Đề tài Thực hành và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công tại Việt Nam

n kém hiệu quả thì cần hạn chế vay nợ. - Tốc độ tăng trưởng xuất khẩu: xuất khẩu là nguồn cung cấp vốn duy nhất để trả nợ nước ngồi. Muốn nâng cao năng lực trả nợ và hạn chế những rủi ro tác động từ bên ngồi địi hỏi xuất khẩu tăng trưởng cao trong sự đa dạng về cơ cấu. Hiện tại, kim ngạch xuất khẩu Việt Nam cịn phụ thuộc khá nhiều vào mặt hàng dầu thơ thì cần cảnh giác hơn với việc vay nợ. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 8 - Mức dự trữ ngoại tệ quốc gia: vay và trả nợ luơn chịu áp lực trước những rủi ro về lãi suất, tỷ giá và thu nhập xuất khẩu, vì vậy nền kinh tế cần duy trì mức dự trữ đủ mạnh để đối phĩ với những cơn sốc do những rủi ro xảy ra. Hai là, khả năng hấp thụ vốn vay và khả năng hồn trả nợ nước ngồi: - Khả năng hấp thụ vốn vay nước ngồi (K) = Tổng nợ nước ngồi/GDP - Tỷ lệ trả nợ (Tr) = Tổng mức trả nợ / Kim ngạch xuất khẩu hàng năm - Khả năng hồn trả nợ vay nước ngồi (HT) = Tổng mức nợ nước ngồi/ Tổng kim ngạch xuất khẩu hàng năm. Giữa các chỉ tiêu này chế ước lẫn nhau. Theo kinh nghiệm quốc tế, nếu K>50% thì nền kinh tế rơi vào tình trạng báo động về nợ. Khi đĩ cần phải kiềm chế tổng mức vay nợ và bố trí cơ cấu nợ vay hợp lý theo hướng đẩy mạnh tốc độ xuất khẩu để giữ tỷ lệ Tr < 20%, HT 150%, tức là đảm bảo khả năng trả nợ. 1.2.4 Hậu quả của việc quản lý nợ cơng kém hiệu quả Vấn đề quản lý nợ cơng hiện nay đang trở thành mối quan tâm lớn của nhiều quốc gia trên thế giới, khơng chỉ cĩ các nước đang phát triển mà cịn là mối quan tâm của các nước phát triển. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, khi mà thu nhập cịn tương đối thấp, tỷ lệ tiết kiệm thấp trong khi nhu cầu đầu tư lớn vào cơ sở hạ tầng và con người để nâng cao khả năng cạnh tranh trên trường quốc tế trong quá trình hội nhập, nâng cao tỷ lệ gia tăng trong dài hạn đáp ứng mục tiêu tăng trưởng GDP bình quân 7.5%-8.5%/năm thì nợ nước ngồi đĩng vai trị hết sức quan trọng. Vần đề đặt ra là cần phải quản lý tốt mục đích sử dụng vốn vay , hiệu quả đầu tư của vốn vay mang lại hiệu quả kinh tế xã hội cho đất nước. Nếu khơng, quản lý nợ cơng kém hiệu quả cĩ thể mang tới những hệ lụy hết sức nghiêm trọng cho quốc gia bởi lẽ bản chất của nguồn vốn đi vay là khoản nợ và đi kèm đĩ là nghĩa vụ trả nợ. Những hậu quả của việc quản lý nợ cơng kém hiệu quả cĩ thể kể đến như: - Một là, tệ nạn lãng phí, tham nhũng hồnh hành đồng nghĩa với việc hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả: biểu hiện rõ nhất qua chỉ số ICOR. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 9 Chỉ số ICOR càng cao cho thấy hiệu quả sử dụng vốn đầu tư khơng hiệu quả, tình trạng lãng phí, thất thốt vốn vay càng nhiều. ðặc biệt là một số quốc gia đang phát triển như nước ta hiện nay đang cĩ nhiều dự án đang được tài trợ bởi các nguồn vốn vay lãi suất ưu đãi, thời gian ân hạn dài…đã tạo ra tâm lý ỷ lại, sử dụng vốn vay khơng hiệu quả với tâm lý “tiền chùa”. Bên cạnh đĩ, tệ tham nhũng cũng trở thành mối lo cho quốc gia. Quản lý lỏng lẻo tạo cơ hội cho tệ tham nhũng hồnh hành. - Hai là, quản lý nợ cơng kém hiệu quả cĩ thể làm ảnh hưởng đến mức độ tín nhiệm quốc gia. Các khoản nợ cho dù do Chính phủ vay hay với tư cách bảo lãnh đều gắn liền với vai trị và nghĩa vụ của Chính phủ đối với các khoản vay này liên quan với mức độ tín nhiệm của quốc gia. Nếu cơng tác quản lý lỏng lẻo, gây thất thốt vốn vay, hiệu quả sử dụng vốn vay kém hiệu quả, khơng những làm suy giảm lịng tin ở nhà đầu tư vốn mà lâu dài cịn tác động đến khả năng hồn trả nợ quốc gia. Kết quả là, gây ra bất ổn tình trạng tài chính quốc gia cũng như làm mất cân đối nền kinh tế vĩ mơ. - Ba là, gây mất cân đối kinh tế vĩ mơ, tạo sự bất ổn chính trị, ảnh hưởng xấu đến chủ quyền quốc gia. Chính vì vậy, quản lý nợ cơng nĩi chung và nợ nước ngồi nĩi riêng của quốc gia luơn là nhiệm vụ hàng đầu, là mối quan tâm , là mục tiêu lâu dài của mỗi quốc gia. 1.3 Bài học kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng nợ cơng tại Hy Lạp. 1.3.1 Nguyên nhân của cuộc khủng hoảng nợ cơng tại Hy Lạp. Nợ cơng là phản ứng phụ của các gĩi kích thích kinh tế mà các chính phủ triển khai nhằm nhanh chĩng thốt khỏi cuộc khủng hoảng tài chính – kinh tế khởi phát từ Mỹ và lan rộng trên tồn cầu. Tuy nhiên, cĩ nhiều nguyên nhân khác khiến nợ cơng luơn ở mức ngất ngưỡng đáng báo động trong nhiều năm qua tại một số quốc gia, trong đĩ cĩ các quốc gia cĩ nền kinh tế phát triển như Mỹ, Anh, và các quốc gia Châu Âu trong khối Eurozone như Hy Lạp, Tây Ban Nha..... Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 10 Ngày 05/11/2009, chính phủ Hy Lạp cơng bố mức thâm hụt ngân sách là 12.7% GDP, cao gấp 4 lần so với mức cho phép của khu vực đồng tiền chung châu Âu, tỷ lệ nợ cơng ước tính năm 2010 của Hy Lạp vào khoảng 124, 9% GDP. Từ năm 1999 đến năm 2009, tình hình nợ cơng của Hy Lạp nĩi riêng và khu vực đồng Euro nĩi chung liên tục gia tăng. Các nguyên nhân cĩ thể kể đến bao gồm: − Nguyên nhân đầu tiên của khủng hoảng nợ cơng là do tác động của khủng hoảng tài chính năm 2008. ðể cứu vãn nền kinh tế khỏi cơn suy thối, các chính phủ đã tung ra những gĩi hỗ trợ khổng lồ nhằm kích thích kinh tế phát triển. Gĩi hỗ trợ này làm gia tăng chi ngân sách và nợ cơng của các nước một cách đáng kể. − Khơng tuân thủ chặt chẽ các quy định trong liên minh tiền tệ: Ngày 01/01/2001, Hy Lạp được chấp thuận gia nhập vào khu vực đồng tiền chung châu Âu cho dù chưa đáp ứng đầy đủ các điều kiện, với lời hứa nỗ lực cải thiện mức thâm hụt ngân sách và nợ chính phủ cho phù hợp với chuẩn mực mức bội chi ngân sách nhỏ hơn hoặc bằng 3% GDP, nợ chính phủ nhỏ hơn hoặc bằng 60% GDP. Kể từ đĩ, bội chi ngân sách và nợ nước ngồi khơng những khơng được cải thiện mà cĩ xu hướng ngày càng tăng. − Tác động tiêu cực của tiến trình hội nhập kinh tế khu vực: Quá trình hình thành đồng tiền chung nhằm giúp các quốc gia điều chỉnh nền kinh tế theo hướng hội nhập tồn diện và sâu rộng hàng hĩa, vốn và sức lao động được tự do hĩa hồn tồn. Tuy nhiên, đối với các quốc gia nhỏ, lợi thế thương mại thấp, năng lực cạnh tranh yếu như Hy Lạp thì đây thực sự là thách thức: nguồn thu ngân sách từ thuế giảm trong khi các khoản chi phúc lợi an sinh xã hội gia tăng gĩp phần làm thâm hụt ngân sách gia tăng. Các nhà chúc trách dường như đã ngủ quên trên núi tiền cĩ được nhờ vay nợ để chi tiêu phần lớn cho phát triển cơ sở hạ tầng mà khơng quan tâm đến các kế hoạch trả nợ. − Tác động tiêu cực từ việc khơng cĩ một chính sách tiền tệ độc lập làm Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 11 cơng cụ hỗ trợ kinh tế phát triển. Các quốc gia thành viên khu vực đồng Euro chấp thuận một NHTW chung ( ECB), một chính sách tiền tệ chung nhưng khơng chấp thuận một chính sách thuế chung bởi một quốc gia cần cĩ một ngân sách riêng. ðây chính là một rào cản lớn đối với khu vực đồng tiền chung bởi vì chính sách tiền tệ và chính sách tài khĩa luơn cĩ mối quan hệ khăng khít với nhau. − Hiệu ứng từ các khoản nợ chồng chéo sau khi các chương trình hỗ trợ kết thúc. Nguy cơ khủng hoảng nợ cơng xảy ra đang là mối quan tâm hàng đầu của các quốc gia đang chìm ngập trong nợ nần cho dù nhận được các gĩi cứu trợ tài chính. Bởi lẽ một trong những giải pháp kiềm chế nợ cơng tăng, chính phủ các nước đang sử dụng chính sách thắt lưng buộc bụng, cắt giảm chi tiêu, giảm số nhân viên trong khu vực cơng cộng và tăng thuế - tất cả các động thái này đều làm cản trở tăng trưởng kinh tế. Trong khi đĩ, việc kinh tế suy giảm hoặc đình trệ ảnh hưởng đến sản xuất và tiêu dùng do hiệu ứng của thất nghiệp sẽ làm giảm mức thu thuế, khiến các chính phủ khơng thể đạt được thặng dư ngân sách, vốn rất cần thiết để trả nợ. Như vậy, đây là một vịng lẩn quẩn, một “bẫy nợ” đang đe dọa các nước cĩ tỷ lệ nợ cơng cao. 1.3.2 Giải pháp Nhằm để giải quyết vấn đề nợ cơng của Hy Lạp địi hỏi nỗ lực từ cả hai phía: từ phía chính phủ Hy Lạp và từ phía EU cũng như các tổ chức quốc tế. Các kế hoạch hành động đã được chính phủ Hy Lạp vạch ra bao gồm: - Giảm bội chi ngân sách: + Kế hoạch giảm lương của khối cơng chức Nhà nước song song với quá trình giảm tuyển dụng nhân cơng. Việc cắt giảm lương của khu vực cơng cịn cĩ tác dụng lơi kéo khu vực tư nhân đi theo biện pháp này, nhờ đĩ giúp tăng khả năng cạnh tranh về chi phí cho Hy Lạp. + Kế hoạch cải cách lương hưu và tăng độ tuổi về hưu. - Nâng cao vai trị của cơng tác giám sát quá trình huy động, sử dụng vốn vay và kế hoạch trả nợ vay. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 12 - Tiếp cận các gĩi cứu trợ từ EU và IMF. Những khĩ khăn hiện nay của Hy Lạp đã cho thấy mặt hạn chế của EU khi nhiều quốc gia cĩ sự khác biệt về tài khĩa cùng tham gia một đồng tiền chung nhưng lại khơng cĩ một cơ chế điều hành chung về tài khĩa. 1.3.3 Bài học kinh nghiệm từ cuộc khủng hoảng nợ cơng tại Hy Lạp Cuộc khủng hoảng nợ cơng tại Hy Lạp đã cho thấy những nguy cơ tiềm ẩn về khủng hoảng nợ trên thế giới, tập trung vào các quốc gia cĩ tình trạng thâm hụt ngân sách lớn và tỷ lệ nợ cơng cao ngất ngưỡng. Khơng năm ngồi xu thế chung của các nước trên thế giới, Việt Nam chúng ta đang trong quá trình khắc phục hậu quả do cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới năm 2008, tạo lại đà phục hồi tăng trưởng kinh tế. Chính phủ Việt Nam cũng đã đưa ra các gĩi kích thích kinh tế, hỗ trợ lãi suất cho doanh nghiệp trong nước. Kết quả là, bội chi ngân sách của Việt Nam trong những năm qua khơng ngừng gia tăng, tỷ lê nợ cơng của Việt Nam tính đến cuối năm 2010 đã tiến gần với ngưỡng an tồn nợ là 50% GDP. Trước các báo động tình trạng nợ cơng tại nhiều quốc gia trên thế giới, và gần nhất với cuộc khủng hoảng nợ ở Hy Lạp, nhận thức được tầm quan trọng của cơng tác quản lý nợ cơng, ngày 01/01/2010, Luật Quản lý nợ cơng đã cĩ hiệu lực thi hành tạo ra bước tiến quan trọng trong việc hồn thiện thể chế chính sách quản lý về nợ tại Việt Nam. Trong đĩ, các chỉ tiêu an tồn về quản lý nợ cơng cũng đã được xây dựng được xem như là cơng cụ cảnh báo sớm hiệu quả. Tuy nhiên, với tỷ lệ nợ cao gần với ngưỡng an tồn như hiện nay, để tránh rơi vào cuộc khủng hoảng nợ cơng như Hy Lạp, trong thời gian tới Việt Nam cần triển khai một số biện pháp nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý nợ cơng như: - Tiếp tục hồn thiện khung pháp lý đối với các hoạt động vay, sử dụng vốn vay, quản lý nợ cơng và nợ nước ngồi của quốc gia. - Thực hiện thắt chặt chi tiêu cơng, kiểm sốt chặt chẽ các khoản chi NSNN nhằm giảm dần và đưa bội chi ngân sách về mức cho phép dưới 5%GDP, từ đĩ làm giảm gánh nặng nợ. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 13 - Nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay, quán triệt đầy đủ các nguyên tắc quản lý nợ vay, duy trì giới hạn nợ ở mức an tồn theo quy định. - Tăng cường hoạt động giám sát và quản lý rủi rotheo tiêu chuẩn phù hợp với thơng lệ quốc tế và quy định của pháp luật. - ðiều hành chính sách tài khĩa nĩi chung và quản lý nợ cơng nĩi riêng trong mối quan hệ thống nhất với chính sách tiền tệ. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 14 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CƠNG TẠI VIỆT NAM TRONG GIAI ðOẠN VỪA QUA 2.1 Tình hình nợ cơng giai đoạn 2001-2009 Theo Bộ Tài chính, nợ cơng bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Theo định nghĩa này, tổng số dư nợ cơng đến cuối năm 2009 của Việt Nam ước khoảng 44,7% GDP, trong đĩ nợ của Chính phủ là 35,4% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh là 7,9% GDP và nợ của chính quyền địa phương là 1,4% GDP. Khái niệm nợ cơng này của Bộ Tài chính hẹp hơn so với khái niệm phổ biến của quốc tế. Theo Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD), nợ cơng cịn bao gồm các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ (bao gồm cả doanh nghiệp nhà nước) ở tất cả các cấp chính quyền. Cĩ lẽ đây là nguyên nhân làm cho số liệu về nợ cơng của Việt Nam trong cơ sở dữ liệu của một số tổ chức quốc tế cao hơn hẳn so với số liệu của Bộ Tài chính (Biểu đồ 2.1). Biểu đồ 2.1: Nợ cơng và cán cân ngân sách của Việt Nam (2001-2009) - Nguồn: EIU Theo Cơ quan Tình báo kinh tế (EIU), nợ cơng của Việt Nam tăng liên tục từ 36% GDP trong năm 2001 lên 52.6% GDP vào năm 2009. Theo Quỹ Tiền tệ quốc Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 15 tế (IMF), mặc dù tỉ lệ nợ cơng của Việt Nam vẫn nằm trong tầm kiểm sốt nhưng đã trở nên cao hơn so với tỉ lệ phổ biến 30-40% ở các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi khác, và theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP. Bên cạnh đĩ, một xu thế rất đáng lo ngại là cũng trong giai đoạn 2001-2009, thâm hụt ngân sách (cả trong và ngồi dự tốn) tăng từ 2,8% GDP lên tới 9,6% GDP. Như vậy, trong khi nợ cơng tăng liên tục thì ngân sách lại ngày càng trở nên thâm hụt. ðiều này vi phạm một nguyên tắc cơ bản của quản lý nợ cơng bền vững, đĩ là nợ cơng ngày hơm nay phải được tài trợ bằng thặng dư ngân sách ngày mai. ðây là nguyên nhân chính khiến Fitch (cơ quan xếp hạng quốc tế) giảm xếp hạng tín dụng dài hạn của Việt Nam từ BB- xuống B+ vào cuối tháng 7-2010. Hơn thế, thâm hụt ngân sách ở Việt Nam đã trở thành kinh niên và mức thâm hụt đã vượt xa ngưỡng “báo động đỏ” 5% theo thơng lệ quốc tế, khiến tính bền vững của nợ cơng càng bị giảm sút. Trong khi đĩ, với nhu cầu tiếp tục đầu tư để phát triển, chắc chắn nợ cơng của Việt Nam sẽ cịn tăng trong nhiều năm tới. Cụ thể là, với tỉ lệ tiết kiệm nội địa chỉ khoảng 27% GDP trong khi mức đầu tư tồn xã hội mỗi năm khoảng 42% GDP thì Chính phủ sẽ phải tiếp tục đi vay rất nhiều (bên cạnh vốn đầu tư nước ngồi) để bù đắp khoản thiếu hụt đầu tư. Nếu nhìn vào một số dự án đầu tư cụ thể từ nay đến năm 2030 như dự án đường sắt cao tốc Bắc - Nam (56 tỉ USD), dự án xây dựng thủ đơ (60 tỉ USD), nhà máy điện hạt nhân ở Ninh Thuận (hơn 10 tỉ USD)... - trong đĩ nguồn tài trợ chủ yếu là từ ngân sách và nợ cơng - cĩ thể thấy nợ cơng sẽ tăng mỗi ngày. Như vậy, theo như định nghĩa của UNCTAD, tổng số dư nợ cơng đến cuối năm 2009 của Việt Nam ước tính khoảng 52,6% GDP, trong đĩ nợ của Chính phủ khoảng 41,9% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh khoảng 9,8% GDP và nợ của chính quyền địa phương khoảng 0,8% GDP. Nợ nước ngồi của quốc gia 38,8% GDP, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với thu NSNN chiếm 15,8%, nghĩa vụ trả nợ nước ngồi trung dài hạn so với kim ngạch xuất khẩu chiếm 4,2%. Cơ cấu nợ cơng tính đến cuối năm 2009 gồm: nợ Chính phủ chiếm 79,3%; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,6% và nợ chính quyền địa phương chiếm Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 16 khoảng 3,1% (Biểu đồ 2.2). Trong nợ Chính phủ, nợ nước ngồi chiếm 60% (trong đĩ 85% là ODA); nợ trong nước chiếm 40%. Xét về thời hạn, nợ trung và dài hạn chiếm 97%; nợ ngắn hạn (tín phiếu kho bạc) chỉ chiếm 3% trong tổng số dư nợ Chính phủ. CƠ CẤU NỢ CƠNG TÍNH ðẾN HẾT 31/12/2009 Nợ Chính phủ bảo lãnh: 17,16% Nợ chính quyền địa phương: 3,1% Nợ Chính phủ: 79,3% Biểu đồ 2.2: Cơ cấu nợ cơng tính đến hết 31/12/2009 (Nguồn: Bộ Tài chính) Dự kiến đến cuối năm 2010 nợ cơng ước khoảng 56,72% GDP, nợ Chính phủ khoảng 44,5% GDP; nợ nước ngồi của quốc gia khoảng 42,2% GDP; nghĩa vụ trả nợ khoảng 18,9% so với thu NSNN. Nghĩa vụ trả nợ nước ngồi trung dài hạn so với kim ngạch xuất khẩu chiếm 5,1%. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 17 Biểu đồ 2.3: Cơ cấu dư nợ nước ngồi của Chính phủ (Nguồn: Bản tin nợ nước ngồi số 5 của Bộ tài chính) Về cơ bản, các chỉ số nợ của Việt Nam hiện nay và trong trung hạn vẫn trong giới hạn an tồn, tuy nhiên về dài hạn phải tính kỹ hơn khi cơ cấu nợ thay đổi, vay ưu đãi (ODA) giảm dần và vay thương mại tăng lên do Việt Nam đã thốt ra khỏi nhĩm nước nghèo theo tiêu chuẩn tài trợ ODA. Xét về tốc độ tăng nợ Chính phủ, từ năm 2001 đến 2010, dư nợ Chính phủ của Việt Nam tăng từ 36% GDP lên 44,5% GDP; bội chi NSNN ở mức cao. ðiều này cĩ nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, giai đoạn 2008 – 2010 là giai đoạn đặc biệt khĩ khăn khi thế giới lâm vào cuộc khủng hoảng tài chính, dẫn đến suy thối kinh tế tồn cầu, tác động tiêu cực đến kinh tế nước ta. ðể đối phĩ với tình hình đặc biệt đĩ, nhiều cơ chế, chính sách “đặc biệt” đã được Nhà nước ta ban hành, giúp vượt qua được những khĩ khăn thách thức đĩ, duy trì kinh tế vĩ mơ cơ bản ổn định, tăng trưởng trong các năm 2008 – 2010 vẫn ở mức khá. Những cơ chế, chính sách này phần lớn liên quan đến chính sách tài khĩa như miễn, giảm, giãn một số sắc thuế, kích cầu đầu tư, tiêu dùng, đảm bảo an sinh xã hội…nên nợ cơng đã tăng nhanh. ðến nay, khi kinh tế tồn cầu dần phục hồi, kinh tế trong nước cơ bản ổn định, những biện pháp “đặc biệt” đĩ đã dần được dỡ bỏ. Trong khi đĩ các chỉ tiêu về nợ cơng đều đã gần tiệm cận đến ngưỡng cảnh báo. Nợ Chính phủ Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 18 Nợ Chính phủ bao gồm các khoản vay trong nước và vốn vay nước ngồi: - Các khoản vay trong nước của Chính phủ chủ yếu là phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) đầu tư vào các dự án cơng trình cấp bách về giao thơng, thủy lợi, y tế, giáo dục. Trong những năm qua, các dự án, cơng trình được đầu tư từ nguồn vốn TPCP đã được thực hiện cơ bản theo chương trình kế hoạch đã được phê duyệt, rất nhiều cơng trình, dự án đem lại hiệu quả rõ rệt, đĩng gĩp tích cực trong việc nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội ở các địa phương. Tuy nhiên, cũng cịn tồn tại như: Chất lượng cơng tác quy hoạch cịn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn trong quyết định đầu tư làm hạn chế hiệu quả sử dụng vốn; việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn cịn nhiều bất cập chậm được khắc phục; thời gian thực hiện dự án thường kéo dài dẫn đến tổng mức đầu tư các cơng trình, dự án sử dụng TPCP đến nay đã tăng quá cao, quá sức chịu đựng của nền kinh tế, dẫn đến những khĩ khăn trong đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. - Các khoản vay nước ngồi của Chính phủ phần lớn đều là các khoản vay dài hạn với lãi suất ưu đãi, tính đến 31/12/2009, vay ODA chiếm 75% tổng số nợ; phần lớn cĩ thời hạn vay dài (bình quân khoảng 26,6% năm). Lãi suất bình quân của các khoản vay trung và dài hạn nước ngồi là 3,3%/năm, trong đĩ lãi suất bình quân đối với các khoản vay của Chính phủ là 1,9%/năm. Với thời gian vay và mức lãi suất như vậy, các khoản vay này hiện tại khơng gây sức ép cho NSNN về nghĩa vụ trả nợ đến hạn. - Về quy định ngưỡng nợ: Tại quyết định số 527/Qð-TTg ngày 23/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Chương trình quản lý nợ nước ngồi trung hạn giai đoạn 2009 – 2012” cĩ quy định “Duy trì nợ nước ngồi ở mức an tồn và bền vững, dư nợ nước ngồi của quốc gia khơng quá 50% GDP; tổng nghĩa vụ trả nợ nước ngồi của quốc gia dưới 25% xuất khẩu hàng hĩa và dịch vụ; nghĩa vụ trả nợ nước ngồi của Chính phủ dưới 12% tổng thu NSNN hàng năm”. Theo đĩ, dư nợ Chính phủ ước đến ngày 31/12/2010 là 44,5% GDP, vẫn nằm trong giới hạn quy định. Nợ được Chính phủ bảo lãnh Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 19 Dự kiến đến ngày 31/12/2010, dư nợ Chính phủ bảo lãnh khoảng 11,36% GDP, trong đĩ bảo lãnh cho các doanh nghiệp chiếm 53,7% và bảo lãnh phát hành trái phiếu của Ngân hàng Phát triển Việt nam và Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam để thực hiện chính sách tín dụng của Nhà nước chiếm 46,3%. Về bảo lãnh vay nước ngồi: Khối lượng vốn vay nước ngồi được Chính phủ bảo lãnh cĩ xu hướng tăng qua các năm, tỷ trọng nợ nước ngồi trong tổng dư nợ của Chính phủ cũng tăng lên trong năm 2009 gấp hơn 2 lần năm 2005. Nghĩa vụ trả nợ thay của Chính phủ đối các khoản nợ nước ngồi của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh trong những năm qua khơng lớn, chưa gây áp lực lớn đối với nợ cơng. Với khả năng cạnh tranh và năng lực tài chính cịn hạn chế, đặc biệt là các doanh nghiệp nhỏ và vừa, các doanh nghiệp gặp nhiều khĩ khăn trong tiếp cận vốn vay, nên việc bảo lãnh của Chính phủ, của các ngân hàng cho doanh nghiệp vay vốn trong nhiều năm qua đã gĩp phần đáng kể, giúp huy động vốn để thực hiện nhiều dự án, cơng trình quan trọng nhằm phát triển sản xuất – kinh doanh, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế. Về bảo lãnh vay trong nước cho các khoản vay của các doanh nghiệp từ ngân hàng thương mại trong nước: chủ yếu là bảo lãnh vay cho các dự án dầu khí, điện lực, xi măng, hàng khơng, viễn thơng và một số lĩnh vực khác. Nợ của chính quyền địa phương Nợ này chủ yếu phát sinh từ việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương. Tổng dư nợ chính quyền địa phương năm 2009 khoảng 0,8% GDP, trong đĩ bao gồm phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và vay ngân hàng thương mại. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 20 2.2 ðánh giá hiệu quả quản lý nợ cơng giai đoạn 2001-2009 2.2.1 Những điểm mạnh Bảng 2.1: Các chỉ tiêu giám sát về nợ nước ngồi (Nguồn: Bản tin nợ nước ngồi số 5 của Bộ tài chính) Trong thời gian qua, thực hiện chức năng giúp Chính phủ thống nhất quản lý nợ cơng, Bộ Tài chính đã quan tâm đến các chỉ tiêu an tồn nợ. Hiện tại, dư nợ nước ngồi của quốc gia vẫn nằm trong giới hạn an tồn (dưới 50% GDP), các khoản nợ trong và ngồi nước đến hạn được bố trí trả đầy đủ, khơng cĩ nợ xấu. ðối với quản lý nợ nước ngồi, đã tiếp cận gần với các thơng lệ tốt trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên tắc quản lý, ngồi việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an tồn. Việc phân loại nợ phù hợp với thơng lệ quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và khơng phân biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh Chính phủ. ðối với quản lý nợ trong nước, NHNN đã và đang tổ chức tốt cơng tác phát hành trái phiếu, huy động đảm bảo đủ khối lượng được Quốc hội và Chính phủ giao hàng năm, đồng thời tạo hàng hĩa cho sự phát triển thị trường vốn; nghiên cứu, áp dụng các thơng lệ tốt về phát hành trái phiếu của các nước tiên tiến trên thế giới, đa Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 21 dạng hĩa các loại trái phiếu phát hành, tạo tiền đề cho sự phát triển thị trường thứ cấp TPCP. ðã phát hành thí điểm trái phiếu lơ lớn, nhằm cơ cấu lại thị trường, nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu, và hướng đến tạo ra đường cong lãi suất chuẩn TPCP. Thị trường TPCP đã bước đầu thu hút được sự quan tâm, tham gia của các nhà đầu tư trong và ngồi nước. 2.2.2 Những điểm hạn chế Một là, Luật quản lý nợ cơng và thị trường trái phiếu trong nước phát triển cịn hạn chế. Thực tế cho thấy tỷ lệ huy động vốn thơng qua trái phiếu cịn thấp, chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế và tiềm năng trong xã hội. Hai là cơng tác huy động vốn ODA cịn thụ động, nhiều khoản vay ODA cịn gắn với những ràng buộc làm tăng chi phí đầu vào (nhiều dự án phải cùng lúc thực hiện 2 hệ thống thủ tục: một thủ tục giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ, gia tăng chi phí chuẩn bị dự án, chi phí đầu tư do lạm phát trong thời gian bị kéo dài). Ba là phân bổ vốn vay cịn dàn trải; chủ trương huy động và sử dụng vốn cần gắn kết hơn với ngưỡng an tồn nợ. Bốn là hiệu quả sử dụng vốn vay chưa cao, chưa được quản lý giám sát chặt chẽ; Năm là các chỉ tiêu nợ trong tầm kiểm sốt nhưng một số rủi ro thị trường cần được tính tốn đo lường chính xác hơn; rủi ro tín dụng chưa được phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ. Sáu là cơ chế cảnh báo sớm cịn hạn chế. Bảy là quyền hạn quản lý của các cơ quan cịn chồng chéo; năng lực cán bộ cần được cải thiện. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 22 CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NỢ CƠNG TẠI VIỆT NAM 3.1 Hồn thiện Luật Quản lý nợ cơng, xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nợ cơng Sự ra đời của Luật Quản lý nợ cơng, hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010 đã bước đầu tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho cơng tác quản lý nợ cơng ở nước ta. Tuy nhiên, trong quá trình thực tế thi hành Luật đã phát sinh khơng ít vấn đề địi hỏi cần phải ngày càng hồn thiện hơn nữa Luật quản lý nợ cơng, trong đĩ tập trung cải cách và cụ thể hĩa hơn nữa một số quy định liên quan đến các vấn đề như: - Các chỉ tiêu an tồn về giám sát nợ cơng: Như đã phân tích ở trên, hiện nay chưa cĩ một văn bản chính thức nào quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm của các chỉ tiêu an tồn về giám sát nợ cơng của Việt Nam là bao nhiêu, mức nào được xem là ngưỡng an tồn và cĩ phù hợp hay khơng… Do đĩ, thiết nghĩ các cơ quan cĩ thẩm quyền cần cơng khai các chỉ tiêu này như là một trong các mục tiêu mang tính dài hạn. Cĩ thể nghiên cứu tiếp thu cĩ chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về thể hiện các nhĩm chỉ tiêu cơ bản về nợ cơng, từng bước phù hợp với thơng lệ quốc tế trong khi vẫn đảm bảo tuân thủ luật pháp của Việt Nam. Từ mục tiêu về các tiêu chí quản lý nợ cơng, xây dựng các mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ cơng trong từng giai đoạn nhằm bảo đảm chỉ tiêu an tồn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự tốn ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, cơng trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ; và giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ cơng. Bên cạnh đĩ, cần hình thành mối liên hệ biện chứng đảm bảo thực hiện các chỉ tiêu quản lý nợ cơng, ngân sách Nhà nước và các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Các chỉ tiêu nợ cơng cũng như các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước nên hướng tới tính tốn cho cả giai đoạn 5 năm, 10 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, chiến lược vay, trả nợ trung, dài hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm... hình Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 23 thành mối liên hệ giữa ngân sách Nhà nước và nợ cơng, mối liên hệ hữu cơ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự tốn ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, bổ sung ngân sách địa phương và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Cách đặt vấn đề như vậy sẽ cho thấy, với các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm, 5 năm và 10 năm như vậy, thì nguồn lực tài chính quốc gia sẽ phải được bố trí như thế nào cho phù hợp, hài hịa với các mục tiêu này. Cũng chính trên cơ sở các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm, trung hạn, dài hạn mà Chính phủ hoạch định chính sách, xây dựng, ban hành cơ chế để thực hiện, chỉ đạo, điều hành. Như vậy, sẽ tránh được tình trạng các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước cùng các cơ chế, chính sách, giải pháp thực hiện rời rạc, thiếu sự gắn kết với nhau, khơng hỗ trợ cho nhau nhằm tối ưu hĩa trong sử dụng các nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Ngồi ra, cần xây dựng quy trình phối hợp giữa các cơ quan Chính phủ trong việc thực hiện các giải pháp xử lý an tồn nợ mang tính thống nhất với các mục tiêu tài khố và tiền tệ. Cũng cần nhấn mạnh rằng, chúng ta đã và đang hồn thiện một nhĩm các chỉ tiêu an tồn về giám sát nợ cơng, khơng nên quá tập trung vào chỉ tiêu nợ cơng so với GDP. Vấn đề là nợ cơng khơng chỉ dựa trên tỷ lệ GDP mà cịn dựa trên khả năng trả nợ. Cĩ nhiều yếu tố liên quan đến mức độ an tồn của nợ cơng, gồm cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ….Nhiều đại biểu Quốc hội mới đây cũng đã cĩ ý kiến cho rằng nên đưa thêm một số chỉ tiêu an tồn nợ cơng trên cơ sở so sánh với NDI- Thu nhập quốc gia khả dụng được đánh giá là nguồn trả nợ thực sự của quốc gia sau khi khấu trừ phần thặng dư nước ngồi thụ hưởng, và các khoản tiền chi chuyển nhượng. - Hồn thiện các quy định về cơng tác quản lý rủi ro: xây dựng quy chế quản lý rủi ro, theo dõi tồn diện, đánh giá và phân tích các độ nhạy của các cú sốc: sự thay đổi của tỷ giá, lãi suất, tái cấp vốn, thanh khoản, tín dụng, cú sốc lạm phát….với vai trị như một tín hiệu cảnh báo sớm cho Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 24 hiện tượng nợ cơng vượt ngưỡng an tồn, tránh xảy ra các biến động lớn làm mất cân đối kinh tế vĩ mơ. - Cơ cấu các khoản nợ theo giai đoạn phù hợp với mục tiêu về ngưỡng an tồn nợ cơng cũng như kế hoạch phát triển kinh tế xã hội như đã đề cập ở trên. 3.2 Thực hiện cơng khai và minh bạch tình hình nợ cơng Trong những sự kiện chính trị, kinh tế-xã hội của nước ta, thì nợ cơng đang là một vấn đề hệ trọng đang rất được quan tâm. Quản lý nợ cơng khơng những chỉ liên quan đến lịng tin của người dân đối với nhà nước về việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội mà cịn tác động đến cuộc chiến chống tham nhũng, lãng phí, lạm phát, đồng thời cịn ảnh hưởng đến cuộc sống của thế hệ mai sau. Theo thơng lệ quốc tế, đã là chính sách quốc gia thì phải cơng khai, minh bạch để bảo đảm cơ chế giám sát và thực thi hiệu quả. Và trong quản lý nợ cơng cũng vậy, tính cơng khai, minh bạch là yếu tố cơ bản cho chiến lược quản lý nợ cơng cĩ hiệu quả. Tuy nhiên, vấn đề này ở Việt Nam chưa được nhận thức cụ thể, rõ ràng, về nguyên tắc thì cơng khai, minh bạch nhưng khi thực hiện thì cịn nhiều rào cản, chưa thực sự minh bạch, cơng khai. ðây là lĩnh vực cần cĩ chính sách minh bạch hơn, bởi các khoản tiền, tài sản của Chính phủ nếu khơng được kiểm sốt chặt chẽ, cơng khai đúng luật thì sẽ dễ bị tham nhũng, lãng phí. Hiện nay, vẫn chưa cĩ sự minh bạch trong các khoản bảo lãnh của Chính phủ đối với các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước, tài sản cơng chưa được xác định đúng giá trị và sử dụng đúng mục đích. VD như tập đồn Vinashin đến nay vẫn chưa cĩ con số nợ chính xác, Do đĩ, đây cũng là lĩnh vực pháp luật cần quy định chặt chẽ các mối quan hệ liên quan đến việc quản lý, khai thác, sử dụng tài sản cơng, nợ cơng. Các quy định này càng minh bạch, càng phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm thì hiệu quả kinh tế càng cao, giảm thiểu tham nhũng, lãng phí. Như vậy, để thực hiện minh bạch trong quản lý nợ cơng, Chính phủ cĩ vai trị rất quan trọng và cĩ rất nhiều việc cần làm. ðĩ là: cần nâng cao hơn nữa nhận Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 25 thức về tầm quan trọng của quản lý nợ cơng trong chính sách phát triển kinh tế; cĩ kế hoạch xây dựng chính sách quản lý nợ cơng trong từng thời kỳ và trong ngắn hạn; cĩ các biện pháp tổ chức thực hiện quản lý nợ cơng một cách hịêu quả. ðể thực hiện được minh bạch quản lý nợ cơng thì cần cĩ thời gian, vì đây là tổng thể các biện pháp từ xây dựng thể chế, hồn thiện tổ chức bộ máy quản lý như là hồn thiện khung pháp lý về quản lý nợ cơng, kiểm sốt nợ quốc gia ở ngưỡng an tồn bằng việc tiếp tục hồn thiện chính sách quản lý vốn ODA, vay ưu đãi, phát hành trái phiếu, quản lý phịng ngừa rủi ro…; nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay; thu thập, báo cáo, cơng khai các chỉ tiêu giám sát an tồn nợ; xây dựng quy chế quản lý rủi ro. ðặc biệt, cần cơng khai, minh bạch hĩa thơng tin danh mục nợ Chính phủ và nợ nước ngồi quốc gia, các chỉ tiêu giám sát nợ, các chiến lược nợ, và các báo cáo đánh giá an tồn, bền vững nợ trên website của Bộ Tài chính về thơng tin nợ quốc gia. Một trong những yếu tố cơ bản cho chiến lược quản lý nợ cơng là tính minh bạch. Ví dụ, khi thực hiện đấu giá trái phiếu Chính phủ, lịch đấu giá được cơng bố hàng quý cho những nhà đầu tư để họ cĩ thể phân tích dự báo, cân nhắc các ý tưởng đầu tư. Chính phủ cần kiểm sốt chặt chẽ nợ cơng thơng qua kiểm sốt thâm hụt ngân sách, cĩ chiến lược về huy động sử dụng hiệu quả nợ cơng trong trung và dài hạn. Theo đánh giá của các chuyên gia kinh tế, một trong những yêu cầu để bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ cơng là hoạt động quản lý nợ phải được cơ quan kiểm tốn độc lập kiểm tốn hằng năm. Hiện nay, KTNN mới kiểm tốn nợ cơng trong phạm vi được giao. Thời gian tới, KTNN sẽ thực hiện kiểm tốn chuyên biệt theo từng chuyên đề đối với việc quản lý, sử dụng nợ cơng của từng niên khĩa nhằm tăng tính minh bạch trong sử dụng nợ. Việc minh bạch, cơng khai trong quản lý nợ cơng đã được quy định thành luật, theo nghị định về nghiệp vụ quản lý nợ cơng vừa được Chính phủ ban hành, cĩ Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 26 hiệu lực thi hành kể từ ngày 30/8/2010.Bộ trưởng Bộ Tài chính cĩ trách nhiệm cơng khai, cung cấp thơng tin về tình hình vay, trả nợ trong nước và nước ngồi của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh; vay, trả nợ nước ngồi của quốc gia, nợ của chính quyền địa phương theo quy định thơng qua hình thức phát hành bản tin về nợ cơng. Bản tin về nợ cơng được Bộ Tài chính phát hành 6 tháng một lần bằng tiếng Việt và được dịch ra tiếng Anh dưới dạng ấn phẩm và dữ liệu trên trang điện tử của Bộ Tài chính. 3.3 Quản lý hiệu quả chi tiêu cơng Chi tiêu cơng là một phạm trù tài chính gắn liền với chức năng quản lý của Nhà nước và cĩ liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Hiệu quả quản lý chi tiêu cơng được đặt ra trong bối cảnh là nguồn lực tài chính của mỗi quốc gia cĩ sự giới hạn nhất định nhưng làm thế nào để thỏa mãn tốt những nhu cầu cần thiết nhằm đạt các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Thời gian qua, Nhà nước đã làm nhiều nỗ lực để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu cơng. ðiều này được biểu hiện bằng việc Nhà nước đã xây dựng khuơn khổ pháp lý về quản lý chi ngân sách; cải thiện tính minh bạch chi ngân sách; hồn thiện cơ chế phân bổ nguồn lực tài chính nhà nước. Xây dựng khuơn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách : Luật NSNN ban hành năm 1996 và qua các lần bổ sung, sửa đổi ở các năm 1998 và năm 2002 đã tạo ra khuơn một khổ pháp lý khá hồn chỉnh trong việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước về quản lý chi NSNN: -Quốc hội: Quyết định chi NSNN bao gồm chi NSTW và chi NSðP, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, quyết định mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục, khoa học và cơng nghệ. -Chính phủ: Quyết định giao nhiệm vụ chi cho các cơ quan trực thuộc Chính phủ; quyết định giao nhiệm vụ chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự tốn ngân sách điạ phương; quy định hoặc phân cấp cho các cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền quy định các định mức Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 27 phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để làm căn cứ xây dựng, phân bổ và quản lý ngân sách. -Hội đồng nhân dân các cấp: Quyết định dự tốn chi ngân sách, bao chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới; quyết định phân bổ dự tốn ngân sách cấp mình và mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới. -UBND các cấp: Lập dự tốn ngân sách điạ phương; quyết định giao nhiệm vụ chi cho các cơ quan trực thuộc; quyết định giao nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp dưới; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự tốn ngân sách điạ phương đối với một số lĩnh vực chi được HðND quyết định. -Các đơn vị sử dụng ngân sách: Tổ chức lập và thực hiện dự tốn chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; chi đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm; các đơn vị sự nghiệp được quyền chủ động sử dụng nguồn sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động. Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực: Hình thành hệ thống định mức làm cơ sở phân bổ ngân sách, xác lập thứ tự ưu tiên trong phân bổ chi tiêu cơng Những định mức được tiêu chuẩn hĩa và áp dụng cho các mục chi trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hĩa, thể thao. Dựa vào hệ thống định mức, chính quyền địa phương dự tốn nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính… Cĩ thể nĩi, phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu là một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi tiêu cơng. ° Xây dựng ngân sách theo chương trình thơng qua hoạch định chương trình đầu tư cơng giai đoạn 2006-2010 .Việc xây dựng chương trình đầu tư cơng cộng đã tạo ra một khuơn khổ thiết lập chương trình chi tiêu cơng tồn diện, bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên, qua đĩ giúp cho Chính phủ kiểm sốt tốt việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính trong dài hạn. ° Chính sách của Chính phủ ưu tiên chi đầu tư hơn là chi thường xuyên. ðiều này được thể hiện khá rõ nét ở quan điểm đã nêu trong Nghị quyết do Quốc hội thơng qua cho giai đoạn 2006-2010 là tốc độ tăng chi thường xuyên khơng được vượt quá tốc độ tăng chi đầu tư. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 28 Nâng cao định hướng phục vụ người nghèo của chi tiêu cơng. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, Chính phủ Việt nam đã thành cơng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giảm đĩi nghèo, bao gồm cải thiện sự cơng bằng trong chi tiêu cho các lĩnh vực giáo dục và y tế Phát triển hệ thống thơng tin quản lý tài chính và hệ thống kế tốn cơng. Những vấn đề này là trong số các yếu tố cơ bản gĩp phần làm nâng cao năng lực của chính phủ để phân phối và sử dụng các nguồn lực cĩ hiệu quả và hiệu lực. Từng bước chuyển quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý ngân sách theo đầu ra. Một khi đã thay đổi quy trình lập ngân sách theo khuơn khổ chi tiêu trung hạn, thì phương thức quản lý ngân sách cũng phải cĩ những thay đổi nhất định cho tương hợp. Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là một hoạt động quản lý dựa vào cách tiếp cận thơng tin đầu ra qua đĩ giúp cho chính phủ và các cơ quan sử dụng ngân sách phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính hiệu quả và hiệu lực hơn. So với phương quản lý ngân sách theo đầu vào, quản lý ngân sách theo đầu ra cĩ nhiều ưu điểm. 3.4 Thực hiện kiểm tốn hoạt động quản lý nợ cơng Theo Báo cáo của Kiểm tốn Nhà nước (KTNN), năm 2009 Luật Quản lý nợ cơng được Quốc hội thơng qua tại Kỳ họp thứ Năm, Quốc hội Khĩa XII, đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ cơng tiến hành nghiệp vụ. Trên cơ sở này, KTNN đã tiến hành lồng ghép kiểm tốn nợ cơng trong hoạt động kiểm tốn hàng năm, để xác định tính trung thực, hợp lý của các báo cáo vay nợ do cơ quan quản lý lập; đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật về vay nợ cĩ liên quan của cơ quan quản lý; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý và sử dụng các khoản nợ, nhằm đạt được các mục tiêu đưa ra. KTNN cũng đã chỉ ra thực tế việc quản lý và sử dụng các nguồn vốn vay cĩ bảo đảm được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, khơng xâm lấn lợi ích của thế hệ sau, giúp tăng tính bền vững của ngân sách nhà nước hay khơng. Như vậy, KTNN với tư cách là cơ quan chuyên mơn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, thực hiện kiểm tra việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 29 ngân sách. Thơng qua hoạt động kiểm tốn, KTNN sẽ cảnh báo, khuyến cáo khả năng xảy ra rủi ro tài chính quốc gia xét ở tầm vĩ mơ và giúp Chính phủ, Quốc hội cĩ được một bức tranh tồn diện về thu, chi, quản lý và sử dụng các khoản nợ, đánh giá tính bền vững của các khoản nợ, từ đĩ cĩ các biện pháp và quyết định phù hợp. KTNN cĩ thể thơng báo cho các cơ quan về sự bất thường hoặc thâm thủng trong quản lý và sử dụng các khoản nợ cơng thơng qua kiểm tốn tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu quả, hiệu lực giúp cho việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các khoản nợ cơng trong từng trường hợp cụ thể. KTNN cĩ vai trị quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nợ cơng, nhất là khi thế giới đã diễn ra một số trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡ nợ cơng. Thực hiện tốt việc kiểm tốn các khoản nợ cơng sẽ làm gia tăng giá trị và lợi ích của KTNN. ðể thực hiện được vai trị này, cần sớm hồn thiện cơ sở pháp lý về kiểm tốn nợ cơng để tạo tiền đề cho Kiểm tốn Nhà nước hoạt động. Thực tế, các quốc gia cĩ nhiều kinh nghiệm kiểm tốn nợ cơng trên thế giới đều cĩ chế tài quy định rõ nhiệm vụ, chức năng của cơ quan kiểm tốn với vai trị thay mặt cơ quan dân cử và chính quyền các cấp tiến hành kiểm tra việc đi vay, sử dụng và trả nợ vốn vay. Bên cạnh đĩ, KTNN cần xây dựng và đào tạo đội ngũ cán bộ đủ năng lực kiểm tốn nợ cơng; xây dựng quy trình kiểm tốn hỗ trợ. Các tiêu chí, chỉ số sử dụng trong báo cáo kiểm tốn cần cụ thể, hữu ích và tuân thủ chuẩn mực, thơng lệ quốc tế. Ngồi ra, cần quy định rõ và thống nhất các tiêu chí về nợ cơng; việc bù đắp thâm hụt ngân sách qua hình thức vay nợ; hạch tốn đầy đủ các khoản nợ cơng vào dự tốn ngân sách nhà nước... để bảo đảm tính minh bạch, cơng khai thơng tin trong hoạt động quản lý nợ. 3.5 Phân cấp quản lý nợ cơng Trong những năm qua, một trong những nguyên nhân của việc quản lý nợ cơng lỏng lẻo, sử dụng vốn vay cịn lãng phí là do việc xử lý trách nhiệm cịn chung chung, thiếu cụ thể, chức năng chồng chéo, khơng cĩ sự phân cấp rõ ràng trong quản lý nợ cơng. ðể tạo nguồn lực cho quá trình phát triển kinh tế, việc huy động vốn vay đã trở thành một kênh quan trọng, gĩp phần giải quyết khĩ khăn về tài chính, tạo tiềm lực thực hiện thành cơng các mục tiêu kinh tế-xã hội của đất nước. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 30 ðể điều chỉnh các hoạt động vay nợ, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn vay, năm 2009 Luật quản lý nợ cơng đã được ban hành cĩ sự phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp, bộ, ngành cụ thể tạo ra một khung pháp lý tương đối vững chắc trong việc quản lý nợ cơng. Tuy nhiên, khuơn khổ thể chế pháp lý vẫn chưa hồn thiện và đồng bộ , nên thực tế việc phân cấp quản lý nợ cơng cũng gặp phải nhiều vấn đề khĩ khăn như sau: - Cơ chế vận động và sử dụng nợ cơng quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này cịn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, cụ thể ở nguồn vốn ODA, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA khơng thành cơng (khơng tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thốt, cơng trình vận hành và khai thác khơng hiệu quả) thường liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Chính vì thế, chúng ta gặp khĩ khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để cĩ biện pháp tháo gỡ kịp thời. - Hiện nay, chúng ta chưa cĩ hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mơ của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các dự án lớn, cịn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một số dự án qui mơ nhỏ. Sự khơng rõ ràng trong phân cấp quản lý nợ cơng là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp. - ðối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử dụng vốn vay là hết sức nan giải do cĩ rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản lý nợ cơng ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu..Năng lực của đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực này ở các bộ ngành cịn tương đối khả dĩ do được chuyên mơn hĩa, được đào tạo bồi dưỡng và cĩ điều kiện tiếp cận các nguồn thơng tin cần thiết một cách thường xuyên. Cịn ở các địa phương, đội ngũ cán bộ làm cơng tác quản lý nợ cơng chưa được chuyên mơn hĩa, ít được bồi dưỡng và khơng cĩ điều kiện tiếp cận các nguồn thơng tin chuyên biệt. Nếu cĩ chăng cũng chỉ là cho Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 31 từng dự án một, trong khi trình độ của cán bộ địa phương lại khơng đồng đều nên gặp khá nhiều khĩ khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án xĩa đĩi giàm nghèo do World Bank tài trợ, địa phương đã mất hơn 2 năm cho cơng tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phương. Từ thực trạng những khĩ khăn bất cập trong việc phân cấp quản lý nợ cơng nêu trên, Nhà nước cần phải tiếp tục ban hành và hồn thiện hơn nữa khuơn khổ pháp lý đối với các hoạt động vay, sử dụng vốn vay, quản lý nợ cơng và nợ nước ngồi của quốc gia, cụ thể ở đây là việc phân cấp trong quản lý nợ cơng như sau: - Tăng cường sự phối hợp và trách nhiệm của các bộ, ngành và các địa phương trong việc nâng cao hiệu quả huy động, quản lý và sử dụng vốn vay, xử lý kiên quyết những sai phạm trong quản lý, sử dụng vốn vay. - Cần quán triệt nguyên tắc quản lý nợ cơng phải căn cứ vào kết quả và hiệu quả. Xây dựng và thực hiện qui trình kỹ thuật dự án theo hướng chuyên nghiệp hĩa: từ khi xác định dự án, chuẩn bị dự án, đánh giá dự án, phê duyệt dự án, đàm phán, kí kết, đấu thầu, thi cơng, giám định, đánh giá sau dự án và kiểm tốn, cố gắng mỗi khâu phải được đảm nhiệm bởi cơ quan chuyên trách. Ban hành hệ thống các hướng dẫn chi tiết trong từng khâu, từ đĩ phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cấp liên quan. ðặc biệt, cần cĩ những hướng dẫn cụ thể thực hiện quá trình đánh giá dự án sau hồn thành. Các thơng tin về quá trình quản lý vốn vay phải rõ ràng minh bạch, được thơng báo đầy đủ cho nhân dân và các nhà tài trợ. - ðể khắc phục tình trạng chức năng chồng chéo, trách nhiệm chung chung trong quản lý nợ cơng, Chính phủ cần xây dựng hệ thống tiêu chí hợp lý, phân cấp quản lý nợ cơng hiệu quả hơn. ðể xây dựng được hệ thống tiêu chí này cần đánh giá lại một cách tồn diện và thống kê đầy đủ các dự án vay vốn đã và đang được triển khai thực hiện nhằm xác định mối quan hệ giữa mức độ hiệu quả đạt được của dự án với các tiêu chí: qui mơ, trách nhiệm trả nợ, năng lực quản lý vốn vay của địa phương, lĩnh vực đầu tư của dự án, nhà tài trợ v.v… Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 32 - Ngồi ra, Các bộ ngành trong Chính phủ và chính quyền các địa phương cần cĩ kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực của cán bộ làm cơng tác quản lý nợ cơng, quản lý vốn vay theo hướng chuyên mơn hĩa. Việt Nam là một trong các quốc gia cĩ tỷ lệ nợ cơng tương đối cao so với GDP và cĩ nhiều nỗ lực trong vấn đề quản lý hiệu quả nợ cơng. Song, thực tiễn cho thấy cịn rất nhiều bất cập trong lĩnh vực này. Hy vọng rằng các ý kiến đề xuất của những nhà nghiên cứu, sự quan tâm thích đáng từ phía Chính phủ và Quốc hội, tính chuyên nghiệp của bộ phận làm cơng tác quản lý nợ cơng thật sự mang lại tác dụng, đem lại sự an tâm nơi người dân và cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 33 KẾT LUẬN Nợ cơng là một vấn đề mà tất cả các quốc gia trên thế giới đều phải đối mặt. Trong quá trình hội nhập tài chính, vấn đề nợ cơng sẽ đang trở thành gánh nặng đối với các nước nghèo và cĩ thể là một trong những nguyên nhân gây bất ổn chính trị, ảnh hưởng khơng tốt đến chủ quyền quốc gia. ðây cũng là một cơ cấu tài chính rất phức tạp, chứa đựng nhiều rủi ro tiềm năng cĩ thể ảnh hưởng đến sự ổn định tài chính trong nước.Nếu khơng sử dụng cĩ hiệu quả nguồn vốn vay, khơng kiểm sốt chặt chẽ các tổ chức, cá nhân cĩ vốn vay thì chắc chắn thực trạng khơng cĩ khả năng trả nợ của quốc gia sẽ xảy ra và điều đĩ thực sự là một thảm họa của dân tộc. Do vậy, nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng là vấn đề đang được Chính phủ và các nhà lãnh đạo rất quan tâm. Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã thành cơng trong việc thực hiện chính sách quản lý nợ cơng thận trọng, kiểm sốt quy mơ nợ cơng ở mức khá an tồn. Tuy nhiên vẫn cịn rất nhiều hạn chế trong hoạt động quản lý nợ cơng mà Chính phủ cần quan tâm và cải thiện. Ngồi những giải pháp cơ bản mà bài tiểu luận đưa ra chắc chắn Chính phủ và các cơ quan cĩ thẩm quyền sẽ cịn cĩ những định hướng chính sách thiết thực hơn để đảm bảo tính hiệu quả và tiết kiệm chi phí sử dụng nợ cơng Việt Nam trong thời gian tới. Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ cơng tại Việt Nam GVHD: PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng 34 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Lý thuyết tài chính cơng (PGS.TS Sử ðình Thành) 2. Phương thức tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý nợ cơng (GS.TS Dương Thị Bình Minh – PGS.TS Sử ðình Thành) 3. Một số vấn đề về quản lý nợ cơng (ThS. Nguyễn Minh Tân – ThS Bùi Nhật Tân) 4. Website của Bộ tài chính: mof.gov.vn 5. Bản tin nợ nước ngồi số 5 của Bộ tài chính