Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền

Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền 1. Tăng cường sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động nhà nước, trong đó lĩnh vực Quốc hội cần thực hiện sự giám sát chặt chẽ nhất là tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của Quốc hội trong thời gian qua cho thấy, các công cụ giám sát mà pháp luật dành cho Quốc hội rất ít khi được Quốc hội sử dụng trên thực tế. Bên cạnh đó, dù Hiến pháp quy định Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đều phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, nhưng chịu trách nhiệm về cái gì và chịu trách nhiệm đến đâu, hậu quả pháp lý của việc chịu trách nhiệm như thế nào, thì đều chưa có quy định cụ thể. Do đó, để Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ một cách hiệu quả và thực chất hơn, trước hết cần thiết lập cơ chế hoạt động của Chính phủ trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân của từng thành viên Chính phủ. Hiến pháp hiện hành chỉ quy định Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hay phê chuẩn và trong trường hợp người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm, thì Quốc hội sẽ xem xét quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hay phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức người đó1. Như vậy, pháp luật nước ta mới dành cho Quốc hội quyền bất tín nhiệm đối với cá nhân từng thành viên của Chính phủ, mà chưa có quy định nào đặt ra trách nhiệm tập thể của Chính phủ sẽ như thế nào khi thành viên của mình bị bất tín nhiệm. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, cần xây dựng Chính phủ theo hướng là một tập thể thống nhất dưới sự điều hành của Thủ tướng cùng chịu trách nhiệm và từng thành viên của Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm về những lĩnh vực quản lý của mình và Thủ tướng là người chịu trách nhiệm cuối cùng về mọi hoạt động của Chính phủ. Việc tăng cường trách nhiệm tập thể của Chính phủ nên được quy định bằng một quy phạm trong Hiến pháp xác định rõ: “trong trường hợp quá nửa tổng số thành viên Chính phủ hoặc Thủ tướng bị bất tín nhiệm thì Chính phủ phải từ chức tập thể” để Quốc hội thành lập Chính phủ mới. Để cơ chế này phát huy hiệu quả trên thực tế, cần nâng cao hiệu quả hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với các thành viên Chính phủ, tránh tình trạng hoạt động chất vấn chỉ dừng lại ở mức độ chung chung, kết quả của việc chất vấn (nếu khả quan) là Bộ trưởng nhận khuyết điểm, xin hứa khắc phục rồi Quốc hội cho qua. Chúng ta cần xác định lại cho rõ rằng, mục đích của chất vấn là để truy trách nhiệm của các chủ thể có trách nhiệm chứ không phải là lấy thông tin như các đại biểu Quốc hội chúng ta vẫn hay làm. Ở Anh và nhiều nước khác, các câu hỏi được đặt trong “giờ câu hỏi”, còn chất vấn tức là vị Bộ trưởng đó phải điều trần trước Quốc hội, chất vấn để truy trách nhiệm là cơ sở để bất tín nhiệm Chính phủ nên ở một số nước (như Đức) đã quy định chất vấn bằng văn bản phải được một số lượng nghị sỹ nhất định ủng hộ. Theo kinh nghiệm của các nước, hoạt động chất vấn các thành viên Chính phủ trên diễn đàn Quốc hội Việt Nam cần phải đi theo hướng: trước hết là xác định phạm vi trách nhiệm của người bị chất vấn; trên cơ sở nội dung chất vấn và phạm vi trách nhiệm người bị chất vấn phải giải trình; nếu người bị chất vấn không trả lời thỏa đáng tại kỳ họp thì sẽ bị quy kết trách nhiệm2. Trong trường hợp này Quốc hội có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Bộ trưởng và khi Bộ trưởng đã bị Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm với hơn 50% tổng số đại biểu đồng ý thì hoặc là Bộ trưởng đó phải đệ đơn xin từ chức hoặc là tự Quốc hội sẽ ra quyết định miễn nhiệm, bãi nhiệm hay phê chuẩn việc việc miễn nhiệm, cách chức đó. Đồng thời, để đảm bảo cho đại biểu Quốc hội mạnh dạn chất vấn mà không lo sợ bị ảnh hưởng đến bản thân hay địa phương nơi họ ứng cử thì pháp luật Việt Nam nên quy định quyền miễn trừ đối với dân biểu khi chất vấn như các nước khác vẫn thường dành cho nghị sỹ của mình. Bên cạnh đó, để Quốc hội giám sát Chính phủ được hiệu quả hơn thì cần giao thêm cho Quốc hội nhiều phương tiện giám sát, cụ thể là thiết lập các cơ quan chuyên môn giúp Quốc hội đảm trách công việc này như Cơ quan Điều tra hành chính trực thuộc Quốc hội và Ủy ban Kế toán công cộng. Ủy ban kế toán công cộng (Public Account Committee) được thành lập với tư cách là cơ quan thuộc Quốc hội, các thành viên do Quốc hội bầu và có nhiệm vụ phân tích những tài khoản được lựa chọn nhất định và các báo cáo của cơ quan kiểm toán chung để trình lên Quốc hội, cơ quan này sẽ là công cụ kiểm soát tài chính có quyền lực nhất của Quốc hội đối với Chính phủ. Trong khi đó, Cơ quan Điều tra hành chính sẽ có trách nhiệm chính là điều tra các hoạt động quản lý của các quan chức trong Chính phủ theo đơn khiếu nại, tố cáo của công dân và kết quả điều tra như thế nào phải được báo cáo trước Quốc hội. Hiện nay, chúng ta có tổ chức Thanh tra Chính phủ, tuy nhiên, Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang Bộ nằm trong cơ cấu của Chính phủ lại chỉ là đơn vị giám sát nội bộ của cơ quan hành chính và họ chỉ chịu sức ép quản lý nội bộ từ chính cơ quan hành chính. Mức độ hành động của họ ra sao hầu như vượt ngoài tầm kiểm soát của nhân dân cũng như các cơ quan dân cử. Tương tự như vậy, cơ quan Công an cũng là một tổ chức trực thuộc cơ quan hành chính (Bộ Công an), nên nếu cơ quan hành chính có sai phạm thì thường là, các cơ quan như Thanh tra và Công an* phải “nhìn trước ngó sau” khi xử lý. Còn nếu có xử lý thì cũng thường rất nhẹ nhàng. Vì vậy, việc thành lập Cơ quan Điều tra hành chính trực thuộc Quốc hội sẽ có hiệu quả hơn trong công tác giám sát. Cơ quan này có trách nhiệm điều tra hoạt động của các cơ quan, các tổ chức đoàn thể có hưởng lương hoặc sử dụng ngân sách nhà nước và cán bộ viên chức của những cơ quan đó ở trung ương. Cơ quan này phải có quyền hành tuyệt đối, chỉ phải báo cáo với Quốc hội mà không phải thông qua bất kỳ một cơ quan nào khác. Điều này không có nghĩa là cơ quan này không bị giám sát, mà Quốc hội sẽ quy định quy chế giám sát riêng đối với Cơ quan Điều tra hành chính. 2. Kiểm soát quyền lực của Tòa án Hiến pháp đối với hành pháp Hiện nay, thẩm quyền giám sát và bảo vệ Hiến pháp được giao cho nhiều cơ quan thực hiện nên đã có tình trạng không xác định rõ phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan. Điều này dẫn đến hiện tượng đùn đẩy, chồng chéo trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động giám sát và bảo vệ Hiến pháp. Vì vậy, việc nghiên cứu để sớm thành lập Tòa án Hiến pháp để hoàn thiện cơ chế bảo hiến ở Việt Nam và cũng góp phần hỗ trợ đắc lực cho việc tăng cường các hoạt động kiểm tra, giám sát đối với Chính phủ là một nhu cầu bức thiết ở nước ta. Với những đặc điểm đặc thù của Việt Nam, trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số nước, Tòa án Hiến pháp nước ta nên được tổ chức với những đặc điểm sau: - Xét về vị trí, tính chất: Tòa án Hiến pháp Việt Nam là một cơ cấu trong tổ chức của Quốc hội nhưng chỉ phụ thuộc Quốc hội về mặt cơ cấu tổ chức, còn trong quá trình thực hiện chức năng của mình, Tòa án Hiến pháp hoạt động theo nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong Luật Tòa án Hiến pháp (khi xây dựng Tòa án Hiến pháp đương nhiên phải xây dựng luật này) và Hiến pháp. Tòa án Hiến pháp có ngân sách độc lập do chính cơ quan này quản lý, được thông qua trong cơ cấu ngân sách nhà nước. - Tòa án Hiến pháp có những nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản sau: + Xem xét, phán quyết về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; + Xem xét phán quyết đối với hành vi của cán bộ, công chức nhà nước xâm phạm đến quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp; + Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước trung ương với địa phương, giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với nhau; + Xem xét tính hợp hiến của các cuộc trưng cầu dân ý, của cuộc bầu cử; giải quyết các tranh chấp về bầu cử, giám sát việc tuân theo các thủ tục tổ chức cuộc trưng cầu dân ý; + Giải thích Hiến pháp; + Xem xét tước một số quyền công dân; + Tham gia luận tội các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước từ Bộ trưởng trở lên. Như vậy, xét riêng với nhánh quyền hành pháp, sự xuất hiện của Tòa án Hiến pháp sẽ tác động đến nhánh quyền này trên hai phương diện chính: một là, xem xét và phán quyết tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành; hai là, phán quyết đối với hành vi của cán bộ, công chức nhà nước xâm phạm đến các quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và tham gia luận tội các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước, đối với Chính phủ là từ hàm Bộ trưởng trở lên. Sự tồn tại của Tòa án Hiến pháp sẽ kết hợp được việc giải quyết các vụ việc cụ thể, đồng thời giải quyết cả những việc có tác dụng chung cho toàn xã hội và không chỉ riêng các chủ thể đặc biệt, mà ngay cả các công dân cũng có quyền đề nghị, yêu cầu Tòa án phán quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền. Do vậy, nó sẽ có tác dụng rất to lớn trong việc bảo đảm Hiến pháp sẽ được tôn trọng, các quyền công dân sẽ được bảo đảm, các quyết định của Chính phủ nếu trái pháp luật sẽ bị hủy bỏ, các quan chức hành chính có xâm phạm đến lợi ích của nhân dân phải bị đưa ra xét xử. Cùng với Quốc hội, Tòa án Hiến pháp cũng là một cơ chế kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước đối với Chính phủ. Việc áp dụng tốt cơ chế kiểm soát này là một trong những biểu hiện của việc tiếp thu hạt nhân hợp lý của cơ chế “kiềm chế - đối trọng” được sử dụng rất rộng rãi và thường mang lại hiệu quả lớn trong việc giám sát Chính phủ ở các nước phát triển. 3. Nâng cao vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc đối với hoạt động Chính phủ Hiện nay, trong hệ thống chính trị Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đóng vai trò to lớn trong việc tập hợp, đoàn kết mọi người Việt Nam ở trong nước và nước ngoài không phân biệt thành phần, giai cấp, tầng lớp xã hội, tôn giáo… nhằm động viên mọi nguồn lực, mọi khả năng của nhân dân để xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Mặt khác, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đảm nhận trách nhiệm phản biện xã hội đối với hoạt động của Đảng cầm quyền, của Chính phủ, giúp Đảng và Chính phủ thấy được những khiếm khuyết, những hạn chế, thiếu sót của mình trong việc lãnh đạo và điều hành đất nước. Vì thế, trong quá trình hoạt động, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phải phát huy vai trò của mình trên các phương diện sau: - Mặt trận Tổ quốc Việt Nam khi chủ trì hiệp thương với các tổ chức xã hội khác để giới thiệu người ra ứng cử chức vụ dân biểu cần chú ý giới thiệu những người có đủ đức, đủ tài, có năng lực và trách nhiệm, có tinh thần yêu nước và xây dựng Tổ quốc để lập danh sách ứng cử viên. - Mặt trận Tổ quốc cần thực hiện việc giám sát hoạt động của các đại biểu dân cử, đặc biệt là các đại biểu đảm trách chức vụ trong bộ máy hành pháp một cách tích cực hơn nữa. Nếu nhận thấy vị đại biểu đó không xứng đáng với sự tín nhiệm của cử tri thì đề nghị với Quốc hội bãi nhiệm. - Đối với việc hoạch định chính sách của Đảng và Nhà nước thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có trách nhiệm thường xuyên tiến hành các hoạt động tập hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân thông qua các tổ chức chính trị - xã hội, phản ánh để Đảng Cộng sản xem xét trong quá trình xây dựng, hoạch định chính sách để chính sách của Đảng phù hợp với quy luật khách quan và hợp với lòng dân. Mặt trận Tổ quốc là người thay mặt cho nhân dân thuộc mọi tầng lớp khác nhau trong xã hội nói lên tiếng nói phản biện đối với các chính sách của Đảng, giúp Đảng và Chính phủ nhận thấy những sai sót, hạn chế trong quá trình điều hành đất nước. 4. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực của nhân dân Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước. Nhà nước càng dân chủ bao nhiêu thì mức độ của nhân dân trong việc tham gia quản lý công việc của Nhà nước càng được tăng cường bấy nhiêu. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, việc tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với nhánh quyền hành pháp gắn chặt với yêu cầu xây dựng một Chính phủ minh bạch. Chính phủ minh bạch là Chính phủ mà ở đó, chỉ trừ những trường hợp đặc biệt, còn tất cả những vấn đề, những hoạt động khác của Chính phủ phải công khai cho nhân dân biết, tức là quá trình hoạch định chính sách và thảo luận, quyết định, điều hành phải đặt dưới sự giám sát của công chúng. Xây dựng một chính quyền minh bạch là xu hướng chung của các nước phát triển hiện nay. Để xác lập nguyên tắc Chính phủ công khai, minh bạch, nước Mỹ đã ban hành Luật về Tự do thông tin. Luật này quy định các hoạt động của Chính phủ phải công khai và tạo điều kiện cho mọi người dân có thể tiếp cận được với các văn bản và thông tin của chính quyền3. Việc công bố các số liệu tài chính của các quan chức chính quyền và các công chức trong nhánh quyền hành pháp cũng là để công dân có đủ thông tin xác định các hoạt động của quan chức có bị tác động bởi các lợi ích cá nhân hay không. Ở Mỹ, tất cả các luật, các quy định của Bộ, ngành và các văn bản hướng dẫn tác động trực tiếp liên quan đến người dân phải được phổ biến ở các phòng đọc công cộng. Người dân Mỹ cũng có thể tiếp cận với những hồ sơ và tài liệu của Nhà nước; các tài liệu thảo luận của Chính phủ tại các Hội nghị hay diễn đàn mà ở đó, các hoạt động của Nhà nước được đưa ra thảo luận và giải quyết; các địa điểm tiến hành các việc quản lý như nhà tù, bệnh viện hay các trường học do Chính phủ quản lý… Thông qua quy định này, Quốc hội tránh được việc các quan chức hành pháp áp dụng “luật ngầm” khi giải quyết các vụ việc và để bảo đảm rằng, bất cứ công dân nào cũng có thể kiểm soát việc thực thi công quyền của các quan chức. Ngoài ra ở Mỹ còn có Luật Bảo vệ người chống tiêu cực. Đạo luật này được xây dựng với mục đích là bảo vệ những nhân viên trong bộ máy nhà nước hay những công dân khác khỏi sự trả thù khi họ đứng lên tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của các quan chức.* Quốc hội Việt Nam cần sớm ban hành Luật về Tự do thông tin, Luật Bảo vệ người chống tiêu cực, Luật Giám sát của nhân dân và các tổ chức xã hội đối với các hoạt động của cơ quan nhà nước, để nhân dân có quyền yêu cầu các cơ quan công quyền cung cấp thông tin về kết quả hoạt động của Nhà nước, được Nhà nước bảo vệ khi đứng lên đấu tranh chống các hiện tượng tiêu cực trong xã hội. Có như vậy, nhân dân mới giám sát hoạt động của Chính phủ hiệu quả hơn và tạo cơ sở cho việc xây dựng một Chính phủ minh bạch ở Việt Nam. Các quyền đó chính là nền móng của tính trách nhiệm của Chính phủ nước ta. Gắn liền với việc xây dựng một Chính phủ minh bạch là yêu cầu về một Chính phủ điện tử để nhân dân có thêm phương tiện tham gia và các hoạt động quyền lực. Ở nhiều nước trên thế giới hiện nay, điển hình là Mỹ, việc thông qua các quyết sách của chính quyền hành pháp luôn có sự tham gia rộng rãi của quần chúng nhân dân theo quy trình bắt đầu bằng việc chính quyền thông báo nội dung quyết sách để dân chúng phân tích các vấn đề đó. Khi chính quyền họp để quyết định thì những người có lợi ích liên quan cũng được mời tham dự và những người dân khác có thể tham gia thông qua các kênh truyền hình hoặc các phương tiện hiện đại khác. Vì thế, các quyết sách của Nhà nước ra đời trên cơ sở điều hòa lợi ích của các bên chứ không phải là những quyết định độc đoán. Tuy nhiên, việc nhân dân tham gia vào việc hoạch định chính sách chỉ thực hiện có hiệu quả khi có sự hỗ trợ của công nghệ Internet. Chính sự phát triển Chính phủ điện tử cho phép người dân có thể nói lên ý kiến của mình đối với các chính sách của Chính phủ, tham gia góp ý vào việc soạn thảo các văn bản, hoạch định chính sách quốc gia thông qua các cách thức khảo sát, thăm dò dư luận qua mạng, đối thoại trực tiếp giữa các quan chức của Chính phủ với nhân dân, lấy ý kiến tín nhiệm đối với từng thành viên Chính phủ hay Chính phủ.* Yêu cầu của Chính phủ minh bạch cũng đòi hỏi các hoạt động báo chí, xuất bản phát triển. Bởi lẽ, người dân thông qua mạng lưới báo chí, truyền thanh, truyền hình mới có thể nắm bắt các thông tin về các công việc của Chính phủ. Qua đó, cho phép người dân chất vấn, chỉ trích hay cản trở các hoạt động của chính quyền mà họ không đồng tình. Chính nhờ hoạt động báo chí, xuất bản mà Nhà nước mới phát hiện và xử lý những vụ tham những lớn ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích quốc gia. Vì vậy, Nhà nước nên ghi nhận quyền tự do báo chí, xuất bản, tạo điều kiện cho tư nhân tham gia đầy đủ vào hoạt động này, để có thêm một kênh phản biện xã hội hữu hiệu, giúp hoạch định chính sách được tốt hơn.**** Cuối cùng, để nâng cao vai trò của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, giúp nhân dân có cơ hội thể hiện ý chí, tiếng nói của mình trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia thì Việt Nam cần sớm ban hành Luật Trưng cầu dân ý để quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân4 của công dân trở thành hiện thực, góp phần bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân. (1) Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. (2) Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội. (3) Lưu Văn Quảng, Xu hướng cải cách bộ máy nhà nước ở một số nước tư bản phát triển hiện nay, Tạp chí Quản lý Nhà nước, số 6 năm 2006. (4) Quốc hội Việt Nam (1992), Hiến pháp 1992. ThS. Nguyễn Thị Hoài Phương - Giảng viên Khoa Luật, Đại học Huế---TCNCLP