Đề tài Nguyên tắc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong xây dựng văn bản pháp luật, phân tích và ví dụ minh họa

Đề 8 : Một trong những nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là bảo đảm tính hợp pháp, hợp hiến. Hãy làm rõ nội dung nguyên tắc này và cho ví dụ minh họa ? BÀI LÀM Đặt vấn đề : Văn bản quy phạm pháp luật là công cụ quan trọng để nhà nước quản lý mọi mặt đời sống xã hội. Loại văn bản này được xây dựng trên cơ sở yêu cầu chặt chẽ về cả nội dung và hình thức. Một nguyên tắc tất yếu và quan trọng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Giải quyết vấn đề : 1. Cơ sơ pháp lý: Điều 1, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định : “1. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. 2. Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. ” Khoản 1, Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 quy định : “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”. Thấy rằng, nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp được đặt lên hàng đầu trong các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phần nào thể hiện tính quan trọng và bắt buộc của nó. 2. Nội dung nguyên tắc và ví dụ minh họa. Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vị trí tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật được xác định bởi tính chất đặc biệt của Hiến pháp. Là văn bản của quyền lực gốc, Hiến pháp điều chỉnh mối quan hệ, xác định hình thức nhà nước, mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, địa vị pháp lý của công dân, mối quan hệ giữa công dân và nhà nước. Vì vậy, việc đảm bảo đảm bảo tính hợp hiến trong hoạt động lập pháp, lập quy của các cơ quan nhà nước là vấn đề tất yếu và rất quan trọng. Văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và mọi hoạt động của nhà nước nói chung đều phải thõa mãn điều kiện này. Tính hợp hiến đòi hỏi tất cả các quy phạm pháp luật thuộc bất kỳ một ngành luật nào trong hệ thống pháp luật cũng không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc, hiệu lực pháp lý của văn bản, tạo thành một hệ thống thống nhất về tên gọi với thứ bậc cao thấp khác nhau theo quy định của Hiến pháp. Các đạo luật, pháp lệnh trái với Hiến pháp sẽ bị đình chỉ, bãi bỏ. Tính hợp hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp.  Tính hợp pháp của hệ thống pháp luật là sự phù hợp giữa quy định của các văn bản dưới luật với luật. Quan điểm này hoàn toàn đúng nhưng chưa thực sự đầy đủ. Nếu chỉ coi việc đảm bảo tính hợp pháp của hệ thống pháp luật chỉ là “văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định, hình thức của văn bản phải phù hợp với quy định về kỹ thuật văn bản” sẽ không đảm bảo nguyên tắc pháp luật phản ánh đời sống xã hội, thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân. Vì vậy, bên cạnh yêu cầu về sự phù hợp giữa các quy định của văn bản dưới luật với luật, tính hợp pháp của hệ thống pháp luật còn bao hàm nhiều yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, đáp ứng nhu cầu xã hội. Hình thức văn bản phải rõ ràng đúng quy định, đúng thẩm quyền. Nội dung văn bản phải rõ ràng, dễ đọc, dễ tiếp cận; nội dung của từng quy phạm phải đơn nghĩa, dễ hiểu, dễ tiên liệu. Như vậy, để bảo đảm tính hợp pháp, nội dung văn bản không trái với quy định của pháp luật, phù hợp với lợi ích của nhân dân, được ban hành đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định. Bên cạnh đó, hình thức của văn bản phải đáp ứng đầy đủ những quy định về kỹ thuật văn bản. Thứ nhất, Văn bản quy phạm pháp luật vi phạm pháp luật, bao gồm vi phạm thẩm quyền về nội dung và vi phạm thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền hình thức trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân. Một số trường hợp vi phạm thẩm quyền về hình thức như : chủ thể ban hành văn bản sử dụng tên loại văn bản không đúng thẩm quyền, chủ thể sử dụng tên văn bản đúng thẩm quyền nhưng không phù hợp với nội dung cần giải quyết… Người soạn thảo phải lựa chọn đúng loại văn bản cho mỗi chủ thể mà không được nhầm lẫn vì việc vi phạm thẩm quyền hình thức sẽ dẫn tới tình trạng làm mất hiệu lực pháp luật của văn bản và sẽ bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ. Thẩm quyền về nội dung của văn bản quy phạm pháp luật cũng được quy định pháp luật hiện hành trong nhiều văn bản khác nhau như Hiến pháp, luật, pháp lệnh…Một số trường hợp vi phạm nội dung như : chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật giải quyết vấn đề không thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình hoặc vượt quá thẩm quyền; văn bản có nội dung trái quy định; không phù hợp với các điều ước Quốc tế mà Việt Nam tham gia, văn bản vi phạm thể thức và thủ tục ban hành….. Luật, pháp lệnh cũng như các văn bản quy phạm pháp luật khác đều phải phù hợp với Hiến pháp, những văn bản luật vi hiến đều sẽ bị huỷ bỏ. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp là yếu tố cơ bản để đảm bảo giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản thỏa mãn tính hợp hiến, hợp pháp mới có có thể tồn tại và được đảm bảo thực hiện trên thực tế. Thực tế cho thấy có nhiều văn bản quy phạm pháp luật do vi phạm nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật nên đã bị đình chỉ, hủy bỏ, thực thi không hiệu quả. Ví dụ như : Quyết định 51/2009/QĐ-UBND của UBND TP. Hà Nội cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện thô sơ trên địa bàn thành phố Hà Nội có hiệu lực thi hành từ ngày 2/2, nhưng tính khả thi của quyết định là rất hạn chế vì tính hợp hiến và hợp pháp của quyết định này vẫn có nhiều điểm cần bàn. Theo Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, việc UBND TP. Hà Nội ban hành QĐ 51 có một số nội dung quy định còn chưa có sự cân nhắc kỹ về nội dung quy phạm, về thẩm quyền của cơ quan ban hành, do vậy cần phải được khẩn trương xem xét, xử lý kịp thời, để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi của văn bản. Liên quan đến hoạt động vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm, QĐ 51 có một số quy định mang tính chất cấm đoán, không có căn cứ, có biểu hiện "ngăn sông, cấm chợ" đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm, như "cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị"; "cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện thô sơ khác",chưa kể nhiều người dân đang thực hiện các hoạt động này đơn thuần với tính chất tự sản, tự tiêu nhỏ lẻ, việc quản lý, thực hiện khó có được hiệu quả cao. Riêng nội dung "gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép thành lập của UBND thành phố,..." đã hạn chế quyền của người dân, vì trong trường hợp giao dịch trao đổi gia súc, gia cầm không vì mục đích giết mổ hoặc giao dịch nhỏ lẻ của người tiêu dùng thì không bắt buộc phải qua "cơ sở giết mổ". Như vậy là đi trái với tinh thần Hiến pháp. Nếu Hiến pháp quy định “không phân biệt đối xử” thì các văn bản pháp luật, bất luận quy định dưới hình thức gì, nếu có tính chất "bất bình đẳng" giữa các công dân trước pháp luật thì có thể bị coi là đã không phù hợp với tinh thần của Hiến pháp. Nếu Hiến pháp thừa nhận "quyền tự do kinh doanh" của công dân thì các văn bản pháp luật khác không được phép quy định hạn chế các quyền đó. Điều 57, hiến pháp 1992 quy định : “Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”. Quyết định này của UBND thành phố Hà Nội đã phần nào hạn chế quyền kinh doanh của công dân. Khoản 1 Điều 5 của QĐ 51 "cấm bán các sản phẩm gia súc, gia cầm có... độc tố, ký sinh trùng hoặc vi sinh vật gây bệnh cho người", hay cấm hoạt động này trên vỉa hè, lòng đường, ngõ xóm và khu vực công cộng (khoản 4) cũng mang tính cấm đoán không có cơ sở và không rõ ràng về nội dung quy phạm pháp luật, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tùy tiện. Ngoài ra, trong quyết định, điều 1 quy định phạm vi áp dụng là "mọi tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế..." là chưa tương thích với chính điều 2 "phải có đăng ký kinh doanh, giấy phép hoặc chứng chỉ hành nghề". Những quy định trên cũng chưa sát với thực tế. Hiện, nhiều cá nhân tham gia giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trong xã hội nhưng không có giấy phép kinh doanh, giấy hoặc hoặc chứng chỉ hành nghề mà trên cơ sở tự sản, tự tiêu nhỏ lẻ đang là một nhu cầu chính đáng. Đặc biệt, trong quyết định của UBND Hà Nội về hình thức, xử lý vi phạm không dẫn rõ nguồn văn bản của cơ quan có thẩm quyền ở trung ương mà lại diễn đạt như "một quy định" mới nên có thể dẫn đến cách hiểu những quy định này là trái thẩm quyền. Quyết định không đảm bảo tính khoa học làm giá trị pháp lý của văn bản giảm sút. Ngoài ra, còn kể đến Quyết định số 33/2008/QĐ-BYT của Bộ Y tế về việc ban hành Tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ trong đó có nội dung người dưới 40 kg hoặc dưới 1,45 m không đủ điều kiện điều khiển môtô từ 50 phân khối trở lên; người có chiều cao dưới 1,5 m hoặc nặng dưới 40 kg không đủ điều kiện lấy giấy phép lái xe hạng B1. Đây là quyết định vô lý, đã vi phạm tính hợp hiến, hợp pháp. Theo Điều 55 của Luật Giao thông đường bộ thì “Người lái xe phải có sức khỏe phù hợp với loại xe, công dụng của xe. Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải thống nhất với Bộ trưởng Bộ Y tế quy định cụ thể về tiêu chuẩn sức khỏe của người lái xe…”, do vậy việc Bộ Y tế ra văn bản như vậy là sai luật. Việc Bộ Y tế tự ban hành quyết định này là "không đúng thẩm quyền”.. Văn bản này phải là thong tư lien tịch giữa Bộ Y tế, bộ Giao thông và bộ Công an. Ngày 24/10, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp có Công văn số 120/KTrVB gửi Bộ Y tế đề nghị bộ này “đình chỉ ngay việc lưu hành, tạm ngưng hiệu lực áp dụng” đối với bản tiêu chuẩn sức khỏe. 5 ngày sau bị Bộ Tư pháp phản bác, Bộ Y tế đã báo cáo Chính phủ, đề nghị dừng thi hành quy định trên. Tháng 11/2008, Phó thủ tướng Nguyễn Thiện Nhân yêu cầu Bộ trưởng Y tế rút kinh nghiệm. Trước đó năm 2007, quy định "không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại quán bar, vũ trường, quán karaoke" của Bộ Văn hóa Thông tin cũng đã phải thu hồi. Năm 2005, Bộ Công an đã bỏ quy định mỗi người chỉ được đăng ký một xe môtô hoặc xe gắn máy khi Bộ Tư pháp kết luận điều này là trái với hiến pháp và luật. Như vậy do vi phạm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật nên những quy định này dần bị đình chỉ và bãi bỏ hoặc thay thế, bổ sung. Ngoài ra, còn rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật bị bãi bỏ do vi phạm nguyên tắc này. Đó cũng nằm trong quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam. Hiện nay, việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật được giao cho nhiều cơ quan thực hiện như : Ủy ban Pháp luật, Bộ Tư pháp (ở giai đoạn thẩm định); Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH (khi chủ trì thẩm tra). Việc xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật ngay trong quá trình ban hành văn bản sẽ giúp phát hiện và loại bỏ sớm những văn bản hay những điều khoản vi hiến, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật được ban hành, tránh tốn kém thời gian và công sức của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan.Tuy nhiên, vì đó là một công việc phức tạp, mang tính chuyên môn cao, đòi hỏi sự am hiểu pháp luật sâu sắc trong tất cả các lĩnh vực và sự đầu tư lớn về thời gian, công sức nên việc thực hiện công tác này còn rất hạn chế. Do đó, trên thực tế, vẫn còn “để lọt” một số văn bản được ban hành chưa đúng thẩm quyền (ví dụ trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn có các pháp lệnh về thuế; một số quy định đáng lẽ phải được quy định cụ thể trong luật nhưng lại giao cho Chính phủ quy định hoặc bộ quy định…). Nội dung của một số dự án luật, pháp lệnh còn có những mâu thuẫn, chồng chéo. Tồn tại này đang được các nhà chức trách tìm cách giải quyết. Kết thúc vấn đề. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, là một trong những yêu cầu cơ bản của pháp chế xã hội chủ nghĩa và cũng là một nguyên tắc cơ bản cần tuân thủ khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điềunày đòi hỏi khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần loại trừ sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa văn bản luật này với văn bản luật khác trong cùng một ngành luật; bảo đảm sự thống nhất về thứ bậc, sự phù hợp giữa văn bản dưới luật với văn bản luật, giữa luật và Hiến pháp. Yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp có mối quan hệ mật thiết với yêu cầu bảo đảm tính luật thống nhất của của văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình xây dựng pháp luật, việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật là tiền đề quan trọng góp phần bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; ngược lại hoạt động bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật là cơ sở cần thiết để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của hệ thống pháp luật. Tài liệu tham khảo : Giáo trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB CAND, Hà Nội, 2008. Luật banh hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004. Đoàn Thị Tố Uyên, “bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”, tạp chí Luật học số 4, 2002. Thông tư liên tịch số 55/ 2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 6/5/2005 hướng dẫn thể thức và cách trình bày văn bản. Website : www.vietlaw.gov.vn www.chinhphu.vn www.westlaw.com