Kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong tình hình Việt Nam hiện nay

A. LỜI NÓI ĐẦU -Tính cấp thiết của đề tài: Trong chu trình quản lý chi NSNN, việc thiết lập một cơ chế kiểm soát chi NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi NSNN cũng có vai trò quan trọng góp phần không nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính. Trong điều kiện nền kinh tế nước ta hiện nay, khi nguồn thu ngân sách còn nhiều hạn chế thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi nhằm đảm bảo các khoản chi được sử dụng đúng, tiết kiệm và hiệu quả là rất quan trọng. Gần đây, Đảng và Nhà nước đã có rất nhiều biện pháp kịp thời và hiệu quả trong việc nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN. Điều đó được thể hiện bằng việc Quốc hội đã thông qua Luật NSNN ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước ta. Luật NSNN năm 2002 được xây dựng dựa trên cơ sở kế thừa và phát huy các ưu điểm và khắc phục các nhược điểm của các văn bản luật trước đó, với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nền tài chính quốc gia; tăng cường phân cấp, nâng cao tính củ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN; tăng tích lũy và tiềm lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại; thực hiện cải cách hành chính trong việc lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách; củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nước. Qua thời gian triển khai luật NSNN năm 2002, công tác kiểm soát chi NSNN đã bộc lộ không ít các hạn chế từ trong khâu lập dự toán, chấp hành kế toán và quyết toán. Do đó, em xin chọn đề tài “Kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong tình hình Việt Nam hiện nay” làm tiêu đề cho đề án sắp trình bày. - Mục đích của đề án: Đề án đi sâu nghiên cứu phân tích, đánh giá thực trạng về công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thông KBNN trong giai đoạn hiện nay. Từ đó rút ra các nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công các kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian tới - Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Đối tượng nghiên cứu là các nghiệp vụ chi ngân sách và quản lý thu chi ngân sách, chủ yếu là trong hệ thống kho bạc nhà nước; bao gồm việc quản lý, kiểm soát và thanh toan các khoản chi NSNN của KBNN. B. NỘI DUNG Chương 1: MỘT SỐ VÁN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Chi ngân sách nhà nước và quản lý chi ngân sách nhà nước 1.1.1 Chi ngân sách nhà nước - Khái niệm NSNN: Ngân sách nhà nước, hay ngân sách chính phủ, là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua năm 1996 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính phủ. Nhưng phổ biến và chính thống nhất hiện nay là theo Luật Ngân sách 2002. Trong đó quy định: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. - Khái niệm về chi NSNN Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước - Phân loại chi NSNN: Có nhiều tiêu thức để phân loại + Theo chức năng nhiệm vụ, chi ngân sách nhà nước gồm: * Chi đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội * Chi bảo đảm xã hội, bao gồm: * 1) giáo dục * 2) y tế * 3) công tác dân số * 4) khoa học và công nghệ * 5) văn hóa * 6) thông tin đại chúng * 7) thể thao * 8) lương hưu và trợ cấp xã hội * 9) các khoản liên quan đến can thiệp của chính phủ vào các hoạt động kinh tế * 10) quản lý hành chính * 11) an ninh, quốc phòng * 12) các khoản chi khác * 13) dự trữ tài chính * 14) trả nợ vay nước ngoài, lãi vay nước ngoài + Theo đối tượng thì chi NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường xuyên và chi khác. + Theo mục đích kinh tế thì chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển. -Đặc điểm chi NSNN: Chi NSNN có những đặc điểm chủ chốt sau: + Chi NSNN gắn liền với các hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước. + Các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp + Các khoản chi NSNN thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô, nghĩa là được xem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành của khoản chi đó trên các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng thời kì + Các khoản chi NSNN có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt của xã hội, như tiền lương, giá cả, tỉ giá .v.v… 1.1.2 Quản lý chi ngân sách nhà nước - Khái niệm quản lý chi NSNN Quản lý chi ngân sách là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến hoạt động chi NSNN nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ do Nhà nước đảm nhận Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn nhất định Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống, bao gồm nhiều biện pháp khác nhau được biểu hiện bằng cơ chế quản lý Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các quy luật kinh tế - xã hội phù hợp với thực tiễn khách quan Mục tiêu của việc quản lý chi NSNN là với một lượng tiền nhất định phải đem lại kết quả tốt nhất về kinh tế và xã hội; đồng thời giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước, và một bên là các chủ thể khách trong xã hội - Đặc điểm của quản lý chi NSNN: Trên thế giới, cơ chế quản lý chi NSNN ở mỗi nước là khác nhau. Nhưng có thể thấy cơ chế quản lý chi NSNN có một số đặc điểm chủ yếu sau: + Chi NSNN được quản lý bằng luật pháp và theo dự toán. Đây là đặc điểm quan trọng nhất. Nhìn nhận và đánh giá đúng đặc điểm này sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo có hiệu quả và công khai, minh bạch. Và mọi quốc gia trên thế giới đều quản lý chi NSNN thông qua luật. + Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp nhưng biện pháp quan trọng nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Biện pháp này tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng: Chủ thể quản lý ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức,… Chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Đặc trưng của phương pháp quản lý hành chính là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý. Đặc điểm này thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam. NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ương tới địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Trung ương thống nhất việc ban hành cơ chế, chính sách về quản lý từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, hạch toán và quyết toán các khoản chi NSNN. - Hiệu quả, chất lượng công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng. Hiệu quả, chất lượng quản lý chi NSNN không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu hiệu quả so sánh kết quả đạt được với số tiền mà Nhà nước bỏ ra, thì hiệu quả công tác quản lý NSNN được thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu dc với số chi phí mà Nhà nước đã chi cho công tác quản lý chi NSNN. - Nguyên tắc quản lý chi NSNN Quản lý chi NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc trong chu trình quản lý chi NSNN, từ khâu lập dự toán cho tới chấp hành dự toán chi và quyết toán chi NSNN, cụ thể như sau: + Đối với khâu lập dự toán chi NSNN: Dự toán chi NSNN phải được xây dựng dựa trên các căn cứ khách quan như chiến lược, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, hệ thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu hiện hành, từ kết quả phân tích việc chấp hành dự toán chi của những năm trước …; việc xây dựng dự toán phải đảm bảo chi tiết theo mục lục NSNN hiện hành và phải sát với nhu cầu thực tế của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. + Đối với khâu chấp hành dự toán chi NSNN: NSNN phải đảm bảo đáp ứng đầy đủ, kịp thời mọi nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng ngân sách theo dự toán đã được phê duyệt; mọi khoản chi NSNN đều được thanh toán trực tiếp qua KBNN cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng và các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho Nhà nước; mọi khoản chi NSNN đều phải được KBNN kiểm soát trước khi thanh toán, chi trả cho các đơn vị; phân định rõ trách nhiệm của người chuẩn chi – thủ trưởng cơ quan đơn vị với KBNN – kế toán của Nhà nước. + Đối với khâu quyết toán NSNN: Phản ánh trung thực, đầy đủ và chính xác mọi khoản chi của Nhà nước ( chi tiết theo MLNSNN) theo quy định của Luật NSNN; đảm bảo đúng trình tự, thủ tục và thời gian theo luật định; phải được kiểm soát trước khi Quốc hội phê chuẩn 1.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước 1.2.1 Khái niệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kì 1.2.2 Sự cần thiết phải kiểm soát chi ngân sách nhà nước - Do yêu cầu của công cuộc đổi mới: Đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải đảm bảo chi đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong điều kiện hiện nay, khi khả năng của NSNN còn khá hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển kinh tế xã hội ngày càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự là mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước, các ngành và các cấp. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện tiết kiệm chống lãng phí nhằm tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế, xã hội, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; đồng thời, cũng góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và điều hành NSNN. Đặc biệt là hệ thống KBNN sẽ kiểm soát, thanh toán trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng chức năng nhiệm vụ đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỉ cương, kỉ luật tài chính - Do hạn chế từ chính bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: cơ chế quản lý chi NSNN tuy đã thường xuyên được sửa đổi hoàn thiện, nhưng vẫn chỉ qui định được những vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc, dẫn tới không thể bao quát hết tất cả các hiện tượng phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý kiểm soát chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế - xã hội, các nghiệp vụ chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Do vậy cơ chế quản chi NSNN nhiều khi không theo kịp với biến động của hoạt động chi NSNN. Từ đó, một số đơn vị, cá nhân tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở của cơ chế nhằm tham ô, trục lợi, tư túi gây lãng phí tài sản và công quỹ Nhà nước. Từ thực tế đó, đòi hỏi phải có các cơ quan có thẩm quyền, thực hiện kiểm trả, giám sát quá trình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị nhằm ngăn chặn tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế quản lý để từ đó kiến nghị với các ngành các cấp sửa đổi, bổ sung kịp thời để cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN ngày càng được hoàn thiện, phù hợp và chặt chẽ hơn. - Do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Các đơn vị thụ hưởng NSNN thưởng có tư tưởng tìm mọi cách để sử dụng hết số kinh phí đã được cấp, không quan tâm tới việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt. Các đơn vị thường lập hồ s, chứng từ thanh toán sai chế độ, chính sách như không có trong dự toán chi NSNN đã được duyệt hoặc không đúng tiêu chuẩn định mức chi tiêu của Nhà nước; thiếu hồ sơ, chứng từ có liên quan,…. Vì vậy, cần thiết phải có cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện kiểm tra kiểm soát đối với các khoản chi của cơ quan, đơn vị có trong dự toán hay không; có đúng mục đích, đối tượng đã được duyệt không; có đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu không; có đầy đủ hồ sơ chứng từ thanh toán hay không…. Qua đó, phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các gian lận, sai phạm, sai sót và lãng phí trong việc sử dụng NSNN của các đơn vị, đảm bảo mọi khoản chi NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. - Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: Các khoản chi của NSNN thường mang tính chất không hoàn trả trực tiếp như các đơn vị được NSNN cấp phát kinh phí sẽ không phải hoàn trả trực tiếp cho Nhà nước về số kinh phí đã sử dụng; cái mà họ phải hoàn trả cho Nhà nước chính là kết quả công việc đã được giao. Tuy nhiên, việc dùng các chỉ tiêu định lượng để đánh giá kết quả công việc trong một số trường hợp sẽ gặp khó khăn và không toàn diện. Do vậy, cần thiết phải có một cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ để thực hiện kiểm tra kiểm soát các khoản chi của NSNN để đảm bảo cho việc chi trả của Nhà nước là phù hợp với các nhiệm vụ đã giao. - Do yêu cầu của mở cửa hội nhập: theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới va khuyến nghị của Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), thì việc kiểm tra, kiểm soát và thực hiện chi trả trực tiếp các khoản chi NSNN từ KBNN đến từng đối tượng sử dụng là rất cần thiết, để đảm bảo yêu cầu, kỉ cương quản lý tài chinh và sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, có hiệu quả. 1.2.3 Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước Công tác kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo các yêu cầu sau: - Làm cho hoạt động chi NSNN đạt được hiệu quả cao nhất, có tác động tích cực đến sự phát triển của nền kinh tế, tránh tình trang làm cho quỹ NSNN bị cắt đoạn, phân tán, gây căng thẳng trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, cơ chế và chính sách kiểm soát chi NSNN phải quy định rõ ràng các điều kiện, trình tự cấp phát theo hướng cơ quan tài chính thực hiện cấp phát kinh phí phải căn cứ vào dự toán ngân sách năm đã được giao; về phương thức thanh toán phải đảm bảo mọi khoản chi của NSNN được thanh toán, chi trả trực tiếp qua KBNN cho các đối tượng thụ hưởng trên cơ sở dự toán được duyệt, được thủ trưởng cơ quan, đơn vị sử dụng Ngân sách chuẩn chi và phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu hiện hành của Nhà nước. - Công tác quản lý và kiểm soát NSNN là một quy trình phức tạp từ lập dự toán, phân bổ dự toán tới cấp phát, thanh toán, hạch toán và quyết toán NSNN, có liên quan tới tất cả các Bộ, ngành, địa phương. Do đó yêu cầu công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN phải được tiến hành một cách chặt chẽ, thận trọng tuy nhiên không được máy móc gấy phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp. - Tổ chức bộ máy theo hướng gọn nhẹ, đơn giản hóa các thủ tục hành chính. Đồng thời cũng cần phân định rõ ràng vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN, trong quá trình thực hiện chi NSNN từ khâu lập dự toán, cấp phát ngân sách, thực hiện chi đến khâu thông tin, báo cáo, quyết toán chi NSNN để tránh những trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, đảm bảo sự công khai, minh bạch và kiểm tra giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi NSNN. - Kiểm soát chi NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán đến quyết toán NSNN. Đồng thời phải thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách ổn định phát triển kinh tế, … 1.3 Kho bạc Nhà nước và nhiệm vụ kiểm soát chi ngân sách nhà nước: 1.3.1 Chức năng nhiệm vụ của kho bạc nhà nước - Khái quát lịch sử hình thành hệ thống KBNN Cùng với sự ra đời của nước Việt nam dân chủ cộng hoà (năm 1945), Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính đã được thành lập theo sắc lệnh số 45/TTg của Thủ tướng Chính phủ, với chức năng nhiệm vụ chủ yếu là in tiền, phát hành tiền của Chính phủ, quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước, quản lý một số tài sản quý của Nhà nước bằng hiện vật như vàng, bạc, kim khí quý, đá quý... Từ năm 1951, nhiệm vụ của Nha Ngân khố được chuyển giao sang hệ thống Ngân hàng cùng vớiviệc thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam (sau đổi tên là Ngân hàng Nhà nước). Trong giai đoạn này, trên nền tảng của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, Ngân hàng Nhà nước vừa thực hiện chức năng: Quản lý Nhà nước và kinh doanh trên lĩnh vực tiền tệ - tín dụng, thực hiện 3 vai trò, vừa là trung tâm tiền tệ - tín dụng - thanh toán trong nền kinh tế quốc dân; vừa thực hiện nhiệm vụ của Nha Nhân khố bao gồm các công việc như chấp hành quĩ Ngân sách Nhà nước, tập trung các nguồn thu của Ngân sách nhà nước, tổ chức cấp phát chi trả các khoản chi Ngân sách Nhà nước theo lệnh của cơ quan Tài chính; làm nhiệm vụ kế toán thu, chi quỹ Ngân sách Nhà nước, in tiền, phát hành tiền, quản lý dự trữ Nhà nước về vàng bạc kim khí đá quý. Những năm cuối của thập kỷ 90, công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế đất nước diễn ra một cách sâu sắc và toàn diện. Để phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới, cơ chế quản lý tài chính tiền tệ đã có sự thay đổi, đặc biệt là các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ của Tài chính và Ngân hàng. Hệ thống Ngân hàng được tổ chức lại thành hệ thống Ngân hàng hai cấp : Ngân hàng Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ tín dụng, các Ngân hàng thương mại thực hiện kinh doanh tiền tệ - tín dụng. Nhiệm vụ quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước, các quỹ tài chính Nhà nước được chuyển giao từ Ngân hàng Nhà nước cho Bộ Tài chính để hệ thống Tài chính thực hiện chức năng quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước tài chính quốc gia. Q uan điểm thành lập hệ thống Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính để quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước và tài sản quốc gia đã được Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) quyết định tại Nghị định số 155/HĐBT ngày 15/10/1988 về chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính. Thực hiện nghị định của Hội đồng Bộ trưởng, từ năm 1988 - 1989, Bộ Tài chính đã có đề án thành lập hệ thống Kho bạc Nhà nước và tiến hành thử nghiệm tại hai tỉnh Kiên Giang (từ tháng 10/1988) và An Giang (từ tháng 7/9189); kết quả cho thấy: việc quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước tại địa bàn hai tỉnh trên thực hiện tốt, tập trung nhanh các nguồn thu, đáp ứng đầy đủ kịp thời các nhu cầu chi Ngân sách Nhà nước, trợ giúp đắc lực cho cơ quan Tài chính và chính quyền địa phương trong việc quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nước, mặt khác đã tạo điều kiện cho các Ngân hàng Thương mại trên địa bàn sắp xếp tổ chức lại hoạt động theo hướng kinh doanh trong lĩnh vực tiền tệ - tín dụng có hiệu quả. Hệ thống KBNN được thành lập và chính thức và đi vào hoạt động từ 1/4/1990 theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 4/1/1990 của chủ tịch Hội đồng Bộ Trưởng ( nay là Thủ tướng Chính phủ). Qua quá trính hoạt động và phát triển, hệ thống KBNN đã không ngừng lớn mạnh và ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò trong nền kinh tế, trong hệ thống Tài chính Quốc gia. Để phù hợp với các nhiệm vụ của KBNN trong từng giai đoạn, Chính Phủ cũng ban hành Nghị định số 25/CP ngày 5/4/1995, Nghị định số 145/1999/NĐ-CP ngày 20/9/1999 của Chính phủ và nay là Quyết định số 235/2003/QĐ-Ttg ngày 13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ để quy định bổ sung chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính Theo Quyết định số 235/2003/QĐ-Ttg ngày 13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ thì: “KBNN là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật; thực hiện huy động vốn cho NSNN cho đâu tư phát triển qua hình thức phát hành công trái, trái phiếu theo quy định của pháp luật”. Với chức năng trên, theo Quyết định số 235/2003/QĐ-Ttg ngày 13/11/2003 của Thủ tướng Chính phủ, thì hệ thống KBNN có một số nhiệm vụ chủ yếu sau: - Tập trung, phản ánh đầy đủ, kịp thời các khoản thu của NSNN. Thực hiện điều tiết số thu cho các cấp ngân sách theo quy định của cấp có thẩm quyền. Chi trả và kiểm soát chi NSNN cho từng đối tượng thụ hưởng theo dự toán đã được duyệt. Khi phát hiện đơn vị hay tổ chức thụ hưởng NSNN có sự vi phạm chế độ quản lý tài chính nhà nước, thì KBNN được tạm thời đình chỉ thanh toán và báo cáo lại cấp có thẩm quyền để xử lý. Trong trường hợp cần thiết, khi nguồn thu NSNN chưa tập trung kịp theo kế hoạch, KBNN được sử dụng vốn tạm thời nhàn rỗi, vay ngắn hạn của Ngân hàng Nhà nước để giải quyết kịp thời nhu cầu của NSNN. - Kiểm soát, thanh toán, kế toán, quyết toán vốn đầu tư, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN các cấp. - Kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các quỹ dự trữ tài chính nhà nước; tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ và các khoản tịch thu đưa vào tài sản nhà nước theo quyết định của cấp có thẩm quyền. - Tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển dưới hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ thông qua thị trường vốn trong nước và ngoài nước. - Mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, bằng chuyển khoản đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân có quan hệ giao dịch với Kho bạc Nhà nước. KBNN được mở tài khoản tiền gửi có kỳ hạn, không kỳ hạn tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các Ngân hàng Thương mại Nhà nước để thực hiện các hoạt động nghiệp vụ. - Tổ chức công tác kế toán, thống kê và báo cáo quyết toán quỹ NSNN, quỹ dự trữ tài chính nhà nước, tiền và tài sản tạm thu, tạm giữ,… Để phù hợp với chức năng và nhiệm vụ trên, KBNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất thành hệ thống dọc từ trung ương tới địa phương và bao gồm 3 cấp.Cụ thể ở trung ương có KBNN trực thuộc bộ Tài chính với 9 Ban nghiệp vụ, một sở giao dịch và 3 đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc KBNN ( sau đây gọi chung là KBNN tỉnh). KBNN tỉnh thực hiện kiêm nhiệm vụ của KBNN quận, thị xã nơi đóng trụ sở và được tổ chức thành 7 phòng nghiệp vụ. Tại các quận, huyện, thị xã có KBNN quận, huyện, thị xã trực thuộc KBNN tỉnh ( sau đây gọi chung là KBNN huyện). Các KBNN huyện là đơn vị cấp cơ sở, không có phòng nghiệp vụ, mà được tổ chức thành các bộ phận nghiệp vụ chủ yếu. 1.3.2 Nội dung và đặc điểm kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Khái niệm: Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN Nội dung của kiểm soát chi NSNN tại kho bạc: - Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi NSNN. - Tính hợp pháp về con dấu, chữ kí của người quyết định chi và kế toán. - Các điều kiện chi theo chế độ quy định, cụ thể: + Các khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, trừ các trường hợp như dự toán NSNN và phương án phân bổ NSNN có thẩm quyền quyết định hoặc phải điều chỉnh dự toán NSNN theo quy định; chi từ nguồn dự phóng NSNN theo quyết định của cấp có thẩm quyền; các khoản chi đột xuất ngoài dự toán được duyệt nhưng không thể trì hoãn được ( như chi khắc phục hậu quả thiên tai, lũ lụt,...). + Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN do tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quy định. Đối với khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi, KBNN kiểm tra, kiểm soát và cấp phát căn cứ vào mức chi trong dự toán được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. + Đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được ủy quyền quyết định chi. + Có đủ các chứng từ liên quan tùy theo tính chất từng khoản chi. Trên cơ sở luật của Quốc hội, Nghị định của Chính Phủ, Bộ tài chính ban hành thông tư 79/2003 ngày 13/8/2003 hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi NSNN qua KBNN; trong đó, một số đặc điểm kiểm soát chi NSNN qua KBNN như sau: - KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN theo dự toán, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước. - Căn cứ các điểm nêu trên, KBNN tổ chức thực hiện và được quyền từ chối thanh toán nếu đơn vị thụ hưởng NSNN không chấp hành đúng các quy định về kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Thủ trưởng cơ quan KBNN chịu trách nhiệm về các quyết định thanh toán, chi trả hoặc từ chối thanh toán chi ngân sách theo quy định. - Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN được tiến hành dần từng bước. Sau mỗi bước có đánh giá rút kinh nghiệm để xây dựng bước đi tiếp theo. 1.3.3 Những nhân tố ảnh hưởng tới chất lượng công tác kiểm soát chi trong Kho bạc nhà nước - Các nhân tố khách quan + Dự toán: Đây là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, dự toán NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ và chi tiết để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị. + Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việc xây dựng, phân bổ và kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, nó phải đảm bảo tính chính xác ( phù hợp với tình hình thực tế), tính thống nhất (thống nhất giữa các ngành các địa phương và các đơn vị thụ hưởng NSNN), tính đầy đủ (phải bao quát được tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế). + Ý thức chấp hành của các đơn vị thụ hưởng NSNN cấp: Cần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành Luật của các đơn vị sử dụng kinh phí do NSNN cấp, làm cho họ thấy rõ kiểm soát chi là trách nhiệm của các ngành, các cấp có liên quan đến quản lý quỹ NSNN chứ không phải là công việc riêng của ngành Tài chính, Kho bạc. Các ngành, các cấp cần thấy rõ vai trò của mình trong quá trình quản lý chi NSNN từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát kinh phí, kế toán và quyết toán các khoản chi NSNN. - Các nhân tố chủ quan + Chứ năng, nhiệm vụ của KBNN: Việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi phải có một vị thế, vai trò lớn hơn. Vì vậy, việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của KBNN một cách rõ ràng, cụ thể sẽ tăng cường được vị trí, vai trò của của KBNN; đồng thời cũng nâng cao được hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN. + Cơ sở vật chất kĩ thuật, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cũng đòi hỏi một số điều kiện khác như hiện đại hóa công nghệ KBNN; hoàn thiện hệ thống kế toán và quyết toán NSNN; hiện đại hóa công nghệ thanh toán trong nên kinh tế và của KBNN. + Chất lượng của đội ngũ cán bộ kiểm soát chi của KBNN: đây là lực lượng trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, cán bộ KBNN cần đảm bảo trách nhiệm đối với công việc để có thể đảm đương nhiệm vụ kiểu soát chi NSNN qua KBNN một cách chặt chẽ; đồng thời cũng không phát sinh các hiện tượng cửa quyền, sách nhiễu trong quá trình kiểm soát chi. 1.3.4 Vai trò của Kho bạc nhà nước trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước Quản lý và kiểm tra tính hợp lý của các khoản chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan tới việc quản lý và sử dụng NSNN, từ khâu lập dự toán, phân bổ, cấp phát, thanh toán đến quyết toán chi tiêu NSNN, trong hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Tại điều 56 Luật NSNN đã quy định “Căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định”; đồng thời, tại điểm 1, điều 55 Nghị định 60/2003/NĐ-CP cũng quy định “Các đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được ngân sách hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí”. Như vậy, KBNN là trạm canh gác kiểm soát cuối cùng được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát trước khi đồng vốn của Nhà nước ra khỏi quỹ NSNN Thực hiện nhiệm vụ trên, KBNN chủ động bố trí vốn cho từng đơn vị KBNN trực thuộc để chi trả đầy đủ, kịp thời và chính xác cho các cơ quan đơn vị trên cơ sở dự toán NSNN được duyệt và yêu cầu rút dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó, KBNN còn thường xuyên cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán như mở rộng hình thức thanh toán điện tử trong nội bộ hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, đưa ứng dụng tin học vào qui trình nghiệp vụ,… Từng bước thực hiện cấp phát, chi trả trực tiếp cho người được hưởng hoặc người cung cấp hàng hóa, dịch vụ theo tính chất từng khoản chi NSNN Trên cơ sở đó, KBNN thực hiện kiểm trả và hoạch toán các khoản chi NSNN theo đúng chương, loại, mục, khoản, mục, tiểu mục của Mục lục NSNN; đồng thời cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin cần thiết, phục vụ công tác chỉ đạo, điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngoài ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, đảm bảo thu, chi NSNN luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được thuận lợi. Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị thụ hưởng kinh phí do ngân sách cấp, thì nhiệm vụ của KBNN là trả tiền cho người được hưởng. Tuy nhiên, nhiệm vụ của KBNN không chỉ có xuất, mà còn nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp hợp lệ của việc xuất tiền. Do đó, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, đảm bảo chi đúng mục đích, đúng chế độ, định mức chi tiêu của Nhà nước. Sự kiểm tra đó được KBNN tiến hành thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi trên các phương diện như dự toán ngân sách được duyệt, thẩm quyền chuẩn chi; chế độ tiêu chuẩn của Nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu có phát hiện tháy đơn vị sử dụng kinh phí NSNN không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ, thì KBNN sẽ từ chối cấp phát, thanh toán. Như vậy, trong quá trình cấp phát, thanh toán, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, đơn vị thụ hưởng ngân sách một cách đơn thuần mà hoạt động tương đối độc lập và có sự tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị đó. Thông qua đó, KBNN đảm bảo cho quá trình quản lý sử dụng công quỹ được chặt chẽ, đặc biệt là trong mua sắm, sửa chữa lớn, xây dựng,… Vì vậy không những hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực mà còn đảm bảo cho việc sử dụng NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm và có hiệu quả. Đồng thời góp phần kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh thanh toán, đảm bảo sự ổn định lưu thông tiền tệ. Thông qua việc cấp phát, thanh toán các khoản chi của NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và từng loại chi chủ yếu. Rút ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân. Từ đó, cùng với các cơ quan hữu quan nghiên cứu và hoàn thiện cơ chế thanh toán, chi trả và kiểm soát NSNN qua KBNN Chương 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY 2.1 Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên - Sơ lược về luật NSNN và các văn bản điều chỉnh: Luật NSNN ( sửa đổi) đã được ban hành vào năm 2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thay thế Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998. Luật NSNN năm 2002 được xây dựng dựa trên cơ sở kế thừa và phát huy các ưu điểm và khắc phục các nhược điểm của các văn bản luật trước đó. Đi kèm theo văn bản này là các văn bản dưới luật. Bao gồm: Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật NSNN. Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ. Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 của Bộ tài chính hướng dẫn chế độ quản lý cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN. Thông tư số 135/2007/TT-BTC ngày 23/11/2007 hướng dẫn một số điểm về tổ chức thực hiện dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2008 - Thực trạng của kiểm soát chi trong thời gian gần đây Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN giai đoạn 2002-2007 Năm Tổng số kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Số đơn vị chưa chấp hành đúng chế độ Số món thanh toán chưa đủ thủ tục Số tiền từ chối thanh toán ( Tỷ đồng) ( Tỷ đồng) 2002 61365 10139 21590 131 2003 71963 9335 17866 163 2004 71209 8771 20052 190 2005 97130 9593 23110 192 2006 121734 12390 30145 217 2007 150558 13374 30537 204 Tình hình trong những năm gần đây, qua kết quả kiểm soát thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN cho thấy nhưng năm gần đây KBNN có vai trò hết sức quan trọng trong việc kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Mỗi năm hệ thống KBNN đã từ chối thanh toán hàng chục ngàn khoản chi của hàng ngàn đơn vị do chưa đầy đủ hồ sơ, thủ tục theo quy định với số tiền khoảng 200 tỉ đồng. Thông qua công tác kiểm soát chi NSNN, KBNN đã góp phần quan trọng trong việc đảm bảo các khoản chi NSNN được kiểm soát chặt chẽ, từ chối các khoản chi không hợp pháp hợp lệ. Một số kết quả đã đạt được trong thời gian vừa qua: - Công tác lập, phê duyệt và phân bổ dự toán đã dần đi vào nề nếp. Cụ thể, thời hạn gửi dự toán chi NSNN tới KBNN tuy chưa đáp ứng được yêu cầu của Luật Ngân sách song các đơn vị sử dụng NSNN đã guiwr sớm hơn so với trước đây; chất lượng phân bổ và giao dự toán cũng được các đơn vị chủ quản chú trọng hơn. Đặc biệt chi thường xuyên của các đưon vị sử dụng NSNN đã được giao theo 4 nhóm mục chi, nên tạo tính chủ dộng cho các đơn vị dự toán trong việc sử dụng kinh phi Nhà nước cấp; đồng thời công tác kiểm soát chi NSNN của KBNN cũng diễn ra thuận lợi và thông thoáng hơn - Luật NSNN đã chuyển hình thức cấp phát theo hạn mức kinh phí sang hình thức rút dự toán tại KBNN. Đây là 1 nội dung đổi mới theo hướng cải cách nhẳm giảm thủ tục hành chính, tăng quyền chủ động và trách nhiệm cho đơn vị sử dụng Ngân sách. - Nhiệm vụ quyền hạn cơ quan đơn vị trong việc quản lý chi NSNN cũng được quy định rõ ràng hơn;góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN. - Thông qua việc kiểm soát chi NSNN theo hình thức rút dự toán tại KBNN, KBNN đã tạo điều kiện cho các đơn vị dự toán chấp hành sử dụng NSNN theo đúng dự toán được duyệt, đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ do Nhà nước qui định. Tuy nhiên, cũng vẫn còn một số hạn chế tồn tại: - Thứ nhất, đó là vướng mắc khi thực hiện NSNN theo dự toán từ KBNN. Đây là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Mặt khác, do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều Bộ, cơ quan, ban ngành ở trung ương và địa phương còn ỷ lại dẫn tới việc phân bổ và giao dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN chậm, ảnh hưởng tới việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi NSNN của Kho bạc. - Thứ hai, là tình hình thanh toán trược tiếp của KBNN cho các đơn vị cung ứng hàng hóa dịch vụ cho đối tượng hưởng NSNN vẫn chưa được cải thiện đáng kể, nên vẫn chưa hạn chế được việc NSNN bị cắt khú, phân tán và căng thẳng giả tạo, chưa giảm được tỉ trọng thanh toán tiền mặt trong tổng chi NSNN, tạo kẽ hở để đơn vị rút tiền về quỹ để chi tiêu sai chế độ. - Thứ ba, Luật NSNN mới chỉ bỏ được hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí và thay bằng cấp phát theo dự toán từ KBNN; còn một số phương thức cấp phát khác như cấp phát theo lệnh chi tiền, ghi thu- ghi chi, cấp phát kinh phí uỷ quyền vẫn còn tồn tại song song hình thức cấp phát mới. Thực tế đó đã gây ra không ít khó khăn cho KBNN trong công tác kiểm soát thanh toán các khỏan chỉ NSNN. - Thứ tư, về hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi khi thực hiện luật NSNN mới hầu như chưa có sự thay đổi nào đáng kể so với trước đây, công thêm tỉ lệ trượt giá do lạm phát qua các năm, làm cho hệ thống này đã lạc hậu nay còn càng ngày càng lạc hậu hơn, ảnh hưởng không nhỏ tới công tác kiểm soát chi tại KBNN cũng như chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN - Thứ năm, hệ thống kế toán, quyết toán quỹ NSNN vẫn còn nhiều nhược điểm. 2.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư Năm Vốn NSNN Vốn NSTW Vốn NSĐP Tổng số Vốn trong nước Vốn nước ngoài Tổng số Vốn trong nước Vốn nước ngoài Tổng số Vốn trong nước Vốn nước ngoài 2002 KH vốn 53995 46669 7325 20662 14926 5735 33333 31743 1590 Số TT 42088 37083 4285 13700 10266 3434 28388 27537 851 2003 KH vốn 56342 49773 6569 17713 12297 5416 38629 37476 1153 Số TT 45724 41364 4360 14231 10546 3685 31493 20818 675 2004 KH vốn 62893 56023 6870 14859 9709 5150 48034 46314 1720 Số TT 54184 47409 6775 13630 8266 5364 40554 39143 1411 2005 KH vốn 75667 69009 6658 17355 12571 4784 58312 56438 1874 Số TT 66450 58937 7513 17005 10775 6230 49445 48162 1283 2006 KH vốn 83323 75603 7720 18588 12618 5970 64735 62985 1750 Số TT 69682 62457 7225 17195 11203 5992 52487 51254 1233 2007 KH vốn 99794 90157 9637 22095 15405 6690 77699 74752 2947 Số TT 81747 74878 6869 16745 12338 4407 65002 62540 2462 Bảng2: Tình hình kiểm soát thanh toán vốn đồn tư NSNN qua KBNN giai đoạn 2002-2007 - Những kết quả đạt được trong kiểm soát chi đầu tư 2002-2007: + Song song với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm soát chi đầu tư. Mô hình chung đã phân định rõ được trách nhiệm quyền hạn của các cơ quan tổ chức trong việc: lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư; lập, phân bổ dự toán; triển khai thực hiện dự án, quyết toán vôn đâu tư khi dự án công trình hoàn thành đi vào sử dụng. Do vậy công tác kiểm soát vốn tương đối chặt chẽ, đầy đủ và kịp thời cho các dự án. + Do tổ chức tốt công tác kiểm soát vốn, nên trong giai đoạn 2002-2007, KBNN đã từ chối thanh toán hàng ngà khoản chi sai định mức đơn giá không có khối lượng thực hiện với giá trị 2967 tỉ đồng. Trong đó năm 2002 là 467 tỉ đồng, 2003 là 451 tỉ đồng, năm 2004 là 481 tỉ đồng, năm 2005 là 554 tỉ đồng, năm 2006 là 551 tỉ đồng, năm 2007 là 465 tỉ đồng. STT Năm Số lượng dự án Kế hoạch vốn đầu tư (tỉ đồng) Từ chối thanh toán (tỉ đồng) 1 2002 43388 53995 467 2 2003 48083 56342 451 3 2004 34340 62893 481 4 2005 81344 75667 554 5 2006 90307 83323 551 6 2007 77057 99794 573 + Các chính sách chế độ mới về đầu tư xây dựng cơ bản, định mức chi rtiêu cùng vơi scác quy trình quản lý, kiểm soát chi đầu tư được ban hành khá kịp thời đã góp phần quản lý chi tiêu có hiệu quả, tiết kiệm, hạn chế các khỏan chi sai chế độ. Nhiêu công trình được hoàn thành đưa vào sử dụng và phát huy hiệu quả. - Các hạn chế còn tồn tại của công tác kiểm soát chi đầu tư: + Một là vốn đầu tư giải ngân chậm. Vì: công tác chuẩn bị của các chủ đầu tư còn nhiều hạn chế. Một số dự án tuy đã được ghi kế hoạch đầu tư nhưng chủ đầu tư chưa chuẩn bị đủ thủ tục cần thiết hoặc chưa tổ chức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu,… Đặc biệt là công tác giải phóng mặt bằng còn rất nhiều khó khăn. Hiên nay do chính sách đền bù chưa được đồng bộ; đơn giá đền bù đôi khi chưa phù hợp với mặt bằng giá thực tế; quỹ nhà quỹ đất phục vụ cho công tác giải phóng mặt bằng nhiều khi chưa được chuẩn bị đầy đủ, kịp thời,… nên công tác đền bù diễn ra rất chậm. Từ đó làm ảnh hưởng tới tiến độ triển khai dự án. + Hai là các căn cứ để KBNN thực hiện kiểm tra kiểm soát vốn đâu thư vẫn còn chưa được ban hành đầy đủ và đồng bộ, đặc biệt là những định mức đơn giá cho công tác quy hoạch ngành, chuẩn bị đầu tư,… nên đã gây ra nhiều khó khăn cho KBNN trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn. + Ba là lực lượng cán bộ KBNN làm công tác kiểm tra, kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư còn thiếu cả về số lượng cũng như chất lượng, đặc biệt là các cán bộ có đủ trình độ để kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá. Mặt khác trình độ nghiệm vụ của cán bộ thanh toán vốn vẫn còn yếu, đặc biệt là ở các kho bạc cấp dưới. + Bốn là việc tin học hóa trong công tác kiểm soát thanh toan vốn đầu tự. Dù hiện nay công tác này các ứng dụng để kiểm soát thanh toán vốn đầu tư trên máy tính phần nào đã đem lại hiệu quả. Nhưng việc triển khai áp dụng ở nhiều nơi vẫn còn chậm và khó khăn, nhất là các cấp dưới. Phương tiện nhiều nơi còn thiếu. - Sở dĩ dẫn tới những hạn chế này là do một số nguyên nhân chủ yếu sau + Một là cơ chế kiểm soát cấp phát và thanh toán vốn đầu tư chưa ổn định và đồng bộ + Hai là năng lực, trình độ của các chủ đầu tư, ban quản lý dự án còn yếu. + Ba là ý thức chấp hành chính sách chế độ về đầu tư của chủ đầu tư chưa nghiêm - Tóm lại, cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian qua mặc dù đã được bổ sung và sửa đổi nhiều lần cho đảm bảo yêu cầu quản lý song vẫn còn khá nhiều hạn chế như quy trình cấp phát còn bất hợp lý; phương thức cấp phát chưa phù hợp; chưa tách bạch giữa người chuẩn chi và người kế toán công quỹ; các tiêu chuẩn còn thiếu và lạc hâu,…Những hạn chế trên đã làm giảm hiệu quả và vai trò của KBNN trong công tác kiểm soát chi NSNN, đồng thời gấy ra các hiện tượng tiêu cực, làm thất thoát vốn NSNN. Vì vậy để hướng tới một nền Tài chính lành mạnh, vững chắc, vấn đề đặt ra sẽ là phải tìm ra những giải pháp hữu hiệu, nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi NSNN tại KBNN trong thời gian tới. Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHO CÔNG TÁC QUẢN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH HIỆN NAY 3.1 Mục tiêu và định hướng hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách - Trong giai đoạn hiện nay, cùng với sự phát triển vũ bão của xã hội, cơ chế quan lý và kiểm soát lại bộc lộ những yếu kém. Đây có thể nói là một mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và các ngành các cấp. Thực hiện tốt công tác kiểm soát chi NSNN có một ý nghãi quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, nhằm tập trung mọi nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội, ổn định và lành mạnh hóa nền Tài chính Quốc gia, chống các hiện tượng tiêu cực, góp phần ổn định tiền tệ, chống lạm phát. Do đó, việc hoàn thiện nâng cao chất lượng kiểm soát chi NSNN phải đạt được các mục tiêu sau: + Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, góp phần phát triển kinh tế, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo an ninh quốc phòng, tăng cường công tác đối ngoại; đồng thời đảm bảo tính bao quat về phạm vi, đối tượng và mức độ kiểm soát theo đúng tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước. + Đảm bảo sử dụng hiệu quả và tiết kiệm các nguồn lực của đất nước; cấp đủ, kiểm soát chặt chẽ NSNN để góp phần loại bỏ tiêu cực, chống tham ô, tham nhũng, chống phiền hà, nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn của Nhà nước + Gắn liền giữa quyền lợi và trách nhiệm giữa các cơ quan, các cấp ngân sách trong việc quản lý và kiểm soát chi NSNN + Qui trình thực hiện kiểm soát phải khoa học, minh bạch, công khai và tạo thuận lợi cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách. - Để đạt được những mục tiêu trên, công tác kiểm soát chi NSNN trong thời gian tới cần được hoàn thiện theo những định hướng cơ bản sau: + Hoàn thiện phương thức cấp NSNN theo dự toán từ KBNN xuống các đơn vị thụ hưởng + Hoàn thiện quy trình thanh toán NSNN + Luật hóa các hoạt động và nâng cao chất lượng hoạt động của KBNN 3.2 Những kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách trong tương lai - Đối với công tác kiểm soát chi thường xuyên: Cần tiếp tục xây dựng bổ sung, hoàn thiện các văn bản về kiểm soát chi NSNN bằng hình thức chi theo dự toán từ KBNN. Ban hành các qui định cụ thể về quy trình thủ tục, tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị sử dụng ngân sách, vừa đảm bảo quản lý ngân sách một cách chặt chẽ và hiệu quả. - Đối với công tác kiểm soát chi đầu tư: Hoàn thiện quy trình nghiệp vụ đối với công tác kiểm soát chi đầu từ NSNN, quy định cụ thể vcho từng loại vốn đầu tư, cấp ngân sách khác nhau, cụ thể về: Phạm vi kiểm soát chi; nội dung và phương pháp kiểm soát; kiểm soát chi vốn mua sắm hàng hóa thiết bị trong các dự án đầu tư; kiểm soát chi vốn đền bù giải phóng mặt bằng; kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án đầu tư; kiểm soát chi dự án đầu tư bằng nhiều nguồn vốn, nhiều cấp ngân sách khác nhau;… - Đối với kiểm soát chi với các cơ quan đơn vị được khoán: Tăng cường khâu kiểm tra, thẩm định phương án khoán chi của các cơ quan, đơn vị đảm bảo kinh phí khoán vừa phù hợp với nhu cầu chi tiêu thực tế, vừa kích thích đơn vị sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả. Phân định rõ trách nhiêm vai trò của từng cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý kiểm tra, kiểm soát đối với các đơn vị khoán chi trong các khâu nhạy cảm - Hoàn thiện cơ chế thanh toán không sử dụng tiền mặt đối với chi NSNN. Đây là chủ trương lớn theo Quyết định 291/2006/QĐ-Ttg, nhằm đưa dần công tác thanh toán tiền mặt cho hệ thống Ngân hàng thương mại đảm nhận. Mọi hoạt động cung cấp sản phẩm dịch vụ cho khu vực công sẽ diễn ra thông qua tài khoản ngân hàng. Nếu đơn vị giao dịch đề nghị chi tiền mặt, thì KBNN sẽ cấp sé tới Ngân hàng lĩnh tiền. - Nâng cao trình độ năng lực của cán bộ kiểm soát chi NSNN: Việc đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực, trình độ và phẩm chất cán bộ KBNN là nhân tố quan trọn nhất nhằm tìm kiếm và phát huy cao năng lực phẩm chất của mỗi cán bộ. Cần tiêu chuẩn hóa và chuyên môn hóa cho đội ngũ cán bộ KBNN, thường xuyên mở các lớp tập huấn nghiệp vụ cho cán bộ cập nhật những kiến thức mới, những sự thay đổi trong công tác kiểm soát chi đang diễn ra. - Thực hiện số hóa, hiện đại hóa các nghiệp vụ: Trong giai đoạn công nghệ thông tin phát triển vũ bão. Việc áp dụng công nghệ một cách hợp lý sẽ giúp tiết kiệm được sức người sức của, tạo nên sự chặt chẽ cho công tác kiểm soát chi. Nhưng công việc này đòi hỏi một quá trình, trong cả việc bồi dưỡng cán bộ sử dụng, cũng như xây dựng cơ sở hạ tầng công nghệ cho ngành. C. KẾT LUẬN Quản lý và kiểm soát chi NSNN là một trong những vấn đề quan trọng trong quá trình đổi mới chính sách tài chính - tiền tệ trong thời đại mới. Đặc biệt khi nước ta mới chuyển sang nền kinh tế thị trường trong hơn 20 năm, khi mà sự phát triển của các công cụ quản lý vẫn đang khá chậm so với sự phát triển của xã hội cũng như thời đại. Đây là một trong nhưng vấn đề bức xúc trong quá trình đổi mới chính sách tài chính- tiền tệ của nước ta trong thời gian hiện nay. Kết quả nghiên cứu của đề án đã hệ thống hóa cá vấn đề lí luận về kiểm soát chi NSNN; đặc biệt là vai trò của KBNN với nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN. Khẳng định vai trò, vị trí cũng như trách nhiệm của KBNN đối với trọng trách quản lý quỹ NSNN và quản lý chi NSNN. Từ đó, đưa ra các phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý và kiểm soát NSNN qua hệ thống KBNN trên phương diện cơ chế quản lý, đồng thời đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN trong thời gian tới. Kiểm soát chi NSNN là một nội dung phức tạp, có liên quan tới nhiều cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước, của nền kinh tế. Là một vấn đề rộng và phức tạp do đó với dung lượng ngắn gọn của đề án chỉ đề cập những vấn đề chung nhất trong công tác quản lý chi NSNN. Trên đây là những tìm hiểu của cá nhân về công tác kiểm soát chi Ngân sách ở Việt Nam thời gian qua. Mặc dù đã rất cố gắng nhưng bài viết không tránh khỏi những thiếu sót kính mong nhận được những ý kiến đóng góp để đề án hoàn thiện hơn.