Đề tài Những hạn chế và nguyên nhân các hạn chế trong công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư ở Việt Nam

Đề bài : Anh chị hãy làm rõ những hạn chế và nguyên nhân các hạn chế trong công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư ở Việt Nam. Theo anh chị, để khắc phục hạn chế đó cần phải có những giải pháp nào? Bài làm Đầu tư là hoạt động có tính liên ngành, do đó, quản lý hoạt động đầu tư là một đòi hỏi khách quan nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư. Nhà nước Việt Nam XHCN thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình trong đó có việc quản lý hoạt động đầu tư nh. Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư là một trong những nội dung quan trọng của công cuộc đổi mới kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, đồng thời nó cũng là một trong những động lực quan trọng để thực hiện được kế hoạch huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư toàn xã hội, đáp ứng nhu cầu vốn cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và cho phép thực hiện thắng lợi các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch 5 năm 2001-2005 Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công tác quản lý Nhà nước đối với hoạt động đầu tư còn bộc lộ một số hạn chế sau: 1. Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà: Theo quy chế hiện hành, công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định. Thí dụ, theo điều 10 của Nghị định 52/CP, thì: + Đối với công trình nhóm A, phải qua năm cấp dưới đây: - Cấp lập dự án đầu tư (chủ đầu tư); - Cấp trên trực tiếp của chủ đầu tư; - Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng các Ban, ngành quản lý dự án đầu tư nếu công trình đó do Trung ương quản lý; hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nếu công trình do địa phương quản lý; - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, các ngân hàng thương mại, Quĩ Hỗ trợ phát triển (nếu công trình có sử dụng vốn vay); - Thủ tướng Chính phủ. + Đối với công trình thuộc nhóm B, phải qua bốn cấp đầu tiên của qui trình trên (không qua cấp Thủ tướng Chính phủ). + Đối với công trình thuộc nhóm C, phải qua ba cấp đầu tiên; (không qua 2 cấp cuối cùng là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng nhà nước Việt Nam ...và cấp Thủ tướng Chính phủ). Như vậy, với một quy trình gồm nhiều cấp như vậy, sẽ rất dễ dẫn tới hiện tượng dàn trải về trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diện và đầy đủ. Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếu tính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thể có hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và có đầy đủ tính thuyết phục. 2. Vai trò trách nhiệm của chủ đầu tư chưa rõ ràng. Trình độ, năng lực của chủ đầu tư, cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập:    Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy có tình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyên môn và tài chính thực hiện công trình. Như vậy, dẫn đến những hậu quả tai hại đối với công trình. Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa.    Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Hiện nay có tình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Ví dụ công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làm chủ dự án... Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó...    Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủ đầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo. Việc hình thành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian không cần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tế quản lý thì giải tán. 3. Đầu tư chưa theo quy hoạch; chất lượng quy hoạch chưa cao; chất lượng các báo cáo nghiên cứu khả thi còn hạn chế; chất lượng phân tích, thẩm định và đánh giá dự án không theo đúng các chuẩn mực và tiêu chí rõ ràng.     Chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui hoạch chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Các Bộ, ngành, địa phương đều tiến hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữa qui hoạch ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện; kết quả phổ biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suất chế biến, nhưng lại thiếu nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần, thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, hiệu quả kém.     Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp với yêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bàn và của từng ngành, lĩnh vực. Các công trình, dự án chưa tính đến các điều kiện và yếu tố cần thiết cho khai thác, sử dụng.    Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở lý luận, phương pháp lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp; vì vậy thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định. 4. Đầu tư chưa đúng mục tiêu phát triển; cơ cấu đầu tư chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện để tăng hiệu quả nền kinh tế, tăng cạnh tranh...      Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm và hàng năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệu quả của nền kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nền kinh tế có qui mô sản xuất lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và nước. Tuy nhiên, kết quả của nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra.     Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư     Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làm việc với qui mô và trang thiết bị đắt tiền vượt quá xa tiêu chuẩn qui định gây lãng phí, kém hiệu quả, tạo sự không công bằng. Bệnh hình thức, phô trương trong các công trình trụ sở còn rất phổ biến, từ Trung ương đến địa phương.     Việc đầu tư vào các công trình không có khả năng cạnh tranh như các công trình sản xuất thép, phân đạm và một số sản phẩm khác trong thời gian vừa qua mà giá thành sản phẩm vượt xa giá thành nhập khẩu sản phẩm cùng loại là vấn đề rất đáng rút kinh nghiệm và nên tránh trong quá trình xem xét và triển khai đầu tư. 5. Đầu tư quá phân tán, dàn trải, thời gian xây dựng kéo dài.      Một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư trong nhiều năm qua là đầu tư quá phân tán. Việc phân cấp quyền ra quyết định đầu tư các dự án và phân bổ vốn cho các dự án cũng đã được sửa đổi bổ sung theo hướng phân cấp cho các bộ, các ngành và các địa phương ngày càng nhiều. Theo quy chế quản lý đầu tư và xây dựng Nghị định số 52/CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 và Nghị định số 12/CP ngày 5 tháng 5 năm 2000 về việc sửa đổi bổ sung một số điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/CP quy định như sau: Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước: - Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư hoặc uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm A; - Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính Phủ,..,Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm B và C; - Tổng cục trưởng, Cục trưởng thuộc Bộ tư lệnh các Quân khu, Quân đoàn, Quân chủng, Bộ đội Biên phòng và tương đương trực thuộc Bộ Quốc Phòng có thể được uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C; các Tổng cục trực thuộc Bộ có thể được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm C; - Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh được uỷ quyền cho Sở Kế hoạch và Đầu tư quyết định đầu tư các dự án có mức vốn dưới 2 tỷ đồng. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố còn lại có thể uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án có mức vốn dưới 500 triệu đồng; - Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự án thuộc vốn ngân sách Nhà nước do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phân cấp. Quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án của doanh nghiệp Nhà nước sử dụng vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, thực hiện theo quy định tại khoản 2 điều 10 của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, ban hành kèm theo Nghị định số 52/CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ và khoản 4 điều 1 Nghị định này. Hội đồng quản trị các Tổng công ty Nhà nước được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm C. Riêng với các Tổng công ty 91 (Tổng công ty Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập) thì Hội đồng quản trị của Tổng công ty được quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B và C. Việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý, của địa phương. Tuy nhiên, do thiếu các quy định cụ thể chi tiết, thiếu chế tài ràng buộc trách nhiệm bảo đảm vốn, phê duyệt dự án đầu tư không dựa vào khả năng cân đối vốn, thiếu kiểm tra, giám sát,... nên tình hình đầu tư phân tán, dàn trải còn phổ biến, số công trình dở dang chưa có vốn còn nhiều, nhưng đã bố trí hàng loạt công trình khởi công mới. Trong những năm qua, do nguồn vốn đầu tư còn hạn chế, mặt khác quy hoạch phát triển ngành thể dục thể thao còn đang trong giai đoạn xem xét nên không tránh khỏi những thiếu sót trong việc quản lý đầu tư và xây dựng gây bất cập trong công tác quản lý và điều hành. Nguồn vốn ngân sách được phép để lại đầu tư cho các ngành, các địa phương thường không được kế hoạch hoá chặt chẽ trong kế hoạch chung của Nhà nước, của từng cấp Bộ ngành, tình trạng phân tán trong sử dụng nguồn vốn này là rất lớn. Việc phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương, giữa nhà nước và nhân dân chưa rõ ràng, gây ảnh hưởng lớn đến sự hoàn thiện, tính đồng bộ của công trình, công trình xây dựng kém hiệu quả. Nguyên nhân chủ quan dẫn đến tình trạng đầu tư phân tán dàn trải còn do nể nang, chủ nghĩa bình quân vẫn còn xảy ra ở nơi này, nơi khác,... do đó bố trí vốn không tập trung, dứt điểm. Tình trạng đầu tư theo phong trào còn chưa chấm dứt. Do vậy, cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan phê duyệt để hạn chế tình trạng phê duyệt tràn lan, đồng thời quy định chế tài đối với các bên cấp vốn và nhận vốn nếu như thực hiện sai các quy định này. Ví dụ bên cấp vốn cấp vốn cho các công trình được phê duyệt lại với tổng dự toán tăng lên không phải do nguyên nhân khách quan được Nghị định mới cho phép, hoặc bên tiếp nhận vốn đệ trình các dự án không nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt... đều phải bị xử lý. 6- Lãng phí và thất thoát trong đầu tư và xây dựng, tỷ lệ vốn đầu tư đưa vào công trình thấp.     Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng. Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức vốn đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn.    Lãng phí và thất thoát và tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm; kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế.    Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình.     Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư.     Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiều lĩnh vực, nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mức lãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí có công trình lên đến 80%. Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượng kém, giá thành cao và không tiêu thụ được...     Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có; vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhưng không thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả.     Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình. Nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâu chỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật, thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy. 7. Chất lượng công trình xây dựng thấp    Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử dụng vốn và nhà thầu trong nước. Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng.    Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất. Công tác giám sát rất hình thức.    Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lượng.    Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầu thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình thấp..   Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể. Tình trạng dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư là một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của các công trình xây dựng. Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơ quan tư vấn giám sát không độc lập được, nên gây ra tình trạng không khách quan, gây nên chất lượng kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư. II. Các giải pháp. 1. Quan điểm đổi mới phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế Các quan điểm chung về phân cấp quản lý kinh tế là (1): 1) Quan điểm thống nhất: Hệ thống nhà nước 4 cấp, mỗi cấp có quyền hạn, trách nhiệm đầy đủ, rõ ràng; 2) Quan điểm hiệu quả: Phân cấp phải đảm bảo có hiệu quả hơn, việc nào, cấp nào thực hiện có hiệu quả hơn thì cấp đó thực hiện. 3) Quan điểm khả thi: Phải tạo điều kiện cho việc thực hiện phân cấp, phải chuẩn bị đầy đủ về mặt thể chế, bộ máy, cán bộ, kinh phí; phân cấp phải với kiểm tra; tổ chức hệ thống thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời. 2. Nguyên tắc chung về phân cấp trong đầu tư (1). Phân cấp trong quản lý đầu tư là một yêu cầu khách quan. Cải cách thể chế nhà nước và tổ chức bộ máy theo nguyên tắc thống nhất quản lý Nhà nước, có sự phối hợp giữa các cơ quan. Phù hợp với định hướng chung của cải cách thể chế nhà nước nêu trên, hoàn thiện quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư cần phải thực hiện theo nguyên tắc chung này. (2). Phân cấp phải đồng bộ với các biện pháp quản lý khác trong cơ chế quản lý kinh tế nói chung. Vấn đề hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư không thể tách rời với quá trình hoàn thiện hệ thống luật pháp và cơ chế quản lý kinh tế nói chung vì thế cần phải xem xét trong mối quan hệ với các luật hiện hành có liên quan và định hướng hoàn thiện cơ chế quản lý chung trong thời gian tới. Thực tế hoạt động đầu tư đang chi phối bởi nhiều văn bản dưới luật, trong đó không ít những nội dung quy định trong các văn bản này có sự chồng chéo hoặc không nhất quán; những vấn đề này cần được xem xét đồng bộ trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư nói chung và vấn đề phân cấp trong đầu tư nói riêng. Những tồn tại trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua không phải tập trung ở việc phân cấp, uỷ quyền quy định trong các văn bản hiện hành mà còn ở nhiều vấn đề khác như sự chuẩn xác của các quyết định chưa cao, việc thực hiện các quyết định, các quy định không nghiêm lại thiếu kiểm tra, theo dõi, giám sát,.... Mặt khác, phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát. Nếu chỉ đặt ra vấn đề phân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thể phản tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện, lãng phí hơn. (3). Cần có tiêu chí, tiêu chuẩn phân cấp rõ ràng, minh bạch, dễ vận dụng cho mỗi thời kỳ. Về phân loại các dự án đầu tư, phân cấp, uỷ quyền trong các khâu xét duyệt, thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư cần phải có tiêu chí và các điều kiện rõ ràng. Đây là vấn đề trong cơ chế quản lý đầu tư hiện hành chưa được đặt ra hoặc là chưa được nghiên cứu đầy đủ và cần phải bổ sung để đảm bảo sự hợp lý và thống nhất trong quản lý đầu tư. Tiêu chí chung nhất để phân cấp trong quản lý đầu tư là đảm bảo hiệu lực quản lý đối với các hoạt động đầu tư. Hiệu lực quản lý đầu tư được thể hiện ở 3 yếu tố cơ bản là thời gian, chất lượng và chi phí; cụ thể là nhanh, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng theo yêu cầu và với chi phí thấp nhất. Những tiêu chí điều kiện phân cấp sau: - Đảm bảo cho việc ra quyết định nhanh nhất. - Đảm bảo tính đơn nhất trong việc ra quyết định và trách nhiệm đối với một công việc. - Cấp quyết định phải là cấp có đủ điều kiện điều hành có hiệu quả nhất hoạt động đó trong khung khổ luật lệ và chính sách chung. 3. Phân cấp trong từng lĩnh vực cụ thể (1). Hoàn thiện hệ thống quy hoạch và kế hoạch đầu tư các cấp trên cơ sở đó phân định rõ trách nhiệm các cấp trong các khâu lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư. Hầu hết các địa phương đã có quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội, một số đã được cập nhật, điều chỉnh, bổ sung... nhưng phần lớn các qui hoạch này đều được lập và phê duyệt trong những năm trước đây, với những tiền đề, điều kiện và hoàn cảnh thực tế khác xa so với tình hình mới hiện nay, do đó, nhiều nội dung trong các qui hoạch này cần cập nhật, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh. Nhiều ngành kinh tế kỹ thuật chưa lập quy hoạch phát triển. Quy hoạch hệ thống kết cấu hạ tầng trong phạm vi toàn quốc đã được phê duyệt khá nhiều, song mức độ cụ thể để có thể làm căn cứ chắc chắn cho các quyết định đầu tư còn hạn chế; nhiều quy hoạch cần phải được chi tiết hoá theo từng nhóm ngành, sản phẩm. Các Bộ quản lý ngành phải có quy hoạch phát triển của ngành mình trong từng giai đoạn phù hợp với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải lưu ý đến vấn đề hội nhập quốc tế, phải thường xuyên cập nhật, bổ sung, điều chỉnh. Các tỉnh, thành phố khi xây dựng qyui hoạch phát triển ngành ở địa phương mình cần thống nhất ý kiến của các Bộ chuyên ngành để việc đầu tư và xây dựng được hài hoà, tránh trùng lặp và tăng hệ số sử dụng các công trình đã xây dựng. Cần có các quy định bắt buộc để các Bộ, ngành, địa phương chỉ xem xét và phê duyệt các dự án đã nằm trong quy hoạch tránh tình trạng chồng chéo trong đầu tư và cạnh tranh không cần thiết. (2). Làm rõ chức năng quản lý nhà nước trong đầu tư để xác định rõ phạm vi và nội dung phân cấp trong từng lĩnh vực, từng khâu quản lý quá trình đầu tư. Định hướng phân cấp trong quản lý đầu tư cần xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước đối với từng cấp. Quản lý nhà nước ở cấp Chính phủ chủ yếu là việc xây dựng chính sách, các tiêu chuẩn quy phạm; hướng dẫn điều tiết thông qua các chính sách vĩ mô và kiểm tra, kiểm soát chung trong phạm vi toàn quốc. Các cấp Bộ, ngành và địa phương thực hiện các chức năng tương ứng phù hợp với thẩm quyền trong phạm vi quản lý của mình và trên địa bàn. (3). Xác định rõ tiêu chí, tiêu chuẩn (điều kiện) phân cấp trong các khâu chuẩn bị đầu tư (thẩm định và phê duyệt quyết định đầu tư hoặc cấp giấy phép đầu tư). Quá trình đầu tư là quá trình liên tục trải qua 3 giai đoạn: Chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và quản lý khai thác các đối tượng đầu tư sau khi dự án hoàn thành đưa vào sử dụng, trong đó giai đoạn chuẩn bị đầu tư có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả đầu tư. Vấn đề phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư được xem xét ở 2 vấn đề: (a) Phân nhóm dự án đầu tư, và (b) Thẩm quyền quyết định đầu tư đối với các nhóm dự án đầu tư. 4. Nghiên cứu hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư (1). Hoàn thiện tiêu chí phân nhóm các dự án đầu tư: Nghị định 07/2003/NĐ-CP được ban hành, không đề cập đến việc thay đổi qui mô trong phân nhóm dự án, giữ nguyên phân loại dự án như Nghị định 12/CP, mà chỉ thay đổi thẩm quyền phê duyệt các dự án đầu tư theo hướng phân cấp mạnh hơn. Tuy nhiên, cùng với việc phân cấp về thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, cần tiếp tục nghiên cứu để có cách phân loại các dự án đầu tư cho phù hợp hơn với từng loại dự án sử dụng các nguồn vốn khác nhau và với qui mô vốn đầu tư của dự án khác nhau, cụ thể là: - Một trong những đề xuất là nên phân chia các nhóm dự án phù hợp theo 2 mảng (bộ phận) đầu tư: Đầu tư trong nước và Đầu tư trực tiếp nước ngoài. Việc phân chia các dự án vào các nhóm trong từng mảng (bộ phận) cần căn cứ vào 3 yếu tố: Tính chất, phạm vi hoạt động (theo ngành và theo lãnh thổ, nhu cầu sử dụng đất đai) của các dự án; Theo nguồn vốn đầu tư; Theo quy mô vốn đầu tư của từng nguồn vốn. Vốn Ngân sách nhà nước (bao gồm cả vốn ODA); vốn Nhà nước bảo lãnh, có thể chia thành 4 nhóm: A, B, C và D. Theo hướng này có thể qui định cụ thể mức vốn đối với các dự án được phân cấp cho cấp huyện và xã phê duyệt dự án đầu tư. Vốn tín dụng đầu tư (kể cả tín dụng ưu đãi), vốn của khu vực tư nhân, các nguồn vốn huy động khác... việc phân loại dự án theo nhóm chủ yếu để xác định qui mô của dự án, chủ đầu tư tự quyết định đầu tư, tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Nhà nước chỉ định hướng và thông qua chủ trương đầu tư. Các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài, có thể chia thành 3 nhóm: nhóm A, B và C, trong đó nhóm C chỉ áp dụng đối với các dự án triển khai trong các khu công nghiệp. Cũng có những đề xuất cần có sự thống nhất hoặc tiến tới thống nhất tiêu chí trong việc phân loại dự án đầu tư đối với tất cả các dự án đầu tư trong nước, các dự án ODA và các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài; đồng thời đối với các dự án đầu thuộc các ngành và lĩnh vực khác nhau có nên có sự khác biệt về qui mô vốn đầu tư hay không? (2) Về thẩm quyền quyết định đầu tư: Phù hợp quan điểm, nguyên tắc phân cấp và với hệ thống phân nhóm dự án theo tiêu chí nói trên, thẩm quyền quyết định đầu tư sẽ chia thành 4 cấp tương ứng đối với từng nguồn vốn: Các dự án được các cơ quan nhà nước quyết định đầu tư: - Các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách (kể cả vốn do Chính phủ vay, Chính phủ bảo lãnh): Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án nhóm A; Chủ tịch các tỉnh, thành phố; Người đứng đầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ quyết định các dự án nhóm B và C; Chủ tịch các quận, huyện được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm C; Chủ tịch các xã, phường được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm D; Các dự án sử dụng nguồn vốn của các doanh nghiệp nhà nước: Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án nhóm A thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình bảo mật, có ý nghĩa chính trị quan trọng; Chủ đầu tư quyết định các dự án thuộc nhóm B và C. Cấp phép đầu tư: - Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn trong nước (các dự án thực hiện bằng vốn tư nhân, các dự án của các thành phần kinh tế khác không sử dụng vốn Ngân sách nhà nước): Thủ tướng Chính phủ cấp phép đầu tư các dự án thuộc nhóm A thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình bảo mật, công trình có ý nghĩa chính trị quan trọng; Chủ đầu tư tự quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm B và C. Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn nước ngoài (FDI): Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án thuộc nhóm A; Chủ tịch các tỉnh, thành phố quyết định các dự án thuộc nhóm B và nhóm C; Ban quản lý các khu công nghiệp được uỷ quyền quyết định các dự án thuộc nhóm C. Theo đó, sự khác biệt trong phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư so với hiện hành là: - Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư hay cho phép đầu tư đối với các dự án cần phải quản lý chặt chẽ về mặt chủ trương (văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng,...), về quy hoạch (kết cấu hạ tầng), về bảo vệ môi trường, dự án có sử dụng tài nguyên với quy mô lớn và các dự án sử dụng vốn ngân sách với quy mô lớn (qui định mức cụ thể cho mỗi ngành, mọi lĩnh vực). - Dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước được phân cấp theo mức vốn như trước đây nhưng quy định cho các cấp hành chính cụ thể. - Các dự án khác tuỳ theo nguồn vốn mà phân cấp thích hợp không căn cứ vào mức vốn. - Kể cả dự án đầu tư trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài không áp dụng cơ chế uỷ quyền. (3). Sửa đổi về quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước Cần đổi mới tổ chức quản lý dự án đầu tư và xây dựng theo hướng giảm số cấp kiểm tra, xem xét quyết định đầu tư. Chỉ nên giữ lại 2 cấp gồm cấp chủ đầu tư và cấp quyết định đầu tư; trong đó cấp chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm về chất lượng dự án đầu tư và quá trình triển khai xây dựng, cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án. (4). Bổ sung, sửa đổi về phân cấp trong quyết toán công trình đầu tư: Phân cấp phê duyệt quyết toán vốn đầu tư nên được sửa đổi như sau: đối với những dự án đầu tư do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư thì Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt (trừ các dự án quan trọng do Quốc hội trực tiếp phê duyệt). Đối với các dự án khác, nguyên tắc chung là cấp nào ra quyết định đầu tư thì cấp đó phê duyệt quyết toán. Ví dụ công trình do Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh ra quyết định đầu tư thì Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt quyết toán... III. Đi đôi với việc phân cấp, uỷ quyền phải quy định rõ và cụ thể hơn quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư. 1. Về trách nhiệm của người phê duyệt dự án: Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu để xảy ra tình trạng đẩy tổng mức đầu tư hay tổng dự toán của dự án lên cao để tham nhũng; ví dụ nếu giá trúng thầu chỉ đạt 70-80% giá dự toán thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm nếu hiện tượng xảy ra không do nguyên nhân khách quan (ví dụ do định mức suất đầu tư, đơn giá định mức quá lạc hậu, sự phá giá đến mức phi lý của công ty trúng thầu). 2. Về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư: Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được duyệt. Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án. 3. Về các ban quản lý dự án: - Các công trình đầu tư xây dựng thuộc nhóm A và B thời gian thi công dài, vốn đầu tư lớn nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan hành chính sự nghiệp sau này sẽ sử dụng công trình, không thực hiện theo phương thức kiêm nhiệm. - Cần quy định rõ các tiêu chí về chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ, bao gồm cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đối với từng loại cán bộ trong ban quản lý dự án. - Đặc biệt, phải quy định tiêu chuẩn của giám đốc dự án đầu tư, chủ đầu tư, trong đó quy định rõ giám đốc dự án đầu tư phải có nghiệp vụ về quản lý đầu tư và xây dựng. 4. Về thiết kế và đấu thầu thiết kế: Việc thi công không phải lúc nào cũng phải theo đúng thiết kế vì thực tế thường có những phát sinh buộc phải sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh thậm chí cả thay đổi thiết kế. Để quản lý chặt chẽ khâu thiết kế, cần phải quy định một loạt các tiêu chí cụ thể làm cơ sở thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán. 5. Nguyên tắc quản lý đấu thầu và chỉ định thầu trong đầu tư và xây dựng; trách nhiệm của nhà thầu xây dựng: Nên hạn chế số dự án được chỉ định thầu, tăng mạnh số dự án phải qua đấu thầu và phải đấu thầu công khai. Tình trạng thất thoát vốn đầu tư và giảm chất lượng công trình phần lớn là do có sự thông đồng giữa chủ đầu tư và các nhà thầu đặc biệt là các dự án sử dụng nguồn vốn nhà nước. Đồng thời, cũng nên giảm hơn nữa sự can thiệp của Nhà nước vào công tác đấu thầu, phân cấp nhiều hơn cho chủ đầu tư. 6. Công tác giải phóng mặt bằng: Cơ chế mới về đền bù và giải phóng mặt bằng cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng đảm bảo được cả quyền lợi chung, quyền lợi của người dân trong diện giải phóng mặt bằng, quyền lợi của chủ đầu tư, đền bù thoả đáng cho người dân trong diện di dời, đồng thời cũng có biện pháp cứng rắn yêu cầu chấp hành nghiêm chủ trương và quyết định của cấp có thẩm quyền về giải phóng mặt bằng nhằm nhanh chóng thu hồi đất đai cho việc xây dựng công trình đúng tiến độ đề ra. Cụ thể là sửa đổi Nghị định 22/CP ngày 22/4/1998 về công tác đền bù giải phóng mặt bằng. Đồng thời, cũng nên quy định các điều khoản bắt buộc để tái định cư cho người bị thu hồi đất nếu họ có yêu cầu, đồng thời bảo đảm các điều kiện sống cho họ trong thời gian chưa được tái định cư. Đối với đất thu hồi phục vụ mục đích sản xuất kinh doanh, phải có các điều khoản quy định người nhận đất có trách nhiệm đóng góp kinh phí đào tạo nghề cho đối tượng bị thu hồi đất, hoặc tuyển dụng một số lao động vào làm việc cho doanh nghiệp... Ngược lại, cũng cần có các chế tài rõ ràng đối với những kẻ lợi dụng kích động khiếu kiện đông người chống lại công tác giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng đến trật tự an ninh xã hội. 7. Thực hiện phương thức chìa khoá trao tay: Nên chăng, các công trình đầu tư thuộc nhóm C phải được tổ chức và quản lý theo phương thức chìa khoá trao tay. Như vậy, vừa giảm bớt bộ máy quản lý dự án, nhất là những người không có nghiệp vụ về đầu tư và xây dựng, vừa tăng cường chất lượng đội ngũ trực tiếp tham gia quản lý và nâng cao được chất lượng và trách nhiệm các nhà thầu. Kéo dài thời gian bảo hành lên 36-48 tháng đối với các công trình nhóm A, 24 tháng đối với công trình nhóm B và 12 tháng đối với công trình nhóm C. Cũng có thể chia các công trình xây dựng làm một số nhóm và quy định thời gian bảo hành theo từng loại nhóm để phản ánh đúng nhu cầu phải bảo hành. 8. Giám sát công trình để đảm bảo chất lượng công trình: Để tránh tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào cơ chế mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. 9. Chế tài thưởng, phạt: Cần quy định rõ trách nhiệm của các cấp quản lý đầu tư và xây dựng khi để xảy ra tình trạng lãng phí và thất thoát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước do vi phạm các quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Nói chung, phải có chế tài ràng buộc đối với tất cả các cấp, các ngành và các cá nhân được phân cấp và uỷ quyền ở tất cả các khâu, từ xác định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương (làm cơ sở để phân cấp đầu tư) đến chủ trương đầu tư, chuẩn bị đầu tư, quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổ chức đấu thầu, thi công dự án, theo dõi, đánh giá, nghiệm thu dự án... Cần có điều khoản về xử phạt đối với các khâu công việc sau: - Thực hiện không đúng trình tự đầu tư và xây dựng, để xảy ra tình trạng lãng phí và thất thoát vốn đầu tư XDCB của nhà nước. - Các dự án không thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng, dẫn tới phải bổ sung, sửa đổi nhiều lần về giá, khối lượng thực hiện dự án và phương án đền bù giải phóng mặt bằng. - Các dự án triển khai chậm do nguyên nhân chủ quan... Quy định một số nguyên tắc chế tài đối với trường hợp vi phạm trong đấu thầu. Quản lý đầu tư là một nhiệm vụ quan trọng của Quản lý nhà nước trên lĩnh vực điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Quản lý đầu tư sao cho sử dụng nguồn lực cho hoạt động kinh tế xã hội đạt hiệu quả cao nhất cả về lĩnh vực kinh tế và lĩnh vực xã hội là yêu cầu tối thượng của quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư. Hiện nay, nền kinh tế nước ta đang đạt được tốc độ tăng trưởng khá cao và ổn định (tốc độ tăng GDP đạt 7,5%/BQ năm). Tuy nhiên trong lĩnh vực Quản lý đầu tư còn bộc lộ nhiều khuyết điểm và yếu kém. Vấn đề tăng cường quản lý Nhà nước về đầu tư, nâng cao hiệu quả của đầu tư phát triển là cần thiết và là yếu tố quan trọng trong điều hành và quản lý Nhà nước về kinh tế hiện nay.