Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo

i học ban hành vào năm 2003 Ban hành kèm theo Quyết định số 153/2003/QĐ-TTG ngày 30/07/2003 của Thủ tướng Chính phủ. . Theo đó, tại Điều 35 của Điều lệ này đã quy định hiệu trưởng các trường Đại học và Cao đẳng chịu trách nhiệm trước pháp luật về toàn bộ công tác quản lý tài chính và tài sản của tổ chức, được quyết định các mức chi quản lý, chi nghiệp vụ trong phạm vi nguồn tài chính được sử dụng, thực hiện việc quyết định đầu tư và quản lý các dự án từ ngân sách nhà nước theo Qui chế quản lý đầu tư và xây dựng do Chính phủ ban hành v.v. Theo Quyết định số 153/2003/QĐ-TTG ngày 30/07/2003 của Thủ tướng Chính phủ, tại Điểu 55 thì các trường đại học công lập được áp dụng chế độ tự chủ tài chính quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các TCSN có thu. Quyết định này đã tạo ra một cơ chế mới cho các trường đại học công lập, các trường có quyền tự chủ về tài chính cao hơn và có thể huy động thêm nguồn lực bên ngoài để đầu tư, phát triển trường, có điều kiện nâng cao chất lượng đào tạo. Trước đó với nguồn kinh phí hạn hẹp từ ngân sách nhà nước các trường rất khó khăn trong việc đầu tư phát triển trường. 2.2.4.2. Thực trạng nguồn tài chính hoạt động của các TCSN công lập trong giáo dục. Hiện nay các TCSN công trong lĩnh vực GD-ĐT được Nhà nước đầu tư cơ sở vật chất, đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên để thực hiện nhiệm vụ chính trị, chuyên môn được giao và ngoài ra được phép thu học phí và lệ phí theo qui định của nhà nước. Chính do vậy, hiện nay nguồn tài chính cho các cơ sở giáo dục-đào tạo công lập được hình thành từ ba nguồn chính đó là: (1) Nguồn từ ngân sách nhà nước cấp; (2) nguồn thu sự nghiệp và (3) Thu khác (viện trợ, v.v...). Đây là ba nguồn thu chủ yếu của các TCSN công trong giáo dục, trong khuân khổ chuyên đề thực tập này sẽ chỉ đề cập và phân tích hai nguồn chủ yếu và còn nhiều hạn chế, liên quan trực tiếp từ các cơ chế chính sách hiện hành của Nhà nước, đó là Nguồn từ ngân sách và nguồn thu sự nghiệp. (1). Nguồn từ ngân sách nhà nước cấp: Những năm qua, Nhà nước đã không ngừng tăng ngân sách cho lĩnh vực GD&ĐT với giá trị tăng tuyệt đối trong 3 năm liên tiếp gần đây (2006-2008) đều trên dưới 10.000 tỷ đồng/năm. Cụ thể tỷ lệ chi cho GD-ĐT trong tổng chi của ngân sách nhà nước đã tăng từ 15.8% năm 2002 (tương đương 3,8% GDP), lên 18% năm 2005 (tương đương 5% GDP), chi cho giáo dục năm 2006 là 55300 tỷ đổng ( tương đương 5,6% GDP) và tăng so với năm 2005 là 13.670 tỷ đồng, năm 2007 là 66770 tỷ đồng (tương đương 5,8% GDP) tăng so với năm 2006 là 11.470 tỷ đồng, năm 2008 dự kiến tăng so với năm 2007 là 9.430 tỷ đồng. Đang hướng đến mục tiêu đạt 20% khoảng 2-3 năm trước năm 2010 Theo số liệu của Bộ GD-ĐT (xem thêm Bảng 7 và sơ đồ 4). Thế nhưng, Bộ GD&ĐT luôn cho rằng ngành đang... thiếu kinh phí và đề xuất phải tăng học phí thì mới có thể tăng lương cho giáo viên và tăng chất lượng giáo dục. Thực tế cho thấy, chính ngành GD&ĐT cần phải xem xét lại hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách và các nguồn lực tài chính khác cho giáo dục. Ngay bản thân ngành cũng không thể kiểm soát được nguồn lực tài chính cho chính ngành của mình (điều này được phân tích tại mục 2.2.3.3. Thực trạng quản lý chi tiêu trong giáo dục) Bảng 7: Tỷ lệ chi phí cho giáo dục ở Việt Nam 2002-2007  2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tổng chi cho giáo dục ( Tỷ đồng) 20624 22795 32730 41630 55300 66770 Tỷ lệ ngân sách cho giáo dục/GDP(%) 3,8 3,7 4,6 5,0 5,6 5,8 Nguồn: Bộ GD-ĐT và Ngân sách nhà nước Sơ đồ 4: Tổng chi NSNN cho giáo dục từ năm 2004-2007 Hiện nay với cơ chế nhà nước chi trả hầu hết các khoản chi trong giáo dục, cụ thể ở các trường đại học, cao đẳng, các trường trung học chuyên nghiệp và dạy nghề trực thuộc trung ương, thì ngân sách nhà nước trung ương chi trả. Các cấp học giáo dục phổ thông, thì cấp tỉnh chịu trách nhiệm chi trả cho các trường trung học và cao đẳng, dạy nghề của tỉnh, cấp huyện chịu trách nhiệm về bậc tiểu học và mầm non. Lê Chi Mai , “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam”, Nhà xuất bản chính trị Quốc gia -2003 Như vậy, về mặt bản chất tất cả các nguồn này đều xuất phát từ ngân sách nhà nước. Các trường cũng có nguồn thu học phí, song nguồn tài chính này chỉ bù đắp được một phần tổng chi cho các hoạt động GD-ĐT của các tổ chức. Trong điều kiện ngân sách nhà nước hạn hẹp, nguồn ngân sách về mặt tuyệt đối chi cho GD-ĐT tăng lên, nhưng vẫn không đủ mặc dù nhà nước đã có chủ trương tăng tỷ trọng ngân sách cho GD-ĐT trong những năm tới. Mặc dù nhà nước đã có điều chỉnh về cơ cấu theo bậc học, chi cho đào tạo vẫn chiếm tỷ trọng lớn nhưng vẫn không đáp ứng được yêu cầu chi và tình trạng quá tải vẫn phổ biến ở nhiều trường ở các đô thị lớn. Đối với các trường phổ thông, thì nguồn thu sự nghiệp là rất hạn chế, nhất là ở các tỉnh và vùng sâu, vùng xa còn nghèo. Thực tế mỗi tỉnh thường áp dụng một mô hình quản lý rất khác nhau trong việc phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho giáo dục. Sự tham gia và vai trò của các Sở GD-ĐT ở các địa phương vào quá trình này là rất khác nhau, tuỳ thuộc vào quan điểm của các cấp chính quyền địa phương. Chính vì vậy, dẫn đến hiệu quả của việc chi ngân sách cho giáo dục còn chưa cao và khó có thể kiểm soát được. Hiện nay phương pháp được áp dụng để phân bổ ngân sách là số học sinh, số trường nên các tỉnh giàu và vùng thành thị vẫn chiếm phần lớn ngân sách. Mặc dù đã có các chính sách ưu tiên đầu tư giáo dục cho vùng nghèo (căn cứ vào tỉ lệ học sinh/giáo viên thấp), nhưng thực tế nhìn chung mức đầu tư cho giáo dục ở các tỉnh này vẫn thấp hơn so với thành thị và các vùng khác. Trong đó do số cơ sở giáo dục và đào tạo, nhất là hệ đại học, tập trung ở các thành phố, mặt khác khả năng nguồn thu từ đóng góp của cha mẹ học sinh thấp. Khi đó các tỉnh nghèo cũng là nơi tập trung nhiều hộ nghèo nghèo, do vậy thực hiện chính sách miễn giảm học phí lại càng làm cơ chế tự chủ về tài chính của các trường ở các địa phương này khó thực thi hơn. Phần lớn các trường công tại các địa phương này hoạt động vẫn nhờ vào nguồn NSNN là chính, do vậy gần như không có khả năng đầu tư vào cơ sở vật chất phục vụ dạy và học. Điều này đang ảnh hưởng xấu tới chất lượng dạy và học ở các địa phương nghèo ngay từ bậc tiểu học, mặc dù chương trình được quản lý thống nhất trong toàn quốc. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia cho giáo dục, theo cơ chế hiện hành các địa phương tự phân bổ và cấp phát kinh phí cho các dự án nên một mặt tạo sự chủ động cho địa phương, nhưng mặt khác do chưa có các tiêu chí cụ thể thống nhất cho việc phân bổ nguồn ngân sách này ở địa phương trong cả nước nên sự chỉ đạo của cơ quan quản lý chương trình ở cấp trung ương kém hiệu lực và cũng sinh ra hiện tượng mỗi địa phương thực hiện theo cách riêng của địa phương mình. Khi đó nguồn ngân sách này thường bị chia sẻ và dàn trải, không thực hiện được mục tiêu đề ra do chỉ giao tổng kinh phí nên các địa phương thường đầu tư thiếu tập trung, dẫn đến hiện tượng còn nhiều các công trình đầu tư còn dở dang, đợi ngân sách rót. (2). Nguồn thu sự nghiệp: Hiện nay nguồn thu sự nghiệp lớn nhất của các TCSN công trong GD-ĐT đó là học phí. Trước năm 1993, thì ở các cấp học việc thu học phí là chưa có tiền lệ, học sinh đi học nhà nước chi trả toàn bộ. Trước tình hình mới, Nhà nước ta mới có chủ trương thu học phí đối với người đi học, chủ trương đó được thể hiện tại Quyết định số 241/QĐ-TTg ngày 24/5/1993 của Thủ tướng Chính phủ về việc thu học phí. Khi đó lần đầu tiên các cơ sở giáo dục đào tạo công được thu học phí, theo văn bản này các cơ sở đào tạo công lập được phép thu học phí với khung mức học phí được qui định là: từ 20.000đ- 60.000đ/tháng/sinh viên tuỳ theo từng ngành nghề khác nhau. Đến năm 1998 tại Quyết định 70/1998/QĐ-TTg ngày 31/3/1998 của Thủ tướng Chính phủ đã điều chỉnh chỉnh lại và nâng mức học phí lên 40.000đ - 180.000đ/tháng/sinh viên (xem thêm Hộp 3: Quy định về tổ chức thu, quản lý và sử dụng quỹ học phí tại các cơ sở giáo dục và đào tạo). Khi đó căn cứ vào mức thu nhập của các tầng lớp dân cư và điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng, từng địa phương mà đưa ra mức học phí khác nhau. Còn đối với cấp giáo dục phổ thông, học phí chỉ áp dụng đối với các bậc học chưa thực hiện chủ trương phổ cập và mức học phí thống nhất trong cả nước và thấp. Hộp 3: Quy định về tổ chức thu, quản lý và sử dụng quỹ học phí tại các cơ sở giáo dục và đào tạo 1. Cơ sở giáo dục - đào tạo có trách nhiệm tổ chức thu học phí và nộp vào Kho bạc Nhà nước. Biên lai thu học phí do cơ quan tài chính phát hành. Cơ sở giáo dục - đào tạo và cơ quan quản lý giáo dục địa phương được sử dụng toàn bộ học phí thu được vào các việc sau: Tăng cường cơ sở vật chất phục vụ giảng dạy - học tập; Bổ sung kinh phí cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục đào tạo kể cả hỗ trợ cho việc tổ chức thi tốt nghiệp; Hỗ trợ cho hoạt động trực tiếp giảng dạy, phục vụ giảng dạy; Hỗ trợ công tác quản lý và điều tiết chung thuộc ngành giáo dục - đào tạo ở địa phương. Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Giám đốc đại học, Hiệu trưởng và Thủ trưởng các trường, các cơ sở đào tạo thuộc các cơ quan Trung ương quy định tỷ lệ sử dụng học phí để chi cho các nội dung nêu tại khoản 2 Điều này. Trong đó, tỷ lệ học phí dành để tăng cường cơ sở vật chất phục vụ giảng dạy - học tập (khoản 2.1) không dưới 35% đối với khối giáo dục, không dưới 45% đối với khối đào tạo và tỷ lệ học phí dành cho hỗ trợ công tác quản lý và điều tiết chung (nếu có) thuộc ngành giáo dục - đào tạo ở địa phương (khoản 2.4) không quá 20%. Cơ sở giáo dục - đào tạo phải lập dự toán phù hợp với quy định ở khoản 2, khoản 3 Điều này và được cấp quản lý giáo dục - đào tạo có thẩm quyền duyệt. Kho bạc Nhà nước căn cứ vào dự toán đã được duyệt để cấp lại tiền cho các cơ sở giáo dục - đào tạo. Nguồn: Điều 4-Quyết định 70/1998/QĐ-TTg ban hành ngày 31/3/1998 Theo báo cáo của Bộ GD&ĐT, trong các năm từ 2001 đến 2005, tính riêng số kinh phí thu từ học phí và lệ phí, từ đóng góp xây dựng trường, sở sở vật chất tại các năm là: Năm 2001 là 2538 tỷ đồng (và bằng 12,95% tổng chi ngân sách nhà nước cho giáo dục), lên 2812 tỷ đồng năm 2002 (12,44% ngân sách nhà nước). Đến năm 2003 là 3.233 tỷ đồng (12,44% ngân sách nhà nước), đến năm 2004 là 4.224 tỷ đồng (13% ngân sách nhà nước) và năm 2005 con số này lên đến 4.608 tỷ đồng (11,14% ngân sách nhà nước). Đây là một số tiền lớn trong nguồn tài chính ngoài ngân sách nhà nước, để đầu tư phát triển các cơ sở giáo dục. Nhưng thực tế quản lý nguồn tài chính này khá lỏng lẻo, thiếu minh bạch, lãnh đạo các cơ sở giáo dục và các cơ quan quản lý giáo dục các cấp tự ý quyết định. Điều này được thể hiện một phần trong báo cáo của Ủy ban Tài chính Ngân sách Quốc hội trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 20/9/2007. Qua kết quả kiểm toán niên độ ngân sách năm 2004, có trên 700 tỷ đồng tiền học phí (tức bằng khoảng 1/5 tổng số thu) được ghi thu, ghi chi chưa đúng các quy định. Báo cáo kết quả kiểm toán niên độ ngân sách năm 2004 - Uỷ ban Tài chính Ngân sách – 9/2007 . Qua số liệu trên ta thấy thực hiện qui định thu học phí, lệ phí, các trường công lập đã huy động thêm nguồn thu lớn ngoài NSNN. Nhìn chung, khoản thu này chiếm từ 12%-13% so với tổng ngân sách cấp cho ngành hiện nay. Điều này chứng tỏ NNSN hầu hết các khoản chi trong GD-ĐT trong các cơ sở công lập được Nhà nước bao cấp. Hiện nay tuỳ vào các vùng miền khác nhau mà mức học phí được phép thu cũng khác nhau, nhằm đảm bảo công bằng xã hội, cũng như tạo điều kiện tiếp cận dịch vụ giáo dục, đào tạo của sinh viên, học sinh các vùng sâu, vùng xa, hải đảo biên giới, những vùng kinh tế còn nghèo. Nhưng khi đó nó cũng gây nhiều khó khăn cho các cơ sở đào tạo của chính các địa phương đó. Khi đó các trường ở những nơi thu mức học phí thấp thì được NSNN bao cấp hơn để có thể duy trì việc dạy và học. Khi đó các trường phải phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước mà nguồn ngân sách cấp cho các trường thực tế quá thấp, điều này làm cho các trường này sẽ không có điều kiện để mở rộng quy mô đào tạo và nâng cao chất lượng đầu ra của trường mình, vô hình chung nó sẽ làm ảnh hưởng đến vị thế và khả năng cạnh tranh của trường. Xét ở một khía cạnh khác, tuy mức học phí khác nhau nhưng mức chênh lệch thấp cũng không hẳn có lợi cho các trường ở đô thị. Vì hiện này chúng ta vẫn cấp phát kinh phí theo đầu vào. Xem thêm mục 2.2.3.1 , tuyển sinh thì đúng hạn mức được giao khí đó các phần lớn các trường công lập thuộc hệ đào tạo tập trung ở đô thị, trong khi chi phí đào tạo cao nên thường phải chịu sự quá tải trong chi tiêu. Điều này dẫn đến bản thân các trường sẽ không có đủ nguồn lực tài chính để đầu tư phát triển trường. Mức học phí là bao cấp và khi đó đầu tư hạ tầng vẫn phụ thuộc vào ngân sách, mà ngân sách thì nhỏ giọt, các trường có muốn nâng cấp đào tạo và phát triển trường cũng đành ngậm ngùi chờ đợi từng giọt ngân sách Bộ rót xuống. Cơ chế đó không làm tăng động lực cho các trường để cải thiện chất lượng đầu ra, mà là cái vòng “kim cô” kìm hãm sự phát triển các trường công lập. Trong khi đó các trường ngoài công lập, học phí là chi phí đào tạo thực tế và vì vậy được xác định theo nguyên tắc cân đối thu chi. Các trường ngoài công lập được quyển quy định mức học phí và nhà nước hiện chưa qui định mức thu học phí đối với các trường ngoài công lập. Khi đó mức thu thực tế chênh nhau lớn giữa các trường đại học ngoài công lập là từ 500.000 đồng đến 4.400.000 đồng/sinh viên/năm, tức ngưỡng thấp tương đương với phí hệ công lập nhưng ngưỡng cao nhất cao gấp 2,03 lần. Như vậy, nếu vẫn áp dụng cơ chế thu học phí hiện nay, thì việc thực hiện Nghị định 10 và Nghị định 34 về tự chủ tài chính của các TCSN công trong giáo dục sẽ khó có thể thành công do thu không đủ bù chi nếu cắt giảm ngân sách. 2.2.4.3. Quản lý chi tiêu trong giáo dục Chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam trong những năm gần đây là rất lớn, như đã phân tích ở trên năm 2006 tăng so với năm 2005 là 13.670 tỷ đồng, năm 2007 tăng so với năm 2006 là 11.470 tỷ đồng, năm 2008 dự kiến tăng so với năm 2007 là 9.430 tỷ đồng. Riêng phần ngân sách cho chi thường xuyên của năm 2006 là 45.595 tỷ đồng, của năm 2007 là 55.240 tỷ đồng. Xem thêm mục (1). Nguồn thu tài chính từ ngân sách nhà nước .(Cụ thể chi cho giáo dục những năm qua được thể hiện Bảng 8 dưới đây) Bảng 8: Cơ cấu chi tiêu trong giáo dục 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tổng số 20624 22795 32730 41630 55300 66770 Chi cho xây dựng cơ bản 3008 3200 4900 6623 9705 11530 Chi thường xuyên cho giáo dục và đào tạo 16906 18625 27830 35007 45595 55240 Kinh phí CTMT giáo dục và đào tạo 710 970 1250 1770 2970 3380 Nguồn: Bộ GD-ĐT và Ngân sách nhà nước Tuy nhiên, do việc quản lý tổ chức giáo dục hiện nay còn nhiều bất hợp lý (xem thêm Hộp 4), hiện bản thân Bộ Giáo dục và Đào tạo không quản lý được nguồn lực tài chính cho chính ngành mình, không thể đánh giá được việc hiệu quả trong sử dụng nguồn lực này. Đã từ nhiều năm nay Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ quản lý 5% ngân sách dành cho giáo dục, còn lại 95% ngân sách dành cho giáo dục là do Bộ ngành khác, địa phương quản lý. Theo quy chế hiện hành việc chi tiêu 95% ngân sách đó không cần báo cáo về Bộ Giáo dục và Đào tạo về hiệu quả đầu tư. Hộp 4: Hệ thống quản lý tài chính giáo dục ở Việt Nam Hệ thống giáo dục ở Việt Nam tổ chức khá phức tạp, dẫn đến sự rối rắm trong việc nắm vững chi phí của nền kinh tế cho giáo dục (a)  Hoạt động của Bộ GD-ĐT và các trường trực thuộc Bộ do Bộ dựa vào ngân sách nhà nước cấp cho Bộ; Bộ cấp lại cho trường hoặc địa phương phụ thuộc. Tuy nhiên, Bộ lại cho phép trường thu thêm học phí, nhận thêm SV (tại chức và các loại không được tuyển theo đường cạnh tranh chính thức). (b)  Ngoài học phí thu thêm là các dịch vụ do trường làm thêm hoặc trường nhận được từ doanh nghiệp. Ngoài ra, các trường, kể cả Bộ, cũng đều nhận viện trợ từ nước ngoài. Các nguồn này nằm ngoài ngân sách nhà nước. Năm 2000, nguồn ngoài ngân sách bằng 41% nguồn từ ngân sách.. Các trường độc lập với Bộ GD-ĐT, hoặc thuộc các Bộ khác và địa phương có ngân sách do Bộ khác hoặc địa phương cấp. Đây là các chi phí mà Bộ GD-ĐT không nắm được. (d) Các trường tư thục mà Bộ GD-ĐT quản, Bộ cũng không biết rõ chi phí. (e) Các chi phí cho việc học thêm tất nhiên Bộ GD-ĐT cũng không nắm được.    Để có thống kê toàn diện, ngoài thống kê do Bộ GD-ĐT thu thập, Tổng cục Thống kê cũng phải điều tra thu thập những phần mà Bộ không thể cung cấp.   Trong cơ cấu chi tiêu Ngân sách cho giáo dục là mất cân đối, chi thường xuyên vẫn chiếm tỷ trọng lớn, chủ yếu là chi lương, Trong tình hình chi chi thường xuyên của năm 2005 chiếm tới 83,2%, năm 2004 là 82,3%. Đến năm 2006 tổng ngân sách nhà nước chi cho giáo dục là 54.798 tỷ đồng thì có tới 81,8% tổng số tiền này để chi thường xuyên, số tiền để chi cho đầu tư chỉ là 10.000 tỷ, chiếm 18,2%. Khi ngân sách về các địa phương thì tỷ lệ này còn tiếp tục mất cân đối nghiêm trọng hơn. Năm 2006 với 40.458 tỷ đồng ngân sách giáo dục rót về các địa phương thì có tới 34.578 tỷ đồng dành cho việc chi thường xuyên, chiếm 85,5%, chi cho đầu tư chỉ còn 5.880 tỷ đồng, chiếm 14,5% một điều đáng lo ngại. Xem thêm mục (2). Nguồn thu sự nghiệp . Khi đó ở hầu hết các nước trên thế giới tỷ lệ chi cho đầu tư thường chiếm tới 60% ngân sách, còn 40% dùng chi thường xuyên (xem thêm Hộp 5 và Sơ đồ 5) Sơ đồ 5: Cơ cấu chi tiêu trong giáo dục Chi cho đầu tư hiện nay, đó là chi cho xây dựng cơ bản, trang thiết bị giảng dạy, đổi mới phương pháp giảng dạy và học tập .v.v.. Như vậy qua số liêu trên ta có thể thấy rằng việc đầu cho cơ sở hạ tầng và thiết bị giảng dạy của trường công không được quan tâm và đầu tư không tương ứng với mức tăng quy mô học sinh, sinh viên. Việc đầu tư cho đổi mới phương pháp giảng dạy và học tập cũng ít được đầu tư. Thực tế hiện nay cơ sở của các trường đại học cao đẳng cũng như các cấp học khác thì cơ sở vật chất đang bị xuống cấp nghiêm trọng. Trong khi đó hiện nay chi đầu tư cho các cơ sở công lập vẫn chủ yếu từ nguồn ngân sách, trong khi nguồn này hạn hẹp, hiện các tổ chức này được tăng thu sự nghiệp, nhưng nguồn này hạn chế nên khả năng đầu tư có hạn và sử dụng nguồn này vẫn còn rất nhiều những bất cập. Báo cáo Giáo dục Việt Nam - Đầu tư và cơ cấu tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo, 10/2007 . Hiện việc phân bổ ngân sách và cơ cấu cấp phát chưa hợp lý xét về mức chi và cơ cấu theo bậc giáo dục. Chẳng hạn, chi phí đơn vị trong giáo dục và đào tạo (ví dụ chi phí đào tạo) chưa được sử dụng như là một thước đo hữu ích để so sánh giữa chi phí với hiệu quả đầu tư giữa các loại trường; giữa các ngành học, bậc học và trình độ đào tạo; giữa các loại chương trình đào tạo và giữa các vùng địa lý khác nhau. Nguyên nhân chính là do chưa xây dựng được các nguyên tắc, tiêu chuẩn phân bổ cũng như thiếu căn cứ thể hiện sự khác nhau về chi phí đơn vị giữa các trường công có điều kiện đầu vào như nhau. Do vậy, chi phí đơn vị chưa trở thành công cụ quan trọng để lập dự toán ngân sách và sử dụng trong kế hoạch hoá giáo dục và đào tạo. Hộp 5: Hệ thống quản lý tài chính giáo dục những điều đáng lo ngại. Theo Phó Thủ tướng, Bộ Trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo Nguyễn Thiện Nhân nhận định rằng hệ thống quản lý tài chính giáo dục đang rất phân tán, Bộ GD - ĐT chỉ chiếm một phần nhỏ trong quản lý tài chính nên không kiểm tra và theo dõi hết tính hiệu quả trong chi tiêu cho giáo dục. Đã từ nhiều năm nay, Bộ chỉ quản lý trực tiếp khoảng 5% ngân sách dành cho giáo dục, 95% ngân sách giáo dục còn lại là do các Bộ khác và địa phương trực tiếp quản lý. Theo quy chế hiện nay, việc chi tiêu 95% này thế nào không cần báo cáo về Bộ GD- ĐT về hiệu quả đầu tư. Phó Thủ tướng khẳng định: Cơ chế này sẽ cần được thay đổi trong thời gian tới nếu muốn tăng tính hiệu quả trong đầu tư cho giáo dục. Vào tháng 10 năm 2007, lần đầu tiên Bộ GD- ĐT công bố báo cáo "Giáo dục Việt Nam - Đầu tư và cơ cấu tài chính". Bản báo cáo đã chỉ ra nhiều điểm khá bất ổn trong việc quản lý và sử dụng tài chính trong giáo dục. Trong đó nổi lên điểm bất ổn lớn nhất là mất cân đối nghiêm trọng trong việc sử dụng tiền ngân sách. Cụ thế như: Với tổng số tiền từ ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo như năm 2006 là 54.798 tỷ đồng thì ngành giáo dục đã dùng tới 81,8% tổng số tiền này để chi thường xuyên, số tiền để chi cho đầu tư chỉ là 10.000 tỷ, chiếm 18,2%. Tỷ lệ này khi về các địa phương còn tiếp tục mất cân đối nghiêm trọng hơn. Với 40.458 tỷ đồng ngân sách giáo dục rót về các địa phương thì có tới 34.578 tỷ đồng dành cho việc chi thường xuyên, chi cho đầu tư chỉ là 5.880 tỷ đồng. Trong khi đó, tại hầu hết các nước có nền giáo dục tiên tiến trên thế giới như Anh, Pháp, Mỹ và ngay ở những quốc gia láng giềng như Trung Quốc, tỷ lệ chi thường xuyên chỉ chiếm khoảng 40% trong tổng chi, 60% còn lại dành cho việc tái đầu tư Nguồn: Bộ Giáo dục và đào tạo 2.2.4.4. Phân cấp tài chính địa phương Phân cấp quản lý Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục có thể phân chia thành phân cấp quản lý giữa các cơ quan nhà nước và giữa cơ quan quản lý nhà nước với các cơ sở giáo dục công. Nội dung quản lý giữa Nhà nước với các cơ sở giáo dục công lập hiện nay có thể chia thành 3 loại: quản lý về tài chính, quản lý tổ chức, bộ máy và nhân sự, và quản lý họat động chuyên môn (bao gồm số lượng học sinh, nội dung giảng dạy, tuyển sinh, cấp bằng, đánh giá chất lượng học sinh, giáo viên, v.v.). Như đã phân tích ở mục trên, trong thời gian qua, Chính phủ đã có một số đổi mới nhất định trong phân cấp quản lý giáo dục nói chung và quản lý các tổ chức giáo dục công lập nói riêng, chuyển dần từ quản lý các tổ chức này như một đơn vị hành chính công sang hướng trao nhiều quyền tự chủ và linh hoạt hơn cho các cơ sở. Trong 3 lĩnh vực quản lý nói trên, thay đổi lớn nhất là quản lý về tài chính với việc ban hành một số văn bản pháp luật liên quan như: Nghị định 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 08/2004/QĐ-TTg về Phê duyệt chương trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính Nhà nước và TCSN công giai đoạn 2004-2005, Luật Ngân sách Nhà nước phê duyệt 2002 (có hiệu lực năm 2004) và Luật Giáo dục. Hướng đổi mới trong các văn bản pháp luật này là phân cấp nhiều hơn cho các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục về mặt tài chính ở địa phương (cụ thể là Sở Giáo dục và đào tạo) và trao quyền và quyền tự chủ nhiều hơn cho các cơ sở giáo dục công lập. Ví dụ như các cơ sở giáo dục được quyền tự chủ trong việc xác định các khoản mục chi, quyền có các khoản thu nhất định, được quyền đầu tư, vay ngân hàng, được dễ dàng hơn trong các thủ tục xin ngân sách nhà nước. Nghị định này nhằm mục tiêu tăng cường tính linh hoạt và chủ động trong chi tiêu của các tổ chức giáo dục công lập và bổ sung nguồn thu hợp lý cho các tổ chức này ngoài nguồn ngân sách nhà nước. Khác với phân cấp quản lý về tài chính, 3 lĩnh vực phân cấp quản lý còn lại hầu như không có bước đổi mới đáng kể. Các tổ chức giáo dục công lập hầu như chưa có quyền quyết định về tổ chức, bộ máy, nhân sự và hoạt động chuyên môn. Các lĩnh vực này đều do các cơ quan quản lý nhà nước các cấp quyết định. Tuy nhiên, gần đây, việc ban hành Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 đã thể hiện một bước cải cách mới trong phân cấp quản lý tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập trong thời gian tới. Theo đó, các tổ chức giáo dục công được tiếp tục gia tăng quyền tự chủ, không chỉ về tài chính mà còn trong quản lý nhân sự và tổ chức bộ máy. Phân cấp quản lý tài chính trong lĩnh vực giáo dục được thực hiện theo các quy định hiện hành, như Luật Ngân sách, Nghị định 10, Luật giáo dục. Trước khi thực hiện Luận Ngân sách, các sở Giáo dục và Đào tạo (GD và ĐT) không tham gia phân bổ ngân sách của các trường thuộc huyện (quận) quản lý. Ngay cả phòng GD và ĐT cũng không tham gia phân bổ ngân sách mà chỉ tổng hợp dự toán kinh phí của các trường và trình sở GD và ĐT, các trường trực tiếp nhận hạn mức kinh phí từ các phòng Tài chính-Kế hoạch (TC-KH) quận/huyện (xem Bảng 9 tóm tắt dưới đây). Nhìn chung, cơ chế này đảm bảo công tác quản lý của các cơ quan quản lý tài chính đối với việc sử dụng kinh phí từ các đơn vị sự nghiệp, tuy nhiên bộc lộ một số điểm yếu đó là các sở giáo dục và phòng giáo dục không nắm được tình hình sử dụng kinh phí của các đơn vị giao dục thuộc huyện, thị do đó bị động trong công tác quản lý và điều hành, không thể chủ động trong công tác xây dựng và điều hành kế hoạch phát triển của toàn ngành giáo dục trên địa bàn. Thực hiện phân cấp theo Luật Ngân sách đã giúp cơ quan quản lý trong lĩnh vực giáo dục của các tỉnh chủ động hơn rất nhiều trong bố trí ngân sách cho sự nghiệp giáo dục. Xu hướng đổi mới phân cấp kinh phí sự nghiệp giáo dục hiện các địa phương đang thực hiện là nâng vai trò của Sở giáo dục trong các khâu lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách. Việc giao “trọn gói” kinh phí cho ngành giáo dục tạo điều kiện cho ngành chủ động điều chuyển, phân bổ kinh phí giữa các trường phù hợp với tình hình thực tiễn của từng trường, từng địa bàn. Bang 9: Quy trình lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách cho giáo dục ở địa phương. Trước 2004 Sau 2004 Các trường thuộc Phòng GD quản lý Các trường thuộc sở GD quản lý Các trường thuộc Phòng GD quản lý Các trường thuộc sở GD quản lý Lập dự toán ngân sách Xây dựng dự toán ngân sách rồi gửi về phòng GD Xây dựng dự toán, gửi về sở GD để tổng hợp Xây dựng dự toán ngân sách rồi gửi về phòng GD Xây dựng dự toán, gửi về sở GD để tổng hợp Phòng GD tổng hợp gửi Sở GD và đồng gửi Sở Tài chính Phòng GD tổng hợp gửi Sở GD và đồng gửi Sở Tài chính Sở GD tập hợp dự toán gửi Sở Tài chính Sở GD tập hợp dự toán gửi Sở Tài Chính Sở TC – Sở GD trình UBND/HĐND thông qua Sở TC trình UBND/HĐND thông qua Cấp phát, phân bố kinh phí Sở TC cấp hạn mức kinh phí ủy quyền cho phòng TC-KH theo định kỳ hàng quý Sở TC cấp phát hạn mức kinh phí cho Sở GD Sở TC thông báo kinh phí “trọn gói” cho sở GD Phòng TC-KH cấp phát trực tiếp cho các trường Sở GD cấp hạn mức kinh phí cho các trường theo định kỳ hàng quý Sở GD phân bổ hạn mức kinh phí cho các phòng GD, các trường trực thuộc và gửi Sở TC để thẩm định Sở GD giao dự toán cho Phòng GD từ đó phân bổ cho các trường Sở GD giao dự toán cho các trường Quyết toán kinh phí Phòng TC-KH với sự tham gia của phòng GD quyết toán với các trường rồi gửi về sở TC Sở GD quyết toán với các trường và báo cáo quyết toán với Sở TC Phòng TC-KH với sự tham gia của phòng GD quyết toán với các trường rồi gửi về sở Giáo dục Sở GD quyết toán với các trường và báo cáo quyết toán với Sở TC Như vậy, Luật Ngân sách đã đem đến sự phân công, phân cấp hợp lý hơn giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục về tài chính. Nghị định 10 đã gia tăng một phần quyền tự chủ của các tổ chức giáo dục và đào tạo. Một số nhìn nhận đánh giá Trong những năm vừa qua, đã có nhiều chủ chương, chính sách cải cách đối với các cơ sở giáo dục và đào tạo được tiến hành và đã mang laị một số kết quả bước đầu. Hiện Nhà nước xóa bỏ dần cơ chế bao cấp hoàn toàn cho lĩnh vực này thông qua chủ trương xã hội hóa giáo dục, cho phép các trường công lập được tự chủ hơn về tài chính và thực hiện việc tuyển dụng và sử dụng lao động theo tinh thần của Bộ Luật lao động hiện hành. Những chính sách mới đó bước đầu đã có tác động làm tăng nguồn thu cho các cơ sở giáo dục và đào tạo, góp phần làm tăng quy số đào tạo. Bên cạnh một số kết quả đã đạt được, những cải cách về cơ chế trong lĩnh vực này còn nhiều bất cập và tồn tại nhiều vấn đề mâu thuẫn đang ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực này. Nhiều bất cập và hạn chế của cơ chế quản lý giáo dục và đào tạo đã được trình bày ở phần trên. Thứ nhất: Hiện các tổ chức sự nghiệp trong giáo dục, cung như các TCSN công nói chung cơ chế hoạt động vẫn như một co quan hành chính, kéo theo đó là cơ chế nhân sự trong giáo dục cung mang tính hành chính theo. Quyền chủ động của các cơ sở giáo dục ở địa phương là rất hạn chế, quyền quyết định về nhân sự chủ yếu vẫn phụ thuộc vào các cơ quan có thẩm quyền. Thứ hai: Hiện chủ trương của nhà nước là ngày càng gia tăng quyền tự chủ cho các trường nhưng lại thiếu một cơ chế quản lý, giám sát và kiểm soát cán bộ. Vì thực chất tăng quyền tự chủ là tăng quyền cho thủ trưởng các đơn vị này, như vậy không có một cơ chế quản lý, đánh giá và kiểm soát thủ trưởng các đơn vị thì làm sao ta có thể khẳng định việc hoạt đông của trường là hiệu quả. Thứ ba: Cơ cấu chi tiêu ngân sách hiện nay còn mất cân đối, tỷ lệ chi cho đầu tư là rất thấp mà chủ yếu là chi thường xuyên. Khi đó việc xem xét hiểu quả đầu tư ngân sách cho ngành giáo dục những năm qua vẫn còn bị bỏ ngỏ ỏ các cấp chính quyền. Chính do vậy mà cơ sở vật chất, của các cơ sở giáo dục công lập hiện nay, nhất là giáo dục phổ thông không đáp ứng nhu cầu dạy và học, ở nhiều nơi đang xuống cấp nghiêm trọng do qui mô học sinh tăng. Điều này tất yếu chất lượng đào tạo của các trường là không cao. Hiện bản thân Bộ Giáo dục và Đào tạo không thể kiểm soát được nguồn lực tài chính dành cho chính ngành mình quản lý, do bộ máy quản lý các cơ sở GD-ĐT còn bị phân tán và nhiều bất cập, trong khi qui mô giáo dục đang tăng lên Thứ tư: Hiện nguồn tài chính hoạt động của các trường chủ yếu là trông chờ vào ngân sách rót xuống, mà nguồn ngân sách thì hạn hẹp chỉ đủ để các trường chi cho thường xuyên. Khi đó cơ chế học phí hiện hành còn rất nhiều hạn chế, các trường vẫn chưa thể chủ động nguồn tài chính để hoạt động. Thứ năm là: mặc dù ngân sách nhà nước cho GD-ĐT tăng lên cả về tuyệt đối và tương đối trong tổng chi ngân sách nhà nước, nguồn ngân sách này vẫn còn quá ít so với nhu cầu tổ chức và thực hiện quá trình giáo dục trong những năm tới đây. Điều này đặt ra nhu cầu xã hội hoá giáo dục là một vấn đề cấp bách và không thể tránh khỏi. Một vấn đề khác là cơ chế cấp phát và bao cấp tài chính hiện nay không tạo động ra động lực để các trường quan tâm đến việc cải thiện chất lượng dạy và họ. Vì với cơ chế hiện cấp tài chính theo đầu vào dựa trên số lượng học sinh, sinh viên của các trường, mà không cần quan tâm đến chất lượng đầu ra và hiệu quả hoạt động của trường. Như vậy làm sao nền giáo dục nước ta chánh khỏi sự tụt. Thứ sáu là: sự đầu tư phát triển không đồng đều giữa các vùng, miền về cả cơ sở vật chất và lực lượng giáo viên. Mặc dù nhà nước đã thực hiện một số chính sách, nhưng các vùng xa xôi và các vùng nghèo việc đầu tư cho các vùng này còn hạn chế, các vùng này cần được hỗ trợ nhiều hơn nữa phát triển giáo dục. Thứ bảy là: Các cơ chế chính sách được ban hành thiếu đồng bộ gây cản trở cho các trường công trong triển khai thực hiện và chưa tạo ra các tác động như các nhà hoạch định chính sách mong đợi. Sự thiếu đồng bộ thể hiện rõ nhất qua các chính sách cho phép các trường tự chủ về tài chính, trong khi một loạt các chính sách khác như cấp phát ngân sách, chính sách học phí, chính sách học bổng và miễn giảm học phí và đặc biệt là cơ chế nhân sự như tuyển dụng và sử dụng nhân lực chưa được thay đổi ở mức tương ứng. Điều này phản ánh một nguyên tắc cơ bản, đó là một cơ chế, chính sách ra đời sẽ khó có thể đưa vào cuộc sống nếu thiếu các chính sách hỗ trợ cũng được thực hiện một cách nhất quán và đồng bộ. Các chính sách hiện hành đang níu kéo nhau, kìm hãm nhau thay vì chúng cần bổ sung cho nhau và tác động hỗ trợ cho nhau. Điều này khẳng định chất lượng yếu kém trong xây dựng và thực thi cơ chế chính sách. Thứ tám là: thực hiện nguyên tắc thị trường đối với hoạt động của các cơ sở công và thực hiện chính sách xã hội trong giáo dục là hợp lý trong bối cảnh của nền kinh tế. Tuy nhiên, các cơ chế chính sách hiện nay chưa tách bạch được hai mảng vấn đề này. Một đơn vị sự nghiệp có thu chỉ thực hiện được chính sách xã hội nếu khả năng về tài chính cho phép, tức là phát huy được cơ chế tự chủ để tăng nguồn thu mà pháp luật cho phép (hoặc tiết kiệm chi phí). Như vậy đang có sự nhầm lẫn giữa chính sách xã hội do Nhà nước thực hiện và chính sách xã hội do trường thực hiện. Thực trạng trên đây làm cho các trường công rất lúng túng trong thực hiện cơ chế tự chủ. CHƯƠNG III MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP VỀ ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ NGHIỆP CÔNG TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO 3.1. Một số mục tiêu cụ thể phát triển giáo dục đến năm 2010 Nâng tỷ lệ lao động đã qua đào tạo ở các trình độ vào năm 2010 đạt 40%, trong đó từ cao đẳng trở lên 6%, trung học chuyên nghiệp 8%, công nhân kỹ thuật 26%. Thực hiện phổ cập trung học cơ sở trong cả nước. Cụ thể: Giáo dục mầm non: đến năm 2010 hầu hết trẻ em đều được chăm sóc, giáo dục bằng những hình thức thích hợp. Tăng tỷ lệ trẻ dưới 3 tuổi đến nhà trẻ từ 15% năm 2005 và 18% năm 2010. Đối với trẻ 3-5 tuổi tăng tỷ lệ đến trường, lớp mẫu giáo từ 58% năm 2005 lên 67% vào năm 2010; riêng trẻ em 5 tuổi tăng tỷ lệ huy động đến mẫu giáo để chuẩn bị vào lớp 1 từ 85% năm 2005 lên 95% vào năm 2010. Giáo dục phổ thông: thực hiện giáo dục toàn diện về đức, trí , thể, mỹ. Cung cấp học vấn phổ thông cơ bản, hệ thống và có tính hướng nghiệp; tiếp cận trình độ các nước phát triển trong khu vực. Tăng tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi đến trường từ 97% năm 2005 lên 99% năm 2010. Trung học cơ sở: Cung cấp cho học sinh học vấn phổ thông cơ sở và những hiểu biết ban đầu về kỹ thuật và hướng nghiệp để thực hiện phân luồng sau trung học cơ sở , tạo điều kiện để học sinh tiếp tục học tập hoặc đi vào cuộc sống lao động. Đạt chuẩn phổ cập trung học cơ sở ở trong cả nước 2010. Tăng tỷ lệ học sinh trung học cơ sở trong độ tuổi lên 90% vào năm 2010. Trung học phổ thông: Tăng tỷ lệ học sinh trong độ tuổi vào trung học phổ thông từ 45% năm 2005 lên 50% vào năm 2010. Giáo dục nghề nghiệp: nâng cao chất lượng dạy nghề gắn với nâng cao ý thức kỷ luật lao động và tác phong lao động hiện đại. Gắn đào tạo vói nhu cầu sử dụng, với việc làm trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động... Trung học chuyên nghiệp: thu hút học sinh trong độ tuổi vào các trường trung học chuyên nghiệp đạt 15% vào năm 2010. Dạy nghề : thu hút học sinh sau trung học cơ sở vào học các trường dạy nghề từ 10% năm 2005 lên 15% năm 2010. Dạy nghề bậc cao: thu hút học sinh sau trung học phổ thông, trung học chuyên nghiệp vào học các chương trình này từ 5% năm 2005 lên 10% năm2010. Giáo dục cao đẳng, đại học và sau đại học: Nâng tỷ lệ sinh viên trên một vạn dân từ 118 năm học 2000-2001 lên 200 vào năm 2010. Tăng quy mô đào tạo thạc sỹ từ 11.727 học viên năm 2000 lên 38.000 , nghiên cứu sinh từ 3.870 năm2000lên15.000vàonăm2010. Giáo dục không chính quy: củng cố và nâng cao kết quả xoá mù chữ cho người lớn, đặc biệt ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa. Thực hiện có hiệu quả các chương trình sau xoá mù chữ, bổ túc trên tiểu học để góp phần thực hiện chủ trương phổ cập giáo dục trung học cơ sở vào năm 2010. Giáo dục trẻ khuyết tật: Tạo cơ hội cho trẻ khuyết tật được học tập ở một trong các loại hình lớp hoà nhập, bán hoà nhập hoặc chuyên biệt, đạt tỷ lệ 70% vào năm 2010 3.2. Định hướng đổi mới cơ chế quản lý 3.1.1. Quan điểm đổi mới Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo là nhiệm vụ cấp thiết hiện nay, việc đổi mới đó cần phải dựa trên cơ sở các quan điểm có tính nguyên tắc sau: Việc đổi mới cơ chế tổ quản lý các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục, phải được thực hiện đồng thời với việc đổi mới vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ giáo dục tại nền kinh tế thị trường theo hướng chuyển dần vai trò "nhà nước trực tiếp cung ứng" sang vai trò "nhà nước đảm bảo sao cho dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung ứng". Hiện không còn chính sách như thời bao cấp do vậy nhà nước cần phải tập trung vào việc tạo khuân khổ luật pháp và ban hành chính sách sao cho các dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung cấp đầy đủ cho người dân. Khi đó nhà nước không nên can thiệp sâu và trực tiếp vào hoạt động tác nghiệp của các tổ chức mà cần trao quyền tự chủ, tự quyết định và tự chịu trách nhiệm của các tổ chức này. Đưa mạnh hơn nữa cơ chế thị trường vào hoạt động của các cơ sở này nhằm phân bổ nguồn lực hợp lý hơn và góp phần tăng năng suất lao động và tăng hiệu quả hoạt động. Phải thống nhất loại hình tổ chức cho các trường công lập và việc thành lập, tổ chức và hoạt động cần được thể chế hóa bằng một bộ Luật riêng. Đồng thời phải tạo môi trường cạnh tranh giữa các cơ sở đào tạo công và giữa cơ sở công với các cơ sở ngoài công lập. Tăng quyền tự chủ hoạt động thực sự cho các cơ sở công về các vấn đề tổ chức nội bộ, nhân sự, cơ chế trả lương và cơ chế tài chính. Cần phải tháo dỡ các rào cản về cơ chế đang cản trở hoạt động của các đơn vị này. Một mặt tăng quyền tự chủ cho các tổ chức này thì phải đi đôi với tăng cường giám sát, kiểm tra và đánh giá hoạt động của các trường. Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức công cung ứng dịch vụ giáo dục cần đi đôi với việc mở rộng và tăng cơ hội tiếp cận giáo dục của người dân nói chung và đối với người nghèo, những đối tượng dễ bị tổn thương nói riêng, Nhà nước cần ưu tiên cho các vùng nghèo và đảm bảo cho người nghèo được hưởng các dịch vụ giáo dục cơ bản. Bện cạnh đó nhà nước cần phải đầu tư vào giáo dục cơ bản mà tư nhân không muốn tham gia nhưng lại có lợi ích xã hội lớn Giáo dục cấp phổ thông Nhà nước vẫn đóng vai trò chủ chốt trong cung ứng dịch vụ giáo dục phổ thông. Nhưng cũng cần đẩy mạnh mở cửa cho khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp dịch vụ giáo dục phổ thông nhằm bổ sung cho cung về dịch vụ do nhà nước cung cấp. Đối với giáo dục đại học và cao đẳng Nhà nước nên giảm dần qui mô cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng về tương đối, tiến tới Nhà nước ưu tiên, tập trung nhiều hơn vào một số lĩnh vực giáo dục mang lại lợi ích chung cho xã hội. Cần mở cửa mạnh hơn lữa cho khu vực tư nhân tham gia cung ứng và khi đó nhà nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô. Riêng đối với các trường đại học công lập nhất thiết phải thực hiện chức năng nghiên cứu và phải thiết lập quan hệ hợp tác với bên ngoài. Nhà nước nên chuyển phương thức quản lý theo đầu vào sang phương thức quản lý dựa vào kết quả đầu ra đối với tất cả các trường công lập, xóa bỏ cơ chế quản lý tài chính theo phương thức cấp theo đầu vào trước đây, mà phân bổ ngân sách theo đầu ra, dựa vào số học sinh tốt nghiệp, kết quả đào tạo và quá trình hoạt động của trường. Phải xóa bỏ cơ chế quản lý tài chính theo mô hình “hành chính, bao cấp” trước đây đối với các trường công sang mô hình quản lý tài chính “tự chủ, linh hoạt như một doanh nghiệp”. Đổi mới cơ chế cấp ngân sách cho các trường công lập theo hướng này, nhưng vẫn cần có chính sách ưu tiên ngân sách cho các vùng sâu vùng xa, vùng kinh tế còn khó khăn. Cần phải có cơ chế cho nguồn thu sự nghiệp hợp lý hơn, để tạo điều kiện các trường có thể đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nhằm đáp ứng được những yếu cầu tình hình hiện nay. Nhà nước cần tách việc hỗ trợ cho học sinh nghèo ra khỏi tài chính của trường. Đồng thời, thành lập quỹ học bổng hỗ trợ cho học sinh, sinh viên nghèo và cấp học bổng theo một qui trình xét duyệt thống nhất. 3.2.2. Mục tiêu. Tăng số lượng và chất lượng dịch vụ giáo dục ở tất cả các bậc học, đồng thời cải cách phải làm tăng cơ hội tiếp cận dịch vụ của người nghèo. Tạo môi trường cạnh tranh và buộc các tổ chức công lập, trước hết là các trường đại học công lập, hoạt động phải cạnh tranh lẫn nhau, đồng thời cạnh tranh với các trường đại học ngoài công lập khác. Đối với các trường công cung cấp dịch vụ giáo dục phổ thông, mục tiêu là tăng chất lượng dạy và học và tăng hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước. Đối với các trường đại học, mục tiêu trung và dài hạn là: (1) tăng chất lượng dạy và học, (2) tăng hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước và giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước, (3) phát huy tính sáng tạo của đội ngũ giáo viên, (4) đẩy mạnh nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu ứng dụng ở các trường đại học công lập và tạo dựng mối quan hệ hợp tác nghiên cứu giữa: trường-trường, trường- viện và trường-doanh nghiệp. Tạo điều kiện để các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục sớm thích nghi với môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế. 3.2.3. Một số giải pháp chủ yếu Chuyển đổi trường công lập sang hình thức tổ chức một pháp nhân độc lập, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận và đưa cơ chế quản lý doanh nghiệp vào trường công lập. Quá trình chuyển đổi này đòi hỏi nhà nước phải xác định rõ đối tượng chuyển đổi, tạo cơ sở pháp lý, có lộ trình thực hiện và theo dõi, kiểm tra và đánh giá. Xác định đối tượng chuyển đổi Xác định đối tượng chuyển đổi là một nhiệm vụ quan trọng để có thể tiến hành quá trình chuyển đổi. Nhà nước cần phải rà soát lại toàn bộ các cơ sở đào tạo công lập của mình, cần phải xác định rõ các đơn vị công lập cung cấp các dịch vụ giáo dục cơ bản và mang tính xã hội vẫn phải hoạt động bằng 100% tài trợ Ngân sách, các đơn vị sự nghiệp có thu do Nhà nước tài trợ kinh phí một phần và các đơn vị công lập cung cấp các dịch vụ mà không nhất thiết phải do nhà nước đứng ra cung ứng. Để từ đó Nhà nước xác định vai trò của mình trong việc đảm bảo dịch vụ giáo dục được cung cấp và đảm bảo cơ hội tiếp cận giáo dục phổ thông đối với người nghèo, ở đây chia các trường công lập làm hai loại theo tiêu chí bậc học, gồm: (1) các trường tiểu học và trường phổ thông và (2) các trường đại học, cao đẳng và trung học chuyên nghiệp. Tạo cơ sở pháp lý Để chuyển sang hình thức một pháp nhân và hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận thì các trường tiểu học và phổ thông công lập cần phải được điều chỉnh bởi một văn bản pháp luật riêng và các trường đại học, cao đẳng và trung học chuyên nghiệp công lập cũng phải được điều chỉnh bởi một văn bản pháp luật riêng. Để mỗi cấp học có được một văn bản pháp luật điều chỉnh thì trước hết cần rà soát lại toàn bộ các văn bản điều chỉnh hoạt động của các tổ chức công trong lĩnh vực giáo dục hiện hành. Từ đó tìm ra những điểm bất cập, mâu thuẫn, chồng chéo nhau, không phù hợp hoặc không có tác động, thậm chí kìm hãm quyền tự chủ của các tổ chức này. Đồng thời cần nghiên cứu và xây dựng một mô hình tổ chức thống nhất cho các trường phổ thông và các trường đại học phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Lộ trình thực hiện Trong điều kiện hiện nay thì việc chuyển đổi đồng loạt toàn bộ các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục là khó khả thi. Vì vậy, cùng với quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hình thành cơ sở pháp lý để chuyển đổi, Nhà nước cần tiến hành nghiên cứu xây dựng một lộ trình chuyển đổi từng bước một và theo một số tiêu chí sau: thứ nhất là theo vùng, thứ hai là theo lĩnh vực đào tạo và thứ ba là thời điểm và thời hạn của quá trình chuyển đổi. Theo dõi, kiểm tra và đánh giá Nhà nước có thể thành lập một cơ quan chuyên trách về cải cách các trường công lập và giao nhiệm vụ này cho cơ quan đó hoặc có thể giao nhiệm vụ này cho một cơ quan hiện có. Khí đó cơ quan này có trách nhiệm theo dõi, giám sát việc thực hiện, đánh giá, báo cáo lên Chính phủ với các đề xuất cụ thể. Chỉ giữ rất ít số biên chế nhà nước cho một số vị trí cần thiết ở mỗi tổ chức, chuyển sang hình thức ký hợp đồng lao động. Đối với những người thuộc diện biên chế cần trao những nhiệm vụ, trách nhiệm cụ thể và được hưởng quyền lợi tương ứng. Nên thực hiện cơ chế bổ nhiệm theo nhiệm kỳ, đi đôi với cơ chế miễn nhiệm trong từng trường hợp rõ ràng đối với một số chức vụ quan trọng. Đối với các trường đại học công lập, nên qui định tối đa số nhiệm kỳ cho một số chức danh quan trọng, ví dụ hiệu trưởng. Đối với nhân sự, các trường được phép linh hoạt tuyển dụng, nhưng vẫn phải tuân theo qui định về tiêu chuẩn chuyên môn của Nhà nước. Đối với các trường phổ thông, nhất là cấp tiểu học có thể mở rộng hơn đối tượng được ký hợp đồng làm việc dài hạn, nhưng phải có chế độ thuyên chuyển giáo viên để tăng tính linh hoạt trong sử dụng đội ngũ này. Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách theo số lượng học sinh, sinh viên tốt nghiệp hàng năm và chất lượng dạy và học. Nhà nước tiếp tục đảm bảo kinh phí để thực hiện chủ trương phổ cập giáo dục phổ thông. Đối với các trường tiểu học và phổ thông trung học công lập nhà nước vẫn đảm bảo ngân sách cho các trường hoạt động, ưu tiên trước cho trường tiểu học và có thể giảm dần tới trường phổ thông trung học. Đối với các trường đại học, trước hết cần phân loại để loại ra một số trường thuộc diện đặc biệt, nhà nước cần đảm bảo trang trải hoạt động hoàn toàn hoặc phần lớn chi phí. Số còn lại, nên qui định giảm dần tỷ trọng thu từ NSNN trong tổng thu của trường. Đối với tất cả các trường nhà nước chỉ quản lý chi tổng ngân sách, người đứng đầu của tổ chức được quyền sử dụng số ngân sách cấp và chịu trách nhiệm trước cơ quan bổ nhiệm vị trí đó về hiệu quả hoạt động, số lượng và chất lượng dịch vụ của trường. Nhà nước cần tách việc hỗ trợ cho học sinh nghèo ra khỏi tài chính của trường. Đồng thời, thành lập quỹ học bổng hỗ trợ cho học sinh, sinh viên nghèo và cấp học bổng theo một qui trình xét duyệt thống nhất. Nhà nước cần phải quản lý nguồn ngân sách cho giáo dục tập trung hơn, phải được quy về một mối để đảm bảo hiệu quả của việc chi ngân sách cho giáo dục. Trong cơ cấu chi tiêu cho giáo dục cần phải hướng chi cho đầu tư nhiều hơn, cần phải quản lý, giám sát và kiểm soát chặt chẽ nguồn tài chính này Đồng thời nghiên cứu để tìm cách thống nhất cơ sở pháp lý về thành lập và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo. Ngoài ra quy định chung, các cơ sở hoạt động trong giáo dục phải đáp ứng các điều kiện thành lập và chịu sự quản lý Nhà nước về chuyên môn của ngành. Cơ sở pháp lý mới cần cho phép sự gia nhập của các đơn vị sự nghiệp sản xuất và cung cấp dịch vụ giáo dục, thuộc mọi thành phần kinh tế. Quan điểm ở đây là cần thống nhất về mặt pháp lý cho các đơn vị sự nghiệp nói chung và các đơn vị sự nghiệp trong lĩnh vực giáo dục nói riêng hoạt động không phân biệt chế độ sở hữu. KẾT LUẬN Để đạt được thành công trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá mà đất nước ta đang tiến hành thì việc chuận bị, cũng như đào tạo cho nền kinh tế một nguồn nhân lực chất lượng cao là một yêu cầu cấp bách hiện nay. Nhưng với chất lượng đào tạo hiện nay của nền giáo dục nước nhà thật đáng lo ngại, nguyên nhân của những yếu kém, chất lượng đào tạo thấp hiện nay là do cơ chế quản lý của nhà nước đối với lĩnh vực này còn nhiều bất cập, cơ chế cho giáo dục vân chưa hào nhịp được với cơ chế thị trường. Cơ chế vẫn chưa tạo điều kiện để các TCSN công trong lĩnh vực hoạt động được hiệu quả, mà thực tế còn nhiều cơ chế chính sách là nguyên nhân kèm hãm các tổ chức này phát triển. Đứng trước tình hình nền giáo dục hiện nay, Đảng và Nhà nước cũng đã có nhiều chính sách đổi mới cơ chế quản lý giáo dục trong thời gian qua. Nhưng những chính sách đó vẫn chỉ là chủ trương, đường lối vẫn chưa cải thiện được tình hình thực tế. Do vậy Đảng và Nhà nước cần phải xem xét, nghiên cứu đưa ra chủ trương, chính sách mới nhằm đổi mới cơ chê quản lý giáo dục có hiệu quả hơn, đây là vấn đề mang tính cấp bách, quyết định vẫn mệnh sự nghiệp giao dục của nước nhà. Làm sao phải đưa nền giáo dục nước nhà ngày càng phát tiển và có thể hoà nhịp với sự phát triển năm châu. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Giáo dục và Đào tạo, Báo cáo Giáo dục Việt Nam - Đầu tư và cơ cấu tài chính, Hà nội,2007. 2. Bộ Giáo dục và Đào tạo, Đề án qui hoạch xã hội hoá Giáo dục – đào tạo 2006-2010, Hà nội,2006. 3. Chính phủ Việt Nam, Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003, Nghị định số 85/2003/NĐ-CP ngày 18/07/2003, Nghị định số 43/2006/CP, ngày 25/4/2006, Hà nội. 5. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX. Nhà Xuất bản chính trị Quốc gia, Hà nội, 2001. 6. Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, Hà nội, 2008. 7. Đại học Kinh tế quốc dân, Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công, GS.TS. Đỗ Hoàng Toàn, Hà nội, 2007. 8. Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình Chính sách Kinh tế - xã hôi, PGS.TS. Đoàn Thị Thu Hà, PGS.TS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà nội, 2006. 9. Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình Khoa học quản lý, Tập 1-2, PGS.TS. Đoàn Thị Thu Hà, PGS.TS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà nội, 2004. 10. Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình Kinh tế công cộng, PGS.TS. Phạm Văn Vận, Ths. Vũ Cương, NXB Thống kế, Hà nội, 2005. 11. Đại học Kinh tế quốc dân, Giáo trình Quản lý học, tập 1, PGS.TS.Mai Văn Bưu, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà nội, 2001. 12. Lê Chi Mai, Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam, Nhà xuất bản chính trị Quốc gia, Hà nội, 2004. 13. Liên hợp quốc, Báo cáo Phát triển con người 2007/2008, Hà nội, 2007 14. Liên hiệp quốc, Phí sử dụng, quyền tự chủ tài chính và khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội ở Việt Nam, Hà Nôi, 2005. 15. Macmillan (Daivid W.Pearce): Từ điển Kinh tế học hiện đại. 16. Ngân hàng Thế giới, Báo cáo phát triển thế giới 2004: Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo, NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội, 2004. 17. Ngân hàng Thế giới, Từ kế hoạch đến thị trường, Báo cáo phát triển của NHTG, Hà nội, 1996. 18. Quốc hội Việt Nam, Luật giáo dục năm 1998, Luật giáo dục mới năm 2005, Nghị quyết số 37/2004/QH11, Hà nôi. 19. S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus, Kinh tế học, tập 2, ĐH KTQD, Hà nội 1989. 20. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định 70/1998/QĐ-TTg ngày 31/3/1998, Quyết định153/2003/QĐ-TTg ngày 30/7/2003, Quyết định số 08/2004/QĐ-TTG ngày 15/01/2004, Hà nôi. 21. Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê năm 2004, 2005,2006. 22. Trang web: “Danh mục phân loại các dịch vụ của GATS trong khuân khổ WTO” 23. Uỷ ban Tài chính Ngân sách Quốc Hội, Báo cáo kết quả kiểm toán niên độ ngân sách năm 2004, Hà nội 2007. MỤC LỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT GD-ĐT Giáo dục – đào tạo GDP Tổng sản phẩm quốc nội GNP Tổng sản phẩm quốc dân HHCC Hàng hoá công cộng LHQ Liên hợp quốc MDG Mục tiêu thiên niên kỷ NHTG Ngân hàng thế giới NSNN Ngân sách nhà nước OECD Tổ chức các nước phát triển TCSN Tổ chức sự nghiệp TCTK Tổng Cục thống kê UNDP Chương trình phát triển Liên Hiệp quốc WTO Tổ chức thương mại thế giới