Dự thảo Luật Thủ đô: Tính hợp hiến và hợp pháp trong quy định HĐND TP Hà Nội có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Dự thảo Luật Thủ đô được xây dựng nhằm thể hóa quan điểm, chủ trương của Đảng về “Phân công, phân cấp, cho phép Thủ đô được chủ động thực hiện một số chức năng, quyền hạn riêng…”1. Theo đó, dự luật sẽ trao cho chính quyền Thủ đô một số cơ chế, chính sách đặc thù về thu hút, sử dụng vốn, về quản lý dân cư, giao thông, nhà đất… Dự thảo Luật Thủ đô (Dự thảo luật) đã thu hút được sự tham gia đóng góp ý kiến của nhiều nhà khoa học, quản lý và đặc biệt là các vị đại biểu Quốc hội. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XII, Chính phủ đã trình Quốc hội Dự thảo luật gồm 4 chương với 35 điều. Trong buổi thảo luận ở tổ đã có 143 vị đại biểu Quốc hội của 16 tổ phát biểu ý kiến2. Tại phiên thảo luận ở Hội trường đã có 23 vị đại biểu Quốc hội phát biểu ý kiến3. Các ý kiến thảo luận tập trung vào các nội dung chính của dự luật như: vấn đề về sự cần thiết phải ban hành luật; thời điểm ban hành luật; về cơ chế chính sách đặc thù trong xây dựng và phát triển Thủ đô; về định hướng xây dựng Thủ đô; tính hợp hiến, tính hợp pháp của quy định về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố (TP) Hà Nội ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) về những vấn đề mới phát sinh trong quá trình thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù dành cho Thủ đô... Theo quy định của Khoản 1, Điều 27 Dự thảo luật, HĐND TP Hà Nội được quyền ban hành VBQPPL để “điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn liên quan đến việc thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù quy định tại Chương II của luật này mà chưa được pháp luật quy định”. Quy định trên đã gây ra những tranh luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp của thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND TP Hà Nội. Những ý kiến không tán thành với việc Dự thảo luật trao cho HĐND TP Hà Nội ban hành VBQPPL điều chỉnh những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù đã viện dẫn các quy định của Hiến pháp 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001. Ý kiến này cho rằng, theo quy định của Điều 120 Hiến pháp 1992, HĐND “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,... ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…”. Do vậy, “nghị quyết của HĐND được ban hành là để đề ra các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, chứ không điều chỉnh những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh”4. Mặt khác, Khoản 4 Điều 14, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, quy định: “đối với những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh, để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội thì Chính phủ được ban hành nghị định để điều chỉnh”5. Vì vậy, “không thể quy định giao cho UBND TP Hà Nội xây dựng, trình HĐND ban hành VBQPPL điều chỉnh những vấn đề phát sinh từ thực tiễn liên quan đến cơ chế chính sách đặc thù quy định tại Chương II của Luật”6. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, để đánh giá về tính hợp hiến, tính hợp pháp của việc trao cho HĐND TP Hà Nội thẩm quyền ban hành VBQPPL về những vấn đề mới phát sinh liên quan đến thực hiện cơ chế chính sách đặc thù, thì cần phải xem xét trong hệ thống tổng thể các quy định của Hiến pháp 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây gọi tắt là Hiến pháp 1992); Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001; Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Luật Ban hành VBQPPL năm 2008; Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004.  Hiến pháp 1992 quy định về hình thức văn bản mà HĐND được ban hành là nghị quyết cũng như căn cứ pháp lý để HĐND ban hành các nghị quyết. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định thẩm quyền của HĐND trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định về các trường hợp HĐND được ban hành nghị quyết. Theo quy định tại Điểm a, d, đ, Khoản 1, Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, HĐND ban hành VBQPPL trong những trường hợp sau đây: a) Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; d) Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái với các VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đ) Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định một vấn đề cụ thể. Khoản 1, 2 Điều 12 quy định cụ thể nội dung VBQPPL của HĐND tỉnh, TP trực thuộc trung ương. Trong đó xác định, HĐND TP trực thuộc trung ương được ban hành nghị quyết để quyết định chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá…, chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, phát triển đô thị trên địa bàn TP theo quy định tại Điều 18 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các VBQPPL khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên. Các quy định nêu trên của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 cho thấy: Thứ nhất, HĐND TP trực thuộc trung ương được ban hành văn bản để quyết định chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Thứ hai, nội dung của các văn bản này phải phù hợp với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành; Thứ ba, cơ quan nhà nước cấp trên có thể phân cấp cho HĐND TP trực thuộc trung ương quy định một số vấn đề cụ thể phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương. Mặc dù các văn bản pháp luật nói trên quy định về thẩm quyền của HĐND tỉnh, TP trực thuộc trung ương nói chung, tuy nhiên, căn cứ Điều 84 Hiến pháp năm 1992, Khoản 6, Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, trên cơ sở Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, Quốc hội hoàn toàn có thẩm quyền ban hành văn bản quy định thẩm quyền của một địa phương nhất định. Do đó, việc Dự thảo luật trao cho Hà Nội một số cơ chế, chính sách đặc thù không những thể chế hóa được đường lối của Đảng thể hiện trong nội dung của Nghị quyết số 15 của Bộ Chính trị, mà hoàn toàn phù hợp với Hiến pháp và luật hiện hành về phân cấp thẩm quyền. Theo tinh thần của Khoản 4, Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, những vấn đề “cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh” được đề cập đến là những vấn đề mang tính phổ quát trên phạm vi cả nước phát sinh trong công tác quản lý, điều hành của Chính phủ đối với các lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã hội. Còn những vấn đề nêu trong Khoản 1, Điều 27 Dự thảo Luật Thủ đô phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù trên địa bàn của một địa phương. Về nguyên tắc, Chính phủ có thể ban hành nghị định để quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, việc ban hành nghị định sẽ không phù hợp vì lý do sau: Thứ nhất, nghị định để áp dụng chung cho cả nước chứ không phải áp dụng cho một địa phương; Thứ hai, một số cơ chế, chính sách đặc thù quy định trong Chương II của Dự thảo luật được cụ thể hóa bằng các văn bản do HĐND TP Hà Nội ban hành - loại văn bản về mặt thứ bậc có hiệu lực pháp lý thấp hơn nghị định. Do vậy, nếu Chính phủ ban hành nghị định để điều chỉnh những vấn đề nêu trên sẽ không bảo đảm sự tương thích về hiệu lực pháp lý giữa hai loại văn bản (nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND). Thứ ba, không bảo đảm cho chính quyền Thủ đô chủ động thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân cấp trong Dự thảo luật này. Ở một khía cạnh khác, xét về bản chất, dự án Luật Thủ đô là dự luật về phân cấp thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền TP Hà Nội với mục đích tạo cơ sở pháp lý cho TP Hà Nội phát triển nhanh, bền vững, tương  xứng với một “đô thị hành chính đặc biệt, đầu não chính trị - hành chính quốc gia”. Trong đó, phân cấp thẩm quyền ban hành VBQPPL là nội dung quan trọng nhất. Những cơ chế, chính sách đặc thù mà Dự thảo luật trao cho Hà Nội không phải là những vấn đề mới, mà là những vấn đề đã được quy định trong các văn bản luật về các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội như: Luật Quy hoạch đô thị, Luật Đầu tư, Luật Ngân sách, Luật Cư trú, Luật Nhà ở, Luật Đất đai… Cơ chế, chính sách đặc thù trong Dự thảo luật là những quy định khác với quy định của các luật đã ban hành. Khi xây dựng dự án luật, yêu cầu về tính thống nhất của hệ thống pháp luật được đặt sang một bên. Tuy nhiên, yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp của Dự án luật này cần phải được tuân thủ. Trong quá trình tổ chức thực hiện những cơ chế, chính sách đặc thù, tất sẽ phát sinh những vấn đề mới chưa được điều chỉnh bởi luật và văn bản dưới luật. Trong trường hợp này, cần phải có cơ chế xử lý để bảo đảm những cơ chế, chính sách đặc thù nêu trong dự án luật có tính khả thi, đáp ứng được những thay đổi nhanh chóng của những quan hệ kinh tế - xã hội trong quá trình xây dựng và phát triển Thủ đô Hà Nội. Trong các phương án xử lý vấn đề này, Dự thảo luật chọn phương án trao cho HĐND TP Hà Nội ban hành VBQPPL quy định về những vấn đề mới phát sinh đó. Đây là phương án hợp lý, phù hợp với mục đích ban hành văn bản luật này. Phương án này không trái với Hiến pháp hiện hành, bởi lẽ Hiến pháp không quy định cụ thể thẩm quyền của HĐND, mà quyền hạn này thuộc Quốc hội (theo quy định của Khoản 6 Điều 84 Hiến pháp 1992). Mặt khác, phương án này cũng phù hợp với quy định của các Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, theo đó văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thể giao cho HĐND TP Hà Nội quy định những vấn đề cụ thể (ở đây là vấn đề ban hành VBQPPL về những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù). Bên cạnh đó, phương án này cũng không trái với quy định của Luật Ban hành VBQPPL 2008, bởi vì Luật Ban hành VBQPPL 2008 điều chỉnh thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương. Trong khi đó, Dự án luật Thủ đô quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan chính quyền của một địa phương về vấn đề gắn với địa phương đó. Với những phân tích nêu trên cho thấy, việc dự án Luật Thủ đô trao cho HĐND TP Hà Nội ban hành VBQPPL quy định về những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù dành cho Thủ đô là không trái với Hiến pháp và luật hiện hành về phân cấp thẩm quyền. Tuy nhiên, đây là một vấn đề mới, lại được phân cấp cho chính quyền địa phương, do vậy cần có những điều kiện ràng buộc chặt chẽ. Việc bổ sung các điều kiện mà HĐND TP Hà Nội cần tuân thủ khi ban hành VBQPPL quy định về những vấn đề mới phát sinh từ thực tiễn liên quan đến việc thực hiện cơ chế, chính sách đặc thù phải đáp ứng được các yêu cầu sau: Thứ nhất, bảo đảm cho các cơ quan nhà nước trung ương khả năng kiểm soát hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND TP Hà Nội, bảo đảm cho hoạt động này được thực hiện trong phạm vi luật định. Để đáp ứng yêu cầu này, căn cứ Khoản 1, Điều 112, Hiến pháp 1992, việc ban hành VBQPPL của HĐND TP Hà Nội cần được sự đồng ý của Chính phủ7. Điều kiện bổ sung đó không những bảo đảm cho Chính phủ kiểm soát được hoạt động ban hành VBQPPL của HĐND TP Hà Nội, mà còn bảo đảm chất lượng của những VBQPPL do HĐND TP Hà Nội ban hành. Bởi lẽ, các cơ chế, chính sách đặc thù liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều bộ, ngành. Trong quá trình xin ý kiến của Chính phủ, dự thảo văn bản sẽ nhận được nhiều ý kiến xây dựng của các bộ, ngành. Thứ hai, xác định thời hạn có hiệu lực của văn bản trong thời gian nhất định. Việc giới hạn này nhằm mục đích hạn chế tác động tiêu cực trong trường hợp việc ban hành văn bản thiếu hợp lý, hiệu quả thấp; nâng tầm điều chỉnh những vấn đề mới phát sinh lên hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, trong trường hợp việc ban hành văn bản hợp lý, mang lại hiệu quả cao. Dự thảo luật chỉ mới quy định về trách nhiệm của UBND TP Hà Nội, sau ba năm kể từ ngày ban hành văn bản, tổ chức tổng kết, đánh giá việc thi hành, báo cáo HĐND TP Hà Nội và Thủ tướng Chính phủ, mà không xác định rõ mục đích của việc tổng kết cũng như thời hạn có hiệu lực của văn bản. Do vậy, để đáp ứng yêu cầu nêu trên, cần được bổ sung vấn đề này vào Dự thảo luật.