Đề tài Nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách, một số vấn đề thực tiễn, một số phương hướng nhằm phát huy vai trò của nguyên tắc cân đối

để đảm bảo cho việc thu, chi ngân sách có hiệu quả và phù hợp với người dân. Ngoài ra, Quốc hội còn là người giám sát chính phủ trong quá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bảng quyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khi năm ngân sách kết thúc. Hai là, ngân sách nhà nước có hiệu lực trong vòng một năm, tức là việc dự toán thu, chi đã được đề ra phải hoàn thành trong năm ngân sách đó tính từ ngày 01/01 đến ngày 31/12 hàng năm. Đây là khoảng thời gian mà pháp luật quy định nhằm giới hạn rõ việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước. Khoảng thời gian này có thể trùng hoặc không trùng với năm dương lịch tùy theo tập quán của mỗi nước. Việc quy định rõ thời gian này nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của ngân sách nhà nước, tránh sự tùy tiện, độc đoán của nhà nước trong việc thu nộp và chi tiêu ngân sách. Về phương diện pháp lý: theo quy định tại Điều 1 Luật Ngân sách Nhà nước thì: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Với quy định này, chúng ta thấy rằng ngân sách nhà nước chính là một đạo luật tài chính do Quốc hội ban hành, dự toán về các khoản thu, chi thực hiện trong một năm của một quốc gia, bên cạnh đó đây còn là công cụ tài chính quan trọng để Nhà nước thực hiện và điều tiết các hoạt động kinh tế- xã hội của đất nước. 2. Cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước là gì? Ngân sách nhà nước là một bảng kế hoạch tài chính của một quốc gia trong đó dự trù các khoản thu và chi được thực hiện trong một năm. Trên thực tế, quá trình thu, chi ngân sách nhà nước luôn trong trạng thái biến đổi không ngừng, nó bị ảnh hưởng bởi sự vận động của nền kinh tế quốc gia, có khi những khoản thu dự kiến không đủ đáp ứng nhu cầu chi tiêu trong năm đó hoặc có khi mức thu lại vượt xa những khoản chi. Do vậy, các khoản chi tiêu và thu ngân sách nhà nước phải được tính toán chính xác và phù hợp với thực tế để đảm bảo cho ngân sách nhà nước trong trạng thái cân bằng, ổn định. Thu và chi ngân sách là hai vấn đề quan trọng để đảm bảo cho ngân sách nhà nước được cân đối, hai vấn đề này lại nằm trong mối tương quan giữa tài chính và kinh tế, vì kinh tế có phát triển thì Nhà nước mới huy động được nguồn thu vào ngân sách nhà nước còn kinh tế không ổn định, kém phát triển thì nguồn thu vào ngân sách nhà nước giảm và còn phải chi nhiều để hổ trợ. Điều đó dễ dẫn đến ngân sách nhà nước bị mất cân đối. “Xét về bản chất, cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước là cân đối giữa các nguồn thu mà Nhà nước huy động được tập trung vào ngân sách nhà nước trong một năm và sự phân phối, sử dụng nguồn thu đó thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của Nhà nước trong năm đó; Xét về góc độ tổng thể, cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước phản ánh mối tương quan giữa hoạt động thu và hoạt động chi trong một tài khóa. Nó không chỉ là sự tương quan giữa tổng thu và tổng chi mà còn thể hiện sự phân bổ hợp lý giữa cơ cấu các khoản thu và cơ cấu các khoản chi của ngân sách nhà nước do các cơ quan có thẩm quyền thực hiện; Xét trên phương diện phân cấp quản lý nhà nước, cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước là cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn thu giữa các cấp ngân sách, giữa trung ương và địa phương và giữa các địa phương với nhau để thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao. Tựu trung lại ta có thể hiểu: Cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng của chính sách tài khóa, phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác giữa hoạt động thu và hoạt động chi ngân sách nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế- xã hội mà Nhà nước đã đề ra trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể”(1). 3. Nguyên nhân của việc phải cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước Thứ nhất, hoạt động ngân sách nhà nước chính là hoạt động thu ngân sách từ các nguồn thu khác nhau và hoạt động chi ngân sách do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện nhằm hoàn thành các nhiệm vụ, mục tiêu đặt ra trước nhà nước, trước đất nước để làm ổn định và phát triển kinh tế- xã hội. Do vậy, để thực hiện tốt và đến cùng các mục tiêu kinh tế- xã hội mà nhà nước đã đặt ra thì nguồn tài chính, tiền tệ của đất nước phải ổn định, cân đối, trong đó các nhiệm vụ chi không được vượt quá khả năng các nguồn thu mà phải ở trong trạng thái cân bằng hoặc thấp hơn các nguồn thu để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách, kiệt quệ tài chính. Như vậy, nguyên nhân đầu tiên của việc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước chính là xuất phát từ việc đảm bảo cho các mục tiêu kinh tế- xã hội của đất nước được thực hiện đến cùng. Nếu như các nhiệm vụ chi luôn cao hơn khả năng thu của đất nước thì điều tất yếu là sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện các mục tiêu khác nhau của các lĩnh vực khác nhau của đất nước mà cần phải có nguồn tài chính để điều chỉnh. Ngược lại, nếu chúng ta luôn đạt được bội thu ngân sách thì tất cả các mục tiêu của đất nước sẽ luôn được hoàn thành mà không một mục tiêu nào không được thực hiện đến cùng. Thứ hai, việc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước còn bắt nguồn từ chủ trương ổn định hệ thống chính sách tài khóa tiến tới ổn định việc tiến hành những công việc đã đề ra theo kế hoạch. Điều này có nghĩa là, khi đề ra những chủ trương, kế hoạch cho công việc cụ thể phải tiến hành của đất nước nhằm phục vụ cho nhu cầu nào đó thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã dự trù được nguồn kinh phí cho việc tiến hành công việc đó và nguồn kinh phí đó đủ để thực hiện các công việc đó mà trong quá trình tiến hành không phải bổ sung hay lấy nguồn kinh phí đầu tư cho các công việc khác để bù đắp vào công việc đang thực hiện hay công việc đang thực hiện lại phải dừng lại vì nguồn kinh phí đã không còn. Như vậy, việc ổn định nguồn ngân sách sẽ là điều kiện cho việc tiến hành công việc cụ thể được triệt để, giúp cho nguồn ngân sách không bị xáo trộn do những nguồn thu đáp ứng đủ nhiệm vụ chi. Thứ ba, khi chúng ta có sự định hướng những công việc nào phải tiến hành trước, những công việc nào chưa cần thiết phải tiến hành mà nên lùi lại sau và nếu như công việc tiến hành trước đó có sử dụng nguồn kinh phí thì nguồn đó từ đâu để thực hiện thì chúng ta sẽ tập trung nguồn kinh phí cho những công việc được tiến hành trước còn các nguồn thu mà chưa có nhiệm vụ chi cụ thể nào chúng ta sẽ dự trữ để sử dụng sau, nếu có sự định hướng như vậy, không những chúng ta có thể ổn định được giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi mà còn có nguồn thu dư ra để dự trữ. Như vậy, điều này có nghĩa là việc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước còn xuất phát từ mục tiêu có vai trò quan trọng đó là để tăng nguồn dự trữ ngân sách nhà nước, khi cần thiết sẽ sử dụng những nguồn ngân sách dự tữ này để đáp ứng cho những mục tiêu cao cả của đất nước. Thứ tư, nếu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã có những tính toán cho việc thu ngân sách, nguồn thu này có thể thu cao hay thấp hơn so với những năm ngân sách trước và nguồn thu đó cũng đã được lên kế hoạch để đáp ứng chi cho những nhiệm vụ chi cụ thể, điều này đòi hỏi “những cơ quan có thẩm quyền thu, cá nhân thực hiện nhiệm vụ thu và những cơ quan và cá nhân có nghĩa vụ nộp vào ngân sách những khoản bắt buộc mà pháp luật yêu cầu họ phải nộp phải thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và nghĩa vụ của mình”(i). Do những nguồn thu, mức thu đã được lên kế hoạch, tính toán cụ thể cho nên không thể làm sai lệch những con số cụ thể đó, “nhằm đảm bảo cho các nguồn thu đều được tập trung một cách đầy đủ vào ngân sách nhà nước để cơ quan có thẩm quyền lên kế hoạch phân bổ những nguồn vừa thu được từ các hoạt động do những cơ quan có thẩm quyền thu trực tiếp tập trung về ngân sách nhà nước”(ii). Như vậy, việc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước là xuất phát từ yêu cầu “đấu tranh phòng, chống tham nhũng, bởi lẽ những nguồn thu và nhiệm vụ chi được lên kế hoạch cụ thể, có nghĩa là nguồn thu này được phân bổ bao nhiêu cho nhiệm vụ chi cụ thể thì bắt buộc cơ quan có thẩm quyền thu, người có nghĩa vụ nộp vào ngân sách nhà nước những khoản thuế theo quy định của pháp luật và những cơ quan, đơn vị tiếp nhận việc phân bổ nguồn ngân sách để trực tiếp thực hiện các công việc được giao phải làm đúng những định hướng, kế hoạch mà cơ quan cấp trên đã đề ra để đảm bảo cho công việc được hoàn thành mà ngân sách nhà nước lại vẫn ổn định, không bị xáo trộn”(iii). Những nguồn thu và nhiệm vụ chi có sự ăn khớp, cân bằng với nhau bởi những kế hoạch mà không thể có sự gian dối, làm sai lệch những con số đó khi thực hiện thu và thực hiện chi ngân sách. 4. Nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước (Nguyên tắc ngân sách thăng bằng) 4.1. Nội dung của nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã ghi nhận nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước tại Điều 8 như sau: “1. Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách; 2. Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn; 3. Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh”. Như vậy, với quy định này thì nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước bao gồm những nội dung sau đây: Một là, tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển, trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách. Nội dung này của nguyên tắc cân đối đã phân định ranh giới giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, thể hiện sự thận trọng trong chính sách tài khóa của Việt Nam. Theo đó, các khoản thu thường xuyên được sử dụng để trang trải chi thường xuyên và một phần thu thường xuyên cùng với thu bù đắp được sử dụng để chi đầu tư phát triển, trong đó chi đầu tư phát triển được chú trọng hơn vì nó có thể làm tăng khả năng thu hồi vốn cho ngân sách nhà nước nhưng phải đảm bảo được sự cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, bởi lẽ giữa chúng có mối quan hệ mật thiết với nhau trong chi tiêu công của Nhà nước. Chi đầu tư phát triển là hoạt động cần thiết đối với sự phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia, nó tạo ra những điều kiện cở sở vật chất kỹ thuật cần thiết cho nền kinh tế, cũng từ đó kéo theo sự phát triển của nhiều lĩnh vực khác và đảm bảo các vấn đề xã hội của đất nước, giúp nhà nước thực hiện tốt chức năng và nhiệm vụ của mình. Vì vậy, chi đầu tư phát triển là vấn đề được Nhà nước ưu tiên trong xây dựng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước. Hai là, bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và nước ngoài. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Trong điều kiện kinh tế thị trường như hiện nay thì vấn đề bội chi ngân sách là không thể tránh khỏi đối với một quốc gia nhưng chưa hẳn bội chi ngân sách nhà nước là biểu hiện của sự yếu kém của nền kinh tế mà nó còn là một trong các cách thức tạo ra sự cân đối của hoạt động ngân sách nhà nước trong dài hạn, đảm bảo cho nền kinh tế- xã hội phát triển và ổn định. Nguyên tắc vay bù đắp bội chi nên dành cho mục đích phát triển và đảm bảo bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn là rất cần thiết để đảm bảo ngân sách nhà nước được cân đối, tận dụng được nguồn vốn vay một cách có hiệu quả. Chi cho tiêu dùng là hoạt động chi không mang tính chất thu hồi vốn và không tạo ra thặng dư, do đó nguồn vay bù đắp bội chi chỉ được để dành cho mục đích phát triển. Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán thì được phép huy động vốn không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Ba là, nguyên tắc cân đối này đã tạo cho chính quyền địa phương có được nhiều ưu thế hơn trong việc quyết định ngân sách cấp mình. Vấn đề cho phép cấp tỉnh vay nợ là cần thiết, giúp cho chính quyền địa phương có thể chủ động hơn trong việc tạo ra những điều kiện về cơ sở vật chất hạ tầng để phát triển kinh tế và đảm bảo các vấn đề xã hội của địa phương mình. Tuy nhiên, khoản vay nợ này lại được tính vào thu trong cân đối ngân sách địa phương, do vậy nhìn một cách tổng thể thì ngân sách địa phương tôn trọng nguyên tắc phải cân bằng thu, chi theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 song thực chất ngân sách địa phương có bội chi và khoản bội chi này lại không tính vào trong bội chi ngân sách nhà nước. Điều này dẫn đến sự thiếu minh bạch trong cân đối ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Ngoài ra, việc quy định tỷ lệ tối đa chung cho mọi địa phương là 30%( trừ Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh) là chưa hợp lý vì mỗi địa phương có điều kiện kinh tế, xã hội khác nhau nên nhu cầu vay nợ, khả năng quản lý nợ và hoàn trả nợ là khác nhau. Bốn là, ngoài những nội dung trên đây thì nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước cũng được thể hiện ở chỗ: phải dựa trên hệ thống các nguyên tắc lập ngân sách và quản lý chi tiêu công. Cụ thể: về tính tổng thể và tính kỷ luật tài chính đó là, để kiểm soát được các nguồn tài chính có hiệu quả, yêu cầu trong cân đối của hoạt động ngân sách nhà nước phải đánh giá đúng nguồn lực tài chính đó và lựa chọn những công cụ thích hợp nhất để phân bổ nguồn lực nhằm đạt được mục tiêu ngân sách đã đề ra. Điều này có nghĩa là, khi cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước thì những quyết định về chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cần phải được gắn kết với nhau, trong chi tiêu ngân sách nhà nước cần tập trung chi vào những khoản cần thiết, chi tiêu tiết kiệm, tránh lãng phí để thực hiện tốt các chiến lược mà chính phủ đề ra. “Về tính linh hoạt và tính tiên liệu, trong cân đối của hoạt động ngân sách nhà nước, tính linh hoạt và tính tiên liệu là cần thiết vì nó giúp nhà quản lý đưa ra cách xử lý và điều phối nguồn lực tài chính một cách hợp lý, tạo điều kiện thuận lợi để nhà nước thực hiện các mục tiêu kinh tế- xã hội đã đề ra. Tính linh hoạt yêu cầu phải trao quyền cho người quản lý trong việc ra quyết định phân bổ nguồn lực tài chính đã thu được từ các nguồn thu khác nhau mà đất nước có. Tính tiên liệu đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện chính sách và chương trình có hiệu quả. Nội dung này đòi hỏi nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước phải chú ý đến sự cân đối trong ngắn hạn và dài hạn và phải vận dụng cách tiếp cận trung hạn đối với việc điều chỉnh mất cân đối ngân sách nhà nước. Về tính trung thực, thì khi sử dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước nên dựa vào những dự toán đã được lập từ thực tế tình hình kinh tế- xã hội của đất nước mà không có sự thiên vị về vấn đề thu hoặc chi ngân sách nhà nước. Những dự toán quá lạc quan sẽ dễ đưa đến sự vi phạm tính kỷ luật tài chính và dẫn đến việc không thực hiện được những chiến lược, chính sách mà Nhà nước đã đề ra do ngân sách nhà nước không bảo đảm cân đối trong quá trình hoạt động khi chưa đưa ra những kế hoạch cụ thể. Về thông tin, minh bạch và trách nhiệm, đây là vấn đề rất cần thiết trong cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước. Thông tin tốt sẽ làm tăng thêm tính trung thực và giúp người quản lý sẽ đưa ra những quyết định hợp lý. Thông tin chính xác và kịp thời về chi phí, đầu ra và kết quả đạt được sẽ giúp cho quá trình thực hiện cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước đạt hiệu quả nhất định”(2). 4.2. Đặc điểm của nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách Nhà nước Từ những nội dung trên của nguyên tắc cân đối, chúng ta có thể rút ra một số đặc điểm của nó như sau: Thứ nhất, nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách phản ánh mối quan hệ tương tác giữa các khoản thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước trong năm ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Việc cân đối trong hoạt động ngân sách không phải chỉ là thu, chi cân đối hoặc chỉ là cân đối về mặt lượng mà còn nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược kinh tế- xã hội của đất nước, đồng thời các chỉ tiêu kinh tế- xã hội này cũng quyết định sự hình thành về thu, chi ngân sách nhà nước. Nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước với những đặc thù của nó được nhà nước xây dựng trong luật nhằm làm ổn định chính sách tài chính tiền tệ của đất nước, bởi lẽ nó có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế- xã hội. Thứ hai, nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước tham gia điều chỉnh sự cân đối giữa tổng thu và tổng chi, giữa các khoản thu và các khoản chi, tham gia cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước, đồng thời nguyên tắc này còn có đặc điểm kiểm soát tình trạng ngân sách nhà nước đặc biệt là tình trạng bội chi ngân sách nhà nước với đòi hỏi của nó là nếu có bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển tiến tới cân bằng thu, chi trong ngân sách. Thứ ba, nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước còn là sự bình ổn nguồn ngân sách, làm cho số bội chi ngân sách nhà nước được cân bằng so với các nguồn thu để hoàn thiện các nhiệm vụ chi đó. Điều này có nghĩa là, đặc điểm nổi bật của nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước (nguyên tắc ngân sách thăng bằng) chính là sự định hướng được cho ngân sách nhà nước nếu có bội chi thì sẽ có cách giải quyết, bình ổn tối ưu, được thể hiện rõ trong khoản 2 Điều 8 Luật Ngân sách Nhà nước: “Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn”. Thứ tư, nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước còn đòi hỏi nguồn vay ngân sách từ trong và ngoài nước sẽ không được sử dụng cho các nhiệm vụ chi nào khác ngoài nhiệm vụ chi cho đầu tư phát triển vì đây là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu đỏi hỏi phải có nguồn ngân sách thật sự ổn định để thực hiện nhiệm vụ và khi nhiệm vụ hoàn thành sẽ nhanh chóng có nguồn tài chính để trả nợ. Do vậy, bắt buộc phải tuân theo đặc điểm này để tránh sự xáo trộn trong hoạt động ngân sách nhà nước. 4.3. Ý nghĩa của nguyên tắc cân đối (nguyên tắc ngân sách thăng bằng) Trước hết, nguyên tắc này được ghi nhận trong luật, tức là Nhà nước đã thấy được tầm quan trọng của nó trong việc làm ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước đưa nguyên tắc này áp dụng vào thực tiễn hoạt động ngân sách của Việt Nam thông qua các hoạt động thu ngân sách của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và hoạt động nộp thuế của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp thuế vì thấy được tác dụng của nó khi góp phần ổn định việc thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô: tăng trưởng mức thu nhập bình quân trong nền kinh tế, giảm tỷ lệ thất nghiệp, lạm phát được duy trì ở mức ổn định và có thể dự toán được, sở dĩ làm được điều này là do nguồn ngân sách của nước ta luôn trong trạng thái cân bằng, nhiệm vụ chi không vượt quá khả năng thu. Hai là, việc thừa nhận nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước trong luật và áp dụng nó vào thực tiễn cuộc sống còn bởi chúng ta nhận thấy được rằng nó có ý nghĩa trong việc phân bổ, sử dụng và điều chỉnh nguồn lực tài chính có hiệu quả. Ý nghĩa này được thể hiện từ việc lập dự toán nhà nước đã có ưu tiên hợp lý trong phân bổ ngân sách nhà nước và sự gắn kết chặt chẽ giữa chiến lược phát triển kinh tế- xã hội với công tác lập kế hoạch ngân sách, nhờ ý nghĩa định hướng đó của nguyên tắc này mà Nhà nước ta chủ động thực hiện thắng lợi các mục tiêu kinh tế- xã hội đã đề ra. Ba là, “nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước còn có ý nghĩa trong việc đảm bảo công bằng xã hội”(iiii), bởi lẽ Nhà nước ta đã có kế hoạch cụ thể để xây dựng những vùng dân cư đặc biệt khó khăn, vùng sâu, vùng xa cho nên khi dự toán ngân sách thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã điều chỉnh nhiệm vụ chi để tập trung đầu tư cho những vùng khó khăn, để những vùng này bước đầu được cân đối trong mối quan hệ tổng thể với các vùng phát triển khác trong cả nước, Nhà nước cũng có thể huy động nguồn lực tài chính từ những vùng kinh tế vững mạnh để chung tay xây dựng những vùng khó khăn mà không cần hoặc cần ít đến ngân sách nhà nước, những nguồn lực đầu tư cho những vùng khó khăn sẽ được cân bằng với việc chi cho những công việc quan trọng khác của đất nước. Cho nên, áp dụng nguyên tắc này khi thực hiện nhiệm vụ kinh tế- xã hội của đất nước tức là sẽ có công bằng xã hội. Bốn là, nguyên tắc cân đối này còn góp phần vào việc tạo được nguồn dự trữ ngân sách nhà nước vì nếu có sự cân đối trong thu và chi tiêu công thì những nguồn thu nào mà chưa có nhiệm vụ chi cụ thể do các cơ quan nhà nước đã có kế hoạch sử dụng những nguồn khác để đầu tư cho nhiệm vụ chi đó, tức là nguồn thu và nhiệm vụ chi nào đó được hài hòa với nhau thì một phần sẽ được giữ lại trong ngân sách để dự trữ nhằm đáp ứng những mục tiêu chi phát sinh đột xuất. Chúng ta sẽ không phải hoãn lại những kế hoạch nào đó để chờ nguồn thu cụ thể mà sẽ thực hiện ngay do nguồn dữ trữ tài chính sẵn có, điều này giúp những công việc được hoàn thành nhanh chóng và hiệu quả góp phần làm cho kinh tế- xã hội được ổn định lâu dài. 4.4. Mối quan hệ giữa nguyên tắc cân đối với hoạt động NSNN Thứ nhất, nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN có vai trò thúc đẩy hoặc có khi lại kiềm chế sự linh hoạt, hiệu quả của hoạt động ngân sách nhà nước của Việt Nam. Điều này thể hiện, nếu nguyên tắc cân đối này được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vận dụng một cách linh hoạt, sáng tạo thì nó có tác dụng làm cho hoạt động ngân sách nhà nước của Việt Nam luôn vận động phát triển theo chiều hướng tích cực, có nghĩa là hoạt động thu ngân sách và nhiệm vụ chi ngân sách cho những mục tiêu phát triển của đất nước do có tác động tích cực từ nguyên tắc này sẽ luôn ổn định và phát triển, không bị xáo trộn bởi sự tác động của các yếu tố nào. Ngược lại, nếu cơ quan có thẩm quyền mà áp dụng sai quy luật, bản chất của nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước thì nó thúc đẩy sự xáo trộn, mất cân đối, ổn định của các nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của Việt Nam. Thứ hai, ở trên là sự tác động của nguyên tắc cân đối tới hoạt động ngân sách nhà nước, do có mối quan hệ mật thiết với nhau cho nên không chỉ có sự tác động một chiều từ nguyên tắc cân đối mà còn là sự tác động trở lại của hoạt động ngân sách nhà nước tới nguyên tắc cân đối. Điều này thể hiện, nếu hoạt động ngân sách nhà nước của Việt Nam được vận động hợp quy luật, tuân theo quy định của pháp luật và đạt được những thành tựu nhất định thì tức là hoạt động đó đã chứng minh sự đúng đắn của nguyên tắc cân đối và nhờ những thành tựu đó nên quá trình này tiếp tục dung nạp, sử dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước làm cơ sở cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội của Việt Nam. Ngược lại, nếu như hoạt động ngân sách nhà nước có sử dụng nguyên tắc này trong thực hiện các nhiệm vụ tài chính của đất nước mà không thu được những thành tựu nào mà còn làm ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển của đất nước thì nguyên tắc này đã bộc lộ sự hạn chế, không còn phù hợp với những biến động không ngừng của hoạt động ngân sách thì sẽ nhanh chóng bị thay đổi bản chất, quy luật bởi chính hoạt động thu và chi ngân sách này, thay vào đó là một nguyên tắc cân đối với bản chất và quy luật phù hợp hơn với hoạt động ngân sách nhà nước. Điều này đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành sửa đổi bổ sung nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách của nhà nước đảm bảo cho nguyên tắc này được giữ vững, không bị xáo trộn để tiếp tục làm cơ sở định hướng cho việc thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Việt Nam. 4.5. Tác động của nguyên tắc cân đối đối với hoạt động ngân sách nhà nước Sự tác động của nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN tới hoạt động ngân sách (hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước) đã được đề cập ở phần 4.3 và 4.4, tuy nhiên sự tác động cụ thể như thế nào sẽ được làm rõ như sau: Trước hết, nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN có tác động làm cho hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước của các cơ quan nhà nước được ổn định. Sự tác động này thể hiện: để thực hiện nhiệm vụ thu và chi ngân sách thì các cơ quan có thẩm quyền buộc phải áp dụng sự cân đối được pháp luật quy định nhằm đảm bảo cho kế hoạch của cơ quan nhà nước cấp trên được thực hiện triệt để, do có những ưu điểm nhất định và được thực tiễn kiểm định thông qua quá trình sử dụng lâu dài nguyên tắc cân đối khi các cơ quan khác nhau trong những giai đoạn khác nhau đã sử dụng nó cho hoạt động cụ thể của mình và dành những thắng lợi nhất định. Do vậy, nguyên tắc này vẫn có tác dụng làm ổn định hoạt động thu, chi ngân sách đến giai đoạn hiện nay nên vẫn được sử dụng. Hai là, nguyên tắc cân đối cũng có tác động làm cho hoạt động thu, chi NSNN không những ổn định mà còn phát triển bền vững. Điều này có nghĩa là, khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành hoạt động thu và chi NSNN mà áp dụng đúng nguyên tắc này cho hoạt động của mình thì khả năng thu và nhiêm vụ chi ngân sách được tiến hành suôn sẻ không những đã đáp ứng yêu cầu đặt ra mà còn có khả năng vượt yêu cầu đặt ra, có nghĩa là khả năng thu và nhiệm vụ chi được tiến hành suôn sẻ không những chỉ trong một năm ngân sách nhất định mà còn có khả năng được tiến hành suôn sẻ ở những năm ngân sách tiếp theo đó nhờ áp dụng đúng nguyên tắc cân đối này. Ba là, nguyên tắc cân đối không chỉ có tác động tích cực tới hoạt động NSNN mà nó còn có tác động tiêu cực đến hoạt động này, đó là nó có khả năng kiềm chế, làm chậm đi quá trình thu, chi NSNN của Việt Nam khi các cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động thu, chi ngân sách mà không có sự áp dụng hoặc áp dụng sai bản chất của nguyên tắc này thì khi đó hoạt động NSNN sẽ không những bị chậm đi mà còn có khả năng mất ổn định, ảnh hưởng đến việc thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội đã có định hướng cụ thể của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phân bổ ngân sách nhà nước từ các nguồn thu đó. Hậu quả cuối cùng tất yếu xảy ra khi áp dụng sai nguyên tắc cân đối sẽ là sự mất định hướng cho việc phân bổ NSNN, các cơ quan có thẩm quyền sẽ không định ra được kế hoạch sẽ sử dụng nguồn thu này cho những nhiệm vụ chi cụ thể nào. Đây là sự tác động bất lợi cho sự giàu mạnh của một quốc gia khi nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN không được quan tâm chú trọng. II. Một số vấn đề thực tiễn 1. Thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối (nguyên tắc ngân sách thăng bằng) trong hoạt động ngân sách nhà nước ở Việt Nam Kể từ khi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 có hiệu lực thi hành thì hoạt động ngân sách nhà nước (hoạt động thu, chi ngân sách) đã có những chuyển biến theo cả hai hướng tích cực và tiêu cực, đặc biệt là việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN theo quy định của luật vào hoạt động thu, chi ngân sách bên cạnh việc đạt được những thành tựu cụ thể cũng không ít những vấn đề tiêu cực nảy sinh. Cụ thể: Thứ nhất, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực thu, chi ngân sách nhà nước trong hoạt động của mình đã triệt để áp dụng nguyên tắc cân đối theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước để tạo ra sự cân bằng, ổn định cho NSNN nhằm phục vụ tốt nhất cho những nhiệm vụ quan trọng của đất nước. Thứ hai, để cho việc thu, chi ngân sách được cân đối cũng như bắt buộc các cơ quan có thẩm quyền trực tiếp thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách để tập trung nguồn thu về NSNN tuân thủ triệt để nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN thì từ khâu dự toán- khâu đầu tiên trước khi bắt tay trực tiếp vào hoạt động thu, chi cụ thể thì các cơ quan có thẩm quyền trong việc dự toán NSNN cũng đã tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc này để đảm bảo cho nguồn ngân sách thực sự cân đối, ổn định tạo cơ sở cho việc thực hiện tốt những nhiệm vụ cụ thể về các lĩnh vực khác nhau của đất nước phải sử dụng đến ngân sách nhà nước. Thứ ba, mặc dù việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN đã được tuân thủ triệt để trong hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực thu, chi và phân bổ ngân sách nhưng việc áp dụng nguyên tắc này thật sự không đơn giản mà vẫn có những vướng mắc trong quá trình áp dụng nguyên tắc đó vào thực tiễn hoạt động. Cụ thể: “việc thực hiện nguyên tắc cân đối trong Luật Ngân sách Nhà nước đã xuất hiện một số vướng mắc, tồn tại, trong đó vấn đề về phạm vi cân đối và cách tính bội chi NSNN còn có một số điểm chưa rõ ràng, chưa đúng với quy định của Luật Ngân sách Nhà nước, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Số thu về phí, lệ phí hiện nay chưa được quy định rõ ràng, khoản nào trong cân đối, khoản nào ngoài cân đối NSNN, khoản nào hạch toán trong NSNN” (theo GS-TSKH Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội). Nếu như vậy thì vấn đề cân đối trong ngân sách hoàn toàn chưa đạt được, do vậy nguyên tắc cân đối trong trường hợp nêu trên hoàn toàn chưa được tuân thủ, áp dụng triệt để, điều này một phần do trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam, phần nữa do đặc thù của hoạt động thu, chi ngân sách ở Việt Nam (thu từ nhiều nguồn và chi cho quá nhiều nhu cầu khác nhau) tạo nên, chúng ta khó có thể cân đối trong mọi năm ngân sách. Thứ tư, một điểm vướng mắc nữa về thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN của Việt Nam là khi thực hiện việc cân đối NSNN (cân đối các nguồn thu với nhiệm vụ chi cụ thể của đất nước) thì chúng ta phải quán triệt nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên; nếu bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển. Nhưng qua kết quả kiểm toán cho thấy một số khoản thu nêu trên không được tính toán cân đối NSNN mà để lại đơn vị chi tiêu, khi quyết toán sẽ thực hiện ghi thu, ghi chi vào NSNN. Kết quả kiểm toán cho thấy khoản phí, lệ phí là con số không nhỏ (ước tính hàng ngàn tỷ đồng) và đây là nguồn thu ngân sách nhà nước cần phải được đưa vào cân đối, bố trí trong dự toán hàng năm. Nếu thực tế đó không nhanh chóng được khắc phục thì sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến quá trình lên kế hoạch cho việc phân bổ nguồn NSNN của những năm tiếp theo và như vậy việc cân đối trong ngân sách trong các năm sau đó là không thể đạt được mà tình trạng đó nếu tiếp tục diễn ra sẽ làm cho nguồn thu và nhiệm vụ chi của nước ta bị xáo trộn. Thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN theo Luật Ngân sách trên đây đã đưa lại một số thành tựu cần phát huy và còn tồn tại một số khuyết điểm cần khắc phục như sau: 2. Những thành tựu và hạn chế khi áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước ở Việt Nam 2.1. Những thành tựu đạt được Một là, quá trình áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước từ khi có Luật Ngân sách Nhà nước 2002 đã làm cho nguồn ngân sách nước ta đạt được ổn định và không ngừng tăng lượng dự trữ qua các năm bởi do có sự cân đối trong ngân sách nhà nước cho nên những nhiệm vụ chi cụ thể đã được thực hiện đến cùng bởi sự bảo đảm từ nguồn vật chất đầu tư trong ngân sách. Từ đó, những nguồn thu khác do nhiệm vụ chi chưa phát sinh hoặc chưa cần thiết nên đã được đưa vào dự trữ trong ngân sách nhà nước để đáp ứng cho những nhiệm vụ chi mới phát sinh. Hai là, “quá trình áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước ở Việt Nam đã làm cho GDP của Việt Nam đạt được sự tăng trưởng từ năm 2002 là 7%, năm 2003: 7,3%, năm 2004: 7,7%, năm 2005: 7,5%, năm 2006: 8,2% và năm 2007: 8,5%. So với các nước trong khu vực, Việt Nam đứng vào hàng các quốc gia có tốc độ tăng trưởng rất cao”(3). Sở dĩ những con số này luôn lũy tiến theo các năm là do chúng ta biết cân đối giữa nguồn thu và những nhiệm vụ chi cụ thể, nói cách khác chúng ta biết sử dụng nguồn thu ngân sách nhà nước để tập trung đầu tư chi cho những công việc có lợi cho nguồn thu ngân sách (có khả năng thu hồi nguồn ngân sách cao và nhanh nhất). Điều này hoàn toàn phù hợp với bản chất của nguyên tắc cân đối và quy định của pháp luật là chi đầu tư phát triển chiếm tỷ lệ cao nhất trong nhiệm vụ chi ngân sách. Ba là, việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước thời gian qua vào các khâu dự toán ngân sách, thu ngân sách, chi ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Việt Nam đã góp phần làm “tăng thu nhập bình quân đầu người ở mức 122,5 USD/người, tăng lên 400 USD/người năm 2000 và 637,3 USD/người năm 2005. Con số này đã đạt được 820 USD/người năm 2007. Bên cạnh đó, số hộ giàu tăng lên và số hộ nghèo giảm xuống. Tỷ lệ nghèo đói giảm mạnh từ 58% năm 1993 giảm còn 37% năm 1998 tiếp tục giảm còn 28% năm 2004 và còn lại mức thấp 18,1% năm 2006. Đời sống của người dân được cải thiện, các vấn đề an sinh xã hội được đảm bảo hơn”(4). Điều này do chúng ta đảm bảo được nguồn thu cân đối, các nhiệm vụ chi khác nhau ở các lĩnh vực khác nhau được giải quyết tốt cho nên nguồn tài chính được sử dụng để chi cho các lĩnh vực xã hội có bước lũy tiến, có nghĩa là trong hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước, chúng ta đã có sự cân bằng (giải quyết tốt mối quan hệ) giữa nhiệm vụ chi cho các công việc ở các lĩnh vực khác với nhiệm vụ chi cho các lĩnh vực xã hội (chi thường xuyên) và nguồn chi cho các lĩnh vực xã hội này không ngừng được tăng lên do chúng ta bảo đảm được nguồn thu cân đối (nguồn thu tăng cộng với nguồn thu được dự trữ trong ngân sách nhà nước) nên “việc chi cho các nhiệm vụ khác đã được dự toán cụ thể cho nên nguồn tài chính còn lại sau khi đã dự toán cho các nhiệm vụ chi khác nhau được dư ra với một lượng tương đối lớn mà chưa dự toán cho nhiệm vụ chi thường xuyên trong đó có việc giải quyết các vấn đề xã hội”(iiiii), với nguồn tài chính còn lại này đủ lớn để chúng ta có thể tập trung cung cấp cho nhiệm vụ chi thường xuyên này được dồi dào hơn. Bốn là, trong những năm qua do việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quán triệt triệt để cho nên nước ta đã kiểm soát được mức bội chi ngân sách nhà nước ở giới hạn cho phép (không quá 5% GDP/ năm) và nguồn vay chủ yếu chi cho đầu tư phát triển. Đây là một thành công đáng ghi nhận trong việc kiểm soát bội chi NSNN ở nước ta khi có sự áp dụng triệt để nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước, mặc dù chịu sự tác động nghiêm trọng từ những cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính từ nền kinh tế thế giới nhưng do có sự triệt để áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước cho nên tình hình thu, chi ngân sách nhà nước của Việt Nam vẫn chuyển biến theo chiều hướng tích cực, thu không những đủ chi cho thường xuyên mà còn dành được một phần cho đầu tư phát triển. Vì vậy, mức thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp, đây chính là kết quả của những nỗ lực to lớn của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Năm là, trong những năm qua ở nước ta do có sự áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN trong từng kế hoạch, từng quá trình thi hành nhiệm vụ cụ thể của những cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện dự toán ngân sách, thu, chi ngân sách nhà nước nói riêng và những cơ quan nhà nước khác nói chung đã làm cho những nhiệm vụ cụ thể đặt ra trước đất nước được giải quyết một cách triệt để. Điều này không những tạo được ổn định trong ngân sách nhà nước mà nó còn làm cho nguồn NSNN tiếp tục đạt được bội thu vì chính khi những công việc tạo ra nguồn thu nhập này được giải quyết bởi sự đầu tư từ nguồn ngân sách thì khi hoàn thành những công việc, những sản phẩm, công trình được đầu tư làm ra đó sẽ được đưa vào sử dụng để phục vụ cho nhu cầu của con người thì nó sẽ tạo ra thu nhập (lợi nhuận), những lợi nhuận này được nộp vào NSNN và đã trở thành một nguồn thu nữa cho ngân sách ngoài những nguồn thu đã có từ trước đến nay. Hơn nữa, việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN những năm qua ở nước ta đã làm cho nguồn thu, nhiệm vụ chi không những được ổn định trong một năm mà nguồn thu, nhiệm vụ chi này được tiếp tục ổn định cho đến nay. Bởi lẽ, khi lên kế hoạch thực hiện cân đối trong hoạt động NSNN để áp dụng trong một năm cụ thể nó sẽ tạo tiền đề cho những năm sau đó tiếp tục áp dụng những kế hoạch của năm ngân sách trước nhằm tạo ổn định trong hoạt động NSNN của năm đó. Sáu là, việc áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN ở nước ta trong những năm qua cũng đã góp phần làm cho hoạt động của các cơ quan nhà nước được linh hoạt hơn vì khi cân đối được ngân sách thì những công việc thuộc nhiệm vụ của các cơ quan đó cần sử dụng đến ngân sách được thực hiện một cách nhanh chóng. Điều này góp phần tạo ra tâm lý làm việc thoải mái cho cán bộ, công chức giúp họ giải quyết triệt để công việc thuộc thẩm quyền. 2.2. Một số hạn chế khi áp dụng nguyên tắc này Thứ nhất, trong khi áp dụng nguyên tắc cân đối thì tính minh bạch trong cân đối NSNN chưa được vân dụng triệt để khi xác định tỷ lệ bội chi NSNN. Bên cạnh đó, vấn đề bội chi NSNN trong thời gian qua cũng tồn đọng một số vấn đề mà chính phủ ta cần phải xem xét, cân nhắc để có những giải pháp tốt hơn khi xử lý bội chi NSNN trong những năm sắp tới như: số tiền vay, đặc biệt là vay nước ngoài cho đầu tư phát triển chưa được quản lý chặt chẽ, chưa chú trọng đến mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên nên tạo ra áp lực bội chi ngân sách nhà nước (nhất là ngân sách địa phương), ngân sách địa phương vẫn có bội chi nhưng mức bội chi này lại không được tính vào bội chi NSNN. Do tính minh bạch trong cân đối ngân sách không được vận dụng triệt để nên mặc dù nguyên tắc cân đối này có được áp dụng trong quá trình thu, chi NSNN nhưng vẫn không thể phát huy được tác dụng làm cân bằng cho ngân sách để thực hiện những công việc phát sinh trước đất nước, do vậy, không thể định hướng, lên kế hoạch cho quá trình thu, chi ngân sách nhà nước cho những năm ngân sách sau đó. Thứ hai, phân tích đặc thù nguồn thu NSNN thời gian qua, TS. Nguyễn Thị Hải Hà (Viện Khoa học Tài chính) cho rằng: giống như các nền kinh tế khác ở giai đoạn đầu phát triển, thu NSNN của Việt Nam phụ thuộc nhiều vào nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu từ các cơ sở kinh doanh. Bên cạnh đó, do là nước xuất khẩu dầu thô nên thu từ dầu thô cũng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu NSNN. Thu từ tài sản, từ thuế thu nhập cá nhân, các khoản phí còn tương đối hạn chế. “Chẳng hạn năm 2008, tỷ trọng thu dầu thô và thu từ hoạt động xuất nhập khẩu vẫn chiếm tới 48% tổng thu NSNN, điều này cho thấy thu NSNN phụ thuộc đáng kể vào thị trường thế giới. Bên cạnh đó, thu từ các cơ sở kinh tế trong năm 2008 chiếm 39% tổng thu NSNN, trong khi đó thu thuế thu nhập cá nhân chỉ chiếm 3%, các khoản phí, lệ phí và thu từ nhà đất chiếm khoảng 10%, do vậy nguồn thu trong nước cũng rất nhạy cảm với các biến động kinh tế. Về chi NSNN, cũng do nền kinh tế nước ta đang trong giai đoạn đầu phát triển nên cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội còn nhiều bất cập, thể chế tài chính chưa hoàn thiện và do tốc độ tăng giá tương đối cao... nên áp lực tăng chi NSNN là rất lớn. Ðặc biệt năm 2009, chi NSNN đã được điều chỉnh tăng do Chính phủ thực hiện các chính sách kích cầu đầu tư, tiêu dùng nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội. Trong khi đó, nguồn thu NSNN bị giảm, nhất là thu từ dầu thô và thu xuất nhập khẩu giảm do tác động của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu. Chính vì thế, áp lực cân đối NSNN là rất lớn. Thêm vào đó, với quy trình ngân sách nhà nước truyền thống, theo năm và giới hạn bội chi NSNN là 5% GDP nên mức bội chi thực tế luôn tiệm cận ở giới hạn cho phép. Như vậy, khả năng điều chỉnh ngân sách theo các biến động kinh tế - xã hội trong và ngoài nước rất hạn chế”(5). Từ những tồn tại nêu trên cho thấy sự cân đối trong hoạt động NSNN vẫn chưa được đảm bảo triệt để, xuất phát từ những biến động của nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho nên nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN mặc dù được áp dụng nhưng nguyên tắc này vẫn không có khả năng đảm bảo tuyệt đối cho sự cân đối ngân sách vì những biến động luôn xảy ra mà không thể kiểm soát được mà nguyên tắc này lại có sự ổn định tương đối nên không thể chi phối trong mọi trường hợp cụ thể mặc dù hoạt động thu, chi NSNN đã có áp dụng nguyên tắc này. Thứ ba, xuất phát từ năng lực của những cán bộ thực hiện nhiệm vụ dự toán, quyết toán, thu, chi NSNN của Việt Nam hiện nay vẫn còn những hạn chế nhất định cho nên khi trực tiếp vận dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN thuộc nhiệm vụ của mình để làm cho nguồn thu, nhiệm vụ chi của đất nước được bảo đảm ổn định NSNN thì vẫn còn lung túng, chưa thật sự hiểu bản chất của nguyên tắc này. Do vậy, không thể khai thác lợi thế của nguyên tắc này để cân đối NSNN là điều không thể tránh khỏi, hơn nữa nguyên tắc này tương đối là khó khi vận dụng vào thực tiễn cho nên nguồn thu, nhiệm vụ chi không bảo đảm cân đối, thậm chí bội chi trong một số năm là điều dễ hiểu. 3. Những đánh giá, nhận xét về thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN theo Luật Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam hiện nay Những vấn đề về thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN ở nước ta cho thấy rằng, khi áp dụng nguyên tắc cân đối vào hoạt động thu, chi NSNN của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền của Việt Nam đã làm cho các công việc đặt ra trước nhà nước trong những năm qua được thực hiện một cách triệt để; nguồn thu và nhiệm vụ chi do áp dụng nguyên tắc này trong quá trình thực hiện đã làm cho NSNN được điều hòa một cách ổn định; các cơ quan nhà nước của Việt Nam đã đề cao ý thức chấp hành nguyên tắc này khi thực hiện nhiệm vụ của mình, coi nguyên tắc này là mục tiêu trong hoạt động của mình nhằm có được một nền ngân sách tốt nhất cho việc thực hiện các mục tiêu kinh tế- xã hội của đất nước, từng bước tiếp tục hoàn thiện thể chế NSNN với sự cân đối lâu dài tạo điều kiện cho Việt Nam thực hiện hội nhập về kinh tế và các lĩnh vực khác được ổn định, không bị tác động bởi những biến động của thị trường thế giới. Nói chung, thực tế áp dụng nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN trong những năm qua ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể. Tuy nhiên, hoạt động NSNN vẫn còn một số hạn chế nhất định: nguyên tắc này vẫn chưa được các cơ quan có thẩm quyền tìm ra hướng mới để khai thác công dụng, bản chất một cách triệt để do những hạn chế về năng lực của cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện thu, chi và dự toán NSNN của Việt Nam cho nên sự cân đối trong ngân sách chỉ đạt được một số năm cụ thể mà chưa trở thành một điều tất yếu và lâu dài khi nguyên tắc này được pháp luật quy định và là mục tiêu hoạt động của nền ngân sách Việt Nam. Cho nên cần có những giải pháp để phát huy nguyên tắc này trong hoạt động NSNN nhằm thực sự thu được cân đối trong hoạt động thu, chi NSNN ở Việt Nam để tạo nên một nền tài chính vững mạnh lâu dài qua các năm cho dù thị trường có biến động. III. Một số phương hướng nhằm phát huy vai trò của nguyên tắc cân đối (nguyên tắc ngân sách thăng bằng) trong hoạt động ngân sách nhà nước ở Việt Nam Một, để có thể phát huy nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN ở Việt Nam thì điều quan trọng nhất là các cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành hướng dẫn cụ thể nguyên tắc này thông qua việc ban hành những văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền của mình để cho các cơ quan trực tiếp thực hiện thu, chi NSNN ở trung ương và địa phương hiểu đúng bản chất từ đó áp dụng đúng và hợp lý nguyên tắc này trong hoạt động của mình thì mới thu được sự cân đối trong NSNN. Hai, do nguyên tắc này rất khó khi áp dụng vào thực tiễn thu, chi NSNN trong hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thu, chi NSNN mà năng lực của một số cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ này còn có những hạn chế nhất định. Do vậy, để nguyên tắc này thật sự phát huy được vai trò của nó thì cần phải tiếp tục nâng cao năng lực của cán bộ, công chức thông qua những lớp tổ chức nghiên cứu về nguyên tắc cân đối để cho cán bộ, công chức thật sự hiểu bản chất của nó và tiến hành áp dụng trong thực tế nguyên tắc này thật sự phù hợp với bản chất của nguyên tắc nhằm thu được kết quả cân đối tốt nhất. Ba, “cần tăng cường rà soát, cắt giảm những khoản chi tiêu NSNN chưa thật cần thiết và kém hiệu quả, từ đó có sự chuyển đổi linh hoạt trong chi tiêu NSNN để không làm mất cân đối NSNN, không lãng phí nguồn thu NSNN vào những hoạt động chi không cần thiết, không hiệu quả. Nhà nước phải kiểm soát chặt chẽ ngay từ khâu vay vốn để bù đắp bội chi và sử dụng cho đầu tư phát triển, duy trì mức bội chi cho phép hàng năm do Quốc hội quyết định. Bên cạnh đó, Nhà nước cần tạo điều kiện cho người dân tham gia giám sát, theo dõi quá trình thực hiện nhiệm vụ ngân sách của các cấp, các ngành bằng cách Nhà nước phải cung cấp những thông tin chính xác, đầy đủ và kịp thời cho người dân biết qua các phương tiện truyền thanh, báo chí. Có sự phối hợp, giám sát chặt chẽ này giữa Nhà nước và nhân dân sẽ góp phần thúc đẩy tính minh bạch và trách nhiệm của người sử dụng và quản lý NSNN”(6). Từ đó, nguyên tắc cân đối sẽ được tuân thủ triệt để làm cho NSNN thật sự đạt được cân bằng, ổn định. Bốn, muốn phát huy được vai trò của nguyên tắc cân đối thì một điểm nữa cần phải chú trọng là cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiếp tục nghiên cứu về nguyên tắc này để có những sửa đổi, bổ sung nguyên tắc này trong luật phù hợp với những biến động của hoạt động ngân sách ở Việt Nam nhằm giúp nguyên tắc này không lạc hậu so với những biến động của hoạt động NSNN mà luôn kiểm soát tốt hoạt động thu, chi NSNN thông qua việc áp dụng nguyên tắc cân đối của các cơ quan có thẩm quyền trong lĩnh vực thu, chi ngân sách nhà nước..v.v… C. Tổng kết Trên đây là một số vấn đề về nguyên tắc cân đối trong hoạt động ngân sách nhà nước và thực tế áp dụng nguyên tắc này ở Việt Nam. Qua phần phân tích trên cho thấy rằng, nguyên tắc này đóng một vai trò quan trọng đặc biệt đối với hoạt động ngân sách của nước ta. Nhờ việc áp dụng nguyên tắc cân đối mà trong những năm qua hoạt động thu, chi NSNN ở Việt Nam đã luôn giữ được ổn định, nguồn dự trữ ngân sách không bị thâm hụt nhờ việc chúng ta chủ động dự toán được nguồn thu cụ thể sẽ đầu tư chi cho nhiệm vụ cụ thể nên mức bội chi luôn được kiểm soát. Mặc dù chịu sự tác động từ những cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính của những nền kinh tế thế giới nhưng do chúng ta cân đối được ngân sách cho nên những vấn đề phát sinh từ những cuộc khủng hoảng đó luôn được kiểm soát mà nguồn NSNN không bị thâm hụt do chi để khắc phục những vấn đề này. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được cũng còn một số hạn chế xuất phát từ bản chất của nguyên tắc này cho nên chúng ta phải áp dụng một số biện pháp trên nhằm tiếp tục phát huy vai trò của nguyên tắc cân đối để đạt được một nền tài chính vững mạnh, ổn định, để giải quyết tốt nhất các mục tiêu kinh tế- xã hội đặt ra trước đất nước./. Chú thích: (1),(2),(3),(4,(6)) trích Cân đối ngân sách nhà nước – thực trạng và hướng hoàn thiện. Người thực hiện: Quách Hồng Thơ. Giáo viên hướng dẫn: Lê Huỳnh Phương Chinh - www.tailieu.vn; (5) trích Thánh thức trong cân đối ngân sách nhà Nước – báo Nhân Dân; (i),(ii) xem điểm 7 Mục I Thông tư số 59/2003 ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; (iii) xem khoản 1, khoản 2, khoản 4 Điều 8; khoản 1 Điều 11 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; (iiii) xem điểm a khoản 2 Điều 5 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước; (iiiii) xem điểm 8 Mục I Thông tư số 59/2003 ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. ************** Danh mục tài liệu tham khảo 1. Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002; 2. Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002; 3. Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước; 4. Cân đối ngân sách nhà nước – thực trạng và hướng hoàn thiện. Người thực hiện: Quách Hồng Thơ. Giáo viên hướng dẫn: Lê Huỳnh Phương Chinh -www.tailieu.vn; 5. Trường Đại học Luật Hà Nội – Giáo trình Luật Ngân sách Nhà nước. Nxb. CAND 2010; 6. Cân đối ngân sách nhà nước - đảm bảo ổn định nền tài chính quốc gia – báo Nhân Dân; 7. Thánh thức trong cân đối ngân sách nhà Nước – báo Nhân Dân; 8. các trang web. www.Google.com.vn www.tapchitaichinh.vn www.kilobooks.com www.tailieu.vn www.tapchiketoan.vn