Đề tài Xác lập đơn vị hành chính cấp huyện

có quy mô lớn với các hợp tác xã nông lâm ngư nghiệp. Bản thân vấn đề quản lý dân cư ở giai đoạn những năm 1976 - 1986 gắn liền với việc quản lý xã viên hợp tác xã. Việc sáp nhập các huyện cũ thành một huyện lớn đã tạo ra sự thay đổi về quy mô sản xuất. Tuy nhiên, hiệu quả của sản xuất, hiệu quả kinh tế không có nhiều thay đổi. Do các huyện cũ có những đặc điểm khác biệt nhất định đặt trong một mô hình tổng thể chung về kinh tế, các lợi thế, nguồn lực của mỗi địa phương không được khai thác hiệu quả. Đồng thời do địa bàn huyện rộng, năng lực quản lý của chính quyền chưa tương xứng cũng ít nhiều có sự ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. + Đánh giá lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội Về cơ bản việc sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ ảnh hưởng nhiều đến công tác an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội. Bản thân vấn đề an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội là một trong những nhiệm vụ quan trọng luôn các cơ quan quản lý nhà nước quan tâm. Tuy nhiên, việc sáp nhập một cách cơ học các huyện cũ thành huyện mới nơi có dân cư có những đặc điểm khác biệt về văn hóa, dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo có thể tạo ra những xáo trộn nhất định trong vấn đề bảo đảm an ninh trật tự. Mặt khác, với địa bàn quản lý rộng ở các huyện biên giới, việc quản lý về quốc phòng, an ninh cũng gặp nhiều khó khăn. 2.5.2. Kết quả của việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính huyện ở nước ta 2.5.2.1. Đánh giá theo lĩnh vực tổ chức nhà nước + Đánh giá tác động đến bộ máy Trong vòng mười năm qua, cùng với quá trình xác lập các đơn vị hành chính huyện, số lượng các cơ quan hành chính, cơ quan Đảng, đoàn thể và cơ quan ngành dọc ở Trung ương đóng tại đơn vị hành chính huyện đã tăng lên rất nhiều. Năm 2006, huyện đã tăng 2.744 cơ quan (các cơ quan hành chính nhà nước tăng 998 cơ quan; các cơ quan Đảng, đoàn thể tăng 1.164; các cơ quan Trung ương đóng tại huyện tăng 582 cơ quan. Quá trình chia, tách các đơn vị hành chính đã ảnh hưởng không tốt đến quá trình cải cách hành chính, bởi vì sau khi chia tách, quy mô tổ chức bộ máy các cơ quan chính quyền, Đảng, đoàn thể tăng lên, dẫn đến bộ máy thêm cồng kềnh, thêm một đơn vị hành chính mới sẽ tăng thêm đầu mối quản lý, tăng bộ máy, tăng biên chế... Quá trình chia tách xác lập đơn vị cấp huyện mới cũng gây nên sự mất ổn định kéo dài ít nhất cũng phải mất hai năm do người mới, việc mới và thiếu kinh nghiệm... + Tác động đến đội ngũ cán bộ, công chức Về số lượng cán bộ, công chức, theo thống kê của Vụ Tổ chức biên chế (Bộ Nội vụ) trong 10 năm, số biên chế tăng trực tiếp do việc chia tách đơn vị hành chính huyện là 22.885 biên chế. Việc chia tách, xác lập các đơn vị hành chính mới cũng không khỏi dẫn đến sự xáo trộn nhất định, người đi, người ở, cán bộ, công chức được điều động đến đơn vị hành chính mới thường băn khoăn, lo lắng vì nhiều lý do (rời vị trí công việc đã ổn định, điều động không đúng nguyện vọng…). Điều này tất yếu ảnh hưởng đến hiệu quả công tác của cán bộ, công chức và các cơ quan quản lý. Phần lớn các đơn vị hành chính mới được tách ra ở trong tình trạng đội ngũ cán bộ, công chức vừa thiếu lại vừa yếu. Nguồn cán bộ bổ sung cho các đơn vị hành chính mới tách ra rất đa dạng: có nơi chủ yếu là người địa phương, một số khác, số cán bộ tại chỗ ít, còn lại đa phần do được điều động, tăng cường từ tỉnh, huyện chuyển đến nên nhìn chung, trình độ, năng lực của cán bộ, công chức không đồng đều, phần lớn chưa đáp ứng được tiêu chuẩn quy định. Thêm vào đó, khi có sự thay đổi đơn vị hành chính, công tác quy hoạch, đào tạo, các chức danh chủ chốt của huyện, xã cũng gặp khó khăn. Nhiều địa phương do tình trạng thiếu nguồn tại chỗ nên có trường hợp quy hoạch chức danh chủ chốt người sau lớn tuổi hơn người trước gây khó khăn cho công tác trẻ hóa cán bộ, làm hạn chế kết quả hoạt động, điều hành chung của đơn vị. Để ổn định đội ngũ cán bộ về số lượng và chất lượng, các cơ quan quản lý nhà nước ở các đơn vị hành chính cấp huyện mới xác lập thường phải mất 2 đến 3 năm, thậm chí cần nhiều thời gian hơn. Kết quả khảo sát của Bộ Nội vụ cho thấy phần lớn cán bộ, công chức ở địa phương (69,5%) có chia tách cho rằng việc chia tách đơn vị hành chính làm cho cán bộ, công chức có nhiều cơ hội hơn trong việc đề bạt hơn và có tới 63,5% cán bộ, công chức ở địa phương có chia tách cho biết chính họ hoặc có biết đồng nghiệp của họ được đề bạt nhờ việc chia tách đơn vị hành chính cùng cấp, dưới cấp, trên cấp... vì thế mà sau khi chia tách, chức vụ của cán bộ, công chức được tăng lên. + Đánh giá theo hiệu quả của quản lý nhà nước Quá trình chia, tách, xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện mới có tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước trên cả hai phương diện: Tích cực và tiêu cực. Sau khi chia tách, do diện tích và dân số được điều chỉnh hợp lý hơn, nên các đơn vị hành chính mới đã thực hiện tương đối tốt chức năng quản lý hành chính - lãnh thổ, cũng như các mặt công tác khác, phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, với trình độ, năng lực quản lý của cán bộ cấp huyện hiện có. Với diện tích và dân số phù hợp, nhiều huyện thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn đã tốt hơn, chính quyền gần dân hơn và có điều kiện tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước tốt hơn. Do diện tích, dân số được điều chỉnh hợp lý và phù hợp với tính chất quản lý (nông thôn, đô thị) nên tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước trên địa bàn như việc phân loại đất, lập hồ sơ đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà, giải quyết các khiếu nại của nhân dân, triển khai và quản lý các chương trình, dự án trên địa bàn được tốt hơn. Các huyện có quy mô nhỏ hơn phù hợp với trình độ, năng lực quản lý hiện nay nên chính quyền phát huy được hiệu lực quản lý và hiệu quả hoạt động của mình. Đồng thời, đội ngũ cán bộ, công chức sớm được trưởng thành do trải qua quy trình tuyển chọn cán bộ, công chức mới. Chính quyền được kiện toàn, gần dân, sát dân hơn, đảm bảo và phát huy quyền dân chủ, kịp thời giải quyết những kiến nghị của người dân. Việc trao đổi, nắm bắt thông tin hai chiều giữa chính quyền cơ sở với nhân dân diễn ra nhanh chóng, được quần chúng nhân dân đồng tình, ủng hộ. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực thì việc chia tách các đơn vị hành chính cũng có những ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả quản lý nhà nước. Ở giai đoạn đầu, sau chia tách, hoạt động của bộ máy chính quyền còn nhiều hạn chế do chưa đi vào nền nếp, gặp nhiều khó khăn do thiếu trụ sở làm việc, thiếu phương tiện làm việc, thiếu kinh phí, thiếu nhân sự… Kinh phí để xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị làm việc hạn hẹp. Ngay cả trường hợp có kinh phí thì cũng chưa thể xây dựng trụ sở cơ quan ngay nên điều kiện làm việc rất thiếu thốn. Có những đơn vị hành chính phải đóng trụ sở tạm bợ rất lâu, ảnh hưởng lớn đến chất lượng, hiệu quả công việc và bảo quản, lưu trữ tài liệu, hồ sơ. Việc chia tách, xác lập mới đơn vị hành chính huyện cũng làm tăng kinh phí hoạt động. Mỗi đơn vị hành chính cấp huyện mới được thành lập làm tăng khoảng 10 phòng, ban và tăng biên chế hành chính khoảng 30-35 người. Ngân sách Nhà nước phải đầu tư để xây dựng trụ sở, mua phương tiện và trang thiết bị cho cơ quan mới khoảng 20 tỷ đồng cho 1 huyện và khoảng 30 tỷ đồng cho 1 quận. Mỗi đơn vị hành chính cấp xã mới phải chi khoảng 1 tỷ đồng đầu tư xây dựng trụ sở, làm tăng thêm 17-19 định suất hưởng phụ cấp... Vì công tác chuẩn bị nhân sự gặp khó khăn nên chất lượng cán bộ huyện, xã mới ở nhiều nơi không bảo đảm, đội ngũ cán bộ vốn đã yếu và mỏng nay lại phải dàn trải cho đơn vị mới. Biên chế chưa được bổ sung ngay sau khi chia tách (đặc biệt là đối với cấp huyện) nên nhiều phòng, ban thiếu cán bộ hoặc chỉ có 1, 2 người làm việc nên khó đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Một vấn đề cũng cần lưu ý, một số địa phương sau khi chia tách, hiệu quả hoạt động có tăng lên. Tuy nhiên cần nhận thức được rằng không có cơ sở để khẳng định việc chia, tách đơn vị hành chính là nguyên nhân quyết định tạo ra hiệu quả đó. Thực tiễn hiệu quả quản lý tăng lên chủ yếu là do tổng hợp nhiều nguyên nhân do đào tạo, bồi dưỡng; do phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; do cải tiến phương pháp, lề lối, làm việc của cơ quan hành chính nhà nước còn nguyên nhân do chia tách đơn vị hành chính chỉ mang tính thứ yếu (Theo kết quả khảo sát Dự án điều tra đánh giá tác động, hiệu quả của việc chia tách đơn vị hành chính các cấp ở nước ta của Bộ Nội vụ, nguyên nhân này chỉ chiếm 29,4%). Việc chia tách đơn vị hành chính không phải là biện pháp để đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền. Việc chia tách các đơn vị hành chính thường xuyên cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu chung mang tính quốc gia, đối với công cuộc cải cách hành chính, mục tiêu của Chương trình tổng thể Cải cách hành chính cũng bị tác động tiêu cực. Chia tách thường xuyên các đơn vị hành chính cũng là một nguyên nhân làm lãng phí nguồn ngân sách nhà nước do phải chi cho bộ máy quản lý nhà nước tăng thêm. Nếu không phải dành nguồn để chi cho bộ máy quản lý tăng thêm, hình thành các đơn vị hành chính mới thì ngân sách nhà nước sẽ có thêm nguồn hỗ trợ nhiều hơn cho các vùng nghèo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, bố trí vốn tập trung hơn cho cơ sở hạ tầng quan trọng phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước. Mặt khác, do thành lập đơn vị mới, điều kiện cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng còn nhiều khó khăn càng gây sức ép lớn đối với việc bố trí ngân sách trong khi khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước có hạn dẫn đến nhiều dự án, công trình đầu tư phải kéo dài gây lãng phí không cần thiết. 2.5.2.2. Đánh giá về lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội và an sinh xã hội Các đơn vị hành chính huyện mới thành lập, được Trung ương và địa phương quan tâm đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện để phát triển kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, qua đó đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân được quan tâm và từng bước cải thiện tốt hơn. Đối với những vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, việc chia tách tạo điều kiện phát triển kinh tế do được ưu tiên bố trí nguồn ngân sách. Tuy nhiên, do biến động nhiều về số lượng các đơn vị hành chính nên rất khó khăn cho công tác quản lý, điều hành của các cấp chính quyền và các cơ quan, tổ chức trong việc lập kế hoạch, quy hoạch, xây dựng dự án phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô. Việc chia tách, xác lập mới đơn vị hành chính cấp huyện có mức độ ảnh hưởng khác nhau đến quy hoạch, kế hoạch tổng thể có thể làm phá vỡ quy hoạch, làm ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn lực. Các quy hoạch, kế hoạch phải có sự điều chỉnh, thay đổi không chỉ làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện mặt khác cũng làm lãng phí các nguồn lực để xây dựng, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Thực tế, việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính huyện mới có thể đưa đến những kết quả tăng trưởng tích cực. Tuy nhiên, không có cơ sở khoa học đầy đủ cho việc kết luận việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính mới là nguyên nhân chủ yếu, quyết định của sự phát triển. Thực tiễn từ các quốc gia trên thế giới cho thấy các đơn vị hành chính rất ít có sự điều chỉnh. Như vậy, chia tách, điều chỉnh đơn vị hành chính không phải là giải pháp của tăng trưởng kinh tế - xã hội. Việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính làm tăng khả năng tiếp cận và thu hút vốn đầu tư. Thực tế, nguồn vốn đầu tư này chủ yếu từ Trung ương và tỉnh đầu tư. Việc xác lập một đơn vị hành mới cũng tạo điều kiện cho địa phương có nguồn vốn đầu tư về cơ sở hạ tầng, kinh tế xã hội, tạo ra một diện mạo mới. Tuy nhiên, điều này cũng không có nghĩa việc chia tách đem lại hiệu quả tổng thể cao hơn vì thiếu cơ sở để so sánh. Chúng ta chưa có bằng chứng nào cho thấy nếu một đơn vị hành chính không chia tách cũng được đầu tư một nguồn lực tương đương thì không tạo ra hiệu ứng tích cực về kinh tế - xã hội như khi có có việc chia tách. Thực tiễn ở nhiều quốc các quốc gia trong khu vực và trên thế giới cho thấy các đơn vị hành chính của các nước này tương đối ổn định nhưng vẫn tạo ra tốc độ phát triển kinh tế - xã hội tương đối cao. Chính vì vậy, sự đánh giá về tác động của việc chia, tách đơn vị hành chính với phát triển kinh tế - xã hội cần có sự đánh giá khách quan, khoa học và đặt trong tổng thể quốc gia. Việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính huyện mới cũng không tạo ra sự chuyển biến thực sự lớn về giáo dục, y tế, trừ khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa thì có những biểu hiện rõ nét hơn. Điều này, bắt nguồn từ cơ chế đầu tư, nếu việc mở thêm trường lớp, cơ sở y tế trên cơ sở số tăng dân cư mà không phải theo đơn vị hành chính thì những vấn đề dân sinh đều phát triển không phụ thuộc vào việc xác lập mới đơn vị hành chính. Người dân ở các địa phương chịu tác động mạnh của quá trình chia, tách, xác lập đơn vị hành chính mới. Sự tác động này cũng có hai mặt tích cực và tiêu cực. Người dân có thể được tham gia nhiều hơn, trực tiếp hơn vào hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương, tham gia vào quá trình hoạch định và thực hiện các chính sách… Tuy nhiên, người dân cũng phải đối mặt với những khó khăn về thủ tục hành chính liên quan đến địa giới hành chính. Các chi phí liên quan đến việc thay đổi giấy tờ của cá nhân công dân và của bản thân các cơ quan quản lý cũng tăng lên do việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính mới. 2.5.2.3. Đánh giá về lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội Các đơn vị hành chính huyện mới được chia tách, thành lập với quy mô phù hợp giúp cho chính quyền tăng cường công tác đảm bảo an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Các huyện xã giáp biên làm tốt hơn công tác quản lý đường biên giới, chống buôn lậu, vượt biên trái phép... Đặc biệt, đối với một số tỉnh miền núi phía Bắc và khu vực Tây Nguyên chính quyền quản lý, theo dõi các đối tượng phản động chặt chẽ hơn, hạn chế được việc truyền đạo trái phép, lôi kéo, dụ dỗ đồng bào các dân tộc ít người chống đối lại các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên, công tác quản lý về địa giới hành chính cũng có nhiều khó khăn, đặc biệt ở những vùng trình độ phát triển còn thấp. Khi có Nghị định của Chính phủ về điều chỉnh địa giới hành chính, Uỷ ban nhân dân tỉnh chỉ đạo các cơ quan chuyên môn cùng chính quyền cấp có liên quan tiến hành phân vạch đường địa giới hành chính, cắm mốc mới ngoài thực địa, chỉnh sửa, bổ sung bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp của địa phương theo tinh thần nội dung các văn bản: Nghị định 119/CP ngày 16/9/1994 của Chính phủ về việc quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới và mốc địa giới hành chính các cấp, công văn số 205 CV/ĐC của Tổng cục Địa chính ngày 24/2/1997 hướng dẫn lập mới, bổ sung, chỉnh lý hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp sau khi tách nhập tỉnh, huyện, xã. Do kinh phí từ ngân sách địa phương còn hạn hẹp nên việc chỉnh sửa, bổ sung bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp thường không được quan tâm, thực hiện kịp thời. Ngoài một số địa phương làm tốt, đa số còn lại đều rất chậm trễ, để tồn đọng kéo dài từ năm này qua năm khác với lý do không có kinh phí. Điều này ảnh hưởng đến công tác quản lý địa giới hành chính nói chung. 2.5.3. Những nguyên nhân chủ quan và khách quan của các kết quả, các hạn chế, yếu kém 2.5.3.1. Những nguyên nhân của các kết quả Những kết quả đạt được của quá trình chia tách, xác lập đơn vị hành chính huyện bắt nguồn từ những nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau. Hiệu quả kinh tế - xã hội ở các địa phương sau chia tách bắt nguồn trước hết từ đường lối phát triển kinh tế đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta. Bên cạnh đó, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và sự phát triển về kinh tế - xã hội ở nước ta trong những năm qua đã tạo ra những cơ sở, tiền đề căn bản thúc đẩy sự phát triển của các địa phương. Mặt khác, việc tăng đầu tư về cơ sở hạ tầng, các nguồn lực tất yếu tạo ra sự tăng trưởng về mặt kinh tế và góp phần cải thiện đời sống của nhân dân. Trong quá trình chia tách, thành lập mới, những đơn vị hành chính huyện mới được chia tách phù hợp với thực tiễn, nhu cầu nguyện vọng của nhân dân cũng góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển do khai thác có hiệu quả các lợi thế, nguồn lực của địa phương. Trong những năm qua, một số huyện được chia tách trên cơ sở hình thành lại các đơn vị hành chính huyện đã có. Việc sáp nhập cơ học các đơn vị hành chính huyện trước đây tạo ra những bất ổn nhất định trong công tác quản lý, trong tổ chức đời sống kinh tế - xã hội. Vì vậy, sau khi chia tách, những vấn đề này về cơ bản được giải quyết. Điều này cũng góp phần tạo ra những điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội. 2.5.3.2. Những nguyên nhân của các hạn chế, yếu kém Những hạn chế trong tổ chức quản lý nhà nước, kinh tế - xã hội sau quá trình chia tách, thành lập mới đơn vị hành chính trước hết do việc chia, tách, thành lập mới thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn. Phân chia các đơn vị hành chính là cách thức để tổ chức không gian quản lý. Tuy nhiên, đơn vị hành chính không phải là công vụ vạn năng có thể giải quyết mọi vấn đề về quản lý, kinh tế, văn hóa, xã hội. Ở một góc độ khác, đơn vị hành chính dường như đang bị nhận thức là mục tiêu của quá trình quản lý. Chính quyền địa phương đưa ra định hướng phát triển số lượng đơn vị hành chính cho tương lai. Xu hướng nâng cấp đơn vị hành chính đặc biệt là các đơn vị hành chính đô thị cấp huyện phản ánh khá cụ thể điều này. Những tác động kinh tế - xã hội của việc chia tách đơn vị hành chính thiếu sự đánh giá toàn diện, đầy đủ nên tạo ra nhận thức chủ quan là chia tách tất yếu dẫn đến tăng trưởng về kinh tế - xã hội. Chúng ta chưa luận chứng cụ thể ở các đơn vị hành chính mới chia tách việc tăng trưởng bắt nguồn từ những nhân tố nào và nếu việc chia tách có tác động tích cực thì mức độ tác động của việc chia tách này đến đâu so với các nhân tố khác. Việc chia tách thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ dẫn đến sự xáo trộn về quản lý và đời sống kinh tế - xã hội. Quy trình, thủ tục về chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính không được quy định chặt chẽ tạo điều kiện cho các địa phương có thể xin chia tách khi chưa luận chứng được đầy đủ hiệu quả về kinh tế - xã hội của việc chia tách. Vì vậy, sau chia tách các đơn vị hành chính lãnh thổ mới có thể không phù hợp và có tác động tiêu cực vào tổ chức quản lý, làm lãng phí nguồn lực quốc gia và ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội. III. Những vấn đề về nguyên tắc, tiêu chí và giải pháp cụ thể xác lập đơn vị hành chính huyện 3.1. Các quan điểm, nguyên tắc xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện trong tiến trình cải cách và hội nhập 3.1.1. Các quan điểm Việc ổn định các đơn vị hành chính là một vấn đề quan trọng trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội. Cùng với quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, việc sử dụng có hiệu quả nguồn lực quốc gia, bảo đảm lợi ích tổng thể của quốc gia ngày càng cần được chú ý. Việc chia, tách, xác lập mới đơn vị hành chính thường xuyên không chỉ làm lãng phí nguồn lực đầu tư, làm phân tán nguồn lực mà về lâu dài sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ: "Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã". Chương trình Tổng thể Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đã đặt ra yêu cầu: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia, tách nhiều như thời gian qua". Điều này cho thấy Đảng và Nhà nước ta đặc biệt chú ý đến việc bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính nhằm ổn định và phát triển kinh tế - xã hội. Quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước, thời gian qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn; Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/11/2007 về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện nhằm tạo cơ sở cho công tác tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ, công chức... cho phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính. Mục tiêu của việc ban hành các văn bản này chính là nhằm tạo ra sự ổn định đơn vị hành chính nói chung trong đó có đơn vị hành chính cấp huyện. Vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính ở các quốc gia đều phải dựa trên những căn cứ để thực hiện, xuất phát từ các yếu tố truyền thống, lịch sử, địa lý tự nhiên, văn hóa xã hội, địa - nhân văn, địa - chính trị, địa - kinh tế, quốc phòng - an ninh, song không thể có một căn cứ chuẩn mực chung hoặc mô hình tổ chức hành chính - lãnh thổ chung cho các quốc gia cùng vận dụng bởi vì địa giới hành chính phụ thuộc vào đặc điểm, thời gian, không gian thực hiện cụ thể ở từng nước. Việc xác lập đơn vị hành chính huyện phải bảo đảm các yêu cầu: - Việc điều chỉnh địa giới hành chính huyện của Việt Nam phải được đặt ra, nghiên cứu, xem xét trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay nhằm giải quyết các mâu thuẫn nội tại do quá trình biến động liên tục trong hơn 60 năm qua về địa giới hành chính theo quan điểm lịch sử cụ thể và quan điểm phát triển ổn định; - Việc ổn định lâu dài đơn vị hành chính huyện ở Việt Nam là một đòi hỏi cấp bách để đáp ứng tình hình phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn mới, nhằm tập trung các nguồn lực và phát huy tối đa tiềm năng, lợi thế của từng địa phương thực hiện thành công công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nếu hạn chế tối đa việc chia tách đơn vị hành chính khi chưa đủ cơ sở khoa học và thực tiễn, hoặc vì lý do cục bộ địa phương thì sẽ: Tiết kiệm được cho ngân sách những khoản kinh phí rất lớn để: Thành lập bộ hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp, xuất bản các loại bản đồ, át lát hành chính; xây dựng trụ sở cơ quan, mua sắm trang thiết bị đối với các đơn vị hành chính mới và không làm tăng biên chế đội ngũ cán bộ, công chức vốn đã rất cồng kềnh, kém hiệu quả hiện nay; Tránh cho cả xã hội và nhân dân những xáo động, lãng phí lớn ảnh hưởng đến đời sống và công việc như thay đổi con dấu, bảng hiệu, địa chỉ thư tín, hộ khẩu, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà, các loại giấy tờ giao dịch khác và rất nhiều sự phiền toái khác do thay đổi đơn vị hành chính; - Việc ổn định lâu dài đơn vị hành chính các cấp nói chung và huyện nói riêng ở Việt Nam là phù hợp với xu thế phát triển hiện nay trên thế giới là hội nhập, phát triển theo vùng, theo khu vực chứ không bó hẹp theo địa giới hành chính, tránh việc chia nhỏ các đơn vị hành chính để quản lý mang tính cục bộ, địa phương, đồng thời hạn chế được tình trạng tranh chấp địa giới hành chính có nguyên nhân từ chia, tách; - Việc ổn định lâu dài đơn vị hành chính huyện ở Việt Nam nhằm tăng cường khối đại đoàn kết các dân tộc Việt Nam cùng chung sức chung lòng xây dựng quê hương giàu đẹp, đồng thời không để các thế lực thù địch, phản động lợi dụng, chia rẽ đặc biệt đối với các trường hợp đề nghị chia tách vì lý do khác biệt dân tộc, tôn giáo hoặc chênh lệch phát triển kinh tế, xã hội. 3.1.2. Các nguyên tắc Việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện cần dựa trên những nguyên tắc cơ bản là: - Bảo đảm quyền lãnh đạo thống nhất quốc gia của Nhà nước và quyền chủ động trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Bảo đảm tính thống nhất, chỉnh thể trong tổ chức quản lý quốc gia; bảo đảm sự hài hòa về lợi ích quốc gia, lợi ích của tỉnh và lợi ích của các huyện. Việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện phải đặt trong tổng thể lợi ích quốc gia. Các đơn vị hành chính được xác lập không thể dựa trên mục tiêu, lợi ích cục bộ của địa phương. Mặt khác, quá trình xác lập đơn vị hành chính phải tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phát huy lợi thế của địa phương; - Kế thừa các yếu tố lịch sử trong xác lập đơn vị hành chính. Mỗi đơn vị hành chính có bề dày lịch sử về vùng lãnh thổ, cộng đồng dân cư, truyền thống văn hóa, tâm lý cộng đồng cố kết qua thời gian. Các hình thức định cư của cộng đồng cùng với quy mô lãnh thổ của nó là yếu tố địa xã hội của đơn vị hành chính - lãnh thổ. Yếu tố lãnh thổ và yếu tố dân cư là hai yếu tố không thể tách rời nhau chính vì vậy việc xác lập, chia, tách hay sáp nhập các đơn vị hành chính cần phải tạo ra gắn kết giữa hai yếu tố này. Việc tùy tiện nhập, tách các đơn vị hành chính cấp huyện, vi phạm các yếu tố lịch sử về lãnh thổ và cộng đồng dân cư sẽ dẫn đến những hậu quả về kinh tế - xã hội, ảnh hưởng đến sự đoàn kết cộng đồng; - Nguyên tắc bảo đảm sự ổn định tương đối của các đơn vị hành chính. Sự ổn định của các đơn vị hành chính là điều kiện tiên quyết để đảm bảo giữ vững sự ổn định, phát triển kinh tế - xã hội. Việc điều chỉnh các đơn vị hành chính chỉ tiến hành khi thực sự cần thiết, khi có cơ sở thực tiễn. Mặt khác, việc đảm bảo ổn định tương đối đơn vị hành chính cũng đòi hỏi phải hạn chế việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện một cách tùy tiện, chủ quan, sáp nhập cơ học các đơn vị hành chính nông thôn vào đô thị. Điều này không những không tạo ra động lực phát triển mà còn gây khó khăn cho việc khai thác các nguồn lực của các địa phương; - Nguyên tắc bảo đảm sự phân công, phối hợp thông suốt của hệ thống chính quyền các cấp. Việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện gắn liền với việc tổ chức quyền nhà nước. Việc xác lập về quy mô của đơn vị hành chính cấp huyện phải bảo đảm sự quản lý thống nhất của nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội; - Nguyên tắc đáp ứng yêu cầu của nhân dân trong phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân trong đời sống xã hội. Việc xác lập các đơn vị hành chính phải tính toán có quy mô hợp lý giúp cho người dân có thể thuận lợi trong các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dễ dàng tiếp cận với các cơ quan công quyền. Việc xác lập các đơn vị hành chính cũng cần tính đến việc cung ứng các loại hình dịch vụ công đặc biệt là các dịch vụ công cơ bản như giáo dục, y tế, chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội... giúp cho việc đời sống nhân dân không ngừng được nâng lên. 3.2. Xây dựng hệ thống các tiêu chí xác lập đơn vị hành chính huyện đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập Việc chia, tách, sáp nhập, xác lập đơn vị hành chính huyện cần được nghiên cứu, xem xét trong tiến trình cải cách hành chính nhằm giải quyết các mâu thuẫn nội tại do quá trình biến động liên tục trong hơn 60 năm qua về địa giới hành chính theo quan điểm lịch sử và quan điểm ổn định để phát triển. Điều chỉnh, chia tách hay sáp nhập đơn vị hành chính phải xuất phát từ các yếu tố truyền thống, lịch sử, địa lý tự nhiên, văn hóa - xã hội, kinh tế, quốc phòng, an ninh... Việc xác lập đơn vị hành chính huyện cũng cần chú ý đến sự phát triển khoa học - công nghệ, xu hướng phân cấp quản lý, vấn đề nâng năng lực của chính quyền cơ sở, cải cách hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, thông suốt trong hoạt động của hệ thống hành chính. Để việc xác lập đơn vị hành chính huyện một cách khoa học cần phải xây dựng hệ tiêu chí toàn diện. Ở đây, có thể đưa bốn hệ tiêu chí lớn: - Hệ tiêu chí về tự nhiên - xã hội; - Hệ tiêu chí về tổ chức và quản lý nhà nước; - Hệ tiêu chí về nhân văn; - Hệ tiêu chí về phát triển. 3.2.1. Hệ tiêu chí chung 3.2.1.1. Hệ các tiêu chí về tự nhiên - xã hội Việc xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện cần phải dựa trên các tiêu chuẩn cụ thể: + Tính phù hợp với đặc điểm tự nhiên: Trong thực tiễn, giữa các địa phương thường có những ranh giới tự nhiên như sông, suối, núi... và có thể lấy đây là một cơ sở để xác lập phạm vi địa giới của một huyện. Tính phù hợp với đặc điểm tự nhiên còn xuất phát từ đặc điểm của từng vùng miền mà xác lập đơn vị hành chính cấp huyện cho phù hợp. Với địa bàn những vùng khó khăn, vùng núi, vùng sâu, vùng xa, việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện phải khác với khu vực đồng bằng, đô thị. - Diện tích tự nhiên là một tiêu chí cần chú ý. Tiêu chí này phản ánh mức độ khó khăn, thời gian thực thi công vụ và thời gian đi lại của công dân đến các cơ quan quản lý nhà nước. Chẳng hạn, thời gian người dân đến trụ sở chính quyền huyện, xã ở các vùng sâu sẽ nhiều hơn ở đồng bằng... Tuy nhiên, tiêu chí diện tích tự nhiên cần đặt trong tổng thể các yếu tố khác. Với sự phát triển của mạng lưới thông tin truyền thông hiện nay, vấn đề khoảng cách, diện tích tự nhiên không còn đóng vai trò quan trọng như giai đoạn trước đây trong việc xác lập đơn vị hành chính. Diện tich huyện được thành lập mới không được nhỏ hơn trung bình của tỉnh và khu vực. + Hệ các tiêu chí về xã hội bao gồm nhiều tiêu chuẩn có liên quan: - Tiêu chí về lịch sử: Không gian lãnh thổ là một vấn đề có lịch sử lâu dài. Đặc điểm của không gian lãnh thổ đã để lại dấu ấn lên tâm lý, tập quán canh tác, sinh hoạt của dân cư. Chính vì vậy, việc xác lập các đơn vị hành chính mới phải tôn trọng các yếu tố lịch sử, văn hóa của các địa phương. Việc xác lập đơn vị hành chính huyện phải tôn trọng tính lịch sử của địa phương cả trên phương diện lịch sử địa lý lãnh thổ và lịch sử văn hóa. Việc chia tách, thành lập mới đơn vị hành chính cấp huyện không nên thực hiện ở những huyện đã được thành lập lâu đời, có truyền thống lịch sử văn hóa. - Việc xác lập đơn vị hành chính phải bảo đảm tính kế thừa sự ổn định của các đơn vị hành chính lãnh thổ hiện tại. Điều đó có nghĩa khi xác lập đơn vị hành chính cấp huyện mới cần phải nghiên cứu, sử dụng các yếu tố tích cực hình thành do các hoạt động của cộng đồng dân cư trong lịch sử tạo ra và hiện vẫn đang phát huy tác dụng. Những yếu tố tích cực cần kế thừa khi xác lập các đơn vị hành chính là: Tính ổn định và phát triển của sản xuất xã hội, thúc đẩy tăng trưởng, khai thác được tiềm năng, thế mạnh của địa phương, phục vụ sản xuất và đời sống xã hội. Đó là mặt cơ bản của việc ổn định xã hội và phát triển cộng đồng; Những giá trị chuẩn mực tốt đẹp của cộng đồng; Tinh thần đoàn kết cộng đồng tạo nên sức mạnh bảo vệ lãnh thổ, duy trì an ninh của cộng đồng, nhất là những địa phương ở biên giới. - Phù hợp với truyền thống văn hóa của dân cư: Mỗi khu vực, mỗi cộng đồng dân cư có những đặc trưng, bản sắc riêng đã được hình thành trong một thời kỳ tương đối dài. Chính vì vậy, việc xác lập đơn vị hành chính không nên tạo ra sự chia cắt về vùng, miền văn hóa hoặc kết hợp giữa nhiều vùng, miền văn hóa có thể dẫn đến những xung đột; - Phù hợp với yêu cầu bảo đảm an ninh, quốc phòng: Việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính phải bảo đảm phục vụ tốt hơn cho công tác bảo vệ an ninh, quốc phòng, giữ vững trật tự an toàn xã hội, tránh những xung đột, tranh chấp do việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính mới. 3.2.1.2. Hệ các tiêu chí về tổ chức và quản lý nhà nước - Xác lập đơn vị hành chính mới phải trên tinh thần cải cách hành chính, hướng đến tính hiệu quả. Việc tăng chi phí, biên chế phải bảo đảm tương ứng với hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước góp phần tích cực vào phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; - Xác lập đơn vị hành chính nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hoạt động quản lý đối với các đối tượng quản lý; - Xác lập đơn vị hành chính phải tạo điều kiện cho người dân trong việc tiếp cận với chính quyền cấp huyện; - Xác lập đơn vị hành chính tạo điều kiện người dân được tiếp cận các dịch vụ công tốt hơn; - Xác lập đơn vị hành chính phù hợp với năng lực quản lý nhà nước. 3.2.1.3. Hệ tiêu chí về nhân văn - Xác lập đơn vị hành chính phù hợp với quy mô dân cư. Dân số là tiêu chí quan trọng nhất, vì nhân tố con người đóng vai trò quyết định và quản lý con người là phức tạp nhất, là nội dung hàng đầu của quản lý nhà nước. Dân số càng đông thì khối lượng công việc quản lý nhà nước càng lớn, mức độ phức tạp càng cao. Dân số còn là căn cứ để xác định chế độ chính sách trong lĩnh vực khác (giáo dục, y tế, văn hoá...). Tuy nhiên, tiêu chí quy mô dân cư không nên được xem là tiêu chí quyết định đến việc phân chia các đơn vị hành chính. Địa bàn có dân cư lớn hoàn toàn có thể quản lý với việc nâng cao năng lực quản lý của các cấp chính quyền. - Xác lập đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm của dân cư: Dân tộc, văn hóa, tín ngưỡng, truyền thống lịch sử, sự cố kết cộng đồng, yếu tố tâm lý...; - Xác lập các đơn vị hành chính phù hợp với nhu cầu, mong đợi của người dân. Địa phương kiến nghị chia, tách, thành lập mới đơn vị hành chính cần có phương án lấy ý kiến của nhân dân và có minh chứng cụ thể về mức độ đồng tình của người dân; - Xác lập đơn vị hành chính không làm ảnh hưởng đến đến truyền thống đoàn kết, tâm lý cộng đồng, tránh hai xu hướng tạo ra sự chia cắt hoặc kết hợp máy móc, cơ học dễ dẫn đến những tranh chấp, xung đột. 3.2.1.4. Hệ tiêu chí về phát triển - Tiêu chí về bảo đảm tổng thu nhập của địa phương: Việc chia tách cần phải luận giải cơ sở về tăng trưởng kinh tế - xã hội. Việc chia tách đơn vị hành chính chỉ áp dụng khi việc luận giải này thực sự có cơ sở khoa học, có tính thực tiễn và khả thi; - Xác lập đơn vị hành chính bảo đảm tính tổng thể của kế hoạch, phát triển kinh tế của địa phương; - Xác lập đơn vị hành chính phải bảo đảm tạo điều kiện cho việc khai thác lợi thế so sánh của các địa phương; - Xác lập đơn vị hành chính nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong các hoạt động kinh tế. Để tạo cơ sở khoa học cho các quyết định chia, tách, xác lập đơn vị hành chính cấp huyện mới, hệ các tiêu chí cần được thể hiện bằng các trọng số, thang điểm khác nhau. Các tiêu chí về tự nhiên - xã hội có thể chiếm 25% số điểm, tiêu chí về nhân văn 30%, tiêu chí về phát triển 25% và tiêu chí về tổ chức và quản lý nhà nước là 20%. Mặt khác, khi xem xét việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính, các tiêu chí cần được kết hợp với nhau để có sự đánh giá toàn diện phù hợp với điều kiện thực tiễn kinh tế - xã hội, trình độ phát triển của từng vùng, miền. 3.2.2. Các tiêu chí cụ thể 3.2.2.1. Các tiêu chí đối với huyện đồng bằng Đối với các huyện đồng bằng, vị trí và vai trò của đơn vị hành chính này sẽ có sự thay đổi lớn. Trong điều kiện hiện nay, có nhiều nhiệm vụ, tỉnh có thể chỉ đạo trực tiếp đến xã. Chính vì vậy, việc xác lập đơn vị hành chính huyện ở đồng bằng cần nhấn mạnh đến các tiêu chí cơ bản sau: - Tiêu chí về lãnh thổ: Đơn vị hành chính huyện chia tách không được nhỏ hơn so với bình quân chung của tỉnh và khu vực. - Tiêu chí về bảo đảm cung ứng dịch vụ công và quản lý nhà nước; - Tiêu chí về bảo đảm quy mô quản lý tương xứng: Các huyện đồng bằng có điều kiện thuận lợi trong tổ chức quản lý dân cư và đời sống kinh tế - xã hội. Vì vậy, quy mô huyện đồng bằng có thể lớn hơn các huyện ở địa bàn miền núi, hải đảo... Cần hạn chế việc lấy lý do về quy mô, diện tích của huyện để làm cơ sở để chia tách, thành lập mới; - Tiêu chí về phát triển kinh tế - xã hội: Một đơn vị hành chính huyện đời sống kinh tế - xã hội đang phát triển bình thường thì không cần xem xét vấn đề điều chỉnh hay chia tách. Với các khu vực của huyện có sự phát triển mạnh về kinh tế không nên chia tách thành một đơn vị hành chính đô thị và một đơn vị hành chính nông thôn. Vì nếu tiến hành chia tách, động lực phát triển của huyện có thể mất đi; - Tiêu chí về tính lịch sử: Các huyện đã ổn định lâu dài thì không nên chia tách, thành lập mới. Ngược lại, những huyện đã chia tác mà đi ngược lại với lịch sử đơn vị hành chính, chia tách bất hợp lý thì có thể điều chỉnh về trạng thái ban đầu; - Tiêu chí về bảo đảm tính thống nhất quản lý hành chính: Đơn vị hành chính lãnh thổ huyện được tổ chức phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự thông suốt và hiệu quả trong quản lý hành chính; - Tiêu chí về bảo đảm sự ổn định: Khi các hoạt động kinh tế - xã hội trên đơn vị hành chính đang hoạt động bình thường thì không có lý do gì để xem xét, điều chỉnh đơn vị hành chính. Chỉ khi có những dấu hiệu tiêu cực trong hoạt động kinh tế - xã hội mà nguyên nhân được xác định là do tổ chức đơn vị hành chính bất hợp lý mới tiến hành xem xét vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính; - Tiêu chí về cải cách hành chính: Các đơn vị hành chính được tổ chức nhằm bảo đảm sự thông suốt trong quản lý, bảo đảm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, tránh sự chia cắt, phân tán, lãng phí các nguồn lực. 3.2.2.2. Các tiêu chí đối với huyện miền núi Các huyện miền núi có vị trí và vai trò khác với các huyện ở đồng bằng. Huyện có thể thay tỉnh chỉ đạo trực tiếp một số nội dung xuống đến xã. Việc xác lập đơn vị hành chính huyện miền núi cần chú ý đến tính đặc thù này. Thực tế hiện nay, các huyện miền núi ở nước ta có quy mô khá lớn. Trong những năm gần đây có xu hướng muốn chia tách các huyện miền núi có quy mô lớn này. Tuy nhiên, việc chia tách không thể thực hiện một cách giản đơn, tùy tiện và chủ quan. Việc tổ chức, xác lập đơn vị hành chính huyện miền núi cần nhấn mạnh đến các tiêu chí sau: - Tiêu chí về bảo đảm an ninh - quốc phòng: Việc xác lập đơn vị hành chính phải tạo ra những tiền đề bảo đảm an ninh, quốc phòng. Các huyện miền núi phải bảo đảm quản lý có hiệu quả đường biên giới, các vấn đề về dân tộc, tôn giáo; - Tiêu chí về tính thống nhất của vùng, miền văn hóa: Các huyện được xác lập không được phá vỡ sự thống nhất về văn hóa của cộng đồng dân cư, ảnh hưởng đến việc bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa của cộng đồng; - Tiêu chí về sự cố kết của cộng đồng: Việc tổ chức đơn vị hành chính huyện phải tôn trọng yếu tố dân tộc, bảo đảm truyền thống đoàn kết của cộng đồng dân cư; - Tiêu chí về bảo đảm cung ứng dịch vụ công cho người dân: Chính quyền tổ chức trên huyện phải đảm bảo cung ứng các dịch vụ công trước hết là các dịch vụ công thiết yếu cho người dân. Khi chia tách, xác lập đơn vị hành chính huyện mới phải luận giải được những tác động tích cực trong lĩnh vực này, góp phần bảo đảm an sinh xã hội và đời sống của dân cư; - Tiêu chí về lịch sử: Các huyện ở miền núi được xác lập tương đối ổn định qua các thời kỳ lịch sử, vì vậy, việc chia tách, thành lập mới phải tôn trọng lịch sử. Một địa phương đã tồn tại lâu dài trong lịch sử cần bảo đảm ổn định, hạn chế chia tách; - Tiêu chí về bảo đảm sự quản lý nhà nước: Huyện ở miền núi có vị trí, vai trò khác với huyện ở vùng đồng bằng. Vì vậy, việc xác lập huyện cần phải bảo đảm chính quyền có thể quản lý tốt đời sống kinh tế - xã hội. Chính quyền huyện đủ khả năng thay tỉnh chỉ đạo một số công việc trực tiếp xuống đến cấp xã. 3.3. Phương hướng, giải pháp tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện 3.3.1. Phương hướng tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện Các đơn vị hành chính cấp huyện cần tiến tới ổn định, phát triển lâu dài. Việc điều chỉnh thường xuyên đơn vị hành chính không những không phù hợp với thực tế lịch sử, ảnh hưởng đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội mà cũng không phù hợp với xu thế chung trong quản lý các đơn vị hành chính của các nước trong khu vực và trên thế giới. Việc điều chỉnh, xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện cần dựa trên những tiêu chí, những cơ sở khoa học và được đặt trong tổng thể lợi ích quốc gia. Các đơn vị hành chính phải được tổ chức hợp lý cả về quy mô lãnh thổ, dân cư, lịch sử, văn hóa... Việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm tạo điều kiện khai thác những lợi thế của từng địa phương nhằm phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chung trong cả nước. Lợi ích quốc gia là hệ quy chiếu cho các quyết định chia, tách, xác lập đơn vị hành chính. Điều chỉnh hợp lý cơ cấu dân cư và lãnh thổ giữa các đơn vị hành chính cấp huyện. Yếu tố dân cư và lãnh thổ là những tiêu chí có vai trò quan trọng trong xác lập đơn vị hành chính cấp huyện song điều đó không có nghĩa dân số tăng hay địa bàn rộng là phải điều chỉnh địa giới hành chính. Việc điều chỉnh địa giới hành chính không phải là biện pháp để đổi mới tổ chức, quản lý. Nếu cần thiết phải được thực hiện việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp huyện thì cần được tiến hành theo quy trình, thủ tục chặt chẽ. Để có thể đạt được sự hợp lý và thế ổn định tương đối lâu dài đối với cơ cấu tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện ở nước ta trong thời gian tới, cần tập trung nghiên cứu đầy đủ các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình phân định đơn vị hành chính. Đó là các yếu tố lịch sử, yếu tố cộng đồng và dân tộc, yếu tố phát triển kinh tế - xã hội... trên cơ sở hệ thống tổ chức các đơn vị hành chính cấp huyện và các đơn vị hành chính khác hiện tại ở nước ta. 3.3.2. Giải pháp tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện Để tiến tới ổn định đơn vị hành chính cấp huyện hiện nay, chúng ta cần có hệ thống giải pháp đồng bộ về pháp lý, chính sách sách liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính. Trước hết cần sớm ban hành Nghị định mới thay thế cho Quyết định 64b/HĐBT ngày 12 tháng 9 năm 1981 về điều chỉnh địa giới hành chính đối với những huyện, xã có địa giới chưa hợp lý trong giai đoạn hiện nay đã không còn phù hợp. Trong giai đoạn tới, tiếp tục tổ chức điều tra, nghiên cứu tổng kết một cách khách quan, đầy đủ và toàn diện việc chia tách, điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện trong những năm qua. Đồng thời thông qua điều tra, nghiên cứu để tìm ra các nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến tình trạng chia tách thường xuyên từ đó tìm ra các giải pháp cụ thể, thích hợp để góp phần thực hiện ổn định cơ bản các đơn vị hành chính cấp huyện. Cần phải đổi mới nhận thức về vai trò của đơn vị hành chính đối với hoạt động quản lý nhà nước, đời sống kinh tế - xã hội. Sự phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ không bao hàm ý nghĩa phân định và giới hạn không gian phát triển kinh tế và không gian pháp lý của một quốc gia mà để thực hiện công việc quản lý nhà nước. Việc chia tách một đơn vị hành chính cấp huyện hay cấp đơn vị hành chính khác không phải là việc riêng của địa phương mà có tác động đến hệ thống hành chính nhà nước, đến quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và của cả nước. Cần phải đổi mới tư duy về tổ chức đơn vị hành chính theo hướng sự cần thiết phải tồn tại các đơn vị hành chính cùng cấp, nhưng có quy mô khác nhau. Cần xóa bỏ tư duy cào bằng, trung bình chủ nghĩa trong việc tổ chức các đơn vị hành chính. Trong những năm qua, chúng ta có xu hướng tạo ra các đơn vị hành chính huyện có quy mô tương đương nhau. Điều này thực sự không hợp lý. Việc tồn tại các loại hình đơn vị cùng cấp có quy mô khác nhau là một thực tế phổ biến trên thế giới. Các quốc gia như New Zealand, Australia, Nhật Bản và nhiều quốc gia khác có các đơn vị hành chính cùng cấp nhưng quy mô khác nhau. Các nước này thay vì điều chỉnh, chia tách thì xây dựng các đơn vị hành chính cùng cấp thành các loại. Chúng ta đã có quy định về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện theo 3 loại (theo Nghị định 15/2007/NĐ-CP) nên trong thời gian tới cần phải áp dụng triệt để tư duy này trong việc xác lập các đơn vị hành chính các cấp. Các đơn vị hành chính ở loại I, loại II hay loại III cần được xem là cơ sở để tổ chức quản lý cho phù hợp, không nên xem đó là những mục tiêu định hướng cho việc xin nâng cấp khi chưa hội đủ những điều kiện cần và đủ, chưa có đủ cơ sở khoa học và thực tiễn. Để hạn chế việc chia, tách, trong giai đoạn tới cần đổi mới chính sách đầu tư phát triển cho các địa phương theo hướng tăng đầu đầu tư, tăng biên chế cho đơn vị hành chính có quy mô lớn. Căn cứ vào điều kiện thực tiễn của từng địa phương mà xây dựng một cơ chế cho phù hợp, có các chế độ, chính sách đối với đơn vị hành chính huyện đặc thù. Đây cần được xem là giải pháp quan trọng để hạn chế mong muốn chia tách vì các huyện muốn nhận được nhiều ngân sách, biên chế. Xây dựng quy trình thẩm định việc chia tách đơn vị hành chính chặt chẽ hơn. Khi có đề án xin điều chỉnh, chia tách cần phải có sự thẩm định khoa học, đánh giá toàn diện về hiệu quả kinh tế - xã hội. Đề án chia, tách, xác lập đơn vị hành chính cấp huyện mới cần được bổ sung thêm đề án phát triển kinh tế - xã hội, thuyết minh được đầy đủ tính khoa học, tính hiệu quả, tính khả thi của việc điều chỉnh. Khi đề án phát triển này không chứng minh được cơ sở phát triển của việc chia, tách thì không cho chia, tách. Nâng cao năng lực của cán bộ, công chức chính quyền các cấp trong đó có chính quyền cấp huyện để hạn chế đến mức thấp nhất việc chia tách, xác lập đơn vị hành chính mới do năng lực quản lý không đảm bảo. Việc nâng cao năng lực bao gồm nhiều giải pháp như đào tạo, bồi dưỡng; thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao về các địa phương... Xây dựng cơ chế lấy ý kiến của người dân đối với việc chia, tách, thành lập đơn vị hành chính mới. Đồng thời, cần mở rộng sự tham gia ý kiến của cộng đồng xã hội đối với các đề án liên quan đến việc xác lập mới đơn vị hành chính. Việc tăng cường tiếng nói từ phía người dân cũng là yêu cầu cần thiết để xem xét về tính hợp lý, tính hiệu quả của việc xác lập đơn vị hành chính mới... Việc ổn định các đơn vị hành chính huyện cũng cần hướng tới tổ chức hợp lý các đơn vị hiện có. Chúng ta cần xem xét tổ chức lại các đơn vị hành chính được chia tách chưa hợp lý về trạng thái cũ cho phù hợp với thực tiễn. Không vì lý ổn định, chia tách mà để các huyện đã chia tách bất hợp lý tiếp tục tồn tại, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn lực của địa phương, nguồn ngân sách nhà nước và các tác động tiêu cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. 3.4. Quy trình, thủ tục xác lập đơn vị hành chính huyện Về thẩm quyền xác lập đơn vị hành chính cấp huyện, Khoản 10 Điều 112 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định Chính phủ: "Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương". Tuy nhiên, cho đến nay, các quy định về quy trình, thủ tục về việc điều chỉnh địa giới, xác lập đơn vị hành chính mới chưa được quy định thống nhất trong văn bản quy phạm pháp luật. Việc xác định quy trình, thủ tục xác lập đơn vị hành chính huyện khoa học sẽ góp phần bảo đảm việc tổ chức các đơn vị hành chính hợp lý. Xét về lâu dài, việc điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện nên được quy định thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Điều này giúp cho quá trình thẩm định, đánh giá được toàn diện và đầy đủ hơn. Mặt khác, cần có những quy định chặt chẽ về thời gian thẩm định các đề án xác lập đơn vị hành chính cấp huyện. Thời gian cần phải đủ cho việc xem xét, đánh giá về phương án điều chỉnh cũng như luận chứng về kinh tế - xã hội. Quá trình xác lập đơn vị hành chính huyện hiện nay có thể triển khai theo quy trình, thủ tục bốn bước như sau: - Bước 1: UBND huyện xin chủ trương về xác lập đơn vị hành chính cấp huyện với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. - Bước 2: UBND huyện xây dựng đề án trình HĐND cùng cấp phê duyệt. Sau khi phê duyệt UBND huyện trình UBND cấp tỉnh. Trong trường hợp không tổ chức HĐND huyện thì UBND huyện lấy ý kiến của các cơ quan, đơn vị, nhân dân trước khi trình lên UBND tỉnh; - Bước 3: UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh xem xét đề án. Sau khi đề án được Thông qua UBND cấp tỉnh trình với Bộ Nội vụ để Bộ Nội vụ trình Chính phủ xem xét, quyết định. - Bước 4: Chính phủ xem xét việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện. Hồ sơ đề nghị xác lập đơn vị hành chính huyện bao gồm: - Tờ trình Chính phủ của UBND cấp tỉnh; - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; - Trích biên bản Hội nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (phần địa giới); - Tờ trình của UBND huyện xin điều chỉnh đơn vị hành chính; - Nghị quyết HĐND huyện về điều chỉnh địa giới hành chính; - Trích biên bản Hội nghị HĐND huyện (phần địa giới); - Đề án điều chỉnh địa giới hành chính; - Bản đồ hành chính. KẾT LUẬN Xác lập các đơn vị hành chính lãnh thổ nói chung, đơn vị hành chính huyện nói riêng là một vấn đề lớn trong quá trình quản lý. Nghiên cứu về đơn vị hành chính huyện cho thấy loại hình đơn vị hành chính này cùng các đơn vị hành chính khác có sự biến động lớn trong những năm vừa qua. Sự biến động các đơn vị hành chính cấp huyện có lẽ sẽ không dừng lại nếu chúng ta không có một cơ sở khoa học và thực tiễn. Yêu cầu ổn định các đơn vị hành chính là một yêu cầu quan trọng để phát triển, để khai thác có hiệu quả các nguồn lực của địa phương, tránh lãng phí nguồn ngân sách đầu tư cho bộ máy quản lý mới hình thành... Việc xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện cần được xem xét toàn diện từ các phương diện kinh tế - xã hội, lịch sử, văn hóa, dân cư, lãnh thổ. Các tiêu chí xác lập đơn vị hành chính không chỉ là cơ sở để xác lập đồng thời là cơ sở để không cho phép thành lập mới các đơn vị hành chính cấp huyện. Các tiêu chí này là sự lượng hóa các nhân tố chi phối quá trình chia tách, xác lập đơn vị hành chính cấp huyện. Về lâu dài, để hạn chế việc chia tách, cần phải tư duy lại về vấn đề không gian quản lý, vấn đề đầu tư ngân sách. Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với mục tiêu để quản lý. Đơn vị hành chính lãnh thổ là khách thể quản lý nhưng đồng thời trên địa bàn lãnh thổ cũng bao hàm nhiều đối tượng, khách thể quản lý khác. Vì vậy, không thể tồn tại tình trạng vì ý muốn chủ quan của chủ thể quản lý mà đi đến điều chỉnh đối tượng, khách thể quản lý tùy tiện và thiếu cơ sở thực tiễn, thiếu cơ sở khoa học. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Trần Công Tuynh (Chủ nhiệm) (1996), Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước “Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý địa giới hành chính ở Việt Nam”. 2. PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri (Chủ nhiệm) (1998), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Tổ chức hành chính địa phương”. 3. PGS.TS. Nguyễn Hữu Khiển (Chủ nhiệm) (2002), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam”. 4. TS. Trần Huy Sáng (Chủ nhiệm) (2003), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính và phân vạch địa giới hành chính”. 5. Nguyễn Quang Ân (2003), Việt Nam, những thay đổi địa danh và địa giới hành chính 1945-2002, NXB. Thông tấn. 6. TS. Nguyễn Đăng Dung (1997), Chính quyền nhà nước địa phương ở Việt Nam - lịch sử và hiện tại, NXB. Đồng Nai. 7. Lê Bá Thảo (Chủ nhiệm), Đề tài “Cơ sở khoa học của tổ chức lãnh thổ Việt Nam”, Đề tài độc lập và trọng điểm cấp Nhà nước, 1996. 8. GS. Lê Bá Thảo (Chủ nhiệm), Đề tài “Tổ chức lãnh thổ đồng bằng sông Hồng và các tuyến trọng điểm”, Đề tài độc lập cấp Nhà nước. Hà Nội, 6/1994. 9. Lê Bá Thảo, Việt Nam, lãnh thổ và các vùng địa lý, NXB thế giới, 1998. 10. Dự án “Điều tra đánh giá tác động hiệu quả kinh tế - xã hội của việc chia tách các đơn vị hành chính các cấp ở nước ta”, Bộ Nội vụ, 2009.