Đề tài Tính độc lập của ngân hàng trung ương

ăm 1923 -1927. Đơn giản là khi nền sản xuất vì lý do bất khả kháng đã rơi vào tình trạng kiệt quệ, người dân không thể kiếm được đủ ăn hàng ngày khi trong tay đang sẵn có tiền thì tiền cũng trở nên vô nghĩa! Hàng do đó mới là cái quyết định sức mua của tiền, còn tiền chỉ là chuẩn mực của phân phối khi mà nền kinh tế có đầy đủ cái để phân phối và một cơ chế thị trường. Thời xa xưa, các thủy thủ khi đi biển đều mang một niềm tin rằng Trái đất bằng phẳng và lo lắng sẽ có lúc họ bị rơi ra khỏi bờ của Trái đất. May thay, việc phát hiện ra Trái đất hình tròn đã xoá đi nỗi u uất đó. Những tư tưởng kinh tế về chính sách tiền tệ và lạm phát cũng xảy ra tương tự như vậy. Rút cuộc là nền sản xuất nói chung chứ không phải bản thân NHTW cứu vãn được điều đó. Tuy vậy, sự phát minh ra NHTW không phải ngẫu nhiên mà được ví như một trong những phát minh vĩ đại nhất của loài người! Lịch sử đã sàng lọc tự nhiên và suy tôn một Ngân hàng thông thường thành NHTW với tư cách là Ngân hàng giỏi nhất trong các Ngân hàng hiện có, được Nhà nước và cộng đồng giao cho quyền lực phát hành duy nhất đồng tiền quốc gia và chi phối tất cả các định chế Trung gian tài chính còn lại thông qua các nghiệp vụ của mình – Các nghiệp vụ có lợi nhuận và vô vị lợi đều mang tính Nhà nước và bị cộng đồng kiểm soát trở lại đối với NHTW bằng sự ổn định hay không sức mua của đồng tiền do NHTW phát hành. Trong thập niên 1960, chính sách tiền tệ đã được chứng minh là tác nhân trực tiếp có thể làm giảm tỷ lệ thất nghiệp. Nền tảng lý thuyết của cơ sở này là đường cong Phillips, đặt tên theo Bill Phillips, nhà kinh tế học người New Zealand theo học tại trường Đại học Kinh tế London. Ông Phillips, cũng là một kỹ sư cơ khí, đã tạo ra một cỗ máy nhằm biểu diễn cơ chế hoạt động của các nền kinh tế, sử dụng nước để biểu thị khái niệm về tính lỏng. Năm 1958 ông ta đã khởi xướng một công trình nghiên cứu trong đó chỉ ra rằng trong giai đoạn 1861 đến 1957, một số dạng của sự thoả hiệp giữa việc tăng lương và thất nghiệp dường như đã được sử dụng ở nước Anh: khi tỷ lệ thất nghiệp cao, lạm phát thấp. Điều đó dường như đã làm chúng ta ngộ nhận để suy đoán rằng các NHTW có thể thường xuyên cắt giảm được tỷ lệ thất nghiệp thông qua việc nới lỏng tỷ lệ lạm phát? Một thập niên sau đó, Milton Friedman và Edmun Phels, đã thách thức với lý thuyết này. Về sự thoả hiệp giữa lạm phát và thất nghiệp, hai nhà khoa học này cho rằng, chỉ có tính xu hướng đúng trong ngắn hạn, và rằng đó không phải là một qui luật. Các nhà kinh tế này đã chứng minh: Một khi mọi người đều thấm đẫm mồ hôi bởi tỷ lệ lạm phát cao hơn, họ sẽ đòi hỏi tiền lương cao hơn. Đến lượt nó, sức mua của một đơn vị tiền tệ nhỏ đối với mệnh giá cũ cũng sẽ là quá trình xoá dần những “ân huệ” tăng lương trước đó và thất nghiệp vì vậy sẽ tăng trở lại lên tới tỷ lệ "thất nghiệp tự nhiên". Sức mua của một đơn vị tiền tệ do đó có khả năng đo lường hiệu quả của thị trường lao động. Nghĩa là sẽ không có và không thể ảo tưởng về sự thoả hiệp mang tính lâu dài giữa lạm phát và thất nghiệp: Trong dài hạn, chính sách tiền tệ sẽ quyết định trạng thái của lạm phát. Nếu các nhà hoạch định chính sách ra sức cố gắng duy trì thất nghiệp dưới mức thất nghiệp tự nhiên, thì lạm phát sẽ bị đẩy lên cao hơn ngoài ý chí chủ quan mong muốn. Đúng như hai ông Friedman và Phelps đã dự đoán, mức lạm phát có liên quan tới tỷ lệ thất nghiệp đã tăng trong suốt giai đoạn những năm 1970, và các nhà hoạch định chính sách đã phải từ bỏ mô hình đường cong Phillips. Ngày nay, mọi người đều nhất trí rộng rãi rằng chính sách tiền tệ nên tập Trung vào việc duy trì mức lạm phát thấp. Nhưng điều này không có nghĩa là, như thường được hiểu, rằng các NHTW là "những người thu nhặt lạm phát", ...mà phải hiểu rằng NHTW là người chịu thiệt thòi vì buộc phải chịu trách nhiệm trước người lao động về tình trạng lạm phát vượt quá những ngưỡng cho phép. Nếu không có sự thoả hiệp có tính dài hạn, lạm phát thấp thường không làm cản trở thường xuyên sự tăng trưởng. Hơn thế nữa, qua việc duy trì lạm phát thấp và ổn định, một NHTW, về thực tế, đã duy trì ổn định sản lượng và việc làm. Ngài Don Brash, Thống đốc Ngân hàng Dự trữ New Zealand, đã diễn giải cơ chế hoạt động của điều đó thông qua sử dụng biểu đồ NAIRU: Đường thẳng thể hiện mức tăng trưởng của sản lượng khi nền kinh tế duy trì sự ổn định trong dài hạn; đường cong lượn sóng thể hiện sản lượng thực tế. Khi nền kinh tế sản xuất dưới mức tiềm năng (ví dụ, thất nghiệp cao hơn mức NAIRU), tại điểm A, lạm phát sẽ giảm cho tới khi "khe hở sản lượng" bị loại bỏ. Khi sản lượng vượt quá mức tiềm năng, tại điểm B, lạm phát sẽ tăng do cầu vượt quá khả năng sản xuất. Khi lạm phát đang giảm (điểm A), thì các NHTW sẽ cắt giảm lãi suất nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo công ăn việc làm; khi lạm phát đang tăng lên (điểm B), các NHTW sẽ tăng tỷ lệ lãi suất nhằm giảm bớt mức tăng trưởng. Như vậy, nếu chính sách tiền tệ tập Trung vào việc duy trì lạm phát ổn định ở mức thấp, thì điều đó sẽ tạo điều kiện cho việc tạo công ăn việc làm và duy trì tăng trưởng mang tính bền vững. Như vậy cốt lõi vấn đề là quan hệ giữa năng lực sản xuất ra sản lượng với số lượng lao động có việc làm chứ không phải quan hệ vỏ giữa lạm phát cao với thất nghiệp thấp! Mặc dù ngay cả cái quan hệ vỏ này cũng chỉ diễn ra trong ngắn hạn. Hệ thống Dự trữ Liên Bang Mỹ đều hiểu một cách cặn kẽ mối liên hệ này giữa lạm phát và khe hở sản lượng. Những dấu hiệu ban đầu khi thành lập NHTW Châu Âu (ECB) cũng cho thấy rằng ECB đã nhận thức rất rõ phạm vi mà họ có thể duy trì an toàn lạm phát với mức lãi suất thấp nhưng chỉ trong thời gian ngắn nhằm thúc đẩy tăng trưởng và việc làm. Ngân hàng ECB cũng đã lặp lại lời tuyên bố rằng mức lãi suất thấp hơn không thể làm giảm tỷ lệ thất nghiệp. Điều này hoàn toàn đúng không thể chối cãi trong dài hạn, nhưng nếu một nền kinh tế đang hoạt động dưới mức tiềm năng và tỷ lệ thất nghiệp đang cao hơn mức thất nghiệp tự nhiên NAIRU, thì lãi suất có thể cắt giảm một cách an toàn, và từ đó sản lượng sẽ được thúc đẩy, mà mức lạm phát không cần tăng... Vậy là: Những sưu tầm và bình luận nêu trên đã góp phần khẳng định rằng nền sản xuất hàng hoá và những người hưởng thụ từ nền sản xuất này luôn luôn ủng hộ và hoan nghênh một NHTW thông minh và độc lập hoàn toàn với Chính phủ. NHTW là một Định chế tài chính chứ không phải là một định chế chính trị. Chỉ khi là NHTW độc lập thì gánh nặng của nền sản xuất mới có thể đè lên vai họ với trọng trách: “NHTW là người chịu trách nhiệm trước người lao động về tình trạng lạm phát vượt quá những ngưỡng cho phép. 2. Sự ra đời Ngân hàng Trung ương và chức năng Ngân hàng Trung ương Ngày nay, sứ mệnh của hầu hết các Ngân hàng Trung ương trên thế giới là chịu trách nhiệm xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia thông qua các công cụ và giải pháp nhằm đạt tới các mục tiêu chính sách đã đề ra; chịu trách nhiệm về sự vận hành trôi chảy của hệ thống thanh toán và sự bình ổn của hệ thống tài chính và Ngân hàng Trung ương là người cho vay cứu cánh cuối cùng. Vì vậy, mục tiêu hoạt động đầu tiên và cũng là quan trọng nhất của Ngân hàng Trung ương là mục tiêu của chính sách tiền tệ. Mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ hầu như thống nhất ở các nước đó là ổn định giá trị đồng bản tệ, tạo tiền đề thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo công ăn việc làm. Ngoài các mục tiêu vĩ mô này, tuỳ thuộc vào trạng thái của mỗi quốc gia trong từng thời kỳ, các Ngân hàng Trung ương còn có thể lựa chọn cho mình thêm một số mục tiêu cụ thể khác. Ngân hàng Trung ương (có khi gọi là Ngân hàng dự trữ, hoặc cơ quan hữu trách về tiền tệ) là cơ quan đặc trách quản lý hệ thống tiền tệ của quốc gia/nhóm quốc gia/vùng lãnh thổ và chịu trách nhiệm thi hành chính sách tiền tệ. Mục đích hoạt động của Ngân hàng Trung ương là ổn định giá trị của tiền tệ, ổn định cung tiền, kiểm soát lãi suất, cứu các Ngân hàng thương mại có nguy cơ đổ vỡ. Hầu hết các Ngân hàng Trung ương thuộc sở hữu của Nhà nước, nhưng vẫn có một mức độ độc lập nhất định đối với Chính phủ. a) Sự ra đời của Ngân hàng Trung ương Ngân hàng Trung ương ra đời chính thức đầu tiên ở Châu Âu, vào thế kỷ 17. Khi ấy, tiền mặt lưu hành vẫn chủ yếu dưới dạng vàng và bạc, tuy rằng, các tờ cam kết thanh toán đã được sử dụng rộng rãi như là những biểu hiện của giá trị ở cả Châu Âu và Châu Á. Ngược lại 500 năm trước đấy, Tổ chức Hiệp sĩ dòng Đền thời Trung Cổ sử dụng một cơ chế có thể nói là hình mẫu đầu tiên của Ngân hàng Trung ương. Các giấy tờ cam kết thanh toán của họ được chấp nhận rộng rãi, và nhiều người cho rằng các hoạt động này đặt nền tảng cơ bản cho hệ thống Ngân hàng hiện đại. Cùng thời gian đó, Thành Cát Tư Hãn phát hành tiền giấy ở Trung Hoa, và áp đặt sử dụng loại tiền này bằng bạo lực nhằm thu giữ vàng bạc. Ngân hàng Trung ương đầu tiên là Ngân hàng Thụy Điển năm 1668 với sự giúp đỡ của các doanh nhân Hà Lan. Ngân hàng Anh ra đời tiếp sau đó năm 1694 bởi doanh nhân người Scotland là William Paterson tại London theo yêu cầu của chính phủ Anh với mục đích tài trợ cuộc nội chiến lúc đó. Cục Dự trữ Liên bang của Mỹ được thành lập theo yêu cầu của Quốc hội tại đạo luật mang tên hai nghị sĩ đệ trình là Glass và Owen, Tổng thống Woodrow Wilson ký đạo luật ngày 23 tháng 12 năm 1913. Ngân hàng Trung ương Trung Quốc bắt đầu các chức năng Ngân hàng Trung ương năm 1979 cùng với chính sách cải cách kinh tế. Vai trò Ngân hàng Trung ương của nó được đẩy mạnh năm 1989 khi đất nước này chuyển đổi sâu sắc hơn sang nền kinh tế hướng xuất khẩu. Tới năm 2000, Ngân hàng Trung ương Trung Quốc đã là một Ngân hàng Trung ương về mọi mặt, với cơ cấu và hoạt động có tham khảo Ngân hàng Trương ương Châu Âu vốn là mô hình Ngân hàng Trung ương mới nhất, chi phối Ngân hàng Trung ương của các quốc gia thành viên mà vẫn để quyền quản lý kinh tế quốc gia cho các Ngân hàng đó. B) Bản chất NHTW Ngân hàng Trung ương là ngân hàng phát hành công quản, có thể biệt lập hoặc phụ thuộc vào chính phủ, vừa thực hiện chức năng độc quyền phát hành giấy bạc ngân hàng vào lưu thông, vừa thực hiện quản lý nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ - tín dụng – ngân hàng. C) Chức năng của Ngân hàng Trung ương Ngân hàng Trung ương liên quan đến ba chức năng cơ bản, đó là phát hành tiền tệ, Ngân hàng của các tổ chức tín dụng, và Ngân hàng của Chính phủ. Tuy nhiên, không phải Ngân hàng Trung ương nào cũng mang đầy đủ ba chức năng này. Phát hành tiền tệ Ở phần lớn các nước, Ngân hàng Trung ương là cơ quan duy nhất có quyền phát hành tiền tệ. Ở một số nước khác, Ngân hàng Trung ương là cơ quan duy nhất phát hành tiền giấy, còn tiền kim loại với tư cách là tiền bổ trợ thì do chính phủ phát hành. Cục Dự trữ Liên bang- Ngân hàng Trung ương của Mỹ- không có chức năng phát hành tiền, thay vào đó là Bộ Tài chính đảm nhiệm chức năng này. Cũng có thông tin cho rằng Chính phủ Mỹ không có quyền phát hành đồng Đô-la, mà là do Cục Dự Trữ Liên Bang. Ngân hàng của các tổ chức tín dụng Ngân hàng Trung ương thực hiện công việc tái chiết khấu các hối phiếu đối với các tổ chức tín dụng, cấp vốn thông qua cho vay đối với các tổ chức này (đồng thời qua đây kiểm soát lãi suất). Ngân hàng Trung ương còn mua và bán các giấy tờ có giá, qua đó điều tiết lượng vốn trên thị trường. Ngân hàng Trung ương có quyền yêu cầu các Ngân hàng thương mại mở tài khoản tại chỗ mình và các Ngân hàng phải gửi vào tài khoản của họ một lượng tiền nhất định. Thông thường lượng tiền này được quy định tương đương với một tỷ lệ nào đó tiền gửi vào Ngân hàng thương mại, gọi là tỷ lệ dự trữ bắt buộc. Trong trường hợp có tổ chức tín dụng gặp nguy cơ đổ vỡ làm ảnh hưởng đến cả hệ thống tài chính của quốc gia, Ngân hàng Trung ương sẽ tái cấp vốn cho tổ chức tín dụng đó để cứu nó. Vì thế, Ngân hàng Trung ương được gọi là người cho vay cuối cùng (hay người cho vay cứu cánh). Ngân hàng của Chính phủ Ở nhiều nước, Ngân hàng Trung ương là người quản lý tiền cho chính phủ. Chính phủ sẽ mở tài khoản giao dịch không lãi suất tại Ngân hàng Trung ương. Tuy nhiên, ở một số nước, chẳng hạn như ở Việt Nam, chức năng này do kho bạc đảm nhiệm. Ngân hàng Trung ương còn làm đại diện cho chinh phủ khi can thiệp vào thị trường ngoại hối. II. Vài nét về tính độc lập của NHTW Tính độc lập của NHTW Xem xét tính độc lập của NHTW là một vấn đề lớn, đòi hỏi phải nghiên cứu thật chuyên sâu, rạch ròi. Tuy nhiên, trong phạm vi báo cáo này, chúng ta chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích là phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lâp của NHTW để từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định của một quốc gia. Trong suốt những năm 90 của thế kỷ XX, tính độc lập của NHTW được xem như nền tảng của những cải cách về mặt thể chế để giảm sự can thiệp bất hợp lí của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ nhằm đạt mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng và điều hành CSTT mà có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Điều này sẽ làm gia tăng tính tạm thời và không bền vững của kinh tế vĩ mô, đặc biệt là nguy cơ bùng nổ lạm phát và theo đó hạn chế tăng trưởng kinh tế và làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp. Tính độc lập của NHTW được thể hiện thông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là thế nào, NHTW có được toàn quyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõ trách nhiệm của NHTW nói chung và thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêu không đạt được như mục tiêu đã đặt ra. Ổn định giá cả của nền kinh tế Ổn định giá cả, ổn định sức mua của đồng tiền là nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất của một Ngân hàng Trung ương (NHTW). Duy trì mức lạm phát thấp và hợp lí trong một khoảng thời gian dài là dấu hiệu cho sự hoạt động hiệu quả một NHTW. Nhiều học giả đã cho rằng một phần lớn trong kết quả của sự lạm phát từ nửa đầu thập kỉ 80 của thể kỉ XX trên toàn thế giới có sự đóng góp quan trọng của những mô hình NHTW độc lập. Bài viết không xem xét toàn bộ những nội dung trong tính độc lập của NHTW, thay vào đó, chúng ta chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lập của NHTW, từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định giá của một quốc gia qua một minh chứng điển hình nhất, chúng ta đưa ra một số đề xuất như là một tiếng nói đóng góp thêm vào nhiệm vụ ổn định giá cả ở VIỆT NAM hiện nay Thứ nhất, vấn đề ổn định giá trị đồng của đồng tiền là một điều kiện cần nếu muốn có sự tăng truởng bền vững. Không một nền kinh tế nào có thể tăng trưởng bền vững nếu phải đối mặt với mức lạm phát quá cao. Thứ hai, sự đánh đổi giữa tỷ lệ lạm phát và tỷ lệ thất nghiệp diễn ra không lâu dài. Đường cong Philips mô tả mối quan hệ thực nghiệm về tỷ lệ thất nghiệp thấp hay tỷ lệ tăng trưởng cao có thể đạt được trong ngắn hạn thông qua chính sách mở rộng và tỷ lệ lạm phát cao. Tuy nhiên, trong dài hạn, sự tăng trưởng kinh tế và giảm thất nghiệp không được duy trì, bởi vì năng lực của nền kinh tế có giới hạn, trong khi đó, tỷ lệ lạm phát có thể tiếp tục tăng. Thứ ba, ổn định giá cả sẽ thúc đẩy hệ thống kinh tế hoạt động có hiệu quả hơn và do đó làm tăng được mức sống xã hội. Nếu giá cả không ổn định sẽ khiến cho xã hội phải gánh chịu một số phí tổn kinh tế mà chi phí cơ hội là một ví dụ rõ ràng nhất. Ngoài ra, tình trạng giá cả bất ổn còn có thể khiến các quyết định đầu tư sản xuất trở nên khó khăn hơn, lòng tin của công chúng đối với hệ thống tài chính tiền tệ sụt giảm, các áp lực về tiền lương, thuế khoa tăng lên rất nhanh,… 3. Kinh nghiệm Ngân hàng dự trữ của newzealand a) giới thiệu khái quát - Công trình nghiên cứu lấy New Zealand (cụ thể là Ngân hàng Dự trữ New Zealand) làm Trung tâm để xem xét, so sánh và đánh giá. Không phải ngẫu nhiên mà người ta lấy New Zealand làm Trung tâm nghiên cứu. Lịch sử cho thấy New Zealand là một trong số các quốc gia đầu tiên và thành công nhất của OECD trong việc bình ổn giá cả, thực hiện chính sách lạm phát mục tiêu và là quốc gia có những bước cải cách căn bản đầu tiên trong hoạt động của NHTW. Vấn đề này sẽ được tác giả trình bày rõ hơn ở phần sau. - Biểu đồ 1: mô tả sự biến động mức lạm phát qua các giai đoạn. - Biểu đồ 2: thể hiện sự thay đổi tính độc lập của NHTW mỗi quốc gia trong 2 giai đoạn khác nhau. Để đo lường tính độc lập, ở 2 khoảng thời gian này các nhà nghiên cứu đã lựa chọn một vài nhân tố chung bao gồm: độc lập về mặt nhân sự (Personnel independence), độc lập về mặt tài chính (Financial independence) và độc lập về mặt chính sách (Policy independence), riêng độc lập về mặt chính sách bao gồm độc lập về mục tiêu (Goal independence) và độc lập trong sử dụng các công cụ (Instrument independence). Từ đó, họ lượng hóa tính độc lập này thông qua Điểm số độc lập (Independence Score). - Biểu đồ 3: khảo sát mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với tỷ lệ lạm phát. Trục hoành biểu diễn Điểm số độc lập, trục tung phản ánh tỷ lệ lạm phát. Hầu hết những quốc gia Công nghiệp đều đã đạt được một sự giảm lạm phát rõ rệt: tỷ lệ giảm hàng năm Trung bình từ 5,6% trong giai đoạn 1955-1988 xuống còn 2,7% trong giai đoạn 1988-2000 (xem biểu đồ 1). Một trong những câu chuyện thành công khác thường nhất là New Zealand, với 7,6% trong khoảng thời gian đầu xuống còn 2,7% trong giai đoạn sau. Nhiều học giả đã quy sự cải tiến này cho chính sách lạm phát mục tiêu mà New Zealand đã thực hiện vào năm 1989, nhưng điều này sẽ là phiến diện nếu chỉ tin vào một mình sự ảnh hưởng của chính sách lạm phát mục tiêu. Quay trở lại thời điểm năm 1989, hoạt động của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có bước đột phá với 2 cải cách lớn: thứ nhất, Ngân hàng Dự trữ được độc lập nhiều hơn với Chính phủ. Thứ hai, đã thiết lập được một chính sách lạm phát mục tiêu rõ ràng mà sau này nhiều quốc gia đã lần lượt áp dụng. Xét về sự độc lập tối thiểu của một NHTW, Ngân hàng Dự trữ New Zealand lúc bấy giờ đứng vào tốp đầu tiên. 3. Thành công của Ngân hàng Dự trữ New Zealand Trước năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand là một “đại lý” của Chính phủ và được trao rất ít sự độc lập. NHTW này chỉ hoạt động với tư cách là cố vấn cho Chính phủ New Zealand, vì vậy CSTT của nó như là một công cụ hoạt động theo ý muốn của Bộ Tài chính. Biểu đồ 2 minh họa điều này. Lịch sử cho thấy, New Zealand đã được xếp vào loại những quốc gia có Điểm số độc lập của NHTW thấp nhất và tỷ lệ lạm phát của nó đứng vào loại cao nhất trong thế giới các nước Công nghiệp. Suốt thập niên 70, mức độ lạm phát của New Zealand luôn ở ngưỡng 2 con số, đôi lúc lên đến 18%. Đáp lại điều đó, để ổn định giá cả, từ những năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có một sự chuyển mình mạnh mẽ trong điều hành. Điều này thể hiện qua việc Quốc hội New Zealand đã nhanh chóng sửa đổi các đạo luật có liên quan, xây dựng và hoàn thiện các đạo luật mới trong đó khẳng định tiên quyết rằng “Chức năng chủ yếu của Ngân hàng Dự trữ New Zealand là trực tiếp xây dựng và hoàn thiện Chính sách tiền tệ hướng vào việc đạt được các mục tiêu kinh tế và duy trì sự ổn định giá cả...” Bên cạnh đó, có thể kể ra một số những thay đổi căn bản trong hoạt động điều hành CSTT của Ngân hàng Dự trữ New Zealand: - Để ổn định giá cả, Quốc hội New Zealand đã đưa Chính sách lạm phát mục tiêu vào trong hiến pháp. Việc lượng hóa mục tiêu lạm phát là kết quả của sự trao đổi “công bằng, nghiêm túc” giữa Chính phủ và NHTW. - NHTW New Zealand được phép xem xét tác động và đề xuất những kiến nghị để giải quyết những tình huống có thể ảnh hưởng đến sự ổn định giá, như sự biến động của kim ngạch xuất nhập khẩu, các loại thuế,... - NHTW New Zealand được thực sự độc lập trong việc theo đuổi mục tiêu CSTT mà không bị hạn chế về mặt kỹ thuật, ngoại trừ trường hợp là việc thực hiện CSTT phải cân nhắc đến tính hiệu quả và sự ổn định của hệ thống tài chính. Đặc biệt, Ngân hàng này được toàn quyền quyết định các điều kiện tiền tệ (như các khối tiền M1, M2, M3, lãi suất, tỷ giá,...) trên cơ sở một thỏa ước với Bộ Tài chính và sự cân nhắc các ý kiến đóng góp của các cơ quan chức năng khác. - Trong quá trình quản lý ổn định giá, Ngân hàng Dự trữ đã rút ra một số kết luận sau đây: + “Việc làm giảm lạm phát và duy trì mức lạm phát mong muốn thấp là tương đối dễ dàng so với việc kiểm soát chặt chẽ mức lạm phát trong phạm vi khung lạm phát”. + Việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW, hay nói cách khác, “việc NHTW tập Trung giải quyết quá nhiều trách nhiệm đối với Chính phủ sẽ làm giảm sút tính linh hoạt của nó”. Những chủ trương mới này đã cho phép NHTW đề ra được chính sách lạm phát mục tiêu tương ứng với từng thời kỳ và có được những địa vị pháp lý cũng như tính chủ động cao hơn trong giải quyết các mục tiêu ở trên. Ngoài ra, nó cũng giới hạn đầy nghiêm khắc những tình huống, những hoàn cảnh mà một Thống đốc có thể bị xa thải, hay nói cách khác, việc thay đổi nhiệm kỳ của Nội Các Chính phủ không ảnh hưởng đến hoạt động của Ban lãnh đạo NHTW. Biểu đồ 2 chỉ ra rằng Điểm số độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có sự tăng tốc mạnh mẽ, từ 25 điểm giai đoạn 1955-1988 lên đến 89 ở giai đoạn 1989-2000 và được xem như là một bước ngoặt lớn. Có thể thấy rõ, trong thời kỳ thứ nhất Ngân hàng Dự trữ New Zealand có số điểm thấp nhất trong số các quốc gia Công nghiệp được nghiên cứu, tuy nhiên ở giai đoạn sau, nó bức phá lên tốp những NHTW có sự độc lập cao nhất. Biểu đồ 2 cũng cho thấy, hầu hết những quốc gia Công nghiệp đang nghiên cứu đều nằm ở nửa trên của tuyến 45 độ, ngụ ý rằng tính độc lập được xem như là một xu hướng chung trong những khoảng thời gian càng tiến gần đến hiện tại. Chúng ta cũng nhận thấy rằng tỷ lệ lạm phát của New Zealand đã giảm từ 7,6% (cao hơn mức Trung bình của các quốc gia Công nghiệp) trong giai đoạn thứ nhất xuống còn 2,7% (dưới mức Trung bình) trong thời kỳ sau. Vậy thì một câu hỏi được đặt ra là bao nhiêu sự thành công trong kết quả này có sự đóng góp của sự tăng lên trong mức độ độc lập của NHTW New Zealand ? Biểu đồ 3 cho thấy trong thời kỳ thứ nhất đã có một mối quan hệ khăng khít giữa tính độc lập của NHTW và mức lạm phát (trong nhóm các quốc gia nghiên cứu), hay nói cách khác, khi NHTW của những nước này có quá ít tính độc lập thì mức lạm phát chung thường rất cao và ngược lại. Giai đoạn thứ hai cho thấy mối quan hệ này đã trở nên kém rõ ràng hơn, tuy nhiên biểu đồ 3 vẫn cho thấy có một mối quan hệ rất mật thiết giữa tính độc lập và tỷ lệ lạm phát bình quân. Hơn nữa, sự tác động của tính độc lập của NHTW vào mức lạm phát là xuyên suốt mọi thời gian, và kết quả này không chỉ đúng với New Zealand mà còn phù hợp với các quốc gia còn lại. Từ những kết quả ở biểu đồ 3, chúng ta có thể khẳng định chắc chắn rằng sự giảm xuống trong tỷ lệ lạm phát ở New Zealand (trung bình 4,2%) nhờ chủ yếu vào sự tăng lên mạnh mẽ tính độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand. Và người ta tính toán rằng nếu như New Zealand trong giai đoạn thứ nhất có Điểm số độc lập của NHTW cao như ngày nay thì mức lạm phát sẽ chỉ là 3,4% thay vì 7,6% như đã tồn tại. Biểu đồ 3 cũng khiến các nhà kinh tế đi đến một sự tổng kết rằng nếu có sự tăng lên trong tính độc lập của NHTW thì mức lạm phát chung trên toàn thế giới sẽ giảm từ 5,6% xuống còn 3,8%. Thực tế, tỷ lệ lạm phát bình quân trên toàn thế giới là 5,6% (giai đoạn 1955-1988) và 2,7% (giai đoạn 1988-2000). Như vậy, với những bằng chứng đưa ra cho thấy rằng đã có một mối quan hệ về mặt nguyên tắc hết sức rõ ràng giữa tính độc lập của một NHTW và mức độ lạm phát trong dài hạn. Một NHTW độc lập là cách thức hữu hiệu nhất để đảm bảo duy trì một mức lạm phát thấp và hợp lý. III. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay và một số đề xuất 1. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay Điều 3 Luật NHNN khẳng định: “Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trong mối tương quan với cân đối Ngân sách nhà nước và mức tăng trưởng kinh tế.... Chính phủ xây dựng CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện CSTT quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hằng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện..... ” Điều 4 Luật NHNN quy định: “Chính phủ thành lập Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia để tư vấn cho Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về CSTT. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia do Chính phủ quy định.” Như vậy, hiện tại mặc dù được quy định là NHTW của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhưng thẩm quyền của NHNN trong xây dựng và điều hành CSTT còn hạn chế, NHNN có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. NHNN chỉ là cơ quan xây dựng dự án CSTT Quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội quyết định, trên cơ sở đó, NHNN tổ chức thực hiện; việc quyết định lượng tiền bổ sung vào lưu thông hằng năm cũng do Chính phủ quyết định, NHNN có trách nhiệm điều hành trong phạm vị đã được duyệt,… Trong khi chức năng NHTW chưa được khẳng định rõ nét, NHNN lại có trách nhiệm thực hiện nhiều nhiệm vụ thuộc về chức năng quản lý nhà nước. Ngoài ra, vì là cơ quan của Chính phủ nên có khi NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn để kinh doanh, xoá nợ các khoản vay của NHTM Nhà nước... Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. Liệu một Ngân hàng Trung ương (NHTW) độc lập có giúp duy trì mức lạm phát thấp và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế cao hơn hay không? Và liệu một mô hình NHTW độc lập có thích hợp trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam hiện nay hay không? Bài viết này nhằm trả lời hai câu hỏi trên. Các bằng chứng thực nghiệm Thập niên 1990 đã chứng kiến nhiều nước, trong đó có cả những nước đã và đang phát triển, thực hiện quá trình chuyển đổi mô hình NHTW sang hướng làm tăng tính độc lập hơn cho tổ chức này. Khuynh hướng này vừa tác động, vừa chịu tác động bởi các phân tích thực nghiệm về mối quan hệ giữa sự độc lập của NHTW với các biến số kinh tế vĩ mô chính. Quan hệ với lạm phát: Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993) dựa trên các quan sát giai đoạn từ năm 1955-1988 cho thấy có mối quan hệ nghịch biến giữa tính độc lập của NHTW với lạm phát bình quân và với sự biến thiên của chỉ số lạm phát. Kết quả này cũng phù hợp với những kết quả nghiên cứu khác của Cukierman, Webb và Neyapti (1992), Debelle và Fischer (1994). Điều này mang lại nhiều ý nghĩa cho Việt Nam bởi kiềm chế lạm phát đã từng là một ưu tiên chính sách của Chính phủ và trong tương lai lạm phát vẫn luôn là một nguy cơ lớn tiềm ẩn đối với nền kinh tế Việt Nam. Quan hệ với thâm hụt Ngân sách: Nghiên cứu của Pollard (1993) về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với cán cân Ngân sách trong giai đoạn từ năm 1973-1989 đã chứng minh rằng ở những nước có NHTW độc lập cao thì tỷ lệ thâm hụt Ngân sách càng giảm. Theo Pollard, khi các quan hệ cho vay theo chỉ định hay ứng vốn cho Ngân sách không còn chịu sự chi phối của chính phủ thì sẽ tạo ra một kỷ luật trong chi tiêu tốt hơn, qua đó góp phần làm tăng tính minh bạch và tạo ra một cán cân Ngân sách bền vững hơn. Cùng với lạm phát, thâm hụt Ngân sách ở Việt Nam cũng là một thách thức lớn cho các nhà hoạch định chính sách. Với tình trạng thâm hụt Ngân sách hàng năm trên dưới 5% GDP và luôn kéo dài trong nhiều năm đã không những làm xói mòn tính kỷ luật trong chi tiêu Ngân sách mà còn làm tăng gánh nặng nợ quốc gia (kể cả nợ trong nước và nước ngoài). Quan hệ với tăng trưởng kinh tế: Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993), của Barro (1991), De Long và Summers (1992), Levine và Renelt (1992) không thấy mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa tính độc lập của NHTW với tăng trưởng sản lượng thực tế sau khi kiểm soát các yếu tố khác tác động đến tăng trưởng kinh tế. Chẳng hạn, Thụy Sỹ là nước có NHTW độc lập nhất nhưng lại có mức độ tăng trưởng thực và sự biến thiên tăng trưởng kinh tế thực thấp hơn mức bình quân của các nước trong mẫu. Trong khi đó, Tây Ban Nha là nước có NHTW độc lập không cao nhưng lại có tốc độ tăng trưởng kinh tế tốt nhất. Các lý thuyết kinh tế phát triển đã chứng minh rằng tăng trưởng kinh tế là sự phức hợp của nhiều yếu tố và chính sách khác nhau. Cho nên mặc dù không có mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa mức độ độc lập của NHTW với tăng trưởng kinh tế nhưng một chính sách tiền tệ có hiệu lực và hiệu quả sẽ góp phần vào tăng trưởng kinh tế ổn định hơn. Ø Đã đến lúc Việt Nam cần một NHTW độc lập hơn. Thực tế cho thấy Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát và ổn định thị trường tiền tệ và hệ thống tài chính thời gian qua. Vì vậy, nâng cao tính độc lập của NHNN là một trong những điều kiện tiên quyết để tạo tiền đề căn bản trong hiệu quả hoạt động và là nền tảng quan trọng bảo đảm trước hết NHNN thực sự là NHTW và sau đó là tiến tới một NHTW hiện đại. Trong khuôn khổ bài nghiên cứu này, nhóm phân tích đưa ra một số đề xuất chính sách chính nhằm tạo điều kiện và cơ sở để NHNN có thể độc lập hơn, qua đó kỳ vọng làm cho chính sách tiền tệ trở nên có hiệu lực, hiệu quả hơn đối với các mục tiêu kiểm soát lạm phát, giảm thâm hụt Ngân sách và ổn định hệ thống tài chính. Về địa vị pháp lý: Trong dự thảo Luật NHNN sửa đổi, được NHNN soạn thảo chuẩn bị trình Chính phủ, địa vị pháp lý của NHNN vẫn được giữ nguyên, tức là cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Điều này cho thấy chính bản thân NHNN vẫn chưa sẵn sàng cho một địa vị mới có tính độc lập hơn đối với Chính phủ. Tuy nhiên, cho dù NHNN đã sẵn sàng cho một vị thế độc lập mới thì với cấu trúc thể chính trị hiện nay cộng với những quan hệ có tính “thông lệ” giữa NHNN với các cơ quan khác của Chính phủ thì mục tiêu độc lập hoàn toàn với các quyết sách Chính phủ là chưa khả thi. Khi địa vị pháp lý không được độc lập thì khả năng độc lập về mục tiêu và quá trình thực thi chính sách cũng ít nhiều bị giới hạn. Áp dụng cách thức gián tiếp theo hướng làm tăng tính độc lập của NHTW trong điều kiện môi trường kinh tế - chính trị như hiện nay ở Việt Nam, có vẻ là cách thức có hiệu quả nhất trong ngắn hạn và trung hạn. Bước đi đầu tiên có tính thử nghiệm cho một NHTW độc lập là cho phép NHNN được độc lập trong việc lựa chọn mục tiêu chính sách ưu tiên trong nhóm các mục tiêu được chọn lựa phù hợp với điều kiện nền kinh tế vĩ mô mà không nhất thiết phải phù hợp với các chính sách khác của Chính phủ. Về mục tiêu: Luật cần đưa ra một hoặc một nhóm các mục tiêu chính sách cụ thể, rõ ràng và thống nhất. Quốc hội cần loại bỏ những mục tiêu chung và không rõ ràng như đảm bảo quốc phòng an ninh hay nâng cao đời sống nhân dân. Nghiên cứu mục tiêu chính sách của các NHTW trên thế giới cho thấy chúng thường tập Trung vào các mục tiêu chính như kiểm soát lạm phát, duy trì công ăn việc làm, tăng trưởng kinh tế, ổn định hệ thống tiền tệ và thị trường tài chính (Cecchetti, 2008). NHNN nên được trao quyền lựa chọn mục tiêu cho từng thời kỳ phù hợp với điều kiện kinh tế vĩ mô mà không chịu sự can thiệp hay chỉ đạo từ phía Chính phủ hay các cơ quan liên quan khác. Về quyết định thực thi chính sách: Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi các chính sách tiền tệ và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó chứ không nên thông qua Chính phủ. Điều này không những góp phần làm tăng tính chủ động cho NHNN mà còn làm giảm độ trễ ngoài của chính sách tiền tệ - một yếu tố quan trọng làm giảm tính hiệu lực của chính sách. Về quan hệ với Ngân sách: Để đảm bảo hiệu quả của chính sách tiền tệ, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi Ngân sách cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối trong mục tiêu thâm hụt Ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Về tổ chức và cơ chế tài chính: Thực hiện tốt chính sách tiền tệ đòi hỏi NHNN phải thu hút được đội ngũ lớn những chuyên gia đầu ngành về tài chính, Ngân hàng nên cần phải cạnh tranh với các Ngân hàng thương mại trong việc thu hút chuyên gia về môi trường làm việc và chế độ lương thưởng. Hơn nữa, để cho việc thực thi chính sách có tính phản biện cao, Thống đốc cần được trao quyền chủ động trong việc thành lập Ban tư vấn chính sách tiền tệ, trong đó quy tụ khoảng 10 người, gồm những chuyên gia đầu ngành có kinh nghiệm quản lý và tư vấn tại các NHTW của các nước phát triển am hiểu về điều kiện kinh tế Việt Nam. Thống đốc cần được trao quyền trong việc quy định sử dụng những khoản thặng dư trong hoạt động Ngân quỹ, chuyển tiền điện tử hay quản lý quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia, để có thể có cơ chế tiền lương phù hợp hơn. Hơn nữa, các khoản thu chi sẽ hợp lý hơn khi NHNN được quyền tự chủ trong thu chi đặc biệt là trong việc quản lý biên chế các chi nhánh và vụ, cục. Về trách nhiệm giải trình: Nâng cao tính độc lập và tự chủ của NHNN đối với các mục tiêu và quyết định chính sách phải đi kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ và minh bạch. Thống đốc NHNN theo định kỳ hoặc theo đề nghị phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về các quyết định chính sách trong giới hạn chức năng và thẩm quyền được giao phó. Kết luận Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, duy trì lạm phát thấp và một cán cân Ngân sách cân bằng cũng là những mục tiêu quan trọng vì nó không những tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế mà còn giúp duy trì tính ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Phân tích bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hiện nay cho thấy lạm phát cao đi kèm với bất ổn vĩ mô đã làm bộc lộ nhiều hạn chế trong việc xây dựng và thực thi các chính sách tiền tệ mà một trong những nguyên nhân quan trọng là do NHNN thiếu tính độc lập trong việc hoạch địch và thực thi chính sách. Nâng cao tính độc lập của NHNN Việt Nam về địa vị pháp lý, về công cụ và mục tiêu chính sách cũng như về tổ chức, nhân sự và tài chính là những yêu cầu cần thiết nhằm tạo cơ sở cho sự can thiệp có hiệu quả hơn của NHNN vào hệ thống kinh tế, góp phần kiềm chế lạm phát, duy trì tính ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Việt Nam bền vững hơn. Tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong thực thi CSTT Trong quá trình sửa đổi Luật Ngân hàng Nhà nước theo hướng tạo cho NHNN cơ sở pháp lý để đổi mới hoạt động của NHNN, một trong những vấn đề đang được thảo luận, đó là luật pháp phải khẳng định được một vị trí độc lập nhất định của NHNN trong hoạt động của mình. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là qui định mức độ độc lập như thế nào cho phù hợp với thể chế kinh tế, chính trị, lịch sử văn hoá của Việt Nam. Thực tế, NHTW các nước trên thế giới hiện nay đều có sự độc lập nhất định trong hoạt động ở 3 lĩnh vực: Điều hành CSTT, Giám sát các TCTD và Quản trị điều hành nội bộ, tuy nhiên mức độ độc lập là không giống nhau. Độc lập về Điều hành CSTT, theo tổng kết của IMF sự độc lập của NHTW các nước có thể chia ra làm 4 mức độ: (1) Mức độ cao nhất là “Độc lập trong việc thiết lập mục tiêu”: Ngân hàng Trung ương có trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá nếu như nó không được thả nổi (Ví dụ như Hệ thống dự trữ liên bang Mỹ- Fed được lựa chọn mục tiêu hoạt động trong số các mục tiêu có thể xung đột với nhau là tuyển dụng nhân công và ổn định giá cả). (2) Mức độ độc lập thứ 2 là “Độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động”: NHTW được trao trách nhiệm quyết định chính sách tiền tệ và chế độ tỷ giá nhưng khác với kiểu Độc lập về mục tiêu, Độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động có một mục tiêu chủ yếu đã được xác định rõ ràng trong Luật. Ví dụ, trong Điều lệ tổ chức và hoạt động của ECB quy định mục tiêu là ổn định giá cả, và ECB được quyết định chỉ tiêu hoạt động. (3) Mức độ độc lập thấp hơn là “Độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành”: Chính phủ hoặc Quốc hội quyết định chỉ tiêu chính sách tiền tệ, có sự bàn bạc, thỏa thuận với NHTW. NHTW có trách nhiệm hoàn thành chỉ tiêu. (4) Mức độ độc lập thấp nhất là “Mức độ độc lập bị hạn chế thậm chí không có”: Chính phủ sẽ quyết định chính sách (cả mục tiêu lẫn chỉ tiêu hoạt động) cũng như là can thiệp vào quá trình triển khai thực thi chính sách. Đối chiếu với các mức độ độc lập nêu trên, thì NHNN Việt Nam hiện nay đang ở mức độ độc lập thấp nhất. Theo Luật NHNN, NHNN không độc lập trọng việc thiết lập mục tiêu, không độc lập trong xây dựng chỉ tiêu hoạt động và thậm chí là không tự chủ trong việc lựa chọn công cụ điều hành. Cụ thể: về mục tiêu, theo Điều 1 Luật NHNN, NHNN thực hiện nhiều mục tiêu xung đột lẫn nhau như ổn định giá trị đồng tiền, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa; Về xây dựng chỉ tiêu hoạt động, thì Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm trong mối tương quan với cân đối NSNN và mức tăng trưởng kinh tế (Điều 3 Luật NHNN). Chính phủ xây dựng dự án CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hàng năm trình Quốc hội quyết định (Điều 3 Luật NHNN) ; Về việc tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành, Chính phủ tổ chức thực hiện CSTT quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hàng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện (Điều 3 Luật NHNN); NHNN xây dựng dự án chính sách tiền tệ quốc gia để Chính phủ xem xét trình Quốc hội quyết định và tổ chức thực hiện chính sách này (Điều 5 Luật NHNN); NHNN cấp, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động của các TCTD, trừ trường hợp do Thủ tướng Chính phủ quyết định (Điều 5 Luật NHNN); Việc trả lãi đối với tiền gửi dự trữ bắt buộc của từng loại hình TCTD, từng loại tiền gửi trong từng thời kỳ do Chính phủ quy định (Điều 20, Luật NHNN) ; trong trường hợp đặc biệt, khi được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, NHNN cho vay đối với các TCTD tạm thời mất khả năng chi trả, có nguy cơ gây mất an toàn cho hệ thống các TCTD (Điều 30 Luật NHNN) ; NHNN tạm ứng cho NSTW để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Khoản tạm ứng này phải được hoàn trả trong năm Ngân sách, trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định (Điều 32) ; NHNN tổ chức thực hiện việc in, đúc, bán ở trong nước và ngoài nước các loại tiền mẫu, tiền lưu niệm được thiết kế phục vụ cho mục đích sưu tầm hoặc mục đích khác theo quy định của Chính phủ (Điều 27 Luật NHNN); Chính phủ ban hành quy chế nghiệp vụ phát hành tiền bao gồm các quy định về việc in, đúc, bảo quản, vận chuyển, phát hành, thu hồi, thay thế, tiêu huỷ tiền và chi phí cho các hoạt động nghiệp vụ phát hành tiền. Bộ Tài chính kiểm tra việc thực hiện quy chế nghiệp vụ phát hành tiền; Bộ Tài chính, Bộ Nội Vụ giám sát quá trình in đúc, tiêu huỷ tiền. (Điều 28 Luật NHNN) ; Bộ Tài chính kiểm tra việc quản lý Dự trữ ngoại hối Nhà nước do NHNN thực hện theo quy định của Chính phủ (Điều 38) ; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Thanh tra Ngân hàng do Chính phủ quy định (Điều 50) Các quy định trên cho thấy tính độc lập trong hoạt động của NHNNVN còn rất thấp, nhất là trong việc xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ. Điều này có ảnh hưởng nhất định đến việc nâng cao năng lực hoạt động cuả NHNN với vai trò là một NHTW trong bối cảnh toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế. Vì vậy, cần thiết phải có sự thay đổi các qui định trong Luật NHNN hiện tại để có thể nâng cao hơn nữa vị thế độc lập của NHNN. Với thực tế hiện nay, NHNN là một cơ quan của Chính phủ, Thống đốc NHNN là Thành viên của Chính phủ và chức năng nhiệm vụ của các bộ, ngành hiện nay thì mức độ độc lập trong thực thi CSTT nên ở mức tự chủ trong việc lựa chọn công cụ điều hành là phù hợp hơn cả. Tại Quyết định 112 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến 2020 cũng đã ghi rõ “ ...Ngân hàng Nhà nước độc lập, tự chủ trong việc xây dựng, điều hành chính sách tiền tệ, lãi suất và tỷ giá hối đoái”. Ở mức độ tự chủ này, Ngân hàng Nhà nước có đủ thẩm quyền để quyết định cung tiền, lựa chọn các công cụ CSTT một cách tốt nhất sao cho đạt được các tiêu chí về CSTT, cơ chế tỷ giá và lạm phát được Chính phủ hoặc Quốc hội giao trên cơ sở ý kiến đệ trình của NHNN. Sở dĩ phải giao cho NHNN thẩm quyền quyết định cung tiền, lựa chọn các công cụ CSTT trong điều hành là vì: xuất phát từ một thực tế là các thông tin kinh tế có tác động đến tiền tệ và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô thu thập được, nói chung là không có sự hoàn hảo và những đặc tính kỹ thuật của thị trường tài chính là rất phức tạp, đòi hỏi cơ quan quản lý phải có tính linh hoạt, mềm dẻo trong cách tiếp cận, quyết định nhanh trước những thay đổi của thị trường. Điều này càng có sức thuyết phục hơn khi mà các Ngân hàng Trung ương đang nhanh chóng tiến tới sử dụng các công cụ gián tiếp để đạt tới các mục tiêu chính sách tiền tệ của họ. Hình thức tự chủ này cũng đòi hỏi NHNN phải có một sự hiểu biết sâu sắc về sự vận hành của các thị trường tài chính và các công cụ quản lý vốn khả dụng của hệ thống Ngân hàng, năng lực phân tích và dự báo. Ngoài ra, hình thức tự chủ này còn cho phép có sự phối hợp hài hoà giữa chính sách tiền tệ với các mục tiêu của chính sách kinh tế tổng thể của một nước trong một giai đoạn nhất định, thường từ 3 tới 5 năm. Đồng thời nâng cao tính trách nhiệm của NHNN trong việc giải trình đầy đủ những hành động của mình về chính sách tiền tệ trước Quốc hội và Chính phủ, tính công khai minh bạch đầy đủ về hoạt động của NHNN. Nhưng mặt khác nó cũng hạn chế sự can thiệp của các nhà chính trị đến các quyết sách của NHNN.... Tại hầu hết các nước, Ngân hàng Trung ương (mà ở ta gọi là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) là một tổ chức điều tiết độc lập không nằm trong bộ máy hành pháp. Ở nước ta Ngân hàng Nhà nước thuộc Chính phủ, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước là thành viên của Chính phủ có hàm tương đương Bộ trưởng. Để cải cách hệ thống Ngân hàng chúng ta đang tiến dần tới việc xây dựng một Ngân hàng Trung ương độc lập hơn. Vấn đề này đã và đang được bàn luận và hy vọng Luật Ngân hàng Nhà nước sửa đổi sẽ đi theo hướng đó.Nếu là tổ chức điều tiết độc lập, Ngân hàng Nhà nước có thể chủ động trong chính sách tiền tệ của mình nhằm bảo vệ sức mạnh của đồng tiền, ngăn chặn lạm phát, phục vụ sự phát triển của đất nước mà không quá phụ thuộc vào công việc hàng ngày của cơ quan hành pháp.Do là một tổ chức thuộc Chính phủ và nhất là khi Chính phủ còn "chủ quản" nhiều doanh nghiệp nhà nước nên đôi khi Ngân hàng Nhà nước rất khó xử khi có "mệnh lệnh" trái ngược với sứ mệnh và các chính sách tiền tệ và các quy chế điều tiết hệ thống Ngân hàng thương mại của mình. Có thể nêu ra quá nhiều các tình huống như vậy đã từng xảy ra trong vài chục năm qua.Khoanh nợ là một thí dụ. Cách đây hơn chục năm Ngân hàng Nhà nước đã nhận được lệnh khoanh nợ các khoản nợ của rất nhiều doanh nghiệp nhà nước. Giải quyết việc khoanh nợ đã kéo dài cả chục năm rất tốn kém và phức tạp. Lẽ ra việc khoanh nợ, hoãn nợ, thậm chí xoá nợ là việc thường xuyên của các Ngân hàng thương mại phải làm trong hoạt động bình thường của mình. Tuy nhiên, trong quá khứ nhiều Ngân hàng quốc doanh đã phải cho khách hàng này, khách hàng nọ vay theo mệnh lệnh hành chính từ trên xuống. Hiện nay việc này đã giảm đi, song vẫn còn có khả năng xảy ra và gây méo mó cho hoạt động của hệ thống Ngân hàng.Trong tình hình khủng hoảng kinh tế toàn cầu, với gói kích thích kinh tế bằng hỗ trợ lãi suất 4% rất có khả năng hiện tượng trên lại tái xuất hiện. Gói hỗ trợ lãi suất ngắn hạn chủ yếu để cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ, các doanh nghiệp xuất khẩu, v.v... Còn gói hỗ trợ lãi suất 4% Trung dài hạn đã được mở ra cho các dự án đầu tư, đóng tàu, v.v... và khả năng đó càng tăng cao hơn.Rất có thể xảy ra tình huống giả định sau. Để giúp đỡ các doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn. Chính phủ có thể "chỉ thị" hay "thông báo" cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hướng dẫn các Ngân hàng thương mại: cho vay có hỗ trợ lãi suất cho doanh nghiệp cụ thể nào đó (bình thường các Ngân hàng thương mại có thể rất đắn đo, cân nhắc và có thể không cho vay); nếu dư nợ của một doanh nghiệp vượt quá 15% vốn tự có của Ngân hàng (theo quy định thì không Ngân hàng nào được cho 1 khách hàng hay nhóm khách hàng có liên quan, thí dụ các công ty trong 1 tập đoàn, vay quá 15% vốn tự có của mình) thì bằng mệnh lệnh hành chính có thể vượt qua quy chế này; khoanh nợ cho doanh nghiệp đó; nếu có nợ quá hạn thì chưa đưa doanh nghiệp đó vào danh sách có nợ xấu (và vì thế các khoản vay mới sẽ rất khó); v.v... Tình huống như thế đã từng xảy ra rất nhiều lần trong quá khứ.Gặp tình huống như vậy Ngân hàng Nhà nước thực sự khó xử, cứ như phải "đứng trước hai làn đạn": làm theo mệnh lệnh hành chính thì trái với các quy định, không làm theo thì bị tội "bất tuân lệnh" cấp trên. Đấy là những tình huống khó xử cần tránh.Hiện nay cũng rất có thể xảy ra các mệnh lệnh hành chính như đã từng xảy ra thời xưa. Giả như việc đó thực sự xảy ra, thì không hiểu Ngân hàng Nhà nước ứng xử ra sao. Thật khó phải loại bỏ sự nhập nhằng và mơ hồ này, không tạo điều kiện cho bất cứ ai vi phạm quy định. Nếu Ngân hàng Nhà nước là cơ quan điều tiết độc lập và luật cấm sự can thiệp hành chính như vậy của cơ quan hành pháp thì những cơ hội như thế không còn hay được giảm rất nhiều, hệ thống có khả năng vận hành lành mạnh.Hệ thống Ngân hàng là hệ thống thần kinh của nền kinh tế, hệ thống ấy hoạt động trục trặc sẽ ảnh hưởng lớn tới sự phát triển của đất nước. Để tránh những hiện tượng gây méo mó như vậy, để hội nhập sâu hơn và hiệu quả hơn thì việc nghiên cứu sửa Luật Ngân hàng Nhà nước và Luật Ngân hàng thương mại theo hướng để Ngân hàng Trung ương là một tổ chức điều tiết độc lập là rất quan trọng và cấp bách.  Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, duy trì lạm phát thấp và một cán cân Ngân sách cân bằng cũng là những mục tiêu quan trọng vì nó không những tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế mà còn giúp duy trì tính ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.Phân tích bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hiện nay cho thấy lạm phát cao đi kèm với bất ổn vĩ mô đã làm bộc lộ nhiều hạn chế trong việc xây dựng và thực thi các chính sách tiền tệ mà một trong những nguyên nhân quan trọng là do NHNN thiếu tính độc lập trong việc hoạch địch và thực thi chính sách. Nâng cao tính độc lập của NHNN Việt Nam về địa vị pháp lý, về công cụ và mục tiêu chính sách cũng như về tổ chức, nhân sự và tài chính là những yêu cầu cần thiết nhằm tạo cơ sở cho sự can thiệp có hiệu quả hơn của NHNN vào hệ thống kinh tế, góp phần kiềm chế lạm phát, duy trì tính ổn định và thúc đẩy tăng trưỏng kinh tế Việt Nam bền vững hơn. Một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. 2. Một số đề xuất - NHNN phải được quyền quyết định các định hướng, giải pháp trong xây dựng và điều hành CSTT quốc gia cũng như trong việc thực hiện các chức năng khác của NHTW. Tất nhiên, song song với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành CSTT và thực hiện các chức năng của NHTW. Cần tránh khuynh hướng cho rằng, nâng cao vai trò độc lập của NHTW nghĩa là NHTW thoát ly hoàn toàn khỏi Chính phủ. Mục tiêu cuối cùng của CSTT và cũng là mục tiêu hoạt động của NHTW là ổn định giá cả, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, cần thiết lập các quy định pháp lý về mối quan hệ giữa NHTW với Chính phủ nhằm bảo đảm hoạt động của NHTW hỗ trợ tốt cho các chương trình kinh tế của Chính phủ: + NHTW tham gia vào việc soạn thảo các chương trình, chính sách kinh tế của Chính phủ và đề đạt ý kiến của mình về các quyết định của Chính phủ; tư vấn cho Chính phủ về những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiệm vụ và thẩm quyền của NHTW. + NHTW và các Bộ, Ngành thuộc Chính phủ duy trì cơ chế trao đổi, cung cấp thông tin để theo dõi, nắm bắt kịp thời các diễn biến vĩ mô của nền kinh tế. -Tiến tới thực hiện Chính sách lạm phát mục tiêu. Lạm phát mục tiêu là một trong những khuôn khổ CSTT mà theo đó, NHTW hoặc Chính phủ thông báo một số mục tiêu Trung dài hạn về lạm phát và NHTW cam kết đạt được những mục tiêu này. Để làm được điều này, NHNN phải có quyền đặc biệt để theo đuổi mục tiêu lạm phát và tự mình đặt ra các công cụ của CSTT. Bên cạnh đó, dân chúng cũng phải được thông báo về khuôn khổ CSTT và việc thực hiện CSTT. - Tăng cường tính độc lập về mặt tổ chức nhân sự của NHNN. Theo đó, nhiệm kỳ của Ban lãnh đạo NHTW có thể dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ và Quốc hội, hoặc xen kẽ giữa các nhiệm kỳ của Chính phủ. Như vậy, quá trình ra quyết định của NHTW sẽ không bị ảnh hưởng bởi chu kỳ thành lập Chính phủ, chu kỳ lập kế hoạch kinh tế. Thống đốc sẽ bị ảnh hưởng một khi Chính phủ thay đổi nhân sự do hết nhiệm kỳ. - Để đảm bảo tính độc lập về hoạt động, cần có qui định cụ thể về chức năng “Là Ngân hàng của Chính phủ” theo hướng NHNN sẽ không cho Ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho Ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức, và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các Ngân hàng thương mại vay. ĐỀ TÀI: TÍNH ĐỘC LẬP NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG Giảng viên: Nhóm Thực hiện: F6