Đề tài Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa

ra kết quả chu chuyển vốn không hoàn hảo và dùng nó để hình thành nên một lý thuyết quan trọng có tên là “bộ ba bất khả thi”. Mỗi nước thông qua nhiều công cụ chính sách khác nhau để tác động đến các khu vực kinh tế trong nước (cân bằng kinh tế đối nội) đồng thời đến với khu vực kinh tế đối ngoại (cân bằng k inh tế đối ngoại). Để duy trì cả cân bằng đối nội và cân bằng đối ngoại, một nước cần phải sử dụng cả chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Mô hình Mundell-Flemming cho thấy rõ khi CSTT nới lỏng dẫn đến giảm lãi suất và làm tăng thâm hụt CCTT. Ngược lại chính sách tiền tệ thắt chặt, lãi suất tăng lên và sẽ làm thặng dư CSTT. Tương tự, khi xét đến tác động của việc mở rộng chính sách tài khóa, chúng ta thấy khi nới lỏng chính sách tài khóa sẽ dẫn đến thặng dư trong Cán cân thanh toán. Qua mô hình cũng chứng minh được rằng, Chính sách tiền tệ vô hiệu lực trong việc tăng mức sản lượng dưới chế độ tỷ giá cố định. Trong chế độ tỷ giá cố định và chu chuyển vốn hoàn hảo, chính các luồng vốn quốc tế sẽ Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 92 bức chế cung tiền của quốc gia đó. Chính sách tiền tệ không thể được theo đuổi một cách độc lập để nhằm đạt được các mục tiêu trong nước là tăng mức sản lượng hoặc làm giảm tỷ lệ lạm phát trong chế độ tỷ giá cố định. Đó là lý do tại sao chế độ tỷ giá thả nổi có thể được coi là tốt hơn so với chế độ tỷ giá cố định. Trong chế độ tỷ giá cố định, chính phủ thường không có nhiều tự do để thực hiện chính sách tiền tệ. Dưới chế độ tỷ giá thả nổi, các nước có thể sử dụng cả hai. Như vậy, khi hoạch định chính sách tiền tệ và chính sách tỷ giá, các ngân hàng trung ương sẽ phải cân nhắc những yếu tố xung đột và sự lựa chọn đánh đổi do vấn đề bộ ba bất khả thi gây ra. Bộ ba bất khả thi ra đời từ kết quả nghiên cứu của Mundell và được coi là một trong những kim chỉ nam cho các nhà ngân hàng trung ương trong quá trình hoạch định chính sách của mình. Hiện tại vẫn còn nhiều tranh luận về vấn đề này. Tuy nhiên, những vấn đề chẳng hạn như mức độ ổn định tỷ giá hay độc lập trong thực thi chính sách tiền tệ cũng còn phụ thuộc vào tình hình kinh tế và mức độ phát triển của mỗi một quốc gia. Khi luồng vốn chảy vào một nước để tài trợ cho thâm hụt tài khoản vãng lai các nước thường phải đối mặt với vấn đề tiến thoái lưỡng nan về chính sách này, trong đó chính sách hoạch định để giải quyết vấn đề này lại làm trầm trọng thêm vấn đề kia. Đặc biệt, đôi khi có xảy ra mâu thuẫn giữa các mục tiêu của cân bằng đối nội và cân bằng đối ngoại. Xem xét một cách cụ thể hơn, sự thay đổi trong chính sách này có thể tác động đến các mục tiêu cuối cùng và mục tiêu trung gian của chính sách kia ở các khía cạnh sau: 1. CSTK tác động đến CSTT - Xem xét bảng cân đối tiền tệ toàn ngành (monetery survey) dễ dàng nhận thấy, các hoạt động thu , chi chính phủ được phản ánh rõ qua các giao dịch trên tài khoản kho bạc mở tại NHTW hoặc mở tại ngân hàng thương mại. Tiền gửi của Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 93 Chính phủ tại NHTW là cấu phần quan trọng trong tiền cơ bản( maney base), do vậy cũng là cấu phần quan trọng làm thây đổi M2 trong nền kinh tế. Trong những thời kỳ nguồn thu và chi tiêu của chính phủ diễn ra mạnh mẽ, việc chuyển tiền hai chiều trên tài khoản của chính phủ tại NHTW có thể gây biến động tiền cơ bản của NHTW. Thực tế ở Việt Nam , cũng như nhiều nước đang phát triển khác, sự biến động của tiền gửi kho bạc có những lúc tăng cao đáng kể làm giảm mạnh vốn khả dụng của các NHTM, qua đó làm tăng lãi suất liên ngân hàng. Ngược lại, cũng có lúc làm tăng đáng kể vổn khả dụng và giảm lãi suất liên ngân hàng. Điều này gây áp lực nhất định cho kiểm soát cung tiền của NHTW trong thực thi CSTT. Đặc biệt ở những nước như Việt Nam một phần tiền gửi kho bạc được gửi tại NHTM thì việc kiểm soát cung tiền và lãi suất của NHTW càng khó khăn hơn. - Nguồn bù đắp cho thâm hụt ngân sách cũng có tác động đáng kể đến thực thi CSTT: Thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng việc in tiền sẽ làm tăng lượng tiền cung ứng và có xu hướng làm tăng lạm phát. Nếu thâm hụt của ngân sách được tài trợ thông qua việc vay từ các NHTM sẽ có xu hướng lấn áp các khoản vay của khu vực phi chính phủ, qua đó gây tác động làm giảm nhu cầu đầu tư của khu vực này, tăng trưởng kinh tế sẽ giảm sút. Tài trợ từ nguồn vay nước ngoài quá mức sẽ gây hậu quả cho cán cân thanh toán. - Trong dài hạn, CSTK có thể ảnh hưởng đến sự ổn định lâu dài của CSTT và rất rõ nét, nếu một CSTK kém bền vững lâu dài sẽ tác động lên mục tiêu CSTT. Kỳ vọng thâm hụt ngân sách lớn và liên tục cộng với nhu cầu nợ lớn của Chính phủ có thể giảm lòng tin vào nền kinh tế và gây nên rủi ro đến sự ổn định của thị trường tài chính. Thiếu niềm tin vào sự bền vững tài chính của Chính phủ có thể trở thành yếu tố tiềm ẩn gây ra bất ổn cho các thị trường trái phiếu, ngoại hối và thậm chí làm sụp đổ cơ chế tiền tệ. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 94 - Ngoài ra, Chính sách tài khóa còn có ảnh hưởng đến dòng chu chuyển vốn quốc tế, qua đó làm ảnh hưởng đến khả năng kiểm soát luồng ngoại tệ ra vào đất nước của NHTW, gây rủi ro cho hệ thống tài chính: Chính sách thu và chi tài khóa xây dựng không hợp lý có thể sẽ có tác động tiêu cực đối với quá trình phân bổ nguồn lực, điều này sẽ làm tăng ruỉ ro liên quan đến dòng vốn quốc tế. Chẳng hạn như chế độ ưu đãi thuế đối với hoạt động kinh tế này so với hoạt động kinh tế khác, hoặc đầu tư chính phủ vào những lĩnh vực có ưu tiên đặc biệt có thể dẫn đến hậu qủa các quyết định đầu tư được đưa ra trên cơ sở ưu đãi thuế chứ không phải dựa vào yếu tố hiệu quả sản xuất hoặc đầu tư quá lớn của chính phủ vào ngành, lĩnh vực nào đó có thể dẫn tới cung vượt cầu trong lĩnh vực này. Tác động theo hướng như vậy có thể dẫn đến tình trạng quá nhiều nguồn lực được đầu tư vào một ngành được ưu đãi thuế, và như vậy sẽ kéo theo làm giảm tỷ lệ tăng trưởng kinh tế nói chung, gây biến động mạnh về giá tài sản trong ngành và gây ra những tác động tiêu cực đối với tài sản tài chính của khu vực ngân hàng liên quan đến ngành này. 2. CSTT tác động đến CSTK CSTT thay đổi theo xu hướng thắt chặt hay nới lỏng đều có những tác động đến hiệu quả thực thi CSTK. CSTT thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu của chính phủ, do thắt chặt CSTT, có nghĩa là sẽ làm tăng lãi suất, qua đó sẽ làm giảm đầu tư, khả năng thu thuế của chính phủ sẽ bị ảnh hưởng và lãi suất tăng sẽ làm ảnh hưởng đến giá trái phiếu chính phủ giảm, điều đó cũng ảnh hưởng đến cân đối ngân sách; chính sách tiền tệ nới lỏng sẽ tác động làm gia tăng tỷ giá ( đồng nội tệ mất giá) sẽ làm gia tăng khoản nợ chính phủ bằng đồng ngoại tệ qui đổi. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 95 3. Phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam trong việc thực hiện mục tiêu kinh tế vĩ mô Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng CSTT và CSTK có sự phụ thuộc lẫn nhau, thay đổi của một chính sách sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả của chính sách kia. Hơn nữa, trong thực tế, hai chính sách này lại do 2 cơ quan khác nhau điều hành cho nên cần phải có một phối hợp giữa CSTT và CSTK để tránh những bất ổn có thể xảy đến. Từ thực tế Việt Nam cho thấy, để đảm bảo tính hiệu quả của sự phối hợp giữa hai chính sách, cần thiết phải phải có sự phối hợp ở những vấn đề sau: - Cần có sự nhất quán về mục tiêu chính sách nhằm đạt được mục tiêu kinh tế vĩ mô là lạm phát ổn định, tăng trưởng bền vững và công ăn việc làm cao. Trên thực tế, ở Việt Nam về các mục tiêu chính sách cơ bản đảm bảo sự nhất quán, tuy nhiên vấn đề quan trọng đảm bảo tính hiệu quả của cả hai chính sách khi theo đuổi mục tiêu ở Việt Nam , đó là quyết định lựa chọn đúng CSTT hay CSTK là công cụ chính tác động đến tổng cầu/ hoặc liều lượng tác động của từng công cụ đến tổng cầu là bao nhiêu là hợp lý nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, lạm phát và công ăn việc làm sao hiệu quả nhất trong từng tình hình kinh tế cụ thể, nhất là trong bối cảnh suy thoái kinh tế và lạm phát còn tiềm ẩn như hiện nay. - Phối hợp trong viêc tài trợ thâm hụt ngân sách: Đây là vấn đề rất quan trọng đảm bảo tính hiệu quả của cả hai chính sách. Một liều lượng hợp lý cho việc bù đắp thâm hụt ngân sách từ hệ thống ngân hàng ( bao gồm từ NHTW-tiền phát hành, ngân hàng thương mại), từ vay nước ngoài sẽ hỗ trợ sẽ mang lại hiệu quả nhất định cho thực thi CSTT và chính sách tiền tệ. Để đảm bảo sự phối hợp tốt trong việc tài trợ này, thông thường các nước hàng năm phải thiết lập chương trình tài chính quốc gia, chương này là một hệ thống các giải pháp vĩ mô đồng bộ, để thực hiện một kế hoạch định lượng về các chỉ tiêu vĩ mô.Trong đó, giữa CSTT và CSTK đã có sự phối hợp với nhau từ khâu lên kế hoạch đến khâu thực hiện để bù đắp thâm hụt ngân sách. Mặt Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 96 khác , thay bằng yêu cầu NHNN phát hành tiền trực tiếp thì BTC có thể phát hành trái phiếu chính phủ cho NHNN. Trong điều kiện cần tăng cung tiền cho nền kinh tế NHNN có thể mua trái phiếu chính phủ. Hoặc khi thiếu công cụ điều tiết tiền tệ, chính phủ ( thông qua BTC) có thể chủ động phát hành trái phiếu để NHNN mua, điều này vừa tạo thêm cho NHNN công cụ để điều tiết thị trường tiền tệ, qua đó có thể giảm được khối lượng tiền trong lưu thông. Hiện nay, vấn đề này sự phối hợp gữa NHNN và Bộ tài chính còn hạn chế. - Cần thiết phải có sự phối hợp trong phát triển thị trường trái phiếu- cơ sở hạ tầng quan trong cho việc quản lý nợ công, thị trường trái phiếu có phát triển thì tính thanh khoản của trái phiếu Chính phủ mới cao, qua đó mà thu hút được các nguồn vốn nhàn rỗi của các khu vực khác của nền kinh tế. Đồng thời, thị trường trái phiếu Chính phủ là nơi tạo ra mức lãi suất dài hạn chuẩn cho thị trường tài chính (vì mức lãi suất này không chưa đựng những yếu tố rủi ro). Trong thị trường này thì vai trò của NHTW rất quan trọng, NHTW góp phần làm tăng tính thanh khoản của thị trường. Trái phiếu Chính phủ là một phương tiện quan trọng để NHTW thực thi chính sách tiền tệ, thông qua việc mua bán trái phiếu Chính phủ mà NHTW tác động mạnh, thậm chí chi phối giá cả của trái phiếu trên thị trường. Các tín hiệu thắt chặt hay nới lỏng chính sách tiền tệ cũng tác động mạnh đến giá trái phiếu Chính phủ. - Trong quá trình thực thi, cần tạo ra sự đồng bộ, bổ sung cho nhau: Mục tiêu chính trong điều hành CSTT của NHTW là duy trì giá cả ổn định và hệ thống tài chính lành mạnh, còn Bộ Tài chính có mục tiêu dài hạn là tối thiểu hoá tổn phí tài chính của chính phủ tính đến những rủi ro liên quan đến việc quản lý nợ. Để theo đuổi hai mục tiêu các mục tiêu này, NHTW và BTC trong việc thực thi CSTT và CSTK có sự giao thoa nhất định. NHTW phải kiểm soát lượng tiền cơ bản MB cũng như hoạt động của thị trường tiền tệ. Một trong những mục đích kiểm soát MB của NHTW là duy trì mức tiền cơ sở để đảm bảo được nhu cầu thanh khoản riêng của hệ Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 97 thống NHTM, ổn định lãi suất để ổn định thị trường tiền tệ. Trong khi đó lại có sự khác biệt nhất định giữa nhu cầu thu chi của Bộ Tài chính và nhu cầu quản lý thanh khoản của NHTW. Các hoạt động giao dịch của Kho bạc quốc gia (như thu, chi, trả nợ ...) và của NHTW (như mua bán ngoại tệ trên thị trường, thực hiện thay đổi dự trữ bắt buộc, nghiệp vụ thị trường mở,...) có thể có những tác động không đồng nhất đối với tiền cơ sở. Chính vì vậy, sự phối hợp giữa hai cơ quan/hai chính sách tiền tệ và tài k hoá là hết sức quan trọng. Có ba vấn đề đặt ra ở đây: (i) Bổ sung một lượng chứng khoàn chính phủ ( trái phiếu, hoặc tìn phiếu Kho bạc) cần thiết để làm công cụ thích hợp cho chính sách tiền tệ? Đây là việc làm cần thiết để hạn chế sự gián đoạn, phân khúc thị trường và hỗ trợ sự phát triển thị trường thứ cấp. Tuy nhiên, sự bổ sung này dễ làm thị trường lẫn lộn mục đích tài trợ ngân sách với mục tiêu kiểm soát cung tiền tệ; (ii) Làm sao có thể giảm thiểu xung khắc giữa việc quản lý nợ của Bộ Tài chính và việc bổ sung chứng khoàn chính phủ làm công cụ CSTT. Thời điểm và khối lượng phát hành chứng khoán chính phủ không phải lúc nào cũng đồng nhất với nhu cầu của chính sách tiền tệ. Để xử lý vấn đề này, cần có sự trao đổi thông tin đầy đủ và kịp thời giữa Bộ Tài chính và NHTW. Trên cơ sở đó, Bộ Tài chính có thể và cần có khả năng điều chỉnh thời điểm và khối lượng vay cho phù hợp hơn với điều kiện trên thị trường tiền tệ; (iii) Làm sao có thể giảm bớt hiệu ứng của luồng thu chi ngân sách (hàng ngày) đối với cân đối tiền mặt của ngân hàng (Dao động của cân đối tiền mặt của Kho bạc quốc gia tại NHTW có tác động trực tiếp đến tiền cơ sở)? Tất nhiên điều này phụ thuộc vào việc cải thiện khả năng dự báo của các luồng thu, chi ngân sách và cung cấp thông tin kịp thời. Vì vậy, trong qua trình thực thi CSTK, các khoản thu chi lớn của chính phủ có kế hoạch và thông báo trước với ngân hàng trung ương sẽ hỗ trợ rất tích cực cho thực thi CSTT đạt hiệu quả, giúp NHNN dự báo được diễn biến cung tiền để k ịp thời điều tiết cho phù hợp với mục tiêu. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 98 - Phối hợp trong quan quản lý nợ công: Các bài học k inh nghiệm này cho thấy, việc xây dựng một chiến lược nợ nước ngoài của quốc gia để đảm bảo cân đối vĩ mô có ý nghĩa quan trọng đối với Việt Nam hiện nay, khi mà mức độ nợ nước ngoài đang ngay càng gia tăng và hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả. Ngân hàng Nhà nước có trách nhiệm trong quản lý Nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối; quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước; quản lý việc vay, trả nợ, cho vay và thu hồi nợ nước ngoài theo quy định của pháp luật; chủ trì, phối hợp với cơ quan có liên quan chuẩn bị nội dung, tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế với tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế mà Ngân hàng Nhà nước là đại diện và là đại diện chính thức của người vay quy định tại điều ước quốc tế theo phân công, uỷ quyền của Chủ tịch nước hoặc Chính phủ. Do vậy mà Ngân hàng Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc tham gia chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, trong đó có nợ công của Chính phủ. Đứng trên giác độ, quản lý rủi ro nợ Chính phủ thì sự ổn định tiền tệ, đảm bảo giữ giá trị của đồng tiền quốc gia, hay nói cách khác không để đồng tiền trong nước mất giá, đảm bảo cân bằng cung cầu ngoại tê, giảm tình trạng đô la hóa có ý nghĩa quan trọng không làm gia tăng nợ Chính phủ tính theo đơn vị đồng tiền quốc gia. Vấn đề này là trách nhiệm chung của các cấp các ngành, trong đó NHNN đóng vai trò quan trọng. Ngoài ra, để đảm bảo sự phối hợp có hiệu quả giữa CSTT và CSTK ở Việt Nam, một số vấn đề cần được quan tâm thực hiện, đó là: - Cần quan tâm đến các cân đối vĩ mô (giữa tiêu dùng, giữa tích lũy – đầu tư. Cân đối thương mại…). Các cân đối này được đảm bảo ở mức độ hợp lý thì chính sách tiền tệ và Chính Sách Tài Khóa sẽ có sự kết hợp hiệu quả. Nếu những cân đối này trong tình trạng mất cân đối sẽ dẫn đến nhiều hệ quả: lạm phát cao, lãi suất cao, tỷ giá không ổn định, nhập siêu lớn, dự trữ ngoại tệ giảm, hệ thống ngân hàng không Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 99 ổn định…Trong hoàn cảnh này sự phối hợp giữa Chính Sách Tài Khóa và Chính Sách Tiền Tệ sẽ kém hiệu quả - Cần tiền hành nghiên cứu, xây dựng mô hình định lượng và phân tích định tích về khả năng phối hợp giữa CSTT và CSTK trong từng tình hình kinh tế cụ thể, để có căn cứ xác định mức độ, liều lượng can thiệp của từng chính sách đến tổng cầu, lạm phát của nền kinh tế. - Chính phủ cần có qui định phân công trách nhiệm một bộ nào đó là chủ trì trong việc thiết lập chương trình tài chính hàng năm và 5 năm là căn cư, cơ sở cho các bộ thực thi các chính sách vĩ mô được đồng bộ cả về mục tiêu lẫn giải pháp điều hành. - Giữa NHNN và BTC cần có sự hợp tác, phối hợp các vấn đề mang tính kỹ thuật trong quá trình thực thi CSTT và CSTK. Chẳng hạn: Hai Bộ cần tuyên truyền công khai quan điểm, phát ngôn mang tính chính thức của hai Bộ để trấn an tâm lý và giảm kỳ vọng lạm phát, mang tính dẫn dắt và ổn định thị trường; minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình của các Bộ. NHNN và BTC cần công khai các nghiên cứu, phân tích, dự báo kinh tế vĩ mô;Trao đổi chéo để nâng cao trình độ nguồn nhân lực cho NHNN và BTC. Thực trạng nhân lực của BTC chưa chuyên sâu về CSTT, chứng khoán. Và ngược lại, nhân lực của NHNN lại chưa có hiểu biết thấu đáo về chính sách tài khóa. Do đó cần thường xuyên có các khóa học, trao đổi, cập nhật, bồi dưỡng kiến thức giữa hai Bộ. - Chính phủ cần có một qui định trách nhiệm cụ thể trong sự phối hợp chặt giữa NHNN và BTC nhằm giảm ảnh hưởng của tiền gửi chính phủ đến điều hành TPTTT của NHNN, tạo cho NHNN sự chủ động sử dụng tiền gửi Chính phủ như là một cộng cụ điều hành CSTT.Chẳng hạn như việc xác định lãi suất trái phiếu Chính phủ chưa có sự phối hợp với chính sách lãi suất của NHNN. Một thực tế ở các nước Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 100 cho thấy, lãi suất trái phiếu Chính phủ là lãi suất chuẩn định hướng lãi suất cho vay của thị trường, vì vậy, mức lãi suất này phải có sự tương đồng( tăng, giảm cùng chiều ) với lãi suất của NHTW. - Theo World Bank và IMF (2001), để có được sự phối hợp chặt chẽ giữa NHTW và Bộ Tài chính, một số nước thiết lập Uỷ ban phối hợp gồm đại diện Bộ Tài chính, gồm cả Kho bạc quốc gia, và NHTW. Một số nước vừa duy trì sự độc lập của NHTW, lại vừa có qui định về sự phối hợp tác nghiệp giữa NHTW và Bộ Tài chính nhằm đảm bảo sự nhất quán với các mục tiêu chính sách tiền tệ của NHTW. Cần có sự nhất quán trong điều hành chính sách tiền tệ và tài khóa nhằm mục tiêu duy trì đà tăng trưởng. Mặc dù mục tiêu ổn định giá cả được tuyên bố là mục tiêu ưu tiên trong luật NHNN nhưng lựa chọn cuối cùng luôn là vấn đề tăng trưởng. Có thể nhìn thấy điều này cả trong giai đoạn kiềm chế lạm phát năm 2008, giai đoạn kích cầu năm 2009 - 2010 và cả giai đoạn thực hiện Nghị quyết 11 tập trung ổn định vĩ mô năm 2011. Xét ở khía cạnh này, cả hai chính sách đã có sự phối hợp khá rõ nét. Năm 1997, sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, CSTT và chính sách tài khóa đã được sử dụng để khôi phục đà tăng trưởng kinh tế, hạn chế tình trạng giảm phát thông qua chính sách kích cầu kéo dài từ năm 1997 đến 2003. Kết quả là Việt Nam đạt được mức tăng trưởng ở mức cao (7,7; 8,4; 8,17; 8,5%/năm của các năm 2004, 2005, 2006 và 2007 tương ứng) kèm theo tỷ lệ lạm phát có lúc ở mức 2 con số (giai đoạn 2004 - 2007) Giai đoạn lạm phát bùng nổ vào năm 2008 như là kết quả tất yếu của chính sách nới rộng tổng cầu trước đó đòi hỏi các chính sách kiềm chế tổng cầu quyết liệt và nhất quán song song với cải thiện các khía cạnh của cấu trúc kinh tế và hiệu quả đầu tư. Song trong thực tế, Chính phủ đã 4 lần thay đổi mục tiêu ưu tiên và bằng Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 101 cách đó, các điều chỉnh chính sách luôn có thiên hướng duy trì tốc độ tăng trưởng (đặc biệt là chính sách tài khóa). i/ Từ thắt chặt tài khóa và tiền tệ để kiềm chế lạm phát (năm 2008) sang kích cầu đầu tư để thúc đẩy tăng trưởng (năm 2009) (Công văn số 75/TTg-KTTH ngày 15/01/2008 về biện pháp kiềm chế lạm phát, kiểm soát tăng giá năm 2008; Công văn số 319/TTg-KTTH ngày 03/3/2008 về tăng cường các biện pháp kiềm chế lạm phát năm 2008; Nghị quyết 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 về 8 giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát; Nghị quyết 30/2008/NQ-CP ngày 11/12/2008 về những giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng, bảo đảm an sinh xã hội). ii/ Thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ chặt chẽ, linh hoạt để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng (năm 2010) (Nghị quyết số 18/ NQ-CP ngày 06 tháng 4 năm 2010 về những giải pháp bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế khoảng 6,5% trong năm 2010). iii/ Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô và kiểm soát lạm phát (2011) (Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/2/2011 về các giải pháp chủ yếu nhằm tập trung kìm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội trong năm 2011) iv/ Năm 2012 tiếp tục ưu tiên kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô (Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 03 tháng 01 năm 2012). Có thể nhận thấy, cho tới 2010 và nửa đầu 2011, mục tiêu tăng trưởng vẫn là mục tiêu ưu tiên, mặc dù lạm phát không còn là dấu hiệu mà đã thực sự bùng phát cộng với những ảnh hưởng bởi độ trễ của chính sách kích cầu năm 2009. Chỉ tới nửa cuối năm 2011 cho tới nay, ưu tiên kiềm chế lạm phát mới thực sự được thể hiện trong các văn bản chỉ đạo của Chính phủ và trở thành hành động của hai Bộ Tài chính và NHNN. Tuy nhiên, trong thực tế, CSTT và chính sách tài khóa được sử Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 102 dụng để hướng tới các mục tiêu kinh tế với các mức độ khác nhau. Trong đó, CSTT luôn được sử dụng như là công cụ chủ yếu để điều tiết kinh tế vĩ mô, đặc biệt trong giai đoạn giảm tổng cầu, kiềm chế lạm phát. 3.1. Giai đoạn nhằm mục tiêu ổn định vĩ mô sau khủng hoảng Từ đầu năm 2008, NHNN đã sử dụng tất cả các công cụ CSTT theo hướng thắt chặt để kiềm chế lạm phát: (i) tăng tỷ lệ dự trữ bắt buộc và mở rộng diện tiền gửi phải dự trữ bắt buộc ở tất cả các kỳ hạn; (ii) Phát hành bắt buộc 20.300 tỷ đồng tín phiếu NHNN và quy định các tín phiếu NHNN không được sử dụng để vay tái cấp vốn tại NHNN; (iii) Lãi suất cơ bản được điều chỉnh lên mức 12 rồi 14%. Hệ thống lãi suất điều hành gồm cặp lãi suất tái cấp vốn cũng được điều chỉnh tăng lên 15% và 13%; (iv) Khống chế hạn mức tín dụng và yêu cầu kiểm soát chặt những lĩnh vực cho vay có rủi ro cao, đặc biệt cho vay đầu tư kinh doanh chứng khoán và bất động sản...Ðến tháng 5/2008 tổng phương tiện thanh toán tăng 3,73% so với cuối năm 2007, thấp hơn so với mức tăng 17,57% của cùng kỳ năm trước. Tốc độ tăng dư nợ tín dụng tăng 18,42%, tuy cao so với tốc độ tăng 13,36% của cùng kỳ năm trước, nhưng có xu hướng giảm dần (tháng 1/2008 là 6,3%, tháng 2/2008 là 2,35%, tháng 3/2008 là 3,78%, tháng 4/2008 là 3,36% và tháng 5/2008 là 2,25%). So với năm 2007, tốc độ tăng M2 cả năm 2008 là 19,5%; dư nợ tín dụng tăng 25,4% thấp hơn nhiều so với năm 2007 với 39% và 56% tương ứng (Hình 1). Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 103 Hình 12: Tăng trưởng tín dụng và tổng phương tiện thanh toán 2000-2011 Nguồn: Ngân hàng Nhà Nước Việt Nam Cùng với CSTT, chính sách cắt giảm chi tiêu công cũng được đặt ra thông qua chủ trương rà soát, sắp xếp giảm chi đầu tư các dự án chưa thực sự cấp bách, các dự án có khả năng hoàn thành và đưa vào sử dụng trong năm 2008, thực hiện tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên. Số các dự án, công trình đầu tư bị bị dừng lại hoặc giãn tiến độ khoảng hơn 3000 dự án với tổng số vốn là 37.000 tỷ đồng, tập trung phân bổ cho các dự án cấp thiết có khả năng hoàn thành đưa vào sử dụng trong năm 2008 (nhưng trên thực tế, việc cắt giảm không được bao nhiêu). Chính phủ cũng đã giảm 25% kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ, riêng trái phiếu giáo dục điều chỉnh giảm 5,6% so với mức Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, các biện pháp đề ra chưa thực sự quyết liệt. Kết quả là: tổng chi tiêu Chính phủ thực hiện trong năm 2008 vẫn vượt 19% so với dự toán, tăng hơn 22% so với thực hiện năm 2007 và chiếm 31,75% GDP. Chi đầu tư phát triển đã được cắt giảm đáng kể nhưng vẫn chiếm đến 7,9% GDP, vượt dự toán 18% và tăng 5% so với năm 2007. Kết quả 0 20 40 60 80 100 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 T¨ng tr­ëng M2 T¨ng tr­ëng tÝn dông Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 104 thâm hụt ngân sách nhà nước năm 2008 vẫn xấp xỉ 5% GDP. Ðến ngày 31/12/2008, nợ công chiếm 42% GDP, dư nợ ngoài nước của quốc gia bằng 27,2% GDP. 3.2. Giai đoạn kích cầu năm 2009 Từ nửa cuối năm 2008, CSTT lại hướng vào việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhằm đối phó với suy thoái kinh tế trong nước và khủng hoảng kinh tế thế giới thông qua một loạt các công cụ: (i) Triển khai thực hiện cơ chế hỗ trợ lãi suất mà thực chất là mở rộng cung tiền; (ii) Hạ lãi suất cơ bản từ 14% xuống 8,5% và cặp lãi suất chiết khấu, tái cấp vốn xuống 7,5% và 9,5%; (ii) Giảm tỷ lệ dữ trữ bắt buộc đối với tiền đồng xuống còn 5%; (iv) Thực hiện thanh toán trước hạn 20.300 tỷ đồng tín phiếu NHNN. Nghiệp vụ thị trường mở chủ yếu là mua giấy tờ có giá để cung ứng thêm tiền; (v) Duy trì lãi suất cơ bản ở mức 7% trong gần suốt năm 2009, tăng lên 8% vào tháng 11/2009. Kết quả là tốc độ tăng trưởng tín dụng lên tới mức kỷ lục gần 40% vào năm 2009 và lạm phát tạm thời ở mức 6,9% - tỷ lệ cao nhất trong khu vực vào thời gian đó. Ðóng góp vào thành tích này là nỗ lực mở rộng chi tiêu của chính sách tài khóa. Trước hết là gói kích cầu tới 160.000 tỷ (gồm cả 17.000 tỷ hỗ trợ lãi suất) chiếm 10% GDP vào năm 2009 (mức hỗ trợ vào loại cao nhất thế giới xét ở tỷ lệ phần trăm so với GDP. Ở các nước G20 khối lượng kích cầu chỉ chiếm khoảng 2%/GDP mà đã đem lại mức bội chi ngân sách trên 10%) để đầu tư và trợ cấp cho các khu vực bị tổn thương. Cùng với nó là các giải pháp mở rộng chi tiêu và đầu tư (các thành quả của năm 2008 về cắt giảm chi tiêu công, hoãn và phân bổ lại vốn cho các dự án hầu như bị xóa bỏ), chính sách giãn thuế, giảm thuế đã được đưa ra để kích cầu đầu tư và tiêu dùng (19 nhóm hàng hóa, dịch vụ được giảm 50% thuế VAT; 6 ngành nghề được giãn nộp thuế thu nhập doanh nghiệp 9 tháng; thuế thu nhập cá nhân được miễn cho hộ nghèo 6 tháng đầu năm 2009…) có tác dụng điều tiết hiệu Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 105 ứng phân phối lại của lãi suất cho cá nhân và doanh nghiệp, hỗ trợ phần nào mục tiêu kích thích kinh tế trong năm 20092. Nỗ lực này khiến Việt Nam duy trì được mức tăng trưởng 5,3% - mức tăng trưởng dương hiếm hoi sau khủng hoảng. Nền kinh tế đã không rơi vào tình trạng đổ vỡ hàng loạt do ảnh hưởng của khủng hoảng. 3.3. Giai đoạn thực hiện chính sách vĩ mô thận trọng nhằm ổn định và duy trì mục tiêu tăng trưởng năm 2010 Nghị quyết số 18/NQ-CP 4/2010 xác định cả hai mục tiêu cho năm 2010: kiềm chế mức lạm phát khoảng 7% (tương tự như 2009) và theo đuổi mục tiêu tăng trưởng khoảng 6,5%. Trong thực tế, khoảng nửa đầu năm 2010, CSTT tuân thủ định hướng hạn chế tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng (mục tiêu tăng trưởng dư nợ tín dụng là 25% và M2 là 20%), kiểm soát rủi ro, cải thiện chất lượng tín dụng và cơ cấu dư nợ. Các giải pháp này là khá tương thích theo nghĩa: yêu cầu chất lượng tín dụng cao sẽ làm giảm nhu cầu tín dụng ảo và hạn chế tình trạng rủi ro do lựa chọn đối nghịch và rủi ro đạo đức. Bên cạnh đó, việc xem xét lại và nâng cao tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động tín dụng theo Thông tư 13 và Thông tư 19/2010/NHNN quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD (mặc dù có nhiều ý kiến trái chiều vào thời điểm ban hành) đã thể hiện một động thái tích cực của NHNN nhằm hạn chế việc cung ứng tín dụng quá năng lực dự phòng rủi ro và đảm bảo an toàn của từng ngân hàng và cả hệ thống. Với cố gắng này, NHNN có kỳ vọng vốn tín dụng sẽ tới được với những đối tượng sử dụng vốn có hiệu quả và bằng cách đó, kiểm soát được lạm phát mà vẫn duy trì được mức độ tăng trưởng. Cho đến nửa đầu năm 2010, tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dung chỉ có hơn 10% và bị chỉ trích là CSTT quá chặt chẽ, kiềm chế tăng trưởng. Thời điểm này, hệ thống ngân hàng rơi vào tình trạng căng thẳng thanh khoản hệ thống, các ngân hàng thiếu nguồn nội tệ cho nhu cầu vay, tỷ lệ sử dụng vốn ở thị trường II lớn (đặc biệt là các ngân hàng nhỏ, cơ sở khách hàng yếu). CSTT bị đặt trong tình thế lựa chọn: tiếp tục duy trì chính Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 106 sách tiền tệ thận trọng từ đầu năm (lựa chọn này thích ứng với yêu cầu kiểm soát lạm phát, giúp kiểm soát được trạng thái thanh khoản của hệ thống) và chấp nhận lãi suất tăng lên hay quay lại duy trì tốc độ tăng trưởng, nới rộng tín dụng, hạ lãi suất và rơi vào vòng xoáy của rủi ro thanh khoản. Trong thực tế CSTT đã rơi vào điểm bẫy vĩ mô khi vừa chống đỡ tình trạng thiếu vốn vừa phải khống chế lãi suất huy động vốn nhằm giảm lãi suất cho vay vì mục tiêu tăng trưởng và chia sẻ khó khăn với doanh nghiệp3. Với các giải pháp nới rộng cung tiền, chỉ trong 6 tháng cuối năm, dư nợ tín dụng đã tăng tới 18% và đưa tổng mức dư nợ tín dụng tăng tới gần 28% so với năm 2009 (vượt 12% so với cam kết). Kết quả là cả hai mục tiêu đều vượt chỉ tiêu của Quốc hội: tốc độ tăng trưởng vượt 104% và tỷ lệ lạm phát vượt 168%! Chính sách tài khóa cũng theo đuổi mục tiêu nới rộng tổng cầu trong suốt năm 2010 nhằm kích thích tăng trưởng. Nếu như năm 2008, một số dự án bị ngừng hoặc dãn tiến độ và khu vực xây dựng cơ bản không tăng so với 2007 thì đến 2010, giá trị sản xuất xây dựng tăng 23,1% so với 2009 (năm được đầu tư mạnh bởi các gói kích cầu), vốn đầu tư khu vực nhà nước tăng 10% so với 2009 (Chú ý rằng vốn đầu tư khu vực nhà nước năm 2009 tăng tới hơn 40% so với 2008). Tổng vốn đầu tư toàn xã hội thực hiện năm 2010 theo giá thực tế tăng 17,1% so với năm 2009 và bằng 41,9% GDP, trong đó một tỷ lệ lớn nguồn vốn trái phiếu Chính phủ ứng trước để bổ sung và đẩy nhanh tiến độ một số dự án hoàn thành trong năm 2010. Bội chi ngân sách lên tới hơn 6% GDP, tỷ lệ nợ công là 56,6% (theo cách tính của Luật Nợ công Việt Nam). 3.4. Giai đoạn ưu tiên ổn định vĩ mô, kiềm chế lạm phát (2011 - 2012) Lần đầu tiên, tuyên bố mục tiêu vĩ mô và cam kết thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát thể hiện sự nhất quán cao trong tư tưởng chỉ đạo của Chính phủ theo Nghị quyết 11/NQ-CP/2011 tháng 2/2011. Theo đó, cả CSTT và chính sách tài khóa đều được yêu cầu sử dụng triệt để các công cụ chính sách nhằm ưu tiên kiềm chế lạm Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 107 phát. CSTT một lần nữa quay lại thực hiện thắt chặt với mục tiêu trung gian gồm dư nợ tín dụng tăng trưởng dưới 16%, M2 tăng dưới 20%. NHNN đã triển khai các chính sách cụ thể nhằm đạt mục tiêu này, gồm: (i) Yêu cầu các tổ chức tín dụng điều chỉnh kế hoạch kinh doanh phù hợp với mục tiêu tăng trưởng tín dụng, điều chỉnh cơ cấu tín dụng, tập trung vốn phát triển sản xuất kinh doanh, giảm tốc độ và tỷ trọng dư nợ cho vay lĩnh vực phi sản xuất trong tổng dư nợ xuống mức 22% đến 30/06/2011 và 16% đến 31/12/2011; (ii) Lãi suất chiết khấu tăng từ 7%/năm lên 12->13%/năm, lãi suất tái cấp vốn và lãi suất cho vay qua đêm trong thanh toán điện tử liên ngân hàng từ 10->11->12->13->14->15->16%/năm; (iii) Nghiệp vụ thị trường mở thực hiện nghiệp vụ hút tiền ròng trong phần lớn thời gian của năm 2011 (tính đến cuối tháng 6/2011, mức cung ròng qua OMO là không đáng kể: hơn 13.000 tỷ đồng và tính đến cuối năm 2011 lượng hút ròng 111.365 tỷ đồng 4 (iv) Tuân thủ nghiêm ngặt giới hạn tín dụng trong toàn hệ thống ngân hàng với các chế tài xử phạt nghiêm khắc của nội bộ từng ngân hàng; (v) Xây dựng và triển khai chiến lược cấu trúc lại hệ thống ngân hàng từng bước nhằm nâng cao tính hiệu quả, giảm mức độ rủi ro và cải thiện sức mạnh cạnh tranh của hệ thống ngân hàng. Chủ trương này cũng nhằm giải quyết tận gốc căn nguyên của tình trạng mặt bằng lãi suất cao hiện nay (về phía ngân hàng); (vi) Triển khai đồng bộ các giải pháp đối với thị trường ngoại tệ, thị trường vàng nhằm mục tiêu giảm sự di chuyển vốn lòng vòng giữa tài sản được coi như tiền (money likes) - một trong các yếu tố gây áp lực lên lãi suất nội tệ, triệt tiêu tác động của CSTT. Kết quả là mức tăng M2 và tín dụng của cả năm 2011 đạt dưới 10% và trên 12% (số liệu ước tính theo công bố của NHNN đầu năm 2012), thấp hơn nhiều so với mức tăng trung bình của các năm trước. Ðây là mức thắt chặt thấp hơn đáng kể so với mức tăng định hướng đã nêu trong Nghị quyết 11 nhằm hướng tới giảm tổng cầu. Tuy vậy, sự quyết liệt trong giảm tổng cầu từ phía CSTT đã không đạt được kết quả mong muốn. Trong khi tỷ lệ tăng trưởng đạt 5,89% thì tỷ lệ lạm phát vẫn tiếp tục tăng tới mức kỷ lục gần 19% (mức tăng cao so với mục tiêu đã được điều chỉnh là 15% cho năm 2011). Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 108 Nguyên nhân có thể nhìn một phần ở thực trạng thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt năm 2011. Các giải pháp cắt giảm chi tiêu công được đưa ra khá quyết liệt: Không kéo dài thời gian giải ngân, không ứng trước kế hoạch năm 2012 vốn ngân sách và trái phiếu chính phủ, giảm 32% vốn trái phiếu chính phủ, giảm 10% tín dụng đầu tư của nhà nước. Yêu cầu cắt giảm đầu tư công theo tinh thần Nghị quyết 11 được coi là giải pháp quyết liệt và cần thiết để kiềm chế lạm phát. Mục tiêu của chủ trương này gắn liền với chiến lược tái cấu trúc đầu tư công, thúc đẩy tiến độ, đầu tư trọng điểm vào các dự án cần thiết và phân bổ lại tổng nguồn vốn đầu tư xã hội nhằm đảm bảo tính hiệu quả của vốn đầu tư. Bằng cách đó mà kiểm soát tính hiệu quả của nguồn vốn đầu tư, giảm áp lực lên mặt bằng giá cả. Dự kiến trong năm 2011, số vốn cắt giảm chiếm khoảng 10% GDP (tương đương 97.000 tỷ đồng), trong đó tới 50.000 tỷ đồng giảm do khâu kế hoạch chi đầu tư công 2011 giảm so với thực hiện năm 2010. Số vốn cắt giảm do thực hiện các giải pháp quy định tại Nghị quyết số 11 là 46.888,3 tỷ đồng, trong đó riêng vốn ngân sách nhà nước cắt giảm là 5.128 tỷ đồng, vốn trái phiếu chính phủ là 2.547,5 tỷ đồng; các tập đoàn kinh tế, Tổng Công ty nhà nước cắt giảm 39.212,2 tỷ đồng. Tuy nhiên, theo số liệu đến tháng 8/2011, tổng số dự án ngừng khởi công mới, cắt giảm và điều chuyển là 2.103 dự án với tổng số vốn là 6.532,7 tỷ đồng, trong đó ngừng khởi công mới 1.206 dự án với số vốn cắt giảm 3.768,5 tỷ đồng; cắt giảm, điều chuyển vốn của 897 dự án với số vốn 2.764,2 tỷ đồng. Bên cạnh đó, một số lượng không nhỏ các dự án mới không thuộc đối tượng đầu tư của vốn trái phiếu chính phủ hoặc không phải dự án được đầu tư năm 2011 lại được đưa thêm vào danh mục đầu tư năm 2011. Có thể nhận thấy, kết quả ròng của chủ trương giảm đầu tư công năm 2011 là rất khiêm tốn, không đem lại hiệu ứng mong muốn. Tuy vậy, mức thu ngân sách tăng 20% so với năm 2010 và bội chi giảm nhẹ ở mức 4,9% thấp so với mức mục tiêu 5,3% (Hình 13). Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 109 Hình 13: Thu, chi và bội chi ngân sách nhà nước 2001-2011 (%/GDP) Nguồn: Bộ Tài chính, Ủy ban giám sát tài chính quốc gia 4. Những vấn đề nảy sinh chủ yếu trong thực tế phối hợp hai chính sách Cân đối ngân sách chưa lành mạnh Bản chất của CSTT là kiểm soát cung tiền hoặc lãi suất nhằm duy trì mức lạm phát mục tiêu và góp phần tăng trưởng kinh tế. Chính sách tài khoá thực hiện chi tiêu công và phải có trách nhiệm đảm bảo các khoản chi tiêu đó đem lại hiệu quả bởi cơ chế phân bổ vốn hợp lý, đó là nhân tố quyết định đảm bảo tăng trưởng kinh tế bền vững, tạo nền tảng cho CSTT phát huy hiệu lực. Thiếu điều kiện nền tảng này, các điều tiết mở rộng hay thu hẹp chính sách tài khóa thực chất không đem lại kết quả bền vững, ngược lại, CSTT có thể phải gánh cho những vấn đề của chính sách tài khóa. Quy mô chi ngân sách quá cao, tới trên dưới 30% GDP (là mức cao so với thế giới) quá sức chịu đựng của nền kinh tế; tỷ trọng chi đầu tư phát triển ở mức cao6, thể hiện mức độ chi phối của chính phủ vào khu vực sản xuất và phần nào làm giảm hiệu quả và tính cạnh tranh của khu vực này (đến lượt nó, khả năng tạo ra nguồn thu cho ngân sách sẽ hạn chế); chi tiêu dàn trải cho nhiều đối tượng, thiếu quy hoạch và 0 10 20 30 40 Thu 24.6 25.9 27.1 24.9 26.3 21.5 26.6 Chi 32.6 27.1 27.5 28.4 31.9 28.4 31.4 Bội chi 4.9 5 6.6 5 6.9 6.2 4.9 B.quân 2001- 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 110 chiến lược chi tiêu trong trung và dài hạn; sử dụng nguồn vốn ngân sách lãng phí, hiệu quả thấp, tham nhũng; vấn đề quản lý và giám sát chi tiêu chưa hợp lý, vấn đề phân cấp trong quản lý đối với ngân sách các cấp. CSTT và chính sách tài khóa chưa có có sự phối hợp trong việc hoạch định và thực hiện mục tiêu chính sách ở tầm ngắn hạn và dài hạn Trong thời gian từ năm 2008 đến nay, cả chính sách tài khóa và CSTT đều được vận dụng tối đa cho các yêu cầu ổn định vĩ mô, khôi phục hệ thống doanh nghiệp, đảm bảo an sinh xã hội. Tuy vậy, các yêu cầu này được thực hiện một cách bị động khi vấn đề đã nảy sinh và các chính sách được sử dụng để giảm nhẹ hậu quả. Vì thế, trong quá trình triển khai, mỗi chính sách thường sử dụng công cụ riêng của mình và theo đuổi các mục tiêu chính sách riêng. CSTT một mặt nhằm mục tiêu kiềm chế lạm phát nhưng vừa phải duy trì sự ổn định của hệ thống ngân hàng, đôi khi các mục tiêu này lại mâu thuẫn với yêu cầu tăng trưởng hoặc tháo gỡ khó khăn cho hệ thống doanh nghiệp. Chính sách tài khóa cũng vừa phải thực hiện yêu cầu kiểm soát hoặc cắt giảm chi tiêu, vừa thực hiện chức năng hỗ trợ các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước, đảm bảo an sinh xã hội. Vì thế mà rất khó thực hiện yêu cầu cắt giảm chi tiêu cũng như yêu cầu đảm bảo phân bổ chi tiêu đúng đối tượng và có hiệu quả (bởi các đối tượng tiếp nhận vốn ngân sách lại thường sử dụng không hiệu quả). Tình trạng này dẫn tới mâu thuẫn và khó khăn trong việc phối hợp giữa hai chính sách ở Việt Nam. CSTT luôn được sử dụng là công cụ chủ yếu để điều chỉnh nền kinh tế, cả khi ưu tiên chống lạm phát hay tăng trưởng kinh tế. Chính sách tài khoá đôi khi chưa thật thắt chặt trong thời kỳ lạm phát cao và chưa phát huy hết vai trò trong thời kỳ ưu tiên tăng trưởng kinh tế. Thực tế việc định lượng các mục tiêu kinh tế vĩ mô thường dựa vào mức đã đạt được năm trước mà ít có sự dự báo những biến động trong kỳ kế hoạch và độ trễ của các chính sách trong thời kỳ trước. Ðặc biệt, từ năm 2008, các Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 111 chỉ tiêu vĩ mô phản ánh mục tiêu chính sách thường xuyên bị điều chỉnh căn cứ vào năng lực đạt được mục tiêu của nền kinh tế. Ðiều này thể hiện việc xây dựng mục tiêu chính sách khá hình thức, giảm lòng tin đối với thị trường và ảnh hưởng đến sự phối hợp chính sách một cách chủ động. Thiếu nền tảng kỹ thuật làm căn cứ cho sự phối hợp chính sách Nền tảng dự báo những biến động vĩ mô trên cơ sở nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng trong và ngoài nước là căn cứ quan trọng cho việc xây dựng mục tiêu, lựa chọn công cụ chính sách và vạch ra lộ trình thực hiện chính sách. Các thông tin và kết quả dự báo chính xác sẽ giúp để kiểm soát độ trễ trong các tác dụng của từng chính sách, tạo nên sự bình tĩnh bài bản của các quyết sách,tránh những phản ứng tức thời gây hệ lụy và sửa chữa sau đó. Hiện nay nền tảng dữ liệu, hệ thống thông tin, kỹ thuật dự báo, đội ngũ chuyên gia, tư vấn trong dự báo chưa được quan tâm đúng mức. Nguồn lực dự báo đang rất yếu và lại phân tán ở các đơn vị khác nhau. Các kết quả dự báo đôi khi mâu thuẫn, và độ tin cậy không được thẩm định. Tác dụng của các kết quả nghiên cứu này chưa được tận dụng triệt để và vì thế trở nên lãng phí. Việc cung cấp thông tin và trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách chưa được thiết lập một cách chính thức Nhiệm vụ này chưa tạo thành thói quen cho các cơ quan chính sách ở Việt Nam. Vì thế, thị trường không được cung cấp thông tin đầy đủ và cập nhật. Các nhà làm chính sách mất đi một kênh triển khai chính sách hiệu quả thông qua kỳ vọng hợp lý của thị trường. Việc cung cấp thông tin không chính thống cộng với mức độ thấp trong trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách còn gây nên sự thiếu tin tưởng của thị trường, đồng thời, không tạo cho các nhà làm chính sách áp lực trong việc xây dựng và cam kết thực hiện mục tiêu. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 112 Có thể thấy vấn đề bao trùm trong thực tế phối hợp chính sách thời gian qua là ở chỗ: chi tiêu ngân sách đã vượt quá khả năng khai thác nguồn thu và khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế khi chỉ số ICOR liên tục tăng theo thời gian. Phần chênh lệch gây áp lực lên hệ thống ngân hàng và làm sai lệch bản chất hoạt động của hệ thống cũng nhu giảm hiệu lực của CSTT. Ðiều này cộng với hệ thống ngân hàng đang trong tình trạng dễ tổn thương, liên kết hệ thống trong tình trạng rủi ro cao, hoạt động trong bối cảnh thị trường vốn trung dài hạn chưa phát triển, tỷ lệ đòn cân nợ rủi ro trong cấu trúc vốn của doanh nghiệp đang làm ảnh hưởng sâu sắc tới hiệu lực CSTT cũng như khả năng phối hợp chính sách. 5. Một số kiến nghị Cân đối ngân sách cần lành mạnh và tích cực để đảm bảo tính bền vững của ngân sách Chính sách tài khóa cần thực hiện quyết liệt hơn, đặc biệt là trong vấn đề giảm chi tiêu công. Tránh tình trạng chính sách tài khóa duy trì theo hướng ”bảo thủ” trong khi CSTT liên tục đảo chiều ở mức độ cao theo những biến động của nền kinh tế. Yếu tố quyết định khả năng này nằm ở mức độ lành mạnh và bền vững của cân đối ngân sách thể hiện trước hết ở quy mô, cơ cấu nguồn thu, cơ sở thuế, phí, mức thuế, phí (tỷ lệ thu cân đối ngân sách biến động ở mức cao 23 - 25%GDP) và kỷ luật thu, sự công bằng và minh bạch trong chính sách thuế áp dụng với các đối tượng chịu thuế, phí, chính sách khai thác nguồn thu và nuôi dưỡng nguồn thu. Cần tăng tỷ trọng nguồn thu nội địa, hạn chế phụ thuộc vào nguồn thu xuất khẩu tài nguyên, giảm bớt tình trạng sử dụng chính sách thuế cho yêu cầu chính sách xã hội, tăng tỷ trọng thuế trực thu so với thuế gián thu.. là các yêu cầu bức thiết cho một cấu trúc thu ngân sách bền vững. Tất cả các chỉ tiêu của một chính sách thu ngân sách bền vững đều đang thiếu khi xem xét sự biến động nguồn thu ngân sách của Việt Nam hiện nay. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 113 Quy mô, cơ cấu chi tiêu ngân sách, hiệu quả chi tiêu, đầu tư, cơ chế phân bổ vốn ngân sách, đối tượng, mục tiêu sử dụng vốn ngân sách cần có cải cách một cách hệ thống trong thời gian tới. Cần có hướng tiếp cận tích cực đối với việc xây dựng kế hoạch ngân sách hàng năm xuất phát từ nguồn thu mà không xuất phát từ nhu cầu chi tiêu ngân sách như hiện nay. Ðiều này sẽ hạn chế tình trạng bội chi ngân sách và đảm bảo nguồn bù đắp cho mức bội chi đó. Một ngân sách bền vững mới có thể trở thành bệ đỡ và là công cụ chính sách linh hoạt, có sức mạnh chống đỡ các cú sốc vĩ mô trong mọi trường hợp. NHNN và Bộ Tài chính cần có sự phối hợp trong việc xác định mục tiêu vĩ mô ưu tiên trong từng thời kỳ và phải tuân thủ điều phối chung cho mục tiêu đó Trong thời gian tới, Chính phủ nên xem xét đến việc chuyển đổi khung mục tiêu chính sách theo hướng thực hiện chính sách mục tiêu lạm phát linh hoạt - Flexible Inflation Targeting (FIT) nhằm hướng hai chính sách vào mục tiêu chung. Theo đuổi chính sách này, cả NHNN và Bộ Tài chính sẽ cùng tham gia xác định khung mục tiêu chính sách cho giai đoạn trung hạn, tạo thế chủ động và linh hoạt trong quá trình phối hợp để đạt mục tiêu. Mặt khác, chính sách FIT cho phép quan tâm cả mục tiêu kiểm soát lạm phát và mục tiêu tăng trưởng thông qua chỉ số độ lệch sản lượng. Ðiều chỉnh này rất tương thích với việc lựa chọn mục tiêu của các nước đang phát triển như Việt Nam. Chủ trương cũng như sự quyết tâm theo đuổi mục tiêu ổn định vĩ mô của Chính phủ trong thời gian qua là bước dấu hiệu quan trọng cho phép triển khai chính sách FIT ở Việt Nam trong thời gian tới. Thiết lập cơ chế cho việc cung cấp thông tin, minh bạch kỳ vọng chính sách và trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính sách Trước hết, cần thiết lập một Ủy ban chính sách tài chính (có thể cải cách lại Hội đồng chính sách tiền tệ quốc gia hoặc do NHNN chủ trì) bao gồm các chuyên Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 114 gia chính sách của NHNN và Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ủy ban Giám sát tài chính và các bộ ngành liên quan (trong trường hợp cần thiết). Ủy ban này có nhiệm vụ triển khai các yêu cầu phối hợp giữa hai bộ, xây dựng hệ thống mục tiêu trong trung hạn và trình Chính phủ. Các dự báo, giải trình căn cứ xây dựng mục tiêu cần được công khai hóa. Tất cả các bước triển khai thực hiện mục tiêu, mức độ đạt được mục tiêu cần được giải thích cho thị trường cũng như các cấp có thẩm quyền. Trong hệ thống này, các yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng được yêu cầu đối với cả chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ. Cũng cần xây dựng một trung tâm dự báo kinh tế quốc gia chính thức gồm các chuyên gia đầu ngành về dự báo (có thể nằm ở Tổng cục Thống kê, Ủy ban Giám sát hoặc Viện Quản lý kinh tế Trung ương...) có đủ năng lực và nguồn lực thực hiện dự báo cho nền kinh tế trong trung hạn. Các kết quả dự báo này là nguồn thông tin chính thức và tin cậy nhất, làm căn cứ cho việc xây dựng mục tiêu chính sách. Trong thời gian tới, năm 2012 - 2013, những biến động vĩ mô sẽ trở nên phức tạp hơn và không dễ để đối phó. Những dấu hiệu kinh tế suy giảm, sức cầu giảm sâu, đặc biệt là cầu đầu tư, nguy cơ lạm phát thường trực bởi chỉ số lòng tin của người tiết kiệm và người đầu tư đối với môi trường vĩ mô và hệ thống tài chính là rất nhỏ. Các chỉ số tài chính như: bội chi ngân sách, nợ công, nợ nươc ngoài, hiệu quả đầu tư, độ lành mạnh của hệ thống ngân hàng, lãi suất... đang ở mức độ rất dễ tổn thương. Việc điều chỉnh các chỉ số này cho mục tiêu tăng trưởng hay kiềm chế lạm phát sẽ gây nên những tác động trái chiều nếu không có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai CSTT và chính sách tài khóa một cách bài bản và thực chất. Trước mắt, các yếu tố nền tảng cho yêu cầu phối hợp chính sách cần phải được thiết lập. Việc vận hành linh hoạt công cụ thuế, lãi suất với cơ cấu và điều chỉnh thích hợp theo mục tiêu vĩ mô xác định sẽ là hướng phối hợp cần thiết trong thời gian tới. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 115 Như vậy, có thể thấy, Chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa là hai công cụ quản lý kinh tế vĩ mô vô cùng quan trọng của bất cứ quốc gia nào. Mỗi một chính sách đều có mục tiêu riêng , nhưng chung qui lại đều cùng theo đuổi mục tiêu của quản lý kinh tế vĩ mô là tăng trưởng kinh tế bền vững, kiểm soát lạm phát và công ăn việc làm cao. Mặc dù đối tượng điều chỉnh và điều tiết của mỗi chính sách là không giống nhau, nhưng giữa chúng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, ảnh hưởng và tác động đến tính hiệu quả của nhau, do vậy quá trình thực thi hai chính sách này cần có sự phối hợp chặt chẽ với nhau, vừa đảm bảo sự nhất quán về mục tiêu, trong quá trình thực thi, cần tạo ra sự đồng bộ, bổ sung cho nhau, giữa hai cơ quan quản lý cần có sự hỗ trợ và chia sẻ thông tin, để đảm bảo thực hiện hiệu quả các quyết định chính sách nhằm đạt được mục tiêu đề ra của các chính sách, đảm bảo tính bền vững của các chính sách. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 116 TÀI LIỆU THAM KHẢO ADB (10/2012), Báo cáo của ADB - Asia Bond Monitor tháng 9/2012 và Báo cáo phát triển châu Á - Outlook 2012. Báo cáo của Chính phủ về tình hình kinh tế - xã hội trình bày tại kỳ họp Quốc hội cuối năm và giữa kỳ các năm 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012. Báo cáo triển vọng kinh tế Việt Nam 2012 - 2013 , Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia, 2011. Các Nghị quyết, công văn của Chính phủ về điều hành, thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từ năm 2008 - 2012. Các website của Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính, Tổng cục Thống kê... Chỉ thị 06 của Ngân hàng Nhà nước về các giải pháp điều hành chính sách tiền tệ, tín dụng và hoạt động ngân hàng trong những tháng cuối năm 2012 và đầu năm 2013. Chính phủ nước CHXHCNVN (2012), Báo cáo của Chính phủ về k inh tế - xã hội năm 2012 và phương hướng năm 2013. Dương Thu Hương, một vài suy nghĩ về phối hợp chính sách tài k hóa và chính sách tiền tệ trong điều hành k inh tế vĩ mô hiện nay, bài tham dự hội thảo khoa học’ Phối hợp CSTT & CSTK” tháng 10/2012. Eriko Togo (2007), Coordinating Public Debt Management with Fiscal and Monetary Policies: An analytical Framework , Banking and Debt Management Department, The World Bank. Fredric S. Mishkin (2004), The Economics of Money, Banking, and Financial Markets , the seventh edition, Pearson - Addison Wesley. Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 117 IMF(10/2012), Báo cáo IMF October 2012 . Kỷ yếu hội thảo quốc tế Chính sách tiền tệ phối hợp với các chính sách k inh tế vĩ mô khác trong điều k iện k inh tế thế giới biến động, Nhà xuất bản Giao thông vận tải, 2011. Nguyễn Thị Kim Thanh, Chính sách tiền tệ và chính sách tài k hóa: Những vấn đề phối hợp cần đặt ra. Nguyễn Trọng Hoài (2013), ”Kinh tế Việt Nam: Tổng quan năm 2012, triển vọng và dự báo chính sách”, Tạp chí Phát triển kinh tế, số 267, tr 2. Tô Kim Ngọc & Lê Thị Tuấn Nghĩa (2012), Phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa ở Việt Nam. Tô Kim Ngọc & Nguyễn Khương Duy (2012), Chính sách mục tiêu lạm phát – kinh nghiệm của một số nước châu Á và bài học cho Việt Nam. Tổng cục Thống kê (2012), Báo cáo về kinh tế - xã hội từ tháng 01/2012 đến tháng 11/2012 . Trần Hoàng Ngân (2013), ”Triển vọng kinh tế VN năm 2013”, tạp chí Phát triển k inh tế. Website: og&id=45&Itemid=93 Chính sách Tiền tệ - Chính sách Tài khóa NHÓM 3 – ĐỀ TÀI 4 Page 118