Đề tài Hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động ngân hàng ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập

n tệ Việt Nam sẽ cho phép khơi thông các kênh dẫn vốn quốc tế vào Việt Nam, tạo điều kiện thuận lợi để tiếp thu học hỏi công nghệ ngân hàng và trình độ kinh nghiệm quản lý kinh doanh. Bên cạnh đó, các hạn chế về vốn, tình trạng yếu kém về tài chính, sự yếu kém về công nghệ, trình độ quản lý và năng lực cạnh tranh, sự bất cập của hệ thống pháp luật cũng đang là thách thức không nhỏ trong quá trình hội nhập quốc tế. Đồng thời, quá trình này cũng đặt ra các yêu cầu, chuẩn mực pháp lý mới trong hoạt động ngân hàng. TS. Lê Xuân Nghĩa đã nhấn mạnh rằng: “Mức độ hội nhập quốc tế về hoạt động ngân hàng của một quốc gia không những phụ thuộc vào ý chỉ chủ quan (pháp luật) của một Nhà nước mà còn phụ thuộc vào năng lực của các khu vực kinh tế trong nước (nhất là khu vực tài chính – ngân hàng); đồng thời, cũng phụ thuộc vào các yếu tố bên ngoài một nền kinh tế” (1). Đặc điểm và xu hướng này của đời sống quốc tế cũng đặt ra yêu cầu khách quan của việc định hướng hoàn thiện pháp luật ngân hàng. Những phân tích trên đây đã cho thấy việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường 1 TS . Lê Xuân Nghĩa, Hội nhập quốc tế về ngân hàng, lợi và bất lợi, Tạp chí ngân hàng, (1+2), 2000, tr10. 80 định hướng XHCN trong bối cảnh hội nhập ở Việt Nam là một đòi hỏi khách quan, cần đáp ứng hơn nữa để hệ thống ngân hàng ngày một ổn định và phát triển lành mạnh, bền vững. 3. Các mục tiêu và nguyên tắc cơ bản của việc hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động ngân hàng trong bối cảnh hội nhập 3.1. Các mục tiêu chủ yếu Trong bất cứ giai đoạn lịch sử nào, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của một quốc gia luôn là vấn đề khó khăn, phức tạp, đặc biệt là đối với lĩnh vực pháp luật vốn có nhiều biến động, đổi thay và thường phải chịu nhiều ảnh hưởng của xu thế hội nhập quốc tế cũng như thực tiễn nghiệp vụ kinh doanh như mảng pháp luật về hoạt động ngân hàng. Điều đó như là một yếu tố đặc thù của pháp luật ngân hàng, do vậy, trong điều kiện nền kinh tế thị trường hội nhập ở nước ta hiện nay, việc hoàn thiện pháp luật về hoạt động ngân hàng phải xuất phát từ mục tiêu chủ yếu, mang tính thực tiễn và khoa học để trên cơ sở đó góp phần định hướng một cách hiệu quả cho việc hoàn thiện mảng pháp luật này ở Việt Nam. ở mức khái quát, có thể xác định các mục tiêu này bao gồm: Thứ nhất, giải phóng mọi tiềm năng sẵn có về nguồn lực tài chính của ngân hàng cũng như khách hàng của họ, sao cho các nguồn tài chính này có khả năng hướng vào việc đầu tư cho các nhu cầu sản xuất kinh doanh cũng như nhu cầu đời sống tiêu dùng thiết yếu của xã hội chứ không phải trở thành những tài sản bất động hoá trong mỗi gia đình, cá nhân và tổ chức. Để làm được điều này, đòi hỏi pháp luật phải có những quy định khuyến khích công chúng gửi tiền vào ngân hàng và khuyến khích ngân hàng cho vay đối với các doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân cũng như các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong nền kinh tế. Thoả mãn mục tiêu này, pháp luật sẽ có tác dụng khắc phục tình trạng “đóng băng” của dòng vốn trong nền kinh tế, hiện đang là trở ngại lớn cho việc hình thành và phát triển của thị trường tài chính ở Việt Nam. Thứ hai, việc hoàn thiện pháp luật phải nhằm mục tiêu đẩy nhanh tốc độ 81 của quá trình giao dịch chu chuyển vốn trong nền kinh tế, từ những người thừa vốn sang cho những người cần vốn thông qua các hoạt động của ngân hàng. Mặt khác, việc hoàn thiện pháp luật phải nhằm mục tiêu làm giảm chi phí giao dịch cho cả ngân hàng cũng như khách hàng của họ, trên cơ sở đó làm tăng khả năng cạnh tranh của các ngân hàng thương mại trong nền kinh tế thị trường. Để thực hiện mục tiêu này, pháp luật cần phải tạo ra những cơ chế giao dịch nhanh chóng, thông thoáng nhưng vẫn an toàn và hiệu quả mà điển hình của mô hình này là cơ chế hoạt động thông qua các phương tiện điện tử trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật của công nghệ thông tin. ở Việt Nam, cơ chế hoạt động này hiện nay đang ngày càng được phát triển, trở thành hiện thực sinh động trong đời sống hoạt động kinh doanh của các ngân hàng. Hiện thực đó đang đặt ra nhu cầu khách quan phải có một hành lang pháp lý đầy đủ, cụ thể và phù hợp với tập quán quốc tế cũng như thông lệ quốc tế về hoạt động ngân hàng. Thứ ba, việc hoàn thiện pháp luật phải nhằm mục tiêu tạo ra sự tương thích và phù hợp giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật quốc tế, giữa pháp luật Việt Nam với pháp luật của các quốc gia khác ở trong và ngoài khu vực. Vẫn biết rằng đây là một mục tiêu đầy khó khăn đối với các nhà làm luật cũng như các nhà hoạch định chính sách trong giai đoạn hiện nay, bởi lẽ chúng ta phải xây dựng mới các thiết chế cơ bản của nền kinh tế thị trường trên cơ sở nền tảng những kiến thức và kinh nghiệm quản lý của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung và bao cấp cực độ; đồng thời, vừa phải đảm bảo yêu cầu giữ vững chủ quyền quốc gia và giữ gìn bản sắc văn hoá, truyền thống dân tộc. Tuy nhiên, lịch sử thế giới đã chứng minh rằng một quốc gia muốn phát triển kinh tế nhanh chóng và muốn khẳng định vị thế của mình – với tư cách là một quốc gia phát triển thì không có con đường nào khác ngoài con đường chấp nhận mở cửa hội nhập một cách sâu, rộng và toàn diện với thế giới bên ngoài. Để đạt mục tiêu này, pháp luật phải có nhiều quy định được xây dựng trên cơ sở các chuẩn mực pháp lý quốc tế về hoạt động ngân hàng như chuẩn mực kế toán và kiểm toán quốc tế; thanh toán quốc tế; giao dịch bảo lãnh… 82 Tóm lại, có thể kết luận rằng những mục tiêu chủ yếu trên đây là cơ sở, tiền đề nhằm định hướng cho việc hoàn thiện pháp luật cho hoạt động ngân hàng ở Việt Nam. Tuy nhiên, những mục tiêu này chỉ phát huy tác dụng tốt nếu chúng được kết hợp một cách hài hoà và khoa học với những nguyên tắc cơ bản sau đây. 3.2. Những nguyên tắc cơ bản Về phương diện lý thuyết, nguyên tắc hoàn thiện pháp luật là những tư tưởng chính yếu điều chỉnh xuyên suốt quá trình hoàn thiện pháp luật. Những tư tưởng (nguyên tắc) này không chỉ chi phối quy trình kỹ thuật lập pháp mà còn chi phối trực tiếp đến nội dung của từng chế định trong hệ thống pháp luật. Kết quả cuối cùng là những tư tưởng chính yếu đó nhất thiết phải được phản ánh trong hệ thống pháp luật đã được hoàn thiện. Đối với việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh các hoạt động ngân hàng, do tính chất đặc thù của hoạt động ngân hàng nên các nguyên tắc chi phối việc hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này cũng thể hiện những nội dung mang tính đặc thù. ở mức khái quát, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng cần thể hiện những tư tưởng cơ bản mang tính nguyên tắc sau đây : Một là, nguyên tắc đảm bảo quyền tự do kinh doanh của các ngân hàng. Trong nền kinh tế thị trường, tự do kinh doanh là tư tưởng cơ bản và quan trọng nhất chi phối việc vận hành thể chế kinh tế thị trường. Tư tưởng này trong thực tiễn lập pháp được các nhà làm luật thể chế hoá thành quyền tự do kinh doanh – tiền đề pháp lý cơ bản để Nhà nước tiếp tục thể chế hoá thành các hành vi pháp lý của các chủ thể kinh doanh trên thị trường. Xét từ góc độ pháp luật, đảm bảo quyền tự do kinh doanh tuy là nguyên tắc được áp dụng chung cho việc hoàn thiện pháp luật kinh doanh đối với mọi chủ thể kinh tế nhưng do tính đặc thù của hoạt động ngân hàng nên việc thực hiện nguyên tắc trong quá trình hoàn thiện pháp luật điều chỉnh các hoạt động ngân hàng cũng đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi có tính đặc thù. Cụ thể là : 83 - Để đảm bảo quyền tự do kinh doanh cho các NHTM, về nguyên tắc, Nhà nước sẽ phải giảm dần sự can thiệp của mình đối với hoạt động của các ngân hàng đến giới hạn và mức độ hợp lý, song sự tiết giảm này không thể thực hiện quá nhanh mà cần được thực hiện dần dần theo một lộ trình thích hợp, bởi lẽ hoạt động ngân hàng vốn là lĩnh vực có tính nhạy cảm cao và có khả năng tác động mạnh đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế cũng như của đời sống xã hội. Mặt khác, việc đảm bảo quyền tự do kinh doanh cho các NHTM đòi hỏi Nhà nước phải tôn trọng triệt để các nguyên tắc hoạt động nghiệp vụ của hệ thống ngân hàng và không nên có những quy định trái với quy trình nghiệp vụ vốn rất chặt chẽ và khoa học của các ngân hàng. - Việc mở rộng quyền tự do kinh doanh cho các NHTM nên bắt đầu từ lĩnh vực nghiệp vụ mà các NHTM Việt Nam có sức cạnh tranh mạnh nhất, chẳng hạn như lĩnh vực huy động vốn và cấp tín dụng bằng hình thức cho vay. Sau đó, Nhà nước sẽ dần dần mở rộng quyền tự do kinh doanh sang các lĩnh vực chuyên nghiệp khác, dựa trên cơ sở sự lớn mạnh và trưởng thành dần lên của hệ thống ngân hàng trong nước. Giải pháp này sẽ tránh cho các ngân hàng gặp phải những cú sốc không cần thiết do phải cạnh tranh không cân sức với các ngân hàng nước ngoài, vốn mạnh hơn về nhiều mặt. - Việc đảm bảo quyền tự do kinh doanh cho các ngân hàng trong quá trình giao dịch với khách hàng phải gắn liền với việc áp dụng mạnh mẽ và triệt để các biện pháp quản lý vĩ mô bằng hệ thống chính sách kinh tế thay vì chỉ áp dụng các biện pháp quản lý hành chính sang các biện pháp đòn bẩy bằng chính sách kinh tế sẽ giúp cho các ngân hàng được tự do hơn trong hoạt động của mình và Nhà nước cũng có thể quản lý một cách hiệu quả hơn đới với hoạt động của các ngân hàng. - Việc đảm bảo quyền tự do kinh doanh cho các NHTM trong giai đoạn hiện nay thực chất là đảm bảo sự phân chia trách nhiệm hợp lý giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế theo hướng: a) Nhà nước cam kết chịu trách nhiệm trước xã hội và các chủ thể kinh tế về sự an toàn trong môi trường pháp lý, môi trường 84 kinh doanh do Nhà nước tạo lập, còn trách nhiệm kinh tế về kết quả kinh doanh thì phải được chuyển giao cho các chủ thể kinh tế tự chịu trách nhiệm; b) đề cao tính tự do và tính kỷ luật hoạt động cũng như trách nhiệm tự gánh chịu các hậu quả kinh tế về kết quả kinh doanh của ngân hàng. Thực hiện nguyên tắc phân chia trách nhiệm như vậy sẽ góp phần giảm bớt trách nhiệm kinh tế của các cơ quan Chính phủ và do đó cũng giảm bớt sự can thiệp vô lý, không cần thiết của các cơ quan này vào quá trình hoạt động của các ngân hàng. Đồng thời, việc phân chia trách nhiệm rõ ràng như vậy sẽ khiến cho các chủ thể kinh tế có được quyền tự do rộng rãi hơn và do đó cũng có trách nhiệm cao hơn với các hành vi của chính mình trong kinh doanh, đặc biệt là ý thức tự chịu trách nhiệm kinh tế về kết quả kinh doanh của mình mà không thể ỷ lại hay dựa dẫm vào Nhà nước. Hai là, nguyên tắc cạnh tranh công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh trong hoạt động ngân hàng. Trong nền kinh tế thị trường, cạnh tranh vừa là nhu cầu khách quan, thiết yếu mang tính quy luật, vừa là động lực cần thiết cho sự phát triển kinh tế. Hoạt động kinh doanh của các NHTM cũng không phải là ngoại lệ và không nằm ngoài sự chi phối của quy luật này. Chính bởi thế, việc đảm bảo nguyên tắc cạnh tranh công bằng và bình đẳng giữa các chủ thể trong hoạt động kinh doanh ngân hàng có nghĩa là Nhà nước phải đảm bảo ba yếu tố : - Sự thống nhất về môi trường cạnh tranh cho tất cả các NHTM, không phân biệt hình thức sở hữu và mức vốn đầu tư; - Đối xử công bằng, bình đẳng về quyền và nghĩa vụ pháp lý trong kinh doanh của tất cả các NHTM; - Kiểm soát được tình trạng độc quyền nhóm có xu hướng đang hình thành và phát triển ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Để thực hiện nguyên tắc này, trong thời gian tới Nhà nước cần xoá bỏ các quy định mang tính chất phân biệt đối xử giữa các ngân hàng trong nước với các ngân hàng nước ngoài, tiến tới xây dựng một hành lang pháp lý chung cho tất cả các ngân hàng hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam, trên cơ sở thừa nhận và áp dụng rộng rãi các quy tắc, tập quán và thông lệ quốc tế về hoạt động ngân hàng. 85 Tuy nhiên, khi thực hiện nguyên tắc này, cần tính đến những yếu tố như rủi ro lớn, phản ứng dây chuyền, đặc biệt là sự yếu kém của các ngân hàng nội địa để từ đó Nhà nước có những quy định phù hợp về lộ trình xây dựng và hoàn thiện môi trường cạnh tranh cho các ngân hàng ở Việt Nam. Ba là, nguyên tắc đảm bảo an toàn trong kinh doanh của các ngân hàng. Do đặc thù của hoạt động kinh doanh ngân hàng là tính rủi ro cao mang phản ứng dây chuyền ảnh hưởng đến các nhiều chủ thể khác nhau nên việc đảm bảo an toàn trong kinh doanh của NHTM được đặt ra như một yêu cầu nghiêm ngặt và khắt khe hơn bất cứ lĩnh vực kinh doanh nào khác. Hơn nữa, trong điều kiện Việt Nam đang tham gia tích cực vào quá trình hội nhập kinh tế quốc tế thì các nguy cơ rủi ro trong hoạt động ngân hàng lại càng lớn hơn bao giờ hết. Mặt khác, trước yêu cầu không ngừng mở rộng quyền tự do kinh doanh của NHTM như hiện nay thì việc giảm thiểu vai trò can thiệp của Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng là điều khó tránh và do đó nguy cơ mất an toàn cho hoạt động của ngân hàng càng tăng lên. Vì thế, để đảm bảo nguyên tắc này, trách nhiệm không phải duy nhất thuộc về Nhà nước mà còn là trách nhiệm tự thân của mỗi ngân hàng. Điều này thể hiện ở chỗ, xét ở tầm vi mô, để đảm bảo sự an toàn cho mỗi ngân hàng thì trách nhiệm chủ yếu và trước hết phải thuộc về chính ngân hàng đó, còn Nhà nước chỉ là người hỗ trợ bằng cơ chế chính sách và môi trường luật pháp. Nhưng nếu xét ở tầm vĩ mô thì việc đảm bảo sự an toàn cho cả hệ thống ngân hàng cũng như cho lợi ích chung của cả nển kinh tế, trước hết và chủ yếu lại là vai trò điều tiết của Nhà nước, với tư cách là chủ thể quản lý xã hội chứ không phải chỉ thuộc về trách nhiệm của bản thân mỗi ngân hàng. Suy cho cùng, để đảm bảo cho lợi ích riêng của mỗi NHTM cũng như đảm bảo lợi ích chung của toàn xã hội thì vai trò điều tiết ở tầm vĩ mô của Nhà nước có ý nghĩa then chốt và mang tính quyết định. Với vai trò là người “nhạc trưởng”, chỉ Nhà nước mới có khả năng điều tiết hài hoà, hợp lý và hiệu quả nhất mối quan hệ lợi ích vốn rất phức tạp giữa các ngân hàng với nhau và giữa mỗi cá thể ngân hàng với toàn hệ thống ngân hàng. Trong bối cảnh thế giới đương đại với đặc trưng 86 lớn nhất là xu hướng toàn cầu hoá về kinh tế, sự an toàn riêng của mỗi ngân hàng luôn phụ thuộc vào sự an toàn chung cảu cả hệ thống trong nước và quốc tế; ngược lại, sự an toàn chung của cả hệ thống ngân hàng trong nước cũng như quốc tế lại phụ thuộc vào sự an toàn riêng của mỗi ngân hàng của từng quốc gia. Vì thế, việc đảm bảo an toàn trong kinh doanh cho các NHTM hiện nay là vấn đề có tính toàn cầu và đòi hỏi phải có sự liên kết, hợp tác chặt chẽ giữa nhiều quốc gia, chứ không phải chỉ là sự nỗ lực độc lập của từng quốc gia riêng rẽ. Nếu thiếu sự liên kết và hợp tác giữa các quốc gia về vấn đề này thì sự an toàn cho mỗi ngân hàng trong từng quốc gia sẽ bị đe doạ. Theo đó, giải pháp hợp lý nhằm thực hiện sự liên kết giữa các quốc gia về vấn đề này chính là việc ký kết và thực hiện các Hiệp định song phương hoặc đa phương về hợp tác trong lĩnh vực kiểm soát hoạt động ngân hàng và hỗ trợ các biện pháp đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng trong từng quốc gia thành viên. Bốn là, nguyên tắc đảm bảo tính định hướng XHCN trong hoạt động của các ngân hàng. Đây là yêu cầu mang tính bắt buộc, không chỉ đối với việc hoàn thiện pháp luật ngân hàng nói riêng mà còn bắt buộc đối với việc hoàn thiện cả hệ thống pháp luật nói chung. Yêu cầu này bắt nguồn từ đường lối, chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước ta là xây dựng một nền kinh tế thị trường định hướng XHCN mang đậm bản sắc Việt Nam. Ở mức độ khái quát, có thể hình dung tính định hướng XHCN trong lĩnh vực hoạt động ngân hàng được thể hiện tập trung nhất ở ba nội dung cơ bản: - Đảm bảo vai trò can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội. - Đảm bảo cho các ngân hàng của Nhà nước giữ được vị trí, vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân hàng để thông qua đó giúp Nhà nước chi phối, kiểm soát một cách hiệu quả đối với hoạt động kinh doanh của các chủ thể kinh tế. - Giúp Nhà nước khắc phục các khuyết tật, mặt trái của nền kinh tế thị trường như tình trạng thất nghiệp, sự phân hoá giàu nghèo, tệ nạn xã hội, tình trạng tham nhũng hay sự xuống cấp về đạo đức, nhân phẩm… 87 Để tuân thủ nguyên tắc này, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh các hoạt động ngân hàng chủ yếu phải giải quyết các vấn đề cơ bản sau đây: + Tạo ra các quy định pháp luật có tác dụng khuyến khích công chúng và các doanh nghiệp gửi tiền vào ngân hàng, mở tài khoản tiền gửi và sử dụng rộng rãi các dịch vụ ngân hàng. Trên cơ sở đó góp phần xoá bỏ thói quen tích trữ hay cất giữ, để dành tài sản và thói quen sử dụng tiền mặt trong các giao dịch thanh toán hàng ngày. + Tạo dựng các quy định pháp luật có tác dụng khuyến khích công chúng, đặc biệt là các chủ thể kinh tế vay tiền của ngân hàng để sản xuất kinh doanh nhằm tạo thêm nhiều công ăn việc làm cho người lao động, trên cơ sở đó góp phần thực hiện các chính sách xã hội, nâng cao thu nhập và mức sống cho người dân. + Tạo lập các quy định pháp luật có khả năng hỗ trợ các ngân hàng Nhà nước vươn lên chiếm lĩnh thị trường bằng cách đưa ra thị trường các sản phẩm dịch vụ ngân hàng tốt nhất với giá thành hợp lý nhất. Trên cơ sở đó giúp các ngân hàng Nhà nước giữ được vị trí chủ đạo trong hệ thống ngân hàng và có vai trò định hướng cho các tổ chức tín dụng khác cùng phát triển. Năm là, nguyên tắc chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Đây là vấn đề đặt ra không chỉ đối với Việt Nam cũng như không chỉ đặt ra đối với lĩnh vực ngân hàng. Để thực hiện nguyên tắc này, việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh các hoạt động ngân hàng đòi hỏi phải giải quyết được các vấn đề sau: - Xoá bỏ các quy định pháp luật đang là rào cản các ngân hàng Việt Nam tham gia thị trường dịch vụ ngân hàng quốc tế, cũng như các quy định đang cản trở các ngân hàng nước ngoài tham gia đầy đủ vào việc cung cấp các dịch vụ ngân hàng trên lãnh thổ Việt Nam. - Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật nhằm nâng cấp toàn diện các ngân hàng Việt Nam cho phù hợp với các chuẩn mực quốc tế. Các chuẩn mực này được đặt ra cho nhiều phương diện như vốn pháp định, cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực, trình độ quản trị và điều hành ngân hàng, trình độ công nghệ và 88 các chiến lược kinh doanh dài hạn. - Xây dựng các thể chế pháp lý nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh cho các ngân hàng Việt Nam trên thị trường trong nước và quốc tế. Các thể chế pháp lý này bao gồm: củng cố chế độ sở hữu vốn tài sản cho các doanh nghiệp nhà nước; xây dựng và củng cố chế độ kế toán và kiểm toán hoạt động ngân hàng theo các tiêu chuẩn quốc tế đánh giá mức độ rủi ro và hệ số an toàn cho các ngân hàng; sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật ngân hàng theo hướng mở cửa và hội nhập quốc tế sâu, rộng; thay đổi vai trò và nội dung kiểm soát của Nhà nước đối với hoạt động ngân hàng thông qua cơ quan chủ yếu là Ngân hàng Trung ương, bằng các công cụ quản lý vĩ mô và chính sách kinh tế năng động, có hiệu quả… Tóm lại, muốn cho quá trình hội nhập được thực hiện trôi chảy, an toàn và hiệu quả thì điều quan trọng là việc đảm bảo yêu cầu chủ động hội nhập cần phải thực hiện theo lộ trình từng bước: từ thấp đến cao và từ cục bộ đến toàn diện. Có như vậy, quá trình hội nhập mới không gây ra các “cú sốc” bất ngờ có khả năng gây ảnh hưởng bất lợi đến quá trình phát triển nền kinh tế cũng như sự ổn định về chính trị và an ninh xã hội. II. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG Ở VIỆT NAM TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP QUỐC TẾ 1. Những giải pháp chung 1.1. Xây dựng cơ sở pháp lý cho việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam Mục tiêu chủ yếu và bao trùm của việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam là xây dựng lại, cấu trúc lại hệ thống ngân hàng nhằm tạo ra một hệ thống ngân hàng phù hợp về mô hình tổ chức, lành mạnh về tài chính, hiện đại về công nghệ, nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo ra các điều kiện để chủ động hội nhập quốc tế, nâng cao kỹ năng về quản trị và điều hành với một môi trường kinh tế – xã hội và pháp lý vững chắc, bảo đảm cho hoạt động ngân hàng an toàn và hiệu 89 quả. Việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, đặc biệt là hệ thống NHTM Nhà nước, sẽ làm cho hệ thống NHTM Nhà nước thực sự trở thành lực lượng chủ đạo trong lĩnh vực ngân hàng, bảo đảm hoạt động lành mạnh và hiệu quả; tạo cho các NHTM Nhà nước có quy mô lớn, hoạt động đa năng, hiện đại, có sức cạnh tranh cao, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và nâng cao uy tín, khả năng cạnh tranh của các Ngân hàng Thương mại Nhà nước trên thị trường trong và ngoài nước. Để góp phần thực hiện mục tiêu trên, vấn đề xây dựng cơ sở pháp lý cho việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam có vị trí quan trọng đặc biệt mà nội dung của nó trước hết cần tập trung vào một số giải pháp sau đây: Thứ nhất, cần có một chế định pháp lý xử lý nhanh chóng nợ tồn đọng để làm trong sạch bảng tổng kết tài sản của các NHTM. Hiện nay, việc xử lý nợ tồn đọng (bao gồm nợ quá hạn, nợ khó đòi, nợ chờ xử lý và nợ được khoanh) là một trong những vấn đề bức xúc nhất và là điều kiện tiên quyết trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam hiện nay. Điều đáng quan ngại là, nợ xấu của DNNN chiếm khoảng 60% nợ xấu của các NHTM Nhà nước trong tổng số nợ thuộc các khoản vay của DNNN nên không có tài sản bảo đảm, cần có nguồn tài chính để bù đắp. Kinh nghiệm thực tiễn cải cách hệ thống tài chính ngân hàng ở một số nước chuyển sang nền kinh tế thị trường, chẳng hạn như ở Trung Quốc, cho thấy cần phải giải quyết dứt điểm tồn tại này. Để xử lý dứt điểm khoản nợ tồn đọng trên đây, cần có nhiều giải pháp như: tạo ra khuôn khổ pháp lý để các NHTM bán tài sản bảo đảm thu hồi vốn dưới nhiều hình thức: tự bán công khai trên thị trường, bán qua Trung tâm dịch vụ bán đấu giá tài sản, bán cho Công ty mua bán nợ của Nhà nước (khi được thành lập). Một trong các giải pháp được coi là có hiệu quả cao mà hiện nay Chính phủ đã cho phép các NHTM thực hiện, đó là việc thành lập Công ty quản lý nợ và khai tác tài sản (theo Quyết định số 150/QĐ - TTg ngày 5/2/2001 của Thủ tướng 90 Chính phủ về việc thành lập công ty quản lý nợ và khai thác tài sản trực thuộc NHTM) mà các nước tiến hành cải tổ ngân hàng thường gọi là Công ty AMC (Asset Management Company – Công ty quản lý tài sản). Tuy nhiên, kinh nghiệm của hơn 20 nước trên thế giới lực chọn phương án AMC đều chỉ rõ: để xử lý có hiệu quả nợ tồn đọng thì phải có đạo luật riêng cho AMC với những thẩm quyền và kỹ năng đặc biệt để khắc phục được những xung đột pháp lý với các luật hiện hành theo luật của các nước này. Ông Trịnh Bá Tửu, Trưởng Ban trù bị thành lập AMC của NHNN nói, có khá nhiều xung đột pháp lý cần giải quyết khi cho ra đời tổ chức này. Ban trù bị đã liệt kê ra 20 vấn đề lớn xung đột với Luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Hàng hải, Luật Hàng không... Đó có thể là các vấn đề: mua nợ và tài sản (quyền được mua nợ và tài sản chưa đầy đủ thủ tục pháp lý); thẩm quyền tái cơ cấu tài chính đối với bên nợ; quy trình và kỹ năng đặc biệt liên quan đến bán nợ và tài sản mà AMC đã mua… Muốn giải quyết chúng, phải ban hành một nghị định của Chính phủ; một luật sửa đổi các luật hiện hành khác; một luật sửa đổi, bổ sung một luật hiện hành; một luật thành lập AMC. Giải pháp nào cũng đầy nhược điểm. Ngay tên gọi của AMC, theo ông Lê Đức Thuý,Thống đốc NHNN, cũng mất cả năm trời mà không đi đến thống nhất. Bài học kinh nghiệm chung của các nước áp dụng phương thức xử lý theo AMC cho thấy: “AMC không thể thành công, hoặc kết quả không khả quan, nếu quốc gia đó không có một cơ cấu thích hợp cho AMC và không có khuôn khổ pháp lý tạo cho AMC những thẩm quyền cần thiết, khác với các định chế thông thường” . Kinh nghiệm khắc phục cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ ở châu á trong thời gian qua trước đây đã chứng minh nhận định này. Thứ hai, tăng vốn điều lệ đối với các NHTM. Vốn điều lệ là vốn chủ sở hữu của NHTM, là thành phần chủ yếu cấu thành vốn tự có NHTM. Vốn tự có lại là căn cứ để tính toán các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng, như tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu, mức cho vay tối đa đối với một khách hàng, mức tối đa hùn vốn cổ phần liên doanh của ngân hàng 91 với các đối tác khác. Mặc dù nguồn vốn này chiếm tỷ trọng nhỏ so với tổng số nguồn vốn hoạt động của ngân hàng nhưng có ý nghĩa quan trọng vì nó phản ánh quy mô, thực lực và phạm vi hoạt động của ngân hàng (Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định vốn điều lệ của ngân hàng thương mại cổ phần sau khi trừ đi 70 tỷ đồng cho bản hiệu (tên ngân hàng thương mại cổ phần), hiệu số còn lại, cứ 20 tỷ đồng vốn điều lệ, ngân hàng thương mại ấy mới được thành lập một chi nhánh), là cơ sở để huy động nên các nguồn vốn khác, là điều kiện pháp lý cơ bản, là yếu tố tài chính cực kỳ quan trọng để bảo đảm khả năng thanh toán các khoản nợ đối với khách hàng. Do vậy, quy mô vốn tự có là điều kiện quyết định quy mô huy động vốn và quy mô tài sản có. Thực trạng cho thấy, một đặc điểm nổi bật của các NHTM ở Việt Nam, kể cả NHTM Nhà nước và NHTM Cổ phần, là có số vốn tự có thấp, không đáp ứng được các yêu cầu chuẩn mực quốc tế, hạn chế đến khả năng huy động vốn và mở rộng tín dụng. Đặc điểm này tạo ra một tình trạng hết sức nghịch lý trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay, đó là tiềm lực tài chính của khu vực tài chính lại còn thua xa tiềm lực tài chính của khu vực công nghiệp. Theo kinh nghiệm ở nhiều nước, đặc biệt ở các nước đã qua giai đoạn phát triển công nghiệp, thông thường trong giai đoạn đầu của quá trình công nghiệp hoá (tích luỹ tư bản) thì tư bản tài chính phải ở mức tích luỹ lớn hơn nhiều tư bản công nghiệp mới có thể tạo điều kiện để thực hiện cách mạng công nghiệp và tiến trình công nghiệp hoá. Theo số liệu của Hiệp hội Ngân hàng Việt Nam, đến cuối tháng 3/2007, tổng số vốn điều lệ của NHTM nước ta là 60.680,49 tỷ đồng, so với cuối năm 2003, tăng 25.590,633 tỷ đồng, trong đó vốn điều lệ của các NHTM Nhà nước 32.335,5 tỷ đồng; tổng số vốn điều lệ của các NHTM Cổ phần 23.262,49 tỷ đồng. Tuy đã có sự gia tăng đáng kể vốn điều lệ của các NHTM trong thời gian vừa qua nhưng so với nhu cầu vốn thực tế của các doanh nghiệp, với quy định giới hạn “tổng dư nợ cho vay đối với một khách hàng không được vượt quá 15% vốn tự có của tổ chức tín dụng” (Điều 79 Luật các TCTD) thì tất cả các NHTM cũng chỉ có thể cho vay đồng tài trợ cho một khách hàng với mức tối đa khoảng 9102,1 tỷ đồng. 92 Trong khi chỉ tính riêng nhu cầu đầu tư cho các công trình trọng điểm của nền kinh tế trong các ngành như: dầu khí, điện lực, viễn thông… thì vốn cần có đã lên đến hàng ngàn tỷ đồng đối với một dự án. Chưa kể khi đã là thành viên của WTO, các NHTM nước ta, nhất là NHTM Nhà nước đã, đang và sẽ ký hợp đồng song biên với các tập đoàn kinh tế hoặc các doanh nghiệp lớn về hợp tác toàn diện, trong đó về phía NHTM sẽ cung ứng đầy đủ vốn vay cho đối tác, điều đó đòi hỏi quy mô của ngân hàng phải lớn, nghĩa là có vốn điều lệ lớn, đủ sức cạnh tranh với các ngân hàng nước ngoài khi họ có đủ điều kiện và cơ hội bình đẳng như các ngân hàng trong nước theo cam kết của Chính phủ Việt Nam khi gia nhập WTO. Đây là nghịch lý và là một trong những mâu thuẫn lớn nhất trong thực tiễn hoạt động của hệ thống ngân hàng Việt Nam. Vì vậy, tăng vốn điều lệ đối với các NHTM là một trong những giải pháp cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Để tạo động lực và bắt buộc thực hiện đối với các NHTM, ngày 22/11/2006, Chính phủ đã ban hành NĐ số 141 về Danh mục mức vốn pháp định của các TCTD, theo đó các NHTM cổ phần và liên doanh đến cuối năm 2008 phải đạt mức vốn tối thiểu 1.000 tỷ đồng và đến cuối năm 2010 tất cả các NHTM phải có vốn tối thiểu là 3.000 tỷ đồng; nếu không sẽ chịu các biện pháp xử lý, kể cả thu hồi giấy phép hoạt động. Trong hai năm gần đây, cuộc chạy đua tăng vốn của các NHTM đang diễn ra hết sức sôi nổi. Hiện nay Sacombank đang dẫn đầu, đạt hơn 1.899 tỷ đồng và đây là NHTM cổ phần đầu tiên niêm yết cổ phiếu trên Trung tâm Giao dịch Chứng khoán Tp.HCM, thực hiện từ ngày 12/7/2006. Sacombank đang triển khai tăng thêm 10% vốn điều lệ, đưa tổng số vốn điều lệ lên gần 2.100 tỷ đồng. Tiếp đến là Habubank cũng vừa hoàn thành việc tăng vốn điều lệ lên 1.185 tỷ đồng, trở thành NHTM cổ phần có số vốn lớn thứ hai ở Việt Nam sau Sacombank. Thứ ba là ACB, hiện đạt 1.100 tỷ đồng và đang triển khai phát hành 3.000 tỷ đồng trái phiếu tăng vốn. Vốn điều lệ của NHTM Nhà nước do Bộ Tài chính cấp từ ngân sách Nhà 93 nước, còn vốn điều lệ của NHTM Cổ phần do cổ đông, trong đó đại cổ đông góp vốn, thể hiện bằng sở hữu một số lượng cổ phiếu theo luật định. Vì thế, biện pháp tăng vốn phổ biến nhất mà các NHTMCP áp dụng chủ yếu là phát hành cổ phiếu. Tuy nhiên, hiện đã có tình trạng ngân hàng tăng vốn ồ ạt nhằm trục lợi lúc giá lên cao, phục vụ lợi ích của nhóm nhỏ cổ đông trong ngân hàng mà không quan tâm tới lợi ích của công chúng. Một số ngân hàng mạng lưới hoạt động còn ít, dịch vụ chưa có gì, nhưng thay vì phải tập trung mở rộng mạng lưới, phát triển dịch vụ, huy động vốn để phục vụ nền kinh tế thì họ lại ồ ạt phát hành cổ phiếu. Vì vậy, cần có những ràng buộc đối với việc phát hành cổ phiếu tăng vốn của các NHTM. Ví dụ, đối với những đơn vị đã có vốn điều lệ đạt 1.000 tỷ đồng, nếu muốn tiếp tục phát hành cổ phiếu tăng vốn phải đảm bảo tỷ lệ an toàn vốn nhất định và phải chia cổ tức ở mức trên 10%/năm chẳng hạn. Hay để được xem xét và chấp thuận tăng vốn, trong phương án tăng vốn điều lệ, các ngân hàng phải giải thích về nhu cầu của việc tăng vốn. Trong kế hoạch tăng vốn cần thông báo cụ thể về tổng mức vốn điều lệ dự kiến tăng thêm, các đợt dự kiến phát hành trong năm, phương án phát hành cho từng đợt và phải giải trình rõ về hiệu quả kinh doanh trên cơ sở vốn điều lệ mới. Xây dựng kế hoạch tăng vốn phù hợp với quy mô tăng trưởng của ngân hàng, đảm bảo tính khả thi của hiệu quả kinh doanh trên cơ sở vốn điều lệ mới. Cùng với việc tăng vốn, các ngân hàng phải có phương án nâng cao năng lực về khả năng quản trị, năng lực quản lý, giám sát của ngân hàng đối với việc kiểm soát được quy mô hoạt động tăng lên. Việc giám sát tăng vốn của các ngân hàng để nhằm đảm bảo an toàn cho hệ thống, phát huy hiệu quả đồng vốn, khuyến khích ngân hàng tập trung phát triển dịch vụ và cung ứng vốn cho nền kinh tế một cách thận trọng và có hiệu quả. Đối với các NHTM quốc doanh, giải pháp cần thiết là cổ phần hoá. Hiện nay, hai ngân hàng được chọn cổ phần hoá thí điểm là Ngân hàng Ngoại thương Việt Nam và Ngân hàng Phát triển nhà đồng bằng sông Cửu Long vẫn đang 94 trong giai đoạn kiểm kê, đối chiếu, phân loại tài sản công nợ, xử lý tồn tại tài chính và lựa chọn tổ chức tư vấn cổ phần hoá. Để tiến trình cổ phần hoá diễn ra nhanh chóng cần có sự tham gia hợp sức của nhiều cơ quan, bộ, ngành, đặc biệt cần có các quy định pháp lý về cổ phần hoá phù hợp với đặc thù hoạt động của ngân hàng cũng như hoàn thiện pháp luật có liên quan để vận dụng thông thoáng, dễ dàng. Ngoài việc phát hành cổ phiếu hay trái phiếu để tăng vốn điều lệ và năng lực tài chính, các ngân hàng còn có thể tiến hành sáp nhập để tạo ra những ngân hàng đủ mạnh về tiềm lực tài chính, có sức cạnh tranh cao. Mua bán - sáp nhập doanh nghiệp hiện đang là xu thế chung trên thế giới trong tất cả các lĩnh vực, càng sôi động với khu vực có tính chi phối cao như khu vực tài chính. Các NHTM không nên e sợ hoặc tránh né; ngược lại, cần có thái độ tích cực và chủ động tham gia vào xu hướng này. Mua bán - sáp nhập nếu có sự chủ động, chuẩn bị kỹ lưỡng và sự phù hợp giữa hai bên đối tác sẽ dễ dàng tạo ra hiệu quả "cộng hưởng" tạo ra ảnh hưởng lớn trên thị trường. Với các NHTM nội địa lớn, có thương hiệu, có thị phần vững chắc, đương nhiên sẽ có tính chủ động cao trong việc tìm kiếm con đường đi của riêng mình. Việc các đối tác chiến lược nước ngoài nắm giữ tới 10-15%, thậm chí 20% cổ phần chưa thể có sức chi phối hoàn toàn với các hoạt động của ngân hàng. Các đối tác sẽ mang lại cho ngân hàng những giá trị mới về quản trị tài chính, quản trị rủi ro, những kinh nghiệm và kỹ năng quốc tế - vốn là điểm yếu và rất cần thiết với các NHTM VN trong quá trình hội nhập. Với các NHTM nhỏ, mua bán - sáp nhập là giải pháp nên cân nhắc và xem xét khi việc tạo dựng uy tín và chiếm giữ thị phần trong thời gian ngắn một cách độc lập là rất khó khăn. áp lực cạnh tranh sẽ buộc các ngân hàng này phải xích lại gần với nhau hơn, hoặc kết hợp hoàn toàn với một ngân hàng lớn. Vấn đề là cần lựa chọn đối tác cho phù hợp với tiêu chí hoạt động của ngân hàng. Theo thống kê của NHNN, tính đến thời điểm 30/5/2007, trong số 34 NHTM, có tới 22 ngân hàng có số vốn điều lệ dưới 1.000 tỉ, trong khi thời hạn 95 đáp ứng vốn điều lệ tối thiểu đang tới gần. Các ngân hàng cần cân nhắc lựa chọn con đường đi hợp lý, cũng như tìm cách gia tăng giá trị cho mình trước những cơ hội có thể mở ra. Xuất phát từ những yêu cầu đặt ra từ quá trình phát triển của nền kinh tế cũng như từ chính nhu cầu an toàn và tăng trưởng của hoạt động ngân hàng cho thấy, việc củng cố vai trò hệ thống ngân hàng, nhu cầu tăng cường tiềm lực tài chính cho các NHTM, đặc biệt là NHTM Nhà nước, trước hết, là yêu cầu bức thiết góp phần tạo động lực, giảm bớt rủi ro, đáp ứng các chuẩn mực quốc tế về vốn trong hoạt động ngân hàng. Ngoài ra, việc tuân thủ các chuẩn mực kế toán quốc tế (IAS) cũng như việc áp dụng và thực hiện các chương trình trợ giúp kỹ thuật với sự hỗ trợ của các tổ chức tài chính quốc tế cũng có tác dụng tích cực không nhỏ trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng Việt Nam. 1.2. Nội luật hoá các nguyên tắc, quy phạm được thừa nhận chung của pháp luật và tập quán quốc tế trong hoạt động ngân hàng Hiện nay, Việt Nam đã tham gia vào các tổ chức quốc tế khu vực như ASEAN, APEC, ASEM, đã ký Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và đặc biệt đã trở thành thành viên của WTO. Bối cảnh này đặt ra nhiều vấn đề xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ngân hàng, đòi hỏi phải tính đến sự tương thích và phù hợp giữa pháp luật ngân hàng ở Việt Nam với pháp luật và tập quán quốc tế về hoạt động ngân hàng, về khả năng nghiên cứu và vận dụng các án lệ, tập quán quốc tế vào giải quyết tranh chấp trong hoạt động ngân hàng, đảm bảo chủ động phục vụ tiến trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Để đáp ứng yêu cầu này, có thể tập trung giải quyết một số vấn đề sau: Một là, áp dụng các nguyên tắc, chuẩn mực và thông lệ quốc tế về ngân hàng trong việc hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngân hàng ở Việt Nam. Cho đến nay, hệ thống pháp luật về ngân hàng Việt Nam được xây dựng với những nội dung ngày càng phù hợp hơn với thực tiễn và thông lệ quốc tế. 96 Tuy nhiên, vì nhiều nguyên nhân khác nhau mà đến nay một số quy định vẫn chưa thực sự phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế. Do vậy, cần tiếp tục xem xét để xây dựng và ban hành một số quy định mới, đó là các vấn đề về chuẩn mực kế toán quốc tế (IAS), kiểm toán, phương pháp hạch toán, tiêu chuẩn về vốn tự có, về thẩm quyền cơ quan giám sát ngân hàng… Hai là, coi các tập quán quốc tế là nguồn của pháp luật kinh tế nói chung và của pháp luật ngân hàng nói riêng. Nghiên cứu khả năng áp dụng án lệ, tập quán quốc tế thông qua việc thừa nhận, công nhận tính pháp lý của các quy tắc, tập quán quốc tế được áp dụng rộng rãi và phổ biến trong hoạt động ngân hàng. Các thoả thuận trong hiệp định thương mại hai bên hay nhiều bên cũng đồng thời đặt ra khả năng áp dụng các án lệ, quy tắc và tập quán quốc tế trong hoạt động ngân hàng, đặc biệt trong giao dịch tín dụng chứng từ và nhờ thu, bảo lãnh. Cho đến nay, nhiều nước trên thế giới đã có văn bản pháp luật quy định về giao dịch tín dụng chứng từ trên cơ sở các quy tắc và thực hành thống nhất về tín dụng chứng từ (UCP 500 hay UCP 600). Chẳng hạn, Hoa Kỳ, Columbia chấp nhận UCP 500 là một bộ phận của hệ thống pháp luật nước mình. Hy Lạp cũng có những điều khoản quy chế hoá giao dịch tín dụng chứng từ trong Luật thương mại năm 1995. Liên bang Nga cũng quy định vấn đề này tại Bộ luật dân sự năm 1996… Thực tiễn này ở các nước có ý nghĩa tham khảo đối với Việt Nam trong việc quy định cho phép áp dụng các nguyên tắc và tập quán quốc tế trong hoạt động ngân hàng. Còn ở Việt Nam, cho đến nay các văn bản pháp luật (như Điều 759 Bộ luật Dân sự, Điều 5 Luật Thương mại, Điều 3 Luật các TCTD) chỉ mới có quy định cho phép áp dụng các tập quán quốc tế nói chung, ít có văn bản pháp lý hay điều khoản cụ thể điều chỉnh các quan hệ được áp dụng các quy tắc và tập quán quốc tế trong hoạt động ngân hàng. Chính hạn chế này đã từng gây ra những vướng mắc trong thực tiễn, tạo ra việc nhận thức và áp dụng pháp luật không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau trong một số vụ án, tranh chấp liên quan đến hoạt động quốc tế của ngân hàng. Do vậy, cần đẩy mạnh hoạt động nghiên cứu lập pháp để tiếp nhận và áp 97 dụng các giá trị pháp luật nước ngoài và quy tắc, tập quán quốc tế thông qua nhiều kênh tiếp nhận khác nhau, như tiếp nhận thông qua việc nội luật hoá các Hiệp định quốc tế song phương và đa phương; tiếp nhận pháp luật trong quá trình hội nhập ASEAN, APEC và WTO; tiếp nhận thông qua các luật mẫu (Luật mẫu về thuê mua, Luật mẫu về chiết khấu…); tiếp nhận thông qua điều lệ của các hiệp hội và tổ chức nghề nghiệp quốc tế; tiếp nhận thông qua các điều kiện cung cấp hàng hoá, dịch vụ, các hợp đồng mẫu… Trong bối cảnh hiện nay, khi mà một trong những xu hướng chủ đạo của quá trình quốc tế hoá nền kinh tế thế giới là xu hướng “phi chế định hoá” (deleglementation) các hoạt động tài chính ngân hàng thì nhu cầu tiếp nhận các giá trị pháp luật và tập quán quốc tế nhằm hoàn thiện pháp luật ngân hàng ở nước ta đã trở nên bức thiết. 2. Những giải pháp cụ thể Cùng với việc gia nhập WTO, Việt Nam cần tiến hành sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp luật ngân hàng theo hướng sau đây: Thứ nhất, sửa đổi Luật NHNN, Luật các Tổ chức tín dụng và các văn bản pháp luật khác có liên quan để đảm bảo NHNN Việt Nam trở thành NHTW hiện đại, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các TCTD trong hoạt động kinh doanh. Luật NHNN và Luật các TCTD mới đang trong quá trình dự thảo, dự kiến sẽ ban hành trong năm 2008. Bài viết này xin được đề xuất một số kiến nghị sửa đổi Luật NHNN và Luật các TCTD như sau: - Đối với Luật NHNN, để đúng hơn với bản chất và mục tiêu của công cụ tái cấp vốn, cần gọi lại công cụ này là công cụ cho vay hỗ trợ vốn, hoặc có một định nghĩa cụ thể hơn về công cụ tái cấp vốn để phân biệt rõ hoạt động tái cấp vốn do NHTW thực hiện với hoạt động cấp tín dụng ngắn hạn của các TCTD đối với khách hàng là các tổ chức, cá nhân trong nền kinh tế. NHNN cũng cần có quy định về đa dạng hơn nữa các giấy tờ có giá giao dịch trên thị trường mở, 98 giao dịch tái cấp vốn để giúp cho hoạt động này ngày càng được mở rộng và phát triển mạnh mẽ. - Đối với Luật các TCTD, cần quy định việc đảo nợ thành một điều khoản riêng. Theo Luật các TCTD hiện nay, việc đảo nợ được thực hiện theo quy định của Chính phủ (khoản 4 Điều 54); khoản 2 Điều 9 của Quyết định số 1627/2001/QĐ-NHNN về quy chế cho vay cũng đề cập đến việc đảo nợ nhưng lại thực hiện theo quy định riêng của NHNN Việt Nam. Vậy hai quy định này là mâu thuẫn nhau, cần sớm huỷ bỏ khoản 2 Điều 9 của QĐ số 1627 vì quy định này vừa trái với thẩm quyền ban hành văn bản (Chính Phủ), vừa trái với hình thức văn bản (Nghị định) trong quy định về đảo nợ đã được Luật các TCTD xác định. Hơn nữa, điều đáng nói ở đây là từ khi Luật các TCTD năm 1997 có hiệu lực, rồi được sửa đổi, bổ sung năm 2004 đến nay vẫn chưa có một văn bản nào của Chính phủ quy định về việc đảo nợ. Điều này đã hạn chế các cơ sở pháp lý để các TCTD cơ cấu lại khoản nợ phù hợp với các điều kiện và khả năng trả nợ của khách hàng. Thứ hai, xây dựng, chỉnh sửa, bổ sung các quy định pháp luật ngân hàng về cấp phép hiện diện thương mại, về tổ chức, hoạt động, quản trị, điều hành của các TCTD kể cả trong và ngoài nước hướng tới nguyên tắc không phân biệt đối xử, phù hợp với các cam kết và lộ trình gia nhập WTO, các quy định pháp luật cần tuân thủ nguyên tắc minh bạch hoá và có thể dự báo. Sau 7 năm ban hành, Nghị định số 49/2000/NĐ-CP ngày 12/9/2000 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của NHTM đã bộc lộ nhiều bất cập, không còn phù hợp với tình hình hoạt động, kinh doanh thực tế của các NHTM. Trong khi chờ Luật NHNN và Luật Các TCTD được sửa đổi, bổ sung thì việc ban hành một nghị định mới, thay thế NĐ 49 ngày càng trở nên cấp thiết, vừa là để tạo cơ sở pháp lý lấp lỗ hổng trong giai đoạn hiện nay, vừa là để tạo nền tảng cho NĐ hướng dẫn thi hành Luật Các tổ chức tín dụng sửa đổi khi Quốc hội thông qua, đảm bảo bao quát các vấn đề bất cập trong thực tế hiện nay đã được luật hóa và nghị định hướng dẫn. 99 Bên cạnh việc dự thảo NĐ mới về tổ chức, quản trị và hoạt động của NHTM, NHNN hiện cũng đang dự thảo Quy chế cấp giấy phép thành lập và hoạt động của NHTM cổ phần, Thông tư hướng dẫn Nghị định 22 về tổ chức và hoạt động của chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ngân hàng liên doanh, ngân hàng 100% vốn nước ngoài, văn phòng đại diện tổ chức tín dụng nước ngoài tại Việt Nam, trong đó sẽ cụ thể hoá các cam kết liên quan đến việc thành lập và hoạt động của các TCTD nước ngoài tại Việt Nam. Nghị định về việc TCTD nước ngoài mua cổ phần của NHTM của Việt Nam cũng đang trong quá trình dự thảo. Để đảm bảo an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng, NHNN cũng sẽ xây dựng mới Luật Bảo hiểm Tiền gửi và Luật Giám sát An toàn Hoạt động Ngân hàng. Thứ ba, nghiên cứu xây dựng khung pháp lý cho các mô hình TCTD mới như mô hình tập đoàn kinh tế đa năng (ngân hàng, bảo hiểm, đầu tư, môi giới và kinh doanh chứng khoán, quản lý tài sản...). Đặc điểm của tập đoàn tài chính – ngân hàng là lấy ngân hàng cỡ lớn làm hạt nhân của tập đoàn để liên kết và khống chế các doanh nghiệp xung quanh bằng mối quan hệ nắm giữ cổ phần, cho vay vốn và sắp xếp nhân sự. Mục tiêu của việc hình thành tập đoàn tài chính – ngân hàng là mở rộng quy mô hoạt động và đổi mới công nghệ, giảm chi phí để có thể tồn tại trong cạnh tranh, từ đó đem lại lợi nhuận tối đa cho tập đoàn. Việc xây dựng khung pháp lý cho mô hình này có thể phải giải quyết những vấn đề sau: Một là, Chính phủ cần xây dựng và ban hành Nghị định của Chính phủ về tiêu chí phân loại tập đoàn, mô hình tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn, đặc biệt là mối quan hệ giữa tập đoàn với các đơn vị thành viên để làm cơ sở pháp lý gốc cho việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nói chung và tập đoàn ngân hàng tài chính nói riêng. Một điểm quan trọng là văn bản này phải làm rõ sự khác biệt giữa nhóm công ty tổ chức theo mô hình công ty mẹ - công ty con và nhóm công ty tổ chức theo mô hình tập đoàn; Hai là, Luật Các TCTD sửa đổi (dự kiến sẽ được trình Quốc hội thông qua 100 trong năm 2008) cần có quy định về loại hình TCTD theo mô hình tập đoàn ngân hàng tài chính. Đây sẽ là cơ sở pháp lý trực tiếp cho việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của tập đoàn ngân hàng tài chính. Ba là, về chính sách phát triển các TCTD, bên cạnh việc cổ phần hoá các NHTMNN, Nhà nước cần có định hướng cho phép một số NHTMNN và NHTMCP lớn xây dựng, hình thành các tập đoàn ngân hàng tài chính với phạm vi kinh doanh đa năng bao trùm hầu hết các dịch vụ ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, cho thuê tài chính, phát hành thẻ, quản lý tài sản… Việc hình thành các tập đoàn ngân hàng lớn là xu hướng chung ở nhiều nước trên thế giới và mô hình tập đoàn cũng là mô hình tổ chức quản lý của nhà cung cấp dịch vụ tài chính hàng đầu thế giới - những đối thủ cạnh tranh tiềm năng của các NHTM trong khi Việt Nam gia nhập WTO. Mặt khác, việc cho phép một số NHTMNN chuyển đổi thành mô hình tập đoàn để đa dạng hoá hình thức tổ chức quản lý của các NHTM và đáp ứng nhu cầu phát triển tự thân của một số NHTMNN. Bốn là, để mô hình tập đoàn ngân hàng tài chính có tính khả thi cao, với tư cách là cơ quan giám sát hoạt động ngân hàng, Ngân hàng Nhà nước cần nghiên cứu xây dựng và ban hành các quy chế dưới luật quy định về cơ cấu tổ chức, quản trị, điều hành của tập đoàn ngân hàng theo thông lệ quốc tế để đảm bảo có thể giám sát hoạt động của tập đoàn ngân hàng tài chính và sự an toàn cho cả hệ thống ngân hàng, cũng như đảm bảo môi trường kinh doanh cạnh tranh lành mạnh và minh bạch trong lĩnh vực ngân hàng. Năm là, cùng với việc nghiên cứu xây dựng pháp luật cho mô hình TCTD mới, pháp luật về các tổ chức có hoạt động mang tính chất hỗ trợ cho hoạt động của các TCTD (công ty xếp hạng tín dụng, công ty môi giới tiền tệ) nhằm phát triển hệ thống các TCTD cũng cần được quan tâm phát triển. Các Nghị định về tổ chức và hoạt động của công ty cho thuê tài chính, công ty tài chính sẽ được ban hành mới thay thế cho các văn bản pháp quy cũ về vấn đề này. Về hỗ trợ hoạt động của các TCTD, được nhắc đến hiện nay là việc thành lập và phát triển Trung tâm thông tin tín dụng. Đó là các tổ chức trung gian đứng 101 ra thu thập, cung cấp và chia sẻ thông tin cho các tổ chức cho vay, qua đó giúp các tổ chức này tăng dung lượng cho vay và gián tiếp giúp bên đi vay (doanh nghiệp và cá nhân) tiếp cận tín dụng dễ dàng hơn. Ở Việt Nam, mô hình trung tâm TTTD còn rất mới. Trung tâm TTTD trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (Credit Information Center, viết tắt là CIC) mới được thành lập từ năm 1999. Nước ta chưa có trung tâm TTTD tư nhân. Do hạn chế này, phạm vi thu thập thông tin tín dụng ở Việt Nam là rất hẹp so với ở nước có trung tâm TTTD tư nhân. Theo báo cáo, trên 1000 người Việt Nam trưởng thành thì chỉ có thông tin tín dụng của 11 người - trong khi đó ở Thái Lan con số này là 184 người và ở úc là 1000 người (1). Đây có thể là một trong những lý do giải thích tại sao các doanh nghiệp và cá nhân ở Việt Nam vẫn còn gặp nhiều rào cản khi tiếp cận tín dụng của hệ thống ngân hàng. Trung tâm thông tin tín dụng (TTTD) tư nhân là một mô hình đang rất phát triển ở nhiều nước và đã được chứng minh là có thể giúp tăng cường tiếp cận tín dụng cho doanh nghiệp vừa và nhỏ và cá nhân. Để có được một trung tâm TTTD tư nhân hoạt động hiệu quả, cần (i) xây dựng một khuôn khổ pháp lý phù hợp; (ii) có sự cam kết tham gia của các đối tác liên quan, đặc biệt là các tổ chức tài chính lớn; (iii) có sự hợp tác giữa khu vực công–tư và sự hiểu biết của toàn xã hội; và cuối cùng là (iv) tham khảo chuyên môn và kinh nghiệm quốc tế. Trong gần hai năm qua, Ngân hàng Nhà nước đã quan tâm tới vấn đề này và tham vấn sự hỗ trợ kỹ thuật từ Công ty Tài chính Quốc tế IFC. Những nỗ lực này cần được đẩy nhanh hơn nữa để trung tâm TTTD tư nhân có thể sớm ra đời và hoạt động hiệu quả ở Việt Nam. Thứ tư, hoàn thiện các quy định về quản lý ngoại hối, cải cách hệ thống kế toán ngân hàng phù hợp chuẩn mực kế toán quốc tế, hoàn thiện các quy định về thanh toán không dùng tiền mặt. Tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện quy định về các nghiệp vụ và dịch vụ ngân 1 Báo cáo toàn cầu về Môi trường kinh doanh 2006: Tạo việc làm, Ngân hàng Thế giới và Công ty Tài chính quốc tế (IFC), tháng 9/2005, tr160, 155 và 112. 102 hàng mới (quản lý ngân quỹ, quản lý danh mục đầu tư, các dịch vụ uỷ thác, các sản phẩm phái sinh, dịch vụ ngân hàng điện tử, dịch vụ thuê mua tài chính…). Do ngân hàng là ngành kinh tế tổng hợp, có sự liên quan mật thiết đến các ngành kinh tế khác, vì vậy việc hoàn thiện pháp luật các hoạt động có liên quan và pháp luật về kinh tế nói chung là tiền đề và cũng là điều kiện hết sức quan trọng để hoạt động ngân hàng phát triển. Có thể kể đến việc phải cụ thể hoá các quy định của Luật DNNN năm 2003, Luật Phá sản năm 2004, Luật Đất đai năm 2003, các chế định pháp luật về sở hữu, hợp đồng… nhằm giúp cho hoạt động ngân hàng được thực hiện trôi chảy, thống nhất, thuận tiện, nhanh chóng, làm giảm chi phí giao dịch, tăng sức cạnh tranh, đảm bảo minh bạch, an toàn, hiệu quả. 103 KẾT LUẬN Ngân hàng là tổ chức hoạt động trong lĩnh vực đặc thù – tài chính tiền tệ. Hoạt động ngân hàng rất dễ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố tâm lý xã hội và tác động có tính lây truyền; chứa đựng rủi ro cao; có tính quốc tế cao và đòi hỏi công nghệ hiện đại. Chính vì thế, so với các loại hình khác, hoạt động ngân hàng cũng chịu sự điều chỉnh pháp luật, giám sát chặt chẽ và nghiêm ngặt hơn của Nhà nước. Nghiên cứu thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngân hàng ở Việt Nam cho thấy, hoạt động của hệ thống ngân hàng vừa chịu sự chi phối của các luật liên quan (Luật Chứng khoán, Luật thương mại, Luật Doanh nghiệp), vừa chịu sự điều chỉnh trực tiếp của các luật chuyên ngành (Luật NHNN, Luật các TCTD). Vì vậy, quy định về hoạt động ngân hàng cần có mối quan hệ thống nhất, hợp lý và khoa học giữa luật chung và luật chuyên ngành để hành lang pháp lý cho hoạt động ngân hàng ngày càng hoàn thiện, thông thoáng và có tính liên kết. Việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngân hàng, nhất là trong bối cảnh hội nhập hiện nay là một yêu cầu khách quan, cần thiết và là một quá trình khó khăn, phức tạp, đòi hỏi cần có những cơ sở khoa học, quan điểm chủ đạo, định hướng và giải pháp hiệu quả; cũng như cần sự phối hợp của các Bộ, ngành, cơ quan Nhà nước để hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng thực sự tạo được tính an toàn, đảm bảo, tạo thuận lợi hoạt động cho hệ thống ngân hàng Việt nam phát triển ổn định và bền vững trong điều kiện hội nhập.