Đề tài Giám sát ngân hàng: kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý đối với Việt Nam

Giám sát ngân hàng:kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý đối với việt nam Sự cần thiết phải cải cách thể chế thanh tra giám sát ngân hàng Việt Nam hướng tới các thông lệ quốc tế tốt đã trở nên hết sức rõ ràng. Nhiều mô hình tổ chức và hoạt động mới cũng đã được đề xuất; nhiều giải pháp khắc phục, xử lý tích cực cũng đã được khuyến nghị, tuy nhiên, tất cả dường như vẫn rất khó khăn để có thể đi vào thực tiễn (?!). Nguyên nhân của thực trạng trên, như nhiều công trình nghiên cứu về lĩnh vực thanh tra giám sát đã chỉ ra, tựu trung xoay quanh: (i) Tư duy, nhận thức bất cập và những sự xung đột về lợi ích; (ii) Khuôn khổ thể chế, pháp lý chưa thích ứng được với sự thay đổi mạnh mẽ của môi trường hoạt động ngân hàng; (iii) Khoảng trống về năng lực trình độ cán bộ so với yêu cầu nhiệm vụ mới. Với kết quả chẩn đoán bệnh như vậy, đơn thuốc điều trị cần phải được kê thế nào? Là một nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi, Tác giả tiếp cận vấn đề thông qua việc xem xét kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi khác trong lĩnh vực liên quan, từ đó đưa ra những nhận xét, khuyến nghị đối với trường hợp cụ thể của VN. Trong khuôn khổ hạn chế, Bài viết xin chỉ đề cập tới 1 khía cạnh nhỏ của vấn đề, đó là: Bản chất, nội hàm của thuật ngữ “Giám sát ngân hàng” (Banking supervision) và hàm ý đối với bối cảnh thực tiễn của VN. 1. Kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi “Nền kinh tế chuyển đổi” là một thuật ngữ dùng để chỉ khối các nước hậu XHCN, chủ yếu gồm: Các nước vùng Baltic: Estonia, Latvia, Lithuania; Cộng đồng các quốc gia độc lập: Armenia, Azerbaijan, Belarut, Georgia, Kazakstan, Kyrgyz Republic, Moldova, Russia, Tajikistan, Turkmenistan, Ukraine và Uzbekistan; Các nước Trung - Đông Âu: Hungary, Ba Lan, Tiệp Khắc (nay là Séc và Slovakia), Bungary, Rumani, Albani; Tanzania, Trung Quốc và VN cũng được tính vào nhóm các nền kinh tế chuyển đổi này. Sau sự sụp đổ của hệ thống XHCN diễn ra vào cuối thập kỷ 1980, các nước hậu XHCN tiến hành cải cách thể chế kinh tế – chính trị của mình hướng tới nền kinh tế thị trường và xã hội dân chủ. Hàng loạt các NHTW đã được thành lập trên cơ sở phân tách NH độc quyền một cấp XHCN (Socialist monobank) thành hệ thống NH 2 cấp. Tất cả các NHTW mới này đều bắt đầu đảm nhận chức năng vốn có của một NHTW trong nền kinh tế thị trường là hoạch định và thực thi CSTT QG nhằm tới mục tiêu ổn định giá cả. Đồng thời, hầu hết trong số đó cũng tiến hành thành lập mới tổ chức chịu trách nhiệm thực thi nhiệm vụ giám sát hệ thống tài chính - ngân hàng (trừ một vài trường hợp đặc biệt như của Hungary), bởi hoạt động này và tổ chức tiến hành nó chưa từng tồn tại và cũng không cần thiết tồn tại dưới thời NH độc quyền 1 cấp gắn liền với nền kinh tế tập trung. Thuật ngữ Giám sát ngân hàng (GSNH) được sử dụng ở đây, theo nghĩa rộng, được hiểu là tất cả các hoạt động nhằm bảo đảm cho sự an toàn và lành mạnh của hệ thống các tổ chức tài chính, bao gồm: định chế, cấp phép, giám sát từ xa, thanh tra tại chỗ và cưỡng chế thực thi các hành động chỉnh sửa kịp thời (thực hiện các quyền năng thanh tra giám sát). Trong một số trường hợp, thuật ngữ này cũng bao hàm cả các hoạt động như: thu thập và xử lý thông tin tín dụng, đánh giá và xếp hạng tổ chức tín dụng, bảo hiểm tiền gửi, bảo vệ người sử dụng dịch vụ tài chính ngân hàng, chống rửa tiền, chống tài trợ khủng bố, … Tổ chức GSNH thông thường phải đảm đương 4 nhóm nhiệm vụ chính sau: (i) Định chế và sàng lọc đăng ký (Regulation and policy); (ii) Giám sát cẩn trọng vi mô (Micro-prudential supervision); (iii) Giám sát cẩn trọng vĩ mô (Macro-prudential supervision): Phân tích tác động và lợi ích - chi phí của các cơ chế, chính sách quản lý hiện hành hoặc đang được đề xuất ban hành; Phân tích, dự báo khuynh hướng phát triển của hệ thống NH và hệ thống tài chính, cả trong nước, khu vực và quốc tế; Quản lý rủi ro hệ thống; (iv) Phát triển hoạt động NH (Banking development), bao gồm cả việc bảo vệ khách hàng sử dụng dịch vụ tài chính - NH. Hộp “Kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi” (xem thêm tài liệu tham khảo được liệt kê cuối bài viết) dưới đây sẽ minh hoạ thêm cho Chủ đề cần bàn. Kinh nghiệm cải cách của một số nền kinh tế chuyển đổi - NHTW Hungary (MNB): Khác với các nền kinh tế chuyển đổi khác, trong lĩnh vực kinh tế - tài chính, Hungary đã có những bước đi mang tính cải cách ngay từ những năm 1960. Tuy nhiên, do sự bó buộc của thể chế kinh tế - chính trị thời đó, những nỗ lực cải cách này đã không thu được mấy kết quả. Cho đến tháng 1/1987, khi hệ thống NH 2 cấp được hình thành, yêu cầu giám sát hệ thống NHTM xuất hiện và vì vậy, một vụ thuộc Bộ Tài chính đã phải đảm đương nhiệm vụ này. Đây là trường hợp hiếm có trong số các nền kinh tế chuyển đổi thực hiện việc chuyển ra ngoài chức năng GSNH lẽ ra thuộc NHTW ngay khi NH này vừa được thành lập. Đến năm 1992, nhiệm vụ GSNH được chuyển giao cho một cơ quan độc lập thực hiện (The Hungarian Banking and Capital market Supervision). Theo thời gian, năng lực của cán bộ được nâng lên, quyền hạn của cơ quan này được mở rộng dần và tính độc lập được củng cố, dẫn tới hiệu quả công tác thanh tra giám sát được cải thiện đáng kể. Ngày 01/4/2000, một sự kiện quan trọng đã diễn ra: Các cơ quan Thanh tra NH và thị trường vốn, Thanh tra bảo hiểm và Thanh tra quỹ hưu trí chính thức được hợp nhất thành một cơ quan duy nhất - Cơ quan giám sát tài chính Hungary (The Hungarian Financial Supervisory Authority) - trực thuộc Quốc hội, chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ thị trường tài chính. Việc hợp nhất này cho phép hoạt động thanh tra các nhóm tài chính được hiệu quả hơn khi mà các NH sở hữu cả công ty chứng khoán, công ty bảo hiểm và quỹ hưu trí. - NHTW Ba Lan (NBP): Tổng Thanh tra giám sát NH (The General Inspectorate of Banking supervision - GIBS), đơn vị mới thuộc NPB, được thành lập năm 1989. Nhưng phải đến tận năm 1991, nó mới ban hành được chế độ báo cáo áp dụng cho các NHTM để sử dụng cho hoạt động phân tích giám sát từ xa. Hoạt động thanh tra tại chỗ giai đoạn đầu cũng ở tình trạng yếu kém, tụt hậu do chưa có đội ngũ thanh tra viên được trang bị những kiến thức, kỹ năng cần thiết về thanh tra giám sát NH. Năm 1997, 2 luật mới về NH đã chuyển giao trách nhiệm GSNH từ NPB sang một cơ quan độc lập được thành lập mới (nhưng vẫn đóng trụ sở trong NPB) – Uỷ ban GSNH (CBS). CBS được cơ cấu gồm 7 uỷ viên, trong đó có Thống đốc NPB, đóng vai chủ tịch và Tổng Thanh tra (The General Inspector of Banking supervision). Theo mô hình tổ chức này, GIBS triển khai thực hiện các hoạt động về thanh tra giám sát NH theo đúng các nghị quyết, chỉ thị, quyết định mà Uỷ ban đưa ra. GIBS tuy độc lập về hoạt động nhưng vẫn là đơn vị nằm trong bộ máy của NPB, được NPB cung cấp kinh phí hoạt động và các nguồn lực cần thiết khác. - NHTW Séc (CNB): Khối GSNH - một trong 2 trụ cột của CNB, chịu trách nhiệm về lĩnh vực thanh tra giám sát NH, được thành lập năm 1991. Bộ phận Chính sách GSNH chịu trách nhiệm: Thiết lập các quy định, quy chế và quy trình về thanh tra giám sát; Phân tích toàn diện diễn biến khu vực NH; Quản lý đơn vị Đăng ký tín dụng trung tâm của Séc (The Central register of credits). Bộ phận GSNH chịu trách nhiệm tiến hành mọi hoạt động về thanh tra giám sát NH và thực thi các chính sách về GSNH trên phạm vi toàn quốc. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các công ty bảo hiểm và các quỹ hưu trí. Uỷ ban Chứng khoán chịu trách nhiệm giám sát hoạt động của các nhà kinh doanh chứng khoán, các công ty đầu tư và các quỹ đầu tư. Cả 2 cơ quan này hợp tác chặt chẽ với CNB trên cơ sở một Thoả thuận 3 bên được ký kết năm 1998. - NHTW Slovakia (SNB): Sau khi Cộng hoà Slovakia được tách ra từ Tiệp Khắc cũ (đầu năm 1993), SNB được thành lập mới, đảm trách chức năng GSNH và duy trì trách nhiệm này đến hết thập kỷ 1990. Đến 01/11/2000, Cơ quan Thị trường tài chính độc lập (The Financial Market Authority) được thành lập, chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ thị trường tài chính, bao gồm cả thị trường vốn và ngành bảo hiểm. - Ngân hàng Latvia (BOL): Cho đến 01/7/2001, BOL chính thức không còn thực hiện chức năng GSNH. Vụ GSNH cũ được chuyển ra và trở thành một bộ phận của Uỷ ban Thị trường vốn và Tài chính được thành lập mới (The Financial and Capital market Commission). Uỷ ban này hiện đang chịu trách nhiệm giám sát toàn bộ khu vực tài chính của Lavia. Tại Estonia cũng diễn ra tình trạng tương tự như của Latvia. Cơ quan Giám sát tài chính Estonia (The Financial Supervision Authority), tổ chức gắn bó rất chặt chẽ về mặt hành chính với NHTW Estonia, chính thức đi vào hoạt động từ 01/01/2002. - NHND Trung Hoa (PBC): PBC được thành lập ngày 01/12/1948 trên cơ sở hợp nhất 3 ngân hàng sẵn có là Huabei Bank, Beihai Bank và Xibei Farmer Bank. Đây là khu vực đầu tiên trong nền kinh tế được quốc hữu hoá triệt để bởi Nhà nước Cộng hoà Nhân dân mới. Trong giai đoạn đầu mới thành lập, thậm chí cho tận tới thời kỳ cách mạng văn hoá (1966-1976), PBC thường yếu thế và đã để tuột khỏi tay nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng vốn dĩ phải thuộc về PBC (Thời kỳ đó, Bộ Tài chính thường lấn sâu vào “sân chơi” của PBC). Phải đến sau thời kỳ này, PBC mới giành lại được vai trò độc quyền của mình về phát hành tiền và kiểm soát việc cung ứng tiền tệ, cũng như một số nhiệm vụ quan trọng khác (năm 1978, Trung Quốc bắt đầu tiến trình cải cách và tự do hoá kinh tế của mình. Trong lĩnh vực tài chính, hệ thống NH độc quyền được chuyển hoá thành hệ thống NH 2 cấp, trong đó PBC trở thành NHTW và các hoạt động kinh doanh tín dụng trước đây của nó được chuyển sang cho 4 NH chuyên doanh). Tháng 9/1983, Quốc vụ Viện quyết định chuyển PBC thành NHTW của nước Cộng hoà Nhân dân Trung Quốc, thực hiện các chức năng thông thường như mọi NHTW khác trên thế giới. Luật PBC được Quốc hội thông qua và Chủ tịch nước ký Lệnh ban hành ngày 18/3/1995 (có hiệu lực cùng ngày), đã khẳng định vị thế này của PBC. Công cuộc cải cách khu vực tài chính - ngân hàng đã diễn ra mạnh mẽ trong suốt thập kỷ 80 và tiếp theo, đưa đến một trong những hệ quả quan trọng là sự phân tách giữa 3 lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Tới năm 1998, PBC chính thức thôi không còn thẩm quyền quản lý và giám sát 2 lĩnh vực bảo hiểm và chứng khoán nữa. Những trách nhiệm này được trao lại cho 2 uỷ ban chuyên trách mới được thành lập. Một sự kiện quan trọng tiếp theo là vào tháng 3/2003, Quốc vụ Viện quyết định tách bỏ chức năng điều tiết và giám sát các tổ chức ngân hàng, các công ty quản lý tài sản, các công ty uỷ thác và đầu tư, các tổ chức tài chính có nhận tiền gửi khác ra khỏi PBC. Một uỷ ban chuyên trách trực thuộc Quốc vụ Viện – “Uỷ ban Quản lý và giám sát ngân hàng Trung quốc” (CBRC) đã được thành lập để thực thi nhiệm vụ này chính thức từ tháng 4/2003. Đi xa hơn, Chính phủ Trung Quốc còn dự định sẽ hợp nhất 3 cơ quan hiện đang chịu trách nhiệm giám sát riêng rẽ các lĩnh vực NH, bảo hiểm và chứng khoán thành một cơ quan duy nhất và độc lập, có nhiệm vụ giám sát toàn bộ thị trường tài chính. 2. Trường hợp của việt nam Như chúng ta đã biết, ngành NH VN vẫn đang trong quá trình chuyển đổi. Trong nền kinh tế kế hoạch hoá trước đây, một hệ thống ngân hàng một cấp đã được tạo dựng và tồn tại suốt gần bốn thập kỷ. Vào thời kỳ đó, mọi nguồn lực kinh tế của đất nước đều được phân bổ theo mệnh lệnh của Chính phủ. Có rất ít nhu cầu đòi hỏi cần thiết phải xây dựng và thực thi CSTT cũng như quản lý giám sát các tổ chức tài chính. Cuộc cải cách ngân hàng bắt đầu từ cuối thập kỷ 80, được đặc trưng bằng việc tách ra để hình thành nên một hệ thống NH 2 cấp, gồm một cơ quan của Chính phủ - NHNN mới - đóng vai NHTW, và 4 NHTM NN chuyên doanh độc lập. Một hệ thống pháp luật về ngành NH đã được xây dựng nhằm tạo lập những khuôn khổ pháp lý ban đầu cho sự vận hành của hệ thống NH mới. Trong khi NHNN mưu cầu đảm đương những nhiệm vụ thông thường của một NHTW trong nền kinh tế thị trường - hoạch định và thực thi CSTT QG, và giám sát hệ thống tài chính - ngân hàng, các NHTM bắt đầu hướng về mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận và tập dượt hạch toán kinh tế. Sau gần 2 thập kỷ tiến hành cải cách, hệ thống NH đã trải qua 2 giai đoạn phát triển đáng lưu ý: (i) Giai đoạn đầu 1990-1996 là sự tăng lên nhanh chóng về số lượng và loại hình các TCTD nhằm đáp ứng sự tăng vọt của cầu về dịch vụ tài chính trong giai đoạn đầu “bung ra” của thời kỳ chuyển đổi; (ii) Giai đoạn tiếp theo từ 1997 tới nay là củng cố, chấn chỉnh hệ thống NH 2 cấp mới được hình thành, cụ thể là việc triển khai thực hiện Chương trình cải cách NH trọn gói (gồm 5 cấu phần): (1) Tái cơ cấu các NHTM cổ phần; (2) Tái cơ cấu các NHTMNN; (3) Củng cố hệ thống GSNH và hoàn thiện khuân khổ pháp lý về NH; (4) Tạo sân chơi bình đẳng cho mọi NH tham gia vào; (5) Phát triển nguồn nhân lực trong ngành NH. Mặc dù nội dung Chương trình cải cách là đúng đắn, nhưng do nhiều khó khăn, hạn chế, tiến độ thực hiện Chương trình và kết quả đạt được đã rất không như mong đợi. Phải tới gần đây, những năm sau năm 2000, tình trạng mới được cải thiện đáng kể. Trong suốt những năm này, mặc dù đã tách bỏ chức năng trực tiếp kinh doanh tiền tệ, tín dụng và dịch vụ NH để trở về với vai trò là cơ quan của Chính phủ thuần tuý thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động NH, đồng thời là NHTW của đất nước, NHNN vẫn chưa hoàn toàn thoát ra khỏi khuôn mẫu truyền thống mang nặng tính quản lý hành chính của thời kỳ NH độc quyền một cấp trước đây. Cụ thể, NHNN vẫn tiếp tục duy trì vai trò bộ chủ quản của mình đối với các NHTMNN – nhóm TCTD NN đang tiếp tục thống trị hệ thống NH/ khu vực tài chính. Bộ máy tổ chức của NHNN vẫn mang dáng dấp của một cơ quan hành chính - cơ quan ngang bộ nhưng có cấu trúc ngành dọc. Nói cách khác, hệ thống NH VN thực chất vẫn chưa phải là hệ thống NH 2 cấp như trong hầu hết các nền kinh tế chuyển đổi khác, bởi NHNN chưa phải là NHTW thực sự và hoạt động của hầu hết các NHTM vẫn chưa thực sự mang tính thương mại. Trong một bối cảnh đặc thù như vậy, thuật ngữ “Thanh tra NH” (chủ yếu mang tính thanh tra của thủ trưởng - thanh tra tuân thủ, thanh tra vụ việc, xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng …) mà chúng ta quen sử dụng tất yếu sẽ khác về bản chất so với thuật ngữ GSNH theo chuẩn mực, thông lệ quốc tế mà Uỷ ban Basel về GSNH đề cập đến. Việc cơ quan thanh tra của NHNN, tổ chức từng tồn tại trong suốt thời kỳ NH 1 cấp (trước năm 1990 - thời điểm chưa có 2 pháp lệnh về NH), tiếp tục được giao thực hiện một số hoạt động thuộc chức năng giám sát an toàn hệ thống ngân hàng bên cạnh các hoạt động thanh tra truyền thống (bao hàm cả việc làm thay chức năng của hệ thống kiểm tra, kiểm soát nội bộ trong các NHTM NN) là một trong những nguyên nhân sâu xa dẫn tới những hạn chế của NHNN trong việc thực thi có hiệu quả chức năng GSNH. Đã đến lúc NHNN cần phải chú trọng hơn, đề cao hơn và cung cấp đầy đủ nguồn lực hơn cho hoạt động GSNH và tách biệt nó với hoạt động thanh tra truyền thống mang nặng tính thanh tra vụ việc. Để việc cải cách thể chế thanh tra NH đạt kết quả như mong muốn, trước hết, cần thiết phải thống nhất lại về nhận thức rằng: NHNN VN có địa vị pháp lý lưỡng tính – “là cơ quan của CP và là NHTW của nước CHXHCN VN” (Đ1 Luật NHNN 1997); NHNN, xét về bản chất, trước hết là một NH – NH phát hành tiền, NH của CP, đặc biệt là NH của các NH; NHNN có tư cách pháp nhân, có vốn pháp định, có bảng cân đối tài sản, có các nghiệp vụ kinh doanh sinh lời, mặc dù mục tiêu hoạt động của nó không phải là lợi nhuận. Chính vì vậy, tổ chức và hoạt động của NHNN (trong đó có Thanh tra NH) chịu sự điều chỉnh của một luật chuyên ngành là Luật NHNN, bên cạnh đó là Luật Tổ chức Chính phủ và một số văn bản dưới luật có liên quan như Nghị định 86/NĐ-CP. Tuy nhiên trên thực tế, NHNN thường được hiểu và đối xử như là một cơ quan ngang bộ/ một cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự quản lý, điều hành toàn diện cả về tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Xuất phát từ vị thế thực tế của NHNN, Thanh tra NH chịu sự điều chỉnh đồng thời của cả Luật NHNN và Luật Thanh tra (lẽ ra, trước hết và chủ yếu phải là Luật NHNN). Tiếc là các điều từ 50 tới 54 Luật NHNN 1997 quy định chưa đủ, chưa rõ, thậm chí còn chưa đúng bản chất hoạt động của loại cơ quan này, dẫn tới thực tiễn triển khai thực thi Luật đã có những sự “hiểu lầm” đáng tiếc, chẳng hạn, Thanh tra NH mặc nhiên luôn được coi là cơ quan Thanh tra Bộ, có chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (như mọi cơ quan Thanh tra trong các Bộ, cơ quan ngang Bộ), và như vậy, sẽ hoàn toàn chịu sự điều chỉnh của Luật Thanh tra (trước đó là Pháp lệnh Thanh tra). Theo cách nhận thức này, sẽ chẳng có gì khác biệt đáng kể giữa bản chất thanh tra chuyên ngành của Thanh tra NH (Điều 50 Luật NHNN) với bản chất của các cơ quan Thanh tra Bộ khác. Hệ quả là sẽ không có những lý do thuyết phục dẫn tới yêu cầu rằng thể chế Thanh tra NH (địa vị pháp lý, thẩm quyền, trách nhiệm, cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động, …) cần thiết phải khác biệt so với thể chế thanh tra chính phủ hiện hành. Rõ ràng, đây là mấu chốt của mọi vấn đề và như vậy cần thiết phải nghiên cứu, sửa đổi một cách căn bản Luật NHNN (bao gồm phần về Thanh tra giám sát NH) sao cho phản ánh được bản chất đặc thù, mục tiêu và các chức năng, nhiệm vụ, các hoạt động chủ yếu, cũng như thẩm quyền cần có của NHNN với tư cách là một NHTW, cho dù cơ quan này vẫn nằm trong bộ máy của Chính phủ. 3. Một số nhận xét và khuyến nghị Hơn một thập kỷ qua, chúng ta đã ra sức củng cố, chấn chỉnh, tăng cường công tác thanh tra giám sát NH. Những thành tựu thu được là hết sức đáng ghi nhận, tuy nhiên kết quả này vẫn còn cách xa so với mục tiêu đề ra. Một số nhận xét, khuyến nghị đưa ra dưới đây là nhằm góp phần hỗ trợ cho công cuộc cải cách toàn diện, triệt để thể chế thanh tra giám sát NH tại VN: • Thể chế kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội đặc thù của VN chi phối rất lớn tới việc hoạch định và thực thi chiến lược cải cách khu vực tài chính, cải cách NHNN (bao gồm Cấu phần Thanh tra giám sát NH). Dù sao chăng nữa, định hướng cải cách vẫn không thể đi quá trệch so với các thông lệ quốc tế tốt nhất khi mà VN cam kết hội nhập kinh tế quốc tế đầy đủ, toàn diện. Vấn đề chỉ còn là lộ trình và cách thức thực hiện cụ thể thế nào. Cần lưu ý về vấn đề “lợi ích và chi phí” của Cải cách – Lợi ích là to lớn, tuy nhiên khó định lượng và phải sau một thời gian dài mới thấy hết được, trong khi chi phí (thậm chí là đắt giá) phần lớn phải trả ngay, sẽ thách thức các nhà lãnh đạo khi đưa ra quyết định. Trên thực tế, cái giá đắt nhất mà chúng ta đang phải trả hiện nay là mất cơ hội (chi phí cơ hội) do cải cách quá chậm chạp. • Cải cách NHNN nói chung, Thanh tra nói riêng phải được phối kết hợp chặt chẽ với chương trình tái cơ cấu các NHTM NN và các DNgNN; tất cả phải đặt trong tiến trình chung về cải cách thể chế, tổ chức bộ máy nhà nước. • Mong muốn cải cách triệt để thể chế thanh tra giám sát NH chỉ có thể đạt được khi cả 2 luật về NH đồng thời được sửa đổi căn bản hướng tới các chuẩn mực, thông lệ quốc tế tốt (thậm chí có thể phải thiết lập Luật về GSNH riêng). Việc Dự thảo NĐ sửa đổi, bổ sung NĐ số 91/1999/NĐ-CP ngày 04/9/1999 về tổ chức và hoạt động của Thanh tra NH hiện nay sẽ không có được ý nghĩa đầy đủ một khi vẫn phải tiếp tục coi Luật Thanh tra là căn cứ tham chiếu quan trọng số 1 thay cho Luật chuyên ngành đáng lẽ phải có. • Trong bối cảnh hệ thống NH VN thực chất vẫn chưa phải là hệ thống NH 2 cấp thì thể chế thanh tra NH hiện tại có lẽ vẫn là tạm phù hợp. Và như vậy, việc đánh giá mức độ tuân thủ của Thanh tra NH VN so với 25 nguyên tắc trọng yếu nhằm đảm bảo GSNH có hiệu quả mà UB Basel nêu ra năm 1997, sẽ có rất ít ý nghĩa thực tiễn do việc so sánh như thế là khập khiễng khi mà 2 thể chế thanh tra giám sát không tương đồng. • Vai trò bộ chủ quản của NHNN đối với các TCTD, đặc biệt là với các NHTM NN sẽ “chấm hết” khi chúng ta thực sự bước vào hội nhập và hội nhập đầy đủ. Những yêu cầu mang tính phổ biến như “tạo sân chơi bình đẳng”, “cạnh tranh hợp pháp”, “chống bảo hộ và độc quyền”, “công khai, minh bạch”, “nới lỏng tiến tới tự do hoá”, ... sẽ buộc NHNN phải thay đổi cách thức hành xử tồn tại bấy lâu nay đối với một trong những nhóm được hưởng lợi ích (stakeholders) quan trọng nhất của mình. Điều đó hàm ý rằng, hoạt động GSNH sẽ phải được thay đổi một cách căn bản trên cơ sở tập trung hoá, hướng đến mục tiêu bảo đảm an toàn hoạt động NH và hệ thống các TCTC, phù hợp với thông lệ quốc tế. Cụ thể: + Các đơn vị/ bộ phận chịu trách nhiệm quản lý các TCTD sẽ cần tập trung chủ yếu vào việc: Hoạch định chiến lược phát triển hệ thống các TCTD; thiết kế các quy chế mẫu về tổ chức và hoạt động cho từng loại hình TCTD và thiết lập các tiêu chuẩn, điều kiện cho việc cấp phép ban đầu và phê chuẩn các thay đổi, bổ sung; xây dựng các quy chế an toàn trong hoạt động NH, đặc biệt là yêu cầu về mức vốn tối thiểu, các giới hạn quy định về mức độ rủi ro, chuẩn mực quản lý rủi ro, tiêu chuẩn hạch toán kế toán và thông tin báo cáo. + Đơn vị/ bộ phận GSNH sẽ tập trung hơn vào việc giám sát an toàn hệ thống TCTD và xử lý các TCTD có vấn đề theo thẩm quyền trên cơ sở chấn chỉnh lại và nâng cao vai trò của hệ thống kiểm tra, kiểm toán nội bộ trong từng TCTD, coi đó là hệ thống quản lý rủi ro, bảo đảm an toàn đầu tiên và là trách nhiệm trực tiếp của từng TCTD (Internal governance). Hỗ trợ cho Thanh tra NH còn có sự tham gia giám sát của một số tổ chức như Bảo hiểm tiền gửi, các công ty kiểm toán độc lập, và đặc biệt là hệ thống giám sát vô hình dựa trên nguyên tắc thị trường (External governance/ market discipline). + Những hoạt động không phù hợp với nhiệm vụ GSNH, chẳng hạn như xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng, v.v. cần được xem xét để chuyển sang đơn vị thích hợp khác nhằm tạo điều kiện để hoạt động thanh tra giám sát trở về đúng bản chất là giám sát phòng ngừa nhằm phát hiện, cảnh báo sớm những rủi ro trong toàn hệ thống cũng như trong từng TCTD và có biện pháp xử lý kịp thời. + Thay đổi phương thức tiến hành hoạt động giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ, với cách thức tiếp cận mới “Từ đỉnh xuống đáy” (Top down) thay cho quy trình truyền thống “Đáy lên đỉnh” (Bottom up); Chuyển dần từ GS định hướng tuân thủ sang GS dựa trên cơ sở rủi ro (compliance-oriented to risk-based supervision); + Thay đổi nguyên tắc thiết kế bộ máy từ theo đối tượng quản lý/ ngành truyền thống (by objects) sang theo chức năng (by functions) là chủ yếu. Trước mắt cần thiết lập ngay cơ chế phối hợp hữu hiệu với các cơ quan thanh tra bảo hiểm và chứng khoán thuộc Bộ Tài chính. + Thành lập mới đơn vị/ bộ phận thực hiện nhiệm vụ giám sát vĩ mô toàn bộ hệ thống tài chính/ ổn định tài chính (phát hiện, lượng định, phòng chống rủi ro hệ thống; ngăn chặn hoặc làm giảm nhẹ tác động của khủng hoảng tiền tệ – NH khi nó xuất hiện; ổn định và phát triển thị trường tài chính). • Cuối cùng, việc cải cách thể chế thanh tra giám sát NH tại VN cần bắt đầu từ việc nhận thức cho đúng bản chất và nội hàm của hoạt động này. Có lẽ cần thiết phải thay thuật ngữ “Thanh tra” (Inspectorate) gắn liền với tư duy của thể chế cũ bằng thuật ngữ “Giám sát” (Supervision) gắn với thể chế mới đang được mưu cầu thiết lập, vì một lẽ đơn giản là chúng ta cần có cách tiếp cận hoàn toàn mới tới một thuật ngữ không mới - “Banking supervision”. QA – NHNN. Tài liệu tham khảo 1. 2. Bonin, John P. – Mizsei, Kỏlmỏn – Szộkely, Istvỏn – Wachtel, Paul, 1998, Banking in Transition Economies, Edward Elgar Publishing Ltd. 3. Buch, Claudia M., 1996, Creating Efficient Banking System: Theory and Evidence From Eastern Europe, Tubingen: Mohr. 4. Doukas, J. – Murinde, V. – Wihlborg, C., 1998, Financial Sector Reform and Frivatization in Transition Economies, Elsevier. 5. Fforde, Adam – Vylder, Stefan de, 1996, From Plan to Market: The Economic Transition in Vietnam, Westview Press, Inc. 6. Haiqun Yang, 1996, Banking and Financial Control in Reforming Planned Economies: Studies on the Chinese Economy, Macmillan Press, Ltd. 1996 and ST. Martin‘s press, Inc. 7. Healey, Nigel M. – Wisniewski, Zenon, 1999, Central Banking in Transition Economies, Torun Business School, Torun. 8. Johnston, R. Barry – Sundararajan, V., 1999, “Prudential Supervision, Bank Restructuring and Financial Sector Reform“, pp. 186-213, in V. Sundararajan, Sequencing Financial Sector Reforms, IMF Washington, D.C. 9. Rostowski Jacek, 1995, Banking reform in Central Europe and the former Soviet Union, Central European University Press. 10. Sundararajan, V. – Petersen, Arne B. – Sensenbrener, Gabriel, May 1996, Central Bank Reform in the Transition Economies, IMF