chính thức được thành lập vào ngày 28/11/1996 theo Nghị định số 75/CP của Chính phủ, là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về CK và TTCK. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của UBCKNN là quản lý, thanh tra, kiểm tra và giám sát các tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động tại TTCK và xử lý các vi phạm về CK và TTCK theo quy định của pháp luật (chủ yếu do Thanh tra UBCK thực hiện). Sau hơn 5 năm hoạt động, UBCKNN đã được Chính phủ quyết định chuyển vào BTC nhằm tăng cường hiệu quả điều phối hoạt động của các Bộ ngành chức năng trong việc thúc đẩy TTCK phát triển. Sự phát triển bùng phát của TTCK từ cuối năm 2006 đến nay dường như vượt quá năng lực quản lý của UBCKNN. Thực tế là cơ quan này (bao gồm Thanh tra UBCKNN) còn quá non trẻ, chưa thể có đủ các điều kiện cần thiết để quản lý và giám sát có hiệu quả trước hết là TCCK có tổ chức. Ngoài ra, thị trường OTC cũng đang hoạt động tự phát, chưa được quản lý và bảo vệ, không có cơ chế hoạt động hiệu quả, công bằng và trật tự, cũng không có được sự minh bạch như ở Sở/TTGDCK. Các quy định về TTCK không được áp dụng bên ngoài Sở/TTGDCK có tổ chức. Do vậy, UBCKNN chưa có khả năng quản lý TTCK không chính thức. Thiếu một hệ thống báo cáo và công bố thông tin giao dịch minh bạch, vấn đề giá cả trở nên không rõ ràng. Năng lực TC, chuyên môn và năng lực hoạt động của các nhà môi giới không được kiểm chứng cũng không được giám sát, và thông tin về tổ chức phát hành không được xác minh, v.v. Trước tình hình như vậy, Chính phủ mới đây đã yêu cầu BTC và UBCKNN phải tăng cường quản lý, theo dõi, thanh tra, kiểm tra để bảo đảm cho thị trường phát triển theo đúng định hướng đã đặt ra, phát huy những mặt tích cực, sử dụng các biện pháp phù hợp, hữu hiệu, hạn chế tối đa những mặt tiêu cực đối với thị trường, tuyệt đối không để xảy ra những biến động đột biến vượt ra ngoài tầm kiểm soát. Trong quá trình quản lý TTCK, cần đặc biệt lưu ý: (i) Phải kiểm soát bằng được luồng vốn đầu tư vào TTCK (thông qua các biện pháp: Đăng ký, lưu ký tập trung, đầu tư ủy thác qua công ty quản lý quỹ, kiểm soát ngoại hối, thuế thu nhập ...); (ii) Tăng cường tính công khai, minh bạch trên TTCK, ngăn chặn có hiệu quả các hiện tượng lừa đảo, đầu cơ và các biểu hiện tiêu cực trong việc phát hành cổ phiếu của các doanh nghiệp; (iii) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, giám sát các hoạt động của các Công ty CK, Công ty quản lý quỹ, Công ty niêm yết và các quỹ đầu tư CK để đảm bảo các hoạt động này đúng pháp luật, công khai, minh bạch. Chính phủ cũng yêu cầu: - NHNN có trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ hoạt động của các NHTM có ảnh hưởng đến TTCK, đặc biệt là kiểm soát đối với việc sử dụng nguồn vốn NH để đầu tư chứng khoán cũng như hoạt động cho vay cầm cố; - BTC chủ trì phối hợp với NHNN và các cơ quan liên quan xây dựng trình cấp có thẩm quyền các biện pháp kiểm soát TTCK trong tình hình đặc biệt, khi có các biến động lớn; • Các cơ quan giám sát NH-TC khác: - Vụ BH trực thuộc BTC mới được tách ra từ Vụ TC các NH và TCTC, và thành lập mới từ tháng 7 năm 2003. Vụ có chức năng giúp Bộ trưởng BTC thống nhất quản lý nhà nước về kinh doanh BH trong phạm vi cả nước, trong đó có nhiệm vụ “Kiểm tra, giám sát hoạt động của doanh nghiệp BH và doanh nghiệp môi giới BH VN, văn phòng đại diện của doanh nghiệp BH nước ngoài và doanh nghiệp môi giới BH nước ngoài tại VN; Phối hợp với Thanh tra Bộ trong việc xây dựng kế hoạch và thực hiện thanh tra hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh BH”. Vụ BH, với biên chế khoảng trên 20 cán bộ, với một thị trường BH mở cửa đang đặt ra nhiều cơ hội lẫn thách thức, chắc chắn Cơ quan quản lý ngành BH này sẽ cần phải được tăng cường, củng cố nhiều về năng lực thì mới có thể hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. - BH Tiền gửi VN (DIV) được thành lập và đi vào hoạt động từ năm 2000. Sau 7 năm hoạt động, DIV đã hình thành được một mạng lưới các chi nhánh, mở rộng địa bàn hoạt động, phát triển các nghiệp vụ, nâng cao một bước về năng lực TC và cải thiện công tác quản trị điều hành. Tuy nhiên, so với quá trình cải cách, mở cửa và hội nhập của nền kinh tế nói chung, hệ thống NH-TC nói riêng, thì sự phát triển của DIV thời gian qua còn chậm và hạn chế. Vì vậy, một yêu cầu được Chính phủ đặt ra đối với DIV là làm thế nào để góp phần tích cực thúc đẩy thị trường TC - tiền tệ VN phát triển theo hướng nhanh, an toàn, bền vững và bảo vệ được quyền lợi hợp pháp của những người gửi tiền và của các nhà đầu tư. Trong thời gian tới, DIV phải trở thành một trong những mắt xích của dây chuyền giám sát an toàn hệ thống NH-TC. Tóm lại: Trong khu vực NH-TC của VN, đã hình thành những cơ sở của một hệ thống giám sát an toàn hoạt động NH-TC, trong đó NHNN giữ vai trò quan trọng nhất với nòng cốt là Thanh tra NH. Năng lực thanh tra giám sát các định chế TC khác còn non yếu, bất cập so với yêu cầu. Trên thực tế, hoạt động thanh tra giám sát NH là phát triển nhất và được tổ chức có hệ thống nhất. Tuy nhiên, cũng vẫn cần được tiếp tục củng cố, tăng cường nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới. Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam trong thời kỳ mới . Tiếp theo Phần I Bài viết - Thực trạng hệ thống NH-TC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn hệ thống thanh tra giám sát NH-TC, Phần II này xin được đề cập đến một vài mô hình giám sát NH-TC điển hình của các nước trên thế giới và một số khuyến nghị về việc lựa chọn mô hình giám sát mới phù hợp với giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế của VN hiện nay. Một số mô hình giám sát khu vực NH-TC trên thế giới Trong vài thập kỷ qua, chúng ta đã được chứng kiến sự phát triển như vũ bão của khoa học công nghệ, kèm theo đó là sự bùng nổ của xa lộ thông tin qua Internet. Đây là nhân tố quan trọng tác động đến cấu trúc và độ sâu của khu vực NH-TC. Thích ứng với sự thay đổi mạnh mẽ môi trường hoạt động, hầu hết các nước đều tiến hành điều chỉnh hoặc cải cách lại hệ thống các cơ quan giám sát NH-TC của mình. Theo Cuốn “Các nước giám sát các ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán của mình như thế nào”, Neil Courtis, 1999, Central Banking Publication hì trong số 123 nước được khảo sát có: 63 NHTW thực hiện chức năng quản lý, giám sát hoạt động NH; 7 NHTW giám sát hoạt động NH và CK; 16 NHTW giám sát NH và BH; và 3 NHTW giám sát cả NH, BH và CK, tức toàn bộ khu vực NH-TC nói chung. Như vậy, tổng cộng có 89/123 (khoảng 3/4) quốc gia được khảo sát là trao quyền quản lý, giám sát NH, thậm chí toàn bộ khu vực NH-TC cho NHTW của mình. Một công trình nghiên cứu khác về “Cấu trúc, phạm vi và tính độc lập của Cơ quan giám sát NH: Một sự so sánh quốc tế” của Daniel E. Nolle, 2003 cũng chỉ ra rằng: Trong mẫu khảo sát gồm 117 nước, có tới trên 3/4 các quốc gia trao trách nhiệm GSNH cho NHTW, trong đó có tới 64% các NHTW đóng vai trò là cơ quan GSNH duy nhất ; 12% các NHTW (bao gồm cả Hệ thống Dự trữ liên bang Mỹ - Fed) không phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về GSNH; 1/5 các quốc gia không trao trách nhiệm này cho NHTW. Trong Phần So sánh quốc tế về phạm vi giám sát của các cơ quan GSNH/TC (cùng mẫu khảo sát), Báo cáo cho thấy: Có tới 55% các quốc gia, trong đó Cơ quan giám sát chỉ chịu trách nhiệm duy nhất về lĩnh vực NH; 11% chịu trách nhiệm về lĩnh vực NH lẫn CK; 20% về lĩnh vực NH lẫn BH; còn lại 14% chịu trách nhiệm giám sát cả NH, CK và BH. Các công trình nghiên cứu tầm quốc tế về hoạt động giám sát NH-TC và vai trò của các NHTW đã chỉ ra một cách rõ ràng lý do tại sao người ta lại lựa chọn một mô hình nào đó? Những mặt thuận lợi và bất lợi của mỗi mô hình? Các nền kinh tế chuyển đổi và mới nổi nên triển khai áp dụng mô hình nào? ... • Có nên tiếp tục trao cho NHTW chức năng GSNH? Trường phái ủng hộ việc giao trách nhiệm GSNH cho NHTW cho rằng: NHTW suy cho cùng vẫn phải chịu trách nhiệm về sự vận hành trôi chảy của hệ thống thanh toán và sự bình ổn của khu vực NH- TC, và là người cho vay cứu cánh cuối cùng. Việc trao trách nhiệm GSNH cho NHTW sẽ có các lợi thế như: Tính tương đồng về mục tiêu và các yêu cầu định chế về giám sát và CSTT, đặc biệt là sự cách ly khỏi những áp lực chính trị, tính thuận lợi trong việc thu thập và xử lý dữ liệu và tính kinh tế nhờ việc khai thác nguồn lực sẵn có (đặc biệt là các chuyên gia về TC-NH). Một lợi thế được các chuyên gia quốc tế đặc biệt nhấn mạnh là vai trò riêng có và rất nhạy cảm của NHTW – “Người cho vay cuối cùng”. Khi phải xử lý “sự cố” trong hệ thống NH-TC, nếu thiếu cánh tay GSNH - nơi cung cấp những thông tin tức thì và đáng tin cậy, NHTW sẽ khó lòng hoàn thành tốt vai trò này của mình. Một sự hiệp lực quan trọng nữa là liên quan đến việc hoạch định CSTT. Có thêm cánh tay GSNH, NHTW sẽ trở nên nhạy cảm hơn đối với những diễn biến quan trọng trong khu vực NH-TC. Để quản lý được những cú sốc về thanh khoản, điều có thể xảy ra thậm chí ngay tại những nước phát triển, NHTW cần phải cập nhật thông tin về toàn bộ hệ thống NH-TC, về những mối liên kết và thực trạng các định chế NH-TC và duy trì sự phối kết hợp chặt chẽ với các NHTW khác. Thiếu những điều này, NHTW sẽ khó lòng phân biệt được đâu là mất khả năng thanh toán, đâu là vỡ nợ, để từ đó có quyết sách kịp thời và phù hợp khi đóng vai “Người cho vay cuối cùng”. Trường phái muốn tách chức năng GSNH ra khỏi NHTW thì biện minh rằng lĩnh vực tiền tệ và giám sát có thể phần nào chồng chéo nhau và chứa đựng nguy cơ xung đột tiềm ẩn. Chẳng hạn, trong tình thế cần sử dụng đến phương sách cho vay cứu cánh cuối cùng đối với những NH đang gặp khó khăn về thanh khoản, NHTW có thể bơm vốn khả dụng vào hệ thống quá mức cần thiết. Bởi vậy, đe doạ đến sự ổn định tiền tệ. Sự xung đột về mục tiêu như thế còn có thể xảy ra trong lĩnh vực chính sách lãi suất. Việc hạ lãi suất điều hành là để giảm chi phí nguồn lực cho hệ thống NH trong cơn khó khăn gay cấn tạm thời, nhưng những giải pháp về kiềm chế lạm phát, xét trờn tổng thể nền kinh tế, có lẽ sẽ đòi hỏi mức lãi suất cần được giữ cao hơn. Cuối cùng, yêu cầu cần ổn định giá trị đối ngoại của đồng tiền sẽ gây nên một kiểu xung đột khác nữa. Việc nâng lãi suất có thể được sử dụng để bảo vệ đồng tiền quốc gia nhưng điều đó lại có thể gây tác động tiêu cực - bóp nghẹt hệ thống NH. Xét trên góc độ quốc tế, các thị trường TC trên thế giới đang phát triển nhanh chóng tới mức toàn cầu hoá và trở nên phụ thuộc lẫn nhau. Chính sự cần thiết phải tăng cường quan hệ hợp tác này là một lý lẽ quan trọng nữa thuyết phục nên trao chức năng GSNH cho NHTW. Các NHTW đã có bề dày lịch sử quan hệ chặt chẽ với nhau thông qua các tổ chức như Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS) – là NH phục vụ cho cỏc NHTW và là Cơ quan bảo trợ của Uỷ ban Basel về GSNH. Các thông tin mật trong lĩnh vực GSNH sẽ dễ dàng được các NHTW chia sẻ cho nhau một cách nhanh chóng, tin cậy và an toàn. • Có nên mở rộng phạm vi GSNH thành GS toàn bộ hệ thống NH-TC (Mô hình “Giám sát hợp nhất”)? Những mặt thuận lợi của mô hình “giám sát hợp nhất”: - Hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động giám sát hợp nhất các tập đoàn NH-TC đa năng, các công ty nắm giữ NH; Cho phép xử lý tốt hơn các vấn đề có ảnh hưởng tới tổng thể hệ thống TC, cũng như là có khả năng phản ứng nhanh nhạy hơn về mặt hoạch định chính sách; - Cho phép triển khai thực thi phương pháp tiếp cận hợp nhất về quản lý, giám sát xuyên suốt toàn bộ hệ thống TC và hạn chế những sự lộn xộn, bất nhất trong hoạt động; Tăng cường trách nhiệm giải trình của Cơ quan GS hợp nhất vì mục tiêu, chức năng, phạm vi, đối tượng của một cơ quan như vậy sẽ trở nên hết sức rõ ràng; - Tối đa hoá lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi, cụ thể sẽ cho phép khai thác tốt hơn lợi thế tiềm năng của mô hình này là sự trao đổi thông tin , tận dụng nguồn lực và phối kết hợp hành động (điều này đặc biệt quan trọng khi ngày càng xuất hiện nhiều hơn các tập đoàn NH-TC đa ngành). Những lý lẽ phản đối mô hình “giám sát hợp nhất”: - Quá trình hợp nhất có thể gây ra sự giảm sút hiệu quả của công tác giám sát trong giai đoạn quá độ và thậm chí tiếp sau đó, nếu việc quản lý quá trình chuyển đổi không được thực hiện tốt. Mô hình này có thể sẽ làm tổn hại tính hiệu quả của hoạt động giám sát tổng thể do không có đủ năng lực chuyên môn sâu về từng lĩnh vực hẹp trong các ngành NH, CK, BH; - Mô hình “đa cơ quan giám sát” không hẳn là không hiệu quả. Có thể có những giải pháp hữu hiệu khắc phục được điểm yếu về cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động giữa các cơ quan cùng tham gia giám sát. Mô hình “giám sát hợp nhất” chỉ có thể hoạt động tốt ở những nước mà thoả mãn được một số điều kiện tiền đề nhất định, thích hợp nhất là với những quốc gia có hệ thống NH-TC phát triển ở bậc cao. Vấn đề lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi dường như chỉ có ý nghĩa trên phương diện lý thuyết. Một khi trách nhiệm giải trình và tính công khai minh bạch chưa thực sự đảm bảo, thiếu cơ chế giám sát hữu hiệu (cả từ nội bộ và bên ngoài), thì việc tập trung thái quá quyền lực vào một tổ chức có thể sẽ tạo ra những rñi ro tiÒm Èn khôn lường, chẳng hạn như rủi ro đạo đức của Thành viên Ban Lãnh đạo. • Những khó khăn, trở ngại nảy sinh nếu lựa chọn mô hình Giám sát hợp nhất Vấn đề “lợi ích và chi phí” của Mô hình có thể không thực sự thuyết phục. Lợi ích thường mơ hồ vì chỉ được định tính. Hơn nữa, chỉ được thể hiện đầy đủ trong dài hạn, trong khi các khoản chi phí thường thấy rõ và phần lớn phải trả ngay. Tuy nhiên, một khi mô hình Giám sát hợp nhất được lựa chọn triển khai áp dụng, cần phải lường tính hết những khó khăn, trở ngại và rủi ro có thể phát sinh, như: - Những trở ngại về phương diện pháp lý là: Cần phải có thời gian để có thể chỉnh sửa, bổ sung hàng loạt các quy định bất hợp lý hoặc không đồng bộ hiện hành, hoặc để ban hành mới những văn bản cần thiết về lĩnh vực TC; - Khó khăn về nguồn nhân lực: Thiếu những cán bộ có trình độ, kinh nghiệm, đặc biệt trong giai đoạn ban đầu. Kế hoạch đào tạo và đào tạo lại nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới đòi hỏi phải có đủ thời gian cần thiết; - Phức tạp trong việc xử lý cán bộ: Cần phải có một kế hoạch bố trí, sắp xếp lại nhân sự hết sức tỉ mỉ, chu đáo (gồm điều động, thuyên chuyển, cho đào tạo lại, hoặc cho nghỉ việc có hưởng trợ cấp hoặc bồi thường ...) bởi “con người” luôn luôn là một vấn đề hết sức nhạy cảm. Sự xung đột về lợi ích cục bộ sẽ xuất hiện do quyền lực của một số vị trí lãnh đạo, quản lý có thể bị phương hại. Hơn nữa, nhiều vị trí sẽ không còn tồn tại; - Hạn hẹp về ngân sách: Để thực hiện thành công kế hoạch hợp nhất các cơ quan giám sát đòi hỏi phải tiêu tốn một nguồn lực TC khổng lồ mà rất ít quốc gia có thể đáp ứng được; - Sự trì hoãn có thể có trong việc tích hợp các hệ thống IT và cơ sở hạ tầng TC khác của các cơ quan được sáp nhập; - Năng lực quản lý quá trình chuyển đổi có thể không đáp ứng được yêu cầu, ... Tóm lại: (1) Không có một mô hình Giám sát NH-TC mẫu nào có thể áp dụng chung cho tất cả các nước. Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, lịch sử, nền văn hoá khác nhau, và đặc biệt đều có cấu trúc hệ thống NH-TC đặc thù của mình. Đây chính là những nhân tố chủ yếu quyết định mô hình tổ chức nào nên được lựa chọn. (2) “NHTW tại các nước công nghiệp và các nước đang phát triển đều có tham gia chặt chẽ vào việc giám sát, thanh tra hệ thống NH. Hơn nữa, NHTW cần phải hiểu biết rõ về hoạt động của hệ thống NH-TC và bộ phận quan trọng nhất của nó là hệ thống NH để bảo đảm có thể thực hiện thành công CSTT, đảm bảo sự vận hành trôi chảy, hiệu quả của hệ thống thanh toán và để thực hiện được trách nhiệm của mình với tư cách là “Người cho vay trong phương sách cuối cùng”. Tại một số nước công nghiệp, NHTW chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc giám sát các NH; tại một số nước khác trách nhiệm này nằm tại một Cơ quan độc lập là đơn vị giám sát hàng ngày các tổ chức nhận tiền gửi, nhưng có sự tham gia chặt chẽ của NHTW ở cấp độ lập chính sách. Tại các nước đang phát triển, xu hướng là trao NHTW trách nhiệm giám sát hoạt động các NH và thường là tất cả các Tổ chức nhận tiền gửi”. (3)Cho dù một NHTW nào đó không còn chịu trách nhiệm trực tiếp thực thi chức năng GSNH/TC, điều đó hoàn toàn không có nghĩa rằng nó từ bỏ vai trò giám sát vĩ mô toàn bộ thị trường TC nói chung nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống/ khủng hoảng tài chính-tiền tệ, và hỗ trợ tích cực cho việc thực thi CSTT. Ngược lại, nó vẫn tiếp tục là cơ quan quan trọng nhất trong số các cơ quan có thẩm quyền tham gia vào hoạt động này. (4) Để một hệ thống GSNH-TC thực sự có hiệu quả, điều quan trọng hơn cả là hệ thống đó phải “có mục tiêu và trách nhiệm rõ ràng cho từng tổ chức tham gia vào hoạt động GSNH. Mỗi tổ chức như vậy nên được độc lập trong hoạt động và có đủ nguồn lực cần thiết để hoàn thành sứ mệnh của mình” (Nguyên tắc 1 trong “25 nguyên tắc trọng yếu về GSNH” của Uỷ ban Basel, năm 1997). Một số khuyến nghị Như đã đề cập, việc lựa chọn mô hình GSNH-TC nào không còn là một câu hỏi mang tính chính thống mà có thể trả lời được dựa trên những chuẩn mực pháp lý có sẵn. Mỗi quốc gia khác nhau có những đặc trưng khác nhau, dẫn tới mô hình GSNH-TC được chọn lựa cũng khác nhau. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu thực trạng hệ thống NH-TC VN được đề cập trong Phần I của Bài viết và các bằng chứng thực nghiệm quốc tế nêu ở Phần II này, Tác giả xin đưa ra một số khuyến nghị liên quan đến việc lựa chọn mô hình giám sát khu vực NH-TC VN trong thời kỳ mới, như sau: Mô hình được đề xuất Mô hình giám sát NH-TC của VN phải căn cứ vào những đặc điểm về cấu trúc của hệ thống NH-TC, mức độ đa dạng, đan xen của các hoạt động trong khu vực NH-TC hiện nay và trong tương lai gần, đặc biệt phải tính đến tính khả thi và hiệu quả của việc áp dụng mô hình đó. Do vậy, theo tác giả, về ngắn hạn, cần củng cố và phát triển năng lực của các cơ quan quản lý, thanh tra giám sát riêng rẽ chuyên ngành NH – CK – BH, thuộc khu vực NH-TC. Song song với việc này, cần xúc tiến nghiên cứu thành lập Cơ quan tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ để phối hợp hoạt động giám sát của 3 chuyên ngành trên. Về dài hạn (sau 2015), mô hình được lựa chọn có thể là “Mô hình giám sát tài chính hợp nhất” trực thuộc Chính phủ. Lộ trình triển khai • Giai đoạn I (2007 – 2015): (1) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý, thanh tra giám sát khu vực NH-TC hiện hành, trước hết là Thanh tra NHNN, các đơn vị quản lý và giám sát CK, BH thuộc BTC, và Bảo hiểm tiền gửi VN (DIV). Cụ thể: (1.1) Thành lập mới tổ chức Giám sát an toàn hệ thống NH thuộc NHNN (gọi tắt là Cơ quan GSNH hoặc Tổng cục GSNH) trên cơ sở cải cách lại hệ thống quản lý, thanh tra giám sát NH hiện hành, theo định hướng tập trung hoá, hướng đến mục tiêu bảo đảm an toàn hoạt động NH và hệ thống các TCTD phù hợp với thông lệ quốc tế. Cơ quan/Tổng cục GSNH có cơ cấu gồm một số Ban tại Trung ương và một mạng lưới Cục GSNH tại một số khu vực. (1.2) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực quản lý, thanh tra giám sát CK và TTCK của UBCK, đặc biệt là Cơ quan Thanh tra CK thuộc UBCK, theo định hướng mà mới đây Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo. (1.3) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực quản lý, thanh tra giám sát BH của BTC, năng lực hoạt động của DIV. (2) Thành lập Cơ quan tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ (tương tự HĐ CSTC-TT QG) do Phó Thủ tướng phụ trách về lĩnh vực kinh tế-tài chính làm Trưởng ban. Chức năng của Cơ quan này là tư vấn và điều phối nhằm tăng cường sự chia sẻ thông tin và khả năng phối hợp hành động giữa các cơ quan giám sát NH-CK-BH, giúp cải thiện tính hiệu lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống giám sát khu vực NH-TC. • Giai đoạn II (sau 2015): Tùy thuộc vào bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội, đặc biệt là cấu trúc và trình độ phát triển của hệ thống NH-TC của VN lúc đó, có thể xem xét hợp nhất các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát các lĩnh vực NH, CK và BH thành Cơ quan GSTC mới trực thuộc Chính phủ. Cơ quan tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ về giám sát hệ thống NH-TC kết thúc vai trò và chính thức chấm dứt hoạt động của mình để nhường chỗ cho cơ quan mới. * Theo lộ trình cải cách, mở cửa và hội nhập về lĩnh vực dịch vụ TC-NH, trong thời gian trung hạn, cấu trúc và độ sâu của hệ thống NH-TC VN có thể sẽ có sự thay đổi căn bản. Một sân chơi bình đẳng hơn, có tính cạnh tranh hơn, với những luật chơi vận dụng theo thông lệ quốc tế, sẽ được hình thành. Trong tương lai gần, quy mô, loại hình các “Trung gian tài chính” (đặc biệt là loại hình có vốn đầu tư nước ngoài) tham gia hoạt động trên cỏc thị trường tiền tệ và thị trường vốn sẽ tăng lên; nhiều cụng cụ và sản phẩm/dịch vụ NH-TC mới sẽ được áp dụng tại VN, ... Hoạt động TC-NH sẽ trở nên đan xen, sôi động, tinh vi và phức tạp, theo đó, các loại hình rủi ro tiềm ẩn trong lĩnh vực kinh doanh này sẽ rất khôn lường. Đó chính là lúc các cơ quan quản lý, giỏm sỏt khu vực TC (trước hết là NHNN và BTC) phải thể hiện được một cách đầy đủ và đúng nghĩa vai trò ổn định TC của mình, cả trên phương diện vĩ mô và vi mô, nhằm hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bền vững. Xuất phát từ bối cảnh thực tiễn của VN, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm giám sát hoạt động khu vực NH-TC của các nước trên thế giới, Bài viết đã khuyến nghị lựa chọn, triển khai thực hiện Mô hình 2 giai đoạn – (1) Củng cố, phát triển các cơ quan giám sát trong lĩnh vực NH-TC (GSNH, GS CK và TTCK, GSBH, ...) và (2) Khi các điều kiện đã hội đủ (cơ sở pháp lý, năng lực cán bộ giám sát, trình độ phát triển của các thị trường, ...) thì thành lập Ủy ban giám sát tài chính hợp nhất, nhằm góp phần giải quyết một cách hữu hiệu nhất mục tiêu đảm bảo an toàn và ổn định của khu vực NH-TC tại VN. Bảng 1: Chức năng NHTW của một số các quốc gia trong khối ASEAN và trên thế giới Quốc gia/ lãnh thổ Duy nhất CSTT CSTT - GSNH CSTT – GSNH và BH hoặc CK, hoặc GS hợp nhất Ghi chú Các nước ASEAN 1- Singapore X Toàn bộ thị trường TC 2- Malaixia X NH và BH 3- Thái lan X 4- Indonexia X 5- Philipin X NHTW có tham gia giám sát CK 6- Campuchia X 7- Lào X Các nước khác 1- Mỹ X 2- Anh X NHTW vẫn chịu trách nhiệm ổn định hệ thống TC 3- Đức X Trên thực tế NHTW cũng làm nhiệm vụ giám sát vì chính cán bộ NHTW thực hiện việc này 4- Pháp X 5- Hà lan X 6- Italia X 7- Nhật bản X Trên thực tế NHTW vẫn tham gia GSNH 8- Hàn quốc X 9- Úc X 10- Canada X 11- Ấn độ X NHTW + Cơ quan GSNH độc lập 12- New Zealand X 13-Bồ Đào Nha X 14- Tây Ban nha X 15 Hy lạp X 16- Thụy điển X 17- Thụy sĩ X 18- Ai Len X Toàn bộ thị trường TC 19- Saudi Arabia X 19- Macau X 20- Kazakhstan X 21- Trung Quốc X NHTW vẫn chịu trách nhiệm ổn định hệ thống TC 22- Nga X Nguồn: Donato Masciandaro (11.2006), Central Bank Websi