Đề tài Mô hình hợp tác công - Tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án Xây dựng cơ sở hạ tầng ở TP Hồ Chí Minh

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH KHOA NGÂN HÀNG TIỂU LUẬN : Mô hình hợp tác công-tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án XD cơ sở hạ tầng ở TP. HCM Giảng viên  : Sinh viên  : Nguyễn Xuân Anh CK1 Lê Quốc Khánh CK1 Bùi Quốc Thái CK1 Bùi Anh Tuấn CK1 Nguyễn Duy Tân CK1 Lê Duy Vũ CK1 Hoàng Văn Phái CK2 Nguyễn Trí Nghĩa CK2 Nguyễn Xuân Thịnh CK2 Nguyễn Công Thành CK2 Tp Hồ Chí Minh, tháng 5 năm 2011 MỞ ĐẦU Lý do chọn đề tài Tại Việt Nam, đầu tư hàng năm vào cơ sở hạ tầng (CSHT) ở mức trung bình từ 9-10% GDP trong suốt giai đoạn từ 2000-2010 đã đóng góp đáng kể vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người khoảng 7% mỗi năm và giảm mạnh tỷ lệ nghèo từ 58% xuống còn 29%. Thời gian tới, trong môi trường hậu hội nhập WTO, với những thay đổi liên tục về cơ cấu kinh tế của Việt Nam, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, sẽ đồng nghĩa với việc gia tăng nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu như điện lực, giao thông vận tải, viễn thông, nước và nhà ở. Cho nên để duy trì được mức tăng trưởng như hiện nay thì đầu tư vào cơ sở hạ tầng phải tăng lên khoảng 11-12% GDP mỗi năm. Tuy nhiên, với những vấn đề hạn chế về ngân sách và việc Việt Nam sắp hết hạn hưởng các nguồn tài trợ ưu đãi đồng nghĩa với việc Việt Nam phải bắt đầu tìm kiếm các nguồn cung cấp dịch vụ CSHT đa dạng hơn thay vì vẫn chăm chăm vào đầu tư từ ngân sách. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh kinh tế của năm 2011, khi Nghị Định 11/2011 của Chính Phủ chủ trương cắt giảm 10% chi đầu tư từ ngân sách Nhà Nước nhằm kết hợp với chính sách tiền tệ trong kiềm chế lạm phát. Thành Phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là một trong những trung tâm kinh tế năng động nhất Việt Nam, tỷ trọng GDP đóng góp vào GDP cả nước cao nhưng đồng thời nhu cầu phát triển hạ tầng đô thị cũng rất cao. Cho nên sẽ dễ dàng hơn khi đánh giá những tác động của mô hình hợp tác công-tư từ các dự án thuộc địa bàn TP.HCM. Bắt nguồn từ thực tiễn này, nhóm đã chọn chủ đề : « Mô hình hợp tác công-tư: mặt được và chưa được-nhìn từ những dự án xây dựng cở sở hạ tầng ở TP. HCM ». Mục tiêu nghiên cứu Trong bài tiểu luận này, nhóm sẽ trình bày tổng quan về mô hình hợp tác công-tư làm cơ sở lý luận. Từ đó chọn lọc ra những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng tiêu biểu ở TP.HCM và đi phân tích những mặt được và chưa được của mô hình này nhằm đề ra những giải pháp có khả năng đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác công-tư (PPP) trong đầu tư ở nước ta. Nội dung nghiên cứu Chủ đề sẽ gồm 3 phần chính : Phần 1 : Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư (PPP) Phần 2 : Áp dụng mô hình hợp tác công-tư PPP ở TP.HCM: mặt được và chưa được Phần 3 : Kiến nghị và giải pháp Phần 1: Tổng quan về mô hình hợp tác công-tư ( Public Private Partnerships - PPP) Mối quan hệ hợp tác công-tư là gì? Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉ các mô hình BOT và BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn. Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng hơn nhiều vì nó bao gồm nhiều hình thức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu, nhượng quyền, BOT,… các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề về vốn không phải là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối tác Nhà Nước và đối tác tư nhân. Ngoài ra, khái niệm này ở nước ta chỉ thường được sử dụng đối với những dự án xây dựng CSHT quy mô lớn, nhưng theo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy mô nhỏ hơn trong các lĩnh vực đa dạng như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ sinh… vẫn thực hiện được. Vậy cụ thể PPP là gì, và nó bao gồm những đặc điểm nào? Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác. Một số thuật ngữ có thể được sử dụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư nhân (PSP) và Tư nhân hóa. Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau: • Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực Nhà nước và đầu tư công. • Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong mối quan hệ hợp tác công-tư là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp Nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính phủ (NGO) hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp. • Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả. Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư. • Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động. Sau khi tìm hiểu những đặc điểm về PPP, nhóm sẽ tiếp tục trình bày những hình thức hợp tác cũng như so sánh những ưu điểm, nhược điểm của từng hình thức để làm rõ mức độ tham gia của các bên có liên quan và mức chia sẻ rủi ro trong từng hình thức. Các hình thức hợp tác công-tư: Hợp đồng dịch vụ Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một công ty tư nhân tiến hành những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thời gian, thường là từ 1 đến 3 năm. Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải đáp ứng những tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra. Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phí định trước cho dịch vụ. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêu chuẩn dịch vụ. Hợp đồng quản lý Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mở rộng gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụ công (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…). Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ vẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát hằng ngày được giao cho đối tác tư nhân. Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư. Khu vực Nhà nước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, những khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống. Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008 Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí lao động và các chi phí điều hành khác. Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà thầu được trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận và quy định cụ thể từ trước. Trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ. Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộ dịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu. Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vực Nhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duy trì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu (như các khoản lỗ và khoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả). Việc cho thuê không bao gồm việc bán bất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân. Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008 Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trên nguồn tài chính của cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền và được ký hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống. Một phần phí dịch vụ được chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống. Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khu vực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản doanh thu còn lại. Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong mỗi đơn vị dịch vụ được bán ra Nhượng quyền Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ hệ thống. Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các khoản đầu tư vốn. Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, các tài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian nhượng quyền). Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn này Và vai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một người điều tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ. Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008 Người được nhượng quyền thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống. Mức phí thông thường được thiết lập trong hợp đồng nhượng quyền. Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với những khoản đầu tư cần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thu xếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình. Hợp đồng nhượng quyền thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý. Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết. Hợp đồng Xây Dựng – Kinh Doanh – Chuyển Giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền được chuyên môn hóa trong đó một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um (Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do Chính phủ quy định. Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ mới. Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp đồng BOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư qua việc trả phí của người sử dụng. Thêm nữa, hợp đồng nhượng quyền thường liên quan đến việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có, trong khi BOT liên quan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một hệ thống mới. Hợp đồng này hiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân ở Việt Nam. Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữu Nhà nước được tiến hành khi xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kết thúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tư phát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sở hữu cho khu vực Nhà nước. Theo một hợp đồng thiết kế - xây dựng - kinh doanh (DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân. Thay vào đó, một hợp đồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng. Trích từ PPP – Handbook, ADB, 2008 Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO), trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau và được chuyển cho các đối tác tư nhân. Các thỏa thuận DBFO khác nhau rất nhiều về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân. Liên doanh Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó cơ sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà điều hành tư nhân. Trong một liên doanh, các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành lập một công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công ty hiện có (qua việc bán cổ phần). Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là có một môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trong việc duy trì độc lập với Chính phủ. Trong hình thức này, đối tác tư nhân sẽ đảm nhiệm vai trò điều hành và một ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựa trên năng lực và trình độ. Quan trọng hơn, trong cơ cấu liên doanh, cả đối tác Nhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi ro nhất định. Những thuận lợi và hạn chế của PPP: Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu điểm lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ nhà nước là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách. Ví dụ, đối với một dự án BOT, các nhà đầu tư tư nhân phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về vận hành. Nhưng liệu PPP có phải là “hạt đậu thần” phù hợp với mọi trường hợp? Chúng ta hãy cùng điểm lại những thuận lợi và hạn chế của mô hình này: Những thuận lợi chính của PPP Những thách thức chính của PPP •Sử dụng được kỹ năng, công nghệ hiện đại và tính hiệu quả của khu vực tư nhân •PPP ngụ ý việc khu vực công mất kiểm soát quản lý và vì vậy khó chấp nhận trên giác độ chính trị •Buộc khu vực công ngay từ đầu phải chú trọng vào đầu ra và lợi ích (thay vì các yếu tố đầu vào) •Liệu khu vực công có đủ năng lực và kỹ năng để áp dụng phương pháp PPP và thiết lập môi trường pháp lý khuyến khích thích đáng? •Đưa vốn tư nhân vào và giúp giảm nhẹ gánh nặng tài chính cho dự án •Liệu khu vự tư nhân có đủ năng lực chuyên môn để đảm bảo thực hiện PPP? •Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác khác nhau •Không thể chuyển giao rủi ro tuyệt đối •Những nhà cung cấp tư nhân có trách nhiệm hơn trong việc cung cấp dịch vụ trong môi trường khuyến khích thích hợp •Dễ xảy ra mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân của đối tác tư nhân. •Cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm giải trình •Chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn Phần 2: Thực trạng mô hình hợp tác công-tư PPP ở TP.HCM - Những mặt được và chưa được 2.1 Nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng của TP.HCM TP.HCM với hơn 7 triệu dân, là một trong những trung tâm kinh tế năng động nhất Việt Nam. Tỷ trọng GDP của thành phố chiếm gần 1/3 GDP của cả nước. Tốc độ tăng trưởng bình quân của Thành phố khoảng 10% trong suốt 5 năm trở lại đây, cao hơn nhiều mức tăng trưởng trung bình của cả nước là 7,1%. Quá trình phát triển kinh tế-xã hội của Thành phố dẫn đến nhu cầu rất lớn và cấp bách về phát triển hạ tầng đô thị của Thành phố. Ước tính từ năm 2011 đến năm 2015, mỗi năm Thành phố cần khoảng 38.000 tỷ đồng cho nhu cầu đầu tư phát triển. Tuy nhiên cũng như các địa phương khác trong cả nước, hầu hết các dự án phát triển hạ tầng đô thị của TP.HCM đều được đầu tư bằng ngân sách Nhà nước và thực tế là nguồn vốn ngân sách Nhà nước không thể đáp ứng được. Năm 2011, dự toán nguồn vốn đầu tư phát triển hạ tầng từ ngân sách Nhà nước chỉ khoảng 8.500 tỷ, chưa kể chủ trương rà soát lại đầu tư công của chính phủ thì con số này có thể còn bị cắt giảm đi nữa. Trong bối cảnh đó, xu hướng sắp tới được Thành phố lựa chọn là khuyến khích khu vực tư nhân tham gia nhiều hơn vào vị trí đối tác với khu vực công trong mối quan hệ hợp tác công-tư PPP. Cho nên không phải ngẫu nhiên khi mà gần đây có nhiều hội thảo liên quan đến quan hệ đối tác công-tư được tổ chức, và tại hội nghị thường niên lần thứ 44 của ADB tổ chức tại Việt Nam, đây cũng là một chủ đề được thảo luận nhiều. 2.2 Những dự án đầu tư tiêu biểu vào cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở TP.HCM Trên thực tế, mô hình PPP không phải là mô hình mới ở Việt Nam, nó đã có mặt ở nước ta từ đầu thập niên 1990. Ví dụ như dự án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng được thực hiện khá thành công theo cách kết hợp giữa BOT và đổi đất lấy hạ tầng từ những năm 1993. Tuy nhiên, ở nước ta khi nói đến PPP là người ta lại nghĩ ngay đến BOT và những biến thể của nó vì mối quan tâm hàng đầu của nước ta là mức độ đối ứng của vốn trong từng dự án. Chính vì thế có thể nói rằng những dự án theo kiểu BOT là hình thức chiếm đa số trong những hình thức hợp tác công-tư ở Việt Nam nói chung và cụ thể là TP.HCM nói riêng. Nhóm tiểu luận có thể dẫn chứng một số dự án hợp tác công-tư tiêu biểu trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở TP.HCM như: Dự án Thời gian thực hiện BOT cầu Ông Thìn dài 285m, quốc lộ 50 Huyện Bình Chánh Từ 1998 đến 6/2001 BOT nâng cấp đường cao tốc quốc lộ 1A An Sương-An Lạc Năm 2004 BOT cầu Bình Triệu II, Quận Bình Thạnh, Thủ Đức (do Cienco 5 thực hiện) 2/2001 đến 2006 BOT cầu Bình Triệu và Dự án nâng cấp cầu Bình Triệu cũ (do CII thực hiện) Dự kiến hoàn thành năm 2012(đối với cầu Bình Triệu cũ vào 9/2010) BOT cầu Phú Mỹ 2005 đến 9/2009 BOT cầu Rạch Chiếc 9/2009 đến 2013 BOT mở rộng Xa lộ Hà Nội Dự kiến 2012 BOO Nước Kênh Đông Cuối năm 2010 BOO Nước Thủ Đức 2004 đến 5/2009 2.3 Những mặt được và chưa được: Nhìn từ những dự án trên ta có thể nhận thấy rằng mô hình này có thể góp phần tích cực vào việc xây dựng các cơ sở hạ tầng, nhưng có nên kỳ vọng nó sẽ là chiếc đũa thần có thể “tháo gỡ xuất sắc những nút thắt” hạ tầng ở Việt Nam. Nhóm tiểu luận sẽ lần lượt trình bày những điểm được và chưa được của mô hình này thông qua những dự án tiêu biểu được trình bày ở trên. 2.3.1 Những mặt làm được: Ø Hoạt động hiệu quả Dự án khu đô thị mới Phú Mỹ Hưng được thực hiện theo cách kết hợp giữa BOT và đổi đất lấy hạ tầng. Đây có thể xem là dự án theo mô hình hợp tác công – tư cũng như đổi đất lấy hạ tầng thành công nhất Việt Nam về lợi ích cho cả hai. Nếu so sánh với nhiều khu đất cũng như tài nguyên khác được giao cho các nhà đầu tư tư nhân mà Nhà nước gần như không thu được gì, thì ở dự án này, Nhà nước đã thu được khoảng 60% lợi ích tài chính từ dự án, một con đường hiện đại và một mô hình đô thị kiểu mẫu. Ø Công nghệ xây dựng tiên tiến, thời gian hoàn thành sớm hơn dự kiến BOT cầu Phú Mỹ có thể được xem như là một dự án điển hình đạt được tiêu chí về công nghệ xây dựng tiên tiến. Bởi dự án do các nhà thầu của nước ngoài như Pháp, Đức, Australia,… đảm nhiệm vai trò thi công từ khâu thiết kế đến khâu triển khai nên kết cấu của công trình khá hiện đại và phong cách làm việc rất chuyên nghiệp, do vậy quá trình triển khai dự án khá thuận lợi. Ngoài ra, các nhà đầu tư tư nhân phải bỏ tất cả tiền để thực hiện, kể cả tiền để đền bù giải phóng mặt bằng để có thể nhanh chóng hoàn thành dự án. Trong lúc cơ chế, hành lang pháp lý cho các dự án BOT chưa rõ ràng, còn nhiều điểm chưa hợp lý, hầu hết các dự án BOT chậm tiến độ thì việc triển khai hiệu quả công trình cầu Phú Mỹ thật sự là điểm nhấn tích cực. Ø Giảm gánh nặng cho ngân sách Nhà nước Dự án BOO Nước Thủ Đức do liên doanh 6 đơn vị gồm Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị Thành phố Hồ Chí Minh (HIFU), Tổng Công ty Xây dựng số 1, Công ty Cổ phần Cơ điện lạnh (REE), Công ty Cổ phần Phát triển Nhà Thủ Đức (Thuduchouse), Công ty Cổ phần nước và Môi trường (WACO) với tổng vốn đầu tư là 1.547 tỷ đồng. Dự án được triển khai và đưa vào hoạt động từ tháng 5/2009 góp phần làm tình trạng thiếu nước sạch của TP.HCM và tạo điều kiện để ngân sách Nhà nước có thể tập trung vào những chương trình khác. Ø Ứng dụng mô hình quỹ đầu tư phát triển đô thị TP.HCM (HIFU) Với tiêu chí hoạt động của mình, HIFU ra đời nhằm thúc đẩy phát triển thị trường vốn và xã hội hóa đầu tư tại TP. HCM, phục vụ cho sự nghiệp phát triển Thành phố - đặc biệt là trên lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Hoạt động của HIFU được triển khai trên hai mảng chính là: - Tài trợ cho vay - Đầu tư trực tiếp Thời gian qua, HIFU đã triển khai khá thành công hoạt động tài trợ tín dụng thông qua hợp vốn vay với ngân hàng cho hơn 200 dự án phát triển hạ tầng ( như BOO Nước Thủ Đức, Công ty cấp nước kênh Đông…). Hiện nay, HIFU dù không còn nữa và được thay bằng Công ty đầu tư tài chính TP.HCM (HFIC) nhưng tiêu chí hoạt động của nó vẫn còn được giữ nguyên. 2.3.2 Những mặt chưa được Đã có không ít dự án BOT gặp trục trặc, thậm chí là thất bại. Ø Chưa đảm bảo lợi nhuận cho đối tác tư nhân Ngay từ khi lập dự án BOT xây dựng cầu Ông Thìn dài 285m trên quốc lộ 50 (huyện Bình Chánh, TP.HCM) do Tổng công ty Xây dựng công trình giao thông 5 (Cienco 5) của Bộ Giao thông vận tải làm chủ đầu tư, nhiều người đã biết sẽ bị lỗ nặng. Dù vậy, dự án vẫn được triển khai xây dựng vào tháng 11/1999 và hoàn thành vào tháng 6/2001. Thu phí giao thông bắt đầu từ tháng 9/2001 và dự kiến kết thúc vào năm 2013. Đúng như dự báo, việc thu phí ở cầu Ông Thìn không bảo đảm lợi nhuận, nên Cienco 5 đã kiến nghị và được Bộ GTVT mua lại với số tiền 31,2 tỷ đồng và từ 1/1/2006 chấm dứt thu phí ở cầu Ông Thìn. Ø Những thay đổi trong chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án Có thể thấy rõ điều này ở dự án BOT cầu Bình Triệu II - do Cienco 5 làm chủ đầu tư. Tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu chỉ 341 tỉ đồng, với thời gian thu phí giao thông hoàn vốn khoảng 11 năm. Dự án đang triển khai thi công thì Thành phố có chủ trương điều chỉnh mở rộng quốc lộ 13 (đoạn ngã tư Bình Lợi - ngã tư Bình Phước) từ 32m lên 53m, cùng với số tiền đền bù giải toả tăng, tổng mức đầu tư của dự án đã đội lên trên 1.600 tỷ. Để có thể thu hồi vốn, dự án cần thời gian thu phí kéo dài hơn 25 năm. Chủ đầu tư gặp khó khăn trong việc bảo lãnh vay vốn từ các ngân hàng. Do vậy sau khi xây dựng xong hạng mục cầu Bình Triệu II vào tháng 8/2003, toàn bộ dự án đã bị ngừng trệ. Ø Chưa có khung pháp lý phù hợp và cơ chế phân rõ lợi ích Nghị định 108/2009/NĐ-CP thay cho Nghị định số 78/2007, đây là văn bản hướng dẫn thi hành hình thức BOT và các thỏa thuận tương tự, văn bản này vẫn chưa quy định rõ về quyền hạn, trách nhiệm, rủi ro mà các đối tác phải chia sẻ. Do đó, mâu thuẫn lợi ích nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án là điều khó tránh khỏi khi Nhà nước mong muốn mang đến những dịch vụ tiện ích nhất nhưng với một mức giá thấp nhất, trong khi phía nhà đầu tư với tư cách như một người bán hàng thì họ cũng mong muốn là làm sao bán được một mức giá càng cao càng tốt. Điển hình như dự án Cầu Cỏ May do công ty tư nhân Hải Châu kết hợp với Cục Đường bộ Việt Nam thực hiện theo hình thức BOT trên quốc lộ 51 nối TPHCM và Vũng Tàu. Trong dự án này, Chính phủ đã đồng ý cho nhà đầu tư tư nhân thu phí 15.000 đồng/lượt xe trong 15 năm nhưng thực tế chỉ sau 5 năm là nhà đầu tư đã hoàn được vốn, dẫn đến Nhà nước thất thu, trong khi người dân vẫn phải trả tiền. Vì vậy dự án này được xem là một dự án “siêu lợi nhuận” trong ngành giao thông. Ø Chưa có cơ chế đấu thầu dự án hiệu quả Do Chính phủ chưa có cơ chế đấu thầu cạnh tranh xây dựng và khai thác nên trong nhiều dự án, đối tác tư nhân được chọn là những nhà đầu tư không có năng lực hay quá trình xây dựng kinh doanh không hiệu quả dẫn đến những vấn đề bất cập khác. Dự án cầu Cỏ May là một ví dụ. Phần 3 : Kiến nghị và giải pháp Trước mục tiêu kế hoạch phát triển đến năm 2020, TP. HCM cơ bản có một kết cấu hạ tầng tiên tiến đứng hàng đầu trong cả nước, thiết nghĩ cần phải có những giải pháp hữu hiệu khắc phục được những mặt hạn chế để có thể ngày càng hoàn thiện hơn mô hình đối tác công-tư và thu hút lượng vốn lớn hơn từ khu vực tư nhân. 3.1 Xây dựng khuôn khổ pháp lý cho dự án PPP Xây dựng môi trường pháp lý, quy định và chính sách thuận lợi là yếu tố quan trọng cho một quan hệ đối tác Nhà nước - Tư nhân bền vững. Ở mức độ ban đầu, cần phải có một môi trường pháp lý có thể hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực dịch vụ quan trọng. Môi trường pháp lý này cần giảm thiểu sự xuất hiện của tham nhũng và phải đủ tin cậy để khuyến khích đầu tư và tham gia của tư nhân. Nếu môi trường luật pháp và môi trường tư pháp không được xác định, các nhà đầu tư và những người tham gia dự án sẽ đánh giá dự án là không thể dự đoán được và có độ rủi ro cao. 3.2 Đổi mới cơ chế, chính sách đầu tư Trước tiên, cần phải xây dựng hệ thống chính sách đồng bộ nhằm phát triển bền vững cơ sở hạ tầng, bao gồm các chính sách sử dụng đất đai, phát triển kết cấu hạ tầng, xây dựng mạng lưới giao thông vận tải công cộng, đồng thời khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào lĩnh vực này.Rà soát lại và hoàn chỉnh danh mục các dự án BOT trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và kiến nghị Thủ tướng Chính phủ có chính sách ưu đãi cụ thể (ưu đãi về thuế, về quá trình thi công và khai thác công trình) và có chính sách hỗ trợ, giảm rủi ro cho nhà đầu tư nhằm thu hút nguồn vốn trong và ngoài nước cho các dự án này. Trong hợp đồng BOT cần quy định rõ lợi ích, quyền hạn, trách nhiệm của các bên tham gia, hiện tại đối với xây dựng cầu đường, vấn đề bảo trì thường xuyên do đơn vị nào phụ trách vẫn chưa quy định rõ trong hợp đồng này, cụ thể là quá trình xây dựng cầu Bình Triệu II, khi xây dựng không có tính đến quá trình bảo trì cầu dẫn đến khi có sự cố thì không có bên nào nhận trách nhiệm giải quyết vấn đề. 3.3 Nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch Trong quá trình lập kế hoạch, cần phải cân đối nhu cầu vốn đầu tư cho phù hợp với khả năng cung ứng. Việc lập kế hoạch phải bám sát tình hình thực tế, tránh tình trạng kế hoạch xa vời chỉ quan tâm đến nhu cầu đầu tư mà không chú trọng đến khả năng cân đối của nguồn vốn, chỉ nên tập trung vào một số dự án cấp bách cần thiết. Trong quá trình lập kế hoạch vốn đầu tư, cần tính đến các yếu tố ảnh hưởng, rủi ro có thể xảy ra như: giá nguyên vật liệu sắt, thép, xi măng… tăng cao làm tăng chi phí đầu tư, thời tiết làm hư hỏng các công trình cần có chi phí để khắc phục, do đối tác không tích cực cung cấp vốn, giải ngân vốn chậm trễ ảnh hưởng đến tiến độ thi công… Muốn lập kế hoạch tốt, cần phải có một đội ngũ cán bộ đủ kinh nghiệm, trình độ năng lực cao, và có tầm nhìn xa, rộng đặc biệt là yêu cầu đối với việc lập kế hoạch dài hạn. Vì vậy, công tác đào tạo nâng cao trình độ cho các cán bộ lập kế hoạch cũng rất quan trọng. 3.4 Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác quy hoạch Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thì quy hoạch phải đi trước một bước để định hướng và làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng, quy mô xây dựng… Các quy hoạch phát triển ngành, vùng, đất đai, xây dựng… phải được cập nhật, rà soát bổ sung thường xuyên theo hướng gắn với thực tế, bám sát nhu cầu thị trường, khai thác tốt tiềm năng, thế mạnh của từng địa phương, từng ngành để phục vụ cho yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, cần phát triển đa tâm vào các vùng ven thành phố như Nhà Bè, Hóc Môn… Các quy hoạch tốt sẽ là căn cứ quan trọng cho việc xây dựng định hướng phát triển kinh tế xã hội, làm cơ chế cho việc xây dựng các cơ chế, chính sách phù hợp để thu hút ngày càng nhiều vốn đầu tư của các thành phần kinh tế, bước đầu hình thành cơ cấu vốn đầu tư hợp lý. 3.5 Nâng cao chất lượng quản lý hoạt động đầu tư công Để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cần tiến hành phân kỳ đầu tư, bố trí vốn và các nguồn lực tập trung hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình, quản lý chặt chẽ tiến độ kế hoạch vốn đầu tư, khắc phục tình trạng thiếu vốn, nợ đọng vốn đầu tư xây dựng cơ bản nhằm hạn chế thấp nhất những mặt tiêu cực có thể xảy ra trong thời kỳ đầu tư. Ngoài ra, cần phải xây dựng và ban hành tiêu chí, tiêu chuẩn làm chủ đầu tư, ban quản lý dự án kèm theo chức năng và trách nhiệm cụ thể cho từng chức danh công việc. 3.6 Tăng cường công tác quản lý đấu thầu Trong thời gian qua, công tác đấu thầu đã bộc lộ nhiều yếu kém làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ dự án, do quy chế đấu thầu chưa hoàn thiện và thiếu thông tin. Vì vậy các nhà quản lý cần hoàn thiện cơ chế đấu thầu để chấm dứt tình trạng đấu thầu giá thấp, thực hiện đầy đủ trách nhiệm tài chính giữa chủ đầu tư và nhà thầu trong việc chậm giải phóng mặt bằng, chậm thanh toán nghiệm thu. Trong quá trình chuẩn bị và tổ chức đấu thầu cần xây dựng các tổ chức kinh tế - kỹ thuật cụ thể để lựa chọn nhà thầu có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật thi công, hạn chế nhà thầu “tay trái” không có khả năng thực hiện dự án. Quản lý đấu thầu phải xuyên suốt quá trình từ khâu chuẩn bị đến tổ chức đấu thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng, tránh trường hợp nhà thầu trúng thầu, có tên trong hợp đồng và nhà thầu thực hiện công việc là hai nhà thầu khác nhau. Nghiêm minh xử lý các trường hợp móc nối giữa nhà quản lý, nhà thầu, nhà đầu tư làm thất thoát vốn của Nhà nước. Một vấn đề yếu kém nữa trong công tác đấu thầu là thiếu thông tin. Cần công khai hóa công tác đấu thầu, thiết lập trang Web thông tin về nhà thầu và đấu thầu để theo dõi, đánh giá hoạt động của ban quản lý dự án, nhà thầu trên phạm vi toàn quốc về nội dung tiến độ, chất lượng. Kiên quyết đề xuất xử lý các trường hợp không đảm bảo thủ tục theo quy chế đấu thầu hoặc các vấn đề nghi vấn trong quá trình tổ chức đấu thầu và xét thầu. 3.7 Xúc tiến việc tìm kiếm các nguồn huy động vốn để bổ sung và hỗ trợ cho ngân sách Trước thực trạng nhiều dự án không thể triển khai được vì nguồn vốn ngân sách quá hạn hẹp. Do vậy, bên cần tập trung vốn cho các dự án quan trọng, cần tiềm kiếm những dự án bổ sung khác để cung cấp cho những dự án còn dở dang hoặc bị đình hoãn do không bố trí được nguồn vốn. Phương thức huy động vốn đầu tư theo hình thức BOT tỏ ra rất hiệu quả đối với lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng. Song việc thu hút nguồn vốn thông qua phương thức này còn rất ít so với tiềm năng trong dân cư và nước ngoài. Cho nên các dự án này muốn hấp dẫn các thành phần kinh tế tham gia cần phải mang tính kinh tế cao, nghĩa là nhanh chóng thu phí hoàn vốn và hưởng lợi nhuận hợp lý trước khi chuyển giao. Ngoài phương thức trên, Nhà nước có thể vay vốn thông qua phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu chính phủ để xây dựng cơ sở hạ tầng. Đây là hình thức góp vốn gián tiếp của tư nhân và nước ngoài. KẾT LUẬN Trong những ngày đầu tháng 5 này, mô hình đối tác công-tư PPP được nhắc đến khá nhiều trong những cuộc họp xung quanh hội nghị thường niên lần thứ 44 của ADB, chứng tỏ tầm quan trọng của nó và xu hướng lựa chọn trong tương lai của nhiều nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng. Và thực tiễn cũng đã chứng minh mô hình tỏ ra thực sự hiệu quả trong những dự án phát triển cơ sở hạ tầng và nhiều lĩnh vực khác, tiêu biểu như các lĩnh vực về dịch vụ. Mặc dù trong quá trình thực thi vẫn còn tồn tại một số bất cập như đã nêu, nhưng với sự nhìn nhận rõ ràng ngay từ bây giờ và hướng đi đúng đắn nhằm giải quyết những bất cập này thì chắc chắn trong tương lai mô hình hợp tác công-tư sẽ ngày càng phổ biến hơn và tạo điều kiện để đối tác tư nhân tham gia nhiều hơn vào tiến trình đầu tư phát triển quốc gia. TÀI LIỆU THAM KHẢO - Public Private Partnership (PPP) Handbook, 2008, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB). - Kỷ yếu Hội thảo hợp tác công-tư PPPs, 6/2006, Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB). - Đề tài “Áp dụng hình thức hợp tác Nhà nước - Tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng tại Thành phố Hồ Chí Minh - Thực trạng và Kiến nghị”, 2009, Đại học Kinh Tế TP.HCM . - Báo cáo hoạt động 12 năm quỹ HIFU (1997-2009). - “Hợp tác công-tư, chiếc đũa thần”, 2011, Huỳnh Thế Du. - “Thất bại các dự án BOT”, Báo Lao Động. - Các websits: www.mpi.gov.vn (Bộ Kế hoạch và Đầu tư). www.vneconomy.vn (Thời báo Kinh tế Việt Nam).