Địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước

Lời nói đầu Trong quá trình đổi mới đất nước, theo Hiến pháp 1992, thể chế hành chính của các cơ quan Nhà nước đã được thay đổi khá nhiều phù hợp với việc quản lý xã hội, đáp ứng được công cuộc xây dựng đất nước XHCN. Cơ cấu quản lý hành chính đã được điều chỉnh, giảm bớt sự cồng kềnh, giảm thiểu sự quan liêu để tiến tới một xã hội công bằng, văn minh và phát triển. Việc xây dựng cơ cấu của các cơ quan hành chính mới không làm thay đổi hoặc suy giảm quyền lực và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý Nhà nước. Mặt khác, địa vị pháp lý của cơ quan được đề cao và tăng cường kiểm tra giám sát đối với từng bộ phận, hiểu được đường lối chỉ đạo hợp lý của Nhà nước và vai trò tích cực của các cơ quan quản lý Nhà nước. Chính vì vậy, quyền và nghĩa vụ chính là địa vị pháp lý của cơ quan quản lý Nhà nước. Mặt khác, địa vị pháp lý của các cơ quan được đề cao và tăng cường kiểm tra, giám sát đối với từng bộ phận, từng lĩnh vực xã hội phát triển không thể thiếu được đường lối chỉ đạo hợp lý của Nhà nước và vai trò tích cực của các cơ quan trong Bộ máy hành chính Nhà nước và điạ vị đó được thể hiện trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước I. Khái niệm và đặc điểm địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước. 1. Khái niệm: Bộ máy quản lý Nhà nước theo Hiến pháp 1980 cũng như Hiến pháp 1992 là một trong bốn hệ thống cơ quan Nhà nước. Như vậy, đứng về mặt hệ thống, các cơ quan trong bộ máy nhà nước ta gồm: - Cơ quan quyền lực - Cơ quan quản lý - Cơ quan kiểm sát - Cơ quan xét xử. Trong đó, các cơ quan quản lý Nhà nước là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực, được tổ chức thành một hệ thống chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương và là cơ sở để trực tiếp quản lý, điều hành các mặt hoạt động của đời sống xã hội, chúng là chủ thể cơ bản của Luật Hành chính. 2. Đặc điểm địa vị pháp lý của cơ quan quản lý nhà nước. Các cơ quan hành chính Nhà nước là các cơ quan chủ thể chủ yếu của quan hệ pháp luật hành chính, là một bộ phận hợp thành của bộ máy Nhà nước. Cơ quan quản lý Nhà nước có những đặc điểm chung của cơ quan Nhà nước, đó là: a. Là một tổ chức (tập hợp những con người) b. Có tính độc lập tương đối về cơ cấu, tổ chức Có cơ cấu bộ máy và quan hệ công tác bên trong của cơ quan được quy định trước hết bằng nhiệm vụ, chức năng thể hiện vai trò độc lập của nó, nhưng đồng thời nó có những quan hệ đa dạng về tổ chức và hoạt động với cơ quan khác trong hệ thống bộ máy quản lý và bộ máy Nhà nước nói chung mà quan hệ đó được quy định chính bởi vị trí của từng cơ quan trong hệ thống chung đó. c. Có thẩm quyền do pháp luật quy định, đó là tổng thể những quyền, nhiệm vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực pháp lý mà Nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ chức năng Nhà nước. Các quyền hạn đó - yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền, có hiệu lực "ra bên ngoài" nghĩa là có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng ngoài phạm vi cơ quan. Sở dĩ như vậy vì cơ quan nhà nước nhân danh Nhà nước thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý với mục đích hướng tới lợi ích công, quyền và lợi ích của Nhà nước. Đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt cơ quan nhà nước với các cơ quan, tổ chức không phải của Nhà nước, vì những cơ quan tổ chức đó không có thẩm quyền (ví dụ: cơ quan tổ chức xã hội, tổ chức tư nhân…) Thẩm quyền của các cơ quan nhà nước có những giới hạn về không gian (lãnh thổ), về thời gian có hiệu lực và về đối tượng chịu sự tác động của nó. Đó là những giới hạn pháp lý được quy định trong luật pháp. Trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan nhà nước thì quyền quan trọng nhất là quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mỗi cơ quan có hình thức và phương pháp hoạt động riêng do pháp luật quy định, kể cả việc áp dụng các biện pháp hoạt động riêng và các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Quyền thực hiện các hình thức và phương pháp hoạt động đó cũng là yếu tố quan trọng của thẩm quyền cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của mình và trong phạm vi đó nó hoạt động độc lập, chủ động và sáng tạo. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là nghĩa vụ không phụ thuộc vào ý muốn, sự xét đoán riêng của bản thân cơ quan cũng như của bất cứ người lãnh đạo nào. Ngoài các đặc điểm chung của cơ quan nhà nước, cơ quan quản lý nhà nước có đặc điểm riêng, quyết định bởi chính bản chất của hoạt động chấp hành và điều hành. Thông qua các đặc điểm riêng này mà chúng ta phân biệt rõ cơ quan quản lý nhà nước với các cơ quan nhà nước khác (cơ quan quyền lực, viện kiểm sát, toà án). Các đặc điểm riêng cơ bản của địa vị pháp lý của cơ quan quản lý nhà nước là: 1. Nhìn tổng thể, bộ máy hành chính nhà nước là bộ máy chấp hành của các cơ quan quyền lực nhà nước. Các cơ quan đầu não của bộ máy hành chính do các cơ quan quyền lực nhà nước thành lập (Chính phủ, bộ, các cơ quan ngang bộ và các cơ quan khác thuộc Chính phủ, UBND các cấp). Do đó, chúng trực thuộc, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước cơ quan đó. Có những cơ quan quản lý nhà nước không do các cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp lập ra mà do các cơ quan quản lý cấp trên thành lập, nhưng về nguyên tắc cũng chịu sự giám sát, lãnh đạo của các cơ quan quyền lực tương ứng. 2. Các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành tức là hoạt động mang tính dưới luật, hoạt động tiến hành trên cơ sở và để thi hành luật. Đó là hình thức chủ yếu để đưa các đạo luật và các văn bản pháp luật khác của các cơ quan quyền lực nhà nước vào thực tiễn cuộc sống. 3. Thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành, chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc các điều lệ, quy chế…. Những quyền và nghĩa vụ phát sinh từ quan hệ dân sự mà cơ quan quản lý nhà nước có thể tham gia tương tự như tất cả các chủ thể khác của pháp luật dân sự không phải là yếu tố thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm hoạt động thường xuyên một cách chủ động và sáng tạo để đáp ứng nhu cầu diễn biến nhanh chóng, phức tạp và đa dạng của hoạt động quản lý. 4. Tất cả các cơ quan quản lý nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau (quan hệ trực thuộc trên - dưới, trực thuộc ngang, quan hệ chéo) tạo thành một hệ thống thống nhất có trung tâm chỉ đạo là Chính phủ đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chấp hành và điều hành một cách mau lẹ, nhất quán và hiệu quả. Nhưng hệ thống quản lý bộ máy rất phức tạp, nhiều về số lượng cơ quan ở tất cả các cấp từ trung ương đến cơ sở cũng như nhiều về số lượng biên chế. Số lượng cơ quan và biên chế này bằng gấp nhiều lần số lượng cơ quan và biên chế của tất cả các cơ quan nhà nước khác cộng lại. Hạt nhân của các cơ quan quản lý nhà nước là công chức. 5. Hoạt động chấp hành và điều hành của bộ máy quản lý hoàn toàn khác với hoạt động kiểm sát và hoạt động xét xử của toà án. Tuy nhiên, chúng có quan hệ chặt chẽ với nhau. Bộ máy quản lý của toà án và viện kiểm sát là những hệ thống độc lập với nhau, không có quan hệ trực thuộc. Nhưng hoạt động của các cơ quan quản lý chịu sự giám sát của viện kiểm sát (trừ hoạt động của Chính phủ) và toà án. Các cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của viện kiểm sát và toà án trong thời hạn do luật quy định. Ngược lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước là một trong những căn cứ để toà án và viện kiểm sát thực hiện hoạt động kiểm sát và xét xử. Bộ máy quản lý được giao nhiệm vụ quản lý các ngành và lĩnh vực quản lý hành chính, chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội chủ yếu bao gồm rất nhiều các cơ quan, các tổ chức, xí nghiệp trực thuộc và chịu sự lãnh đạo của nó. Tòa án và viện kiểm sát không có các đối tượng quản lý này. II. Địa vị pháp lý của các cơ quan quản lý với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Như phần trên đã trình bày trong các yếu tố của thẩm quyền cơ quan nhà nước thì thẩm quyền quan trọng nhất là quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với các cơ quan quản lý nhà nước thì việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Những văn bản này đều có những đặc điểm của văn bản nhà nước nói chung, đặc biệt là tính chất pháp lý của nó tuy nhiên là những văn bản hành chính nhà nước bao giờ cũng là những văn bản dưới luật được ban hành trên cơ sở để chấp hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các Nghị quyết của các cơ quan quyền lực. Thực tiễn, việc ra các văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định đầy đủ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 của Quốc hội. Tuỳ vào vị trí, tính chất pháp lý và hoạt động của từng cơ quan quản lý trong bộ máy hành chính nhà nước để ra các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau. 1. Chính phủ Theo Hiến pháp 1992 - Điều 109 quy định:"Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam" Như vậy Hiến pháp 1992 đã khẳng định rằng về hoạt động hành chính (hoạt động hành pháp) thì Chính phủ là cơ quan cao nhất của Nhà nước ta, tức là cơ quan đứng đầu hệ thống hành pháp. Địa vị pháp lý của Chính phủ còn được thể hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước, bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở, bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. (Điều 109 - Hiến pháp 1992) Xuất phát từ địa vị pháp lý, từ vai trò nhiệm vụ của Chính phủ, căn cứ vào Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Chính phủ ban hành Nghị quyết, Nghị định (Điều 15 Luật ban hành văn bản quy định phạm pháp luật 1996). Tuy nhiên sau này, để phù hợp, Luật ban hành văn bản quy định phạm pháp luật 2008 đã quy định Chính phủ ban hành Nghị định (Điều 2). Các văn bản của Chính phủ có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc và là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động của cả hệ thống bộ máy quản lý là phương tiện chủ yếu đảm bảo việc thi hành các nhiệm vụ, chức năng quản lý trên phạm vi cả nước. Chế độ Thủ tướng thể hiện cụ thể và rõ nét nhất trong các quyền hạn cụ thể của Thủ tướng. Điều 114 - Hiến pháp 1992 đã quy định cụ thể cho Thủ tướng một số quyền hạn rất quan trọng mà trước đây thuộc quyền hạn của Hội đồng bộ trưởng hoặc của Hội đồng nhân dân dân tỉnh. Đặc biệt Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị theo Luật ban hành văn bản quy định phạm pháp luật 1996 (Điều 15) và Quyết định theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 (Điều 2). Các văn bản của Thủ tướng chính phủ có hiệu lực trong toàn quốc trên cơ sở văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó (Điều 115 - Hiến pháp 1992 và Khoản 1 Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Như vậy theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì hệ thống văn bản pháp luật của Chính phủ đã đơn giản và khoa học hơn trước. Chính phủ và Thủ tướng chính phủ ban hành 2 loại văn bản là Nghị định, Quyết định và chúng phân biệt rõ ràng với nhau về tên gọi, trình tự ban hành. Điều đó chứng tỏ địa vị pháp lý của Chính phủ cũng đã được thay đổi so với trước kia. 2. Các cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương. "Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước…” (Điều 22 Luật tổ chức Chính phủ 2001) Các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương (sau đây gọi chung là "Bộ" thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vự bằng pháp luật thống nhất trong cả nước có sự phân định trách nhiệm giữa bộ và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở phân biệt giữa chức năng quản lý nhà nước của bộ và hoạt động của các tổ chức kinh doanh, sự nghiệp (Điều 2, Nghị định số 15-CP của Chính phủ ngày 2/3/1993). Đặc biệt, Hiến pháp 1992 quy định rõ trách nhiệm của Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ phải "bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật" (Điều 116). Như vậy vị trí và tính chất pháp lý của bộ được quy định khá rõ ràng trong các văn bản luật của Nhà nước. Để có những quyền hạn cụ thể để quản lý đầy đủ, chặt chẽ, Luật Tổ chức Chính phủ 2001 đã trao thẩm quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ "căn cứ vào Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ tướng cơ quan ngang Bộ, Thủ tướng cơ quan thuộc Chính phủ ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư" ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư. Tuy nhiên, trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được ban hành Thông tư (Điều 2). Để thực hiện các quyền hạn của mình ngoài việc ban hành văn bản thì việc đồng thời với nó là Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với các ngành, các địa phương và cơ sở. Những Thông tư trái pháp luật của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì bị Thủ tướng đình chỉ hoặc bãi bỏ (Điều 113, Hiến pháp 1992). 3. Các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương. Hiến pháp 1992 quy định "UBND do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân” (Điều 123). UBND là cơ quan quản lý thẩm quyền chung đứng đầu bộ máy quản lý thuộc đơn vị hành chính - lãnh thổ của mình, như “tiểu Chính phủ” ở địa phương, UBND thực hiện chức năng quản lý tổng thể theo tổng lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực trực thuộc địa phương mình, bảo đảm việc thi hành pháp luật, văn bản của cấp trên và của Hội đồng nhân dân cấp mình ở địa phương, giám sát việc thi hành pháp luật của các cơ quan cấp trên ở điạ phương trong phạm vi những vấn đề thuộc quyền quản lý theo lãnh thổ, củng cố theo pháp chế XHCN, bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền tự do và lợi ích hợp pháp của công dân, của các cơ quan tổ chức. Để thực hiện nhiệm vụ, chức năng, các quyền chung của mình, UBND được quyền ra Quyết định, Chỉ thị trong phạm vi thẩm quyền và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó (Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND 2004). III. Những hạn chế và kiến nghị liên quan đến việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước. Hiến pháp năm 1992 đã có nhiều điểm thay đổi, tiến bộ phù hợp với công tác quản lý của các cơ quan quản lý Nhà nước. Song riêng vấn đề ban hành các văn bản pháp lý thì vẫn còn nhiều chỗ bất cập. Hiến pháp 1992 đã bỏ qua những khía cạnh quan trọng trong quan hệ giữa văn bản của Chính phủ và Chủ tịch nước. Theo điều 115, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ vẫn phải phù hợp với văn bản của Chủ tịch nước, nhưng khi nó không phù hợp thì lại không quy định cơ quan nào có thẩm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ. Chủ tịch nước không có quyền này. Mặt khác, tương quan về hiệu lực pháp lý giữa văn bản của Chính phủ và Thủ tướng lại không rõ. Đây cũng là điểm mắc mớ quan trọng trong "bước chuyển" sang nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo và chế độ Thủ trưởng đối với Chính phủ trong hiến pháp 1992. Đối với các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương thì bộ, các cơ quan chuyên môn của bộ và các cơ quan khác trực thuộc bộ đặt tại địa phương phải chấp hành các quy định của UBND các cấp về vấn đề thuộc chức năng quản lý theo lãnh thổ như: An ninh, trật tự an toàn công cộng, bảo vệ môi trường đất đai… nhưng trong thực tiễn quản lý vẫn còn nhiều mâu thuẫn giữa bộ và UBND rất phức tạp, khó giải quyết. Các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương thì việc ban hành văn bản pháp luật cả Hiến pháp 1992 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND 2004 chưa quy định rõ ràng văn bản nào là của tập thể UBND và văn bản nào là của Chủ tịch UBND. Trên đây là những điểm hạn chế với việc ban hành và thực thi các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước. Đây cũng chính là những kiến nghị với các cơ quan quyền lực nhà nước cần xem xét và quy định sao cho phù hợp với từng chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan để các cơ quan quản lý xã hội được tốt hơn trong thời gian tới. IV. Kết luận Địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước là tổng hợp những quyền và nghĩa vụ trong từng lĩnh vực quản lý của mình. Địa vị pháp lý rất quan trọng đối với từng cơ quan vì nó đã thể hiện chỗ đứng, vị tró, quyền hạn đối với lĩnh vực mà mình điều chỉnh. Có những quyền và nghĩa vụ cụ thể thì các cơ quan quản lý mới góp phần và đảm bảo cho xã hội được tốt hơn. Tài liệu tham khảo - Hiến pháp 1992 - Luật tổ chức Chính phủ 2002 - Luật tổ chức Quốc hội - Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi bổ sung 2002) - Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 - Nghị định số 15-CP của Chính phủ ngày 2/3/1993 về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý Nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ. - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND 2004. MỤC LỤC Lời nói đầu 1 I. Khái niệm và đặc điểm địa vị pháp lý của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước 2 1. Khái niệm 2 2. Đặc điểm địa vị pháp lý của cơ quan quản lý nhà nước. 2 II. Địa vị pháp lý của các cơ quan quản lý với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. 5 1. Chính phủ 6 2. Các cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương 7 3. Các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương 8 III. Những hạn chế và kiến nghị liên quan đến việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý Nhà nước 8 IV. Kết luận 9