Kỹ năng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Kỹ năng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp Để có được một báo cáo thẩm định chất lượng, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, thì người làm công tác thẩm định cần phải coi việc thẩm định một dự án, dự thảo như một công trình khoa học để đầu tư nghiên cứu nghiêm túc, cần trọng. Bên cạnh đó, người làm công tác thẩm định cũng cần phải nắm vững quy trình thẩm định, những kỹ năng thẩm định cơ bản, cần thiết. Bài viết xin cung cấp một số kỹ năng cơ bản trong việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản và các ví dụ cụ thể minh hoạ cho từng nội dung thẩm định. Sưu tầm và xử lý tài liệu Để phục vụ cho việc thẩm định một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các tài liệu có trong hồ sơ thẩm định, người thẩm định phải sưu tầm và xử lý các tài liệu có liên quan đến văn bản được thẩm định. Các tài liệu này bao gồm: - Các tài liệu, văn kiện của Đảng có liên quan đến nội dung văn bản; - Hiến pháp, các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và văn bản có hiệu lực pháp lý ngang bằng có liên quan; - Các thông tin, tài liệu về chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước có liên quan đến chính sách được quy định trong dự án, dự thảo văn bản; - Các thông tin, tài liệu phản ánh dư luận trong nhân dân về chủ trương chính sách được quy định trong dự án, dự thảo hoặc chủ trương, chính sách có liên quan; - Các thông tin, tài liệu có liên quan khác. Việc sưu tầm và xử lý các văn bản, tài liệu, thông tin có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản là vô cùng cần thiết và có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao chất lượng thẩm định. Một mặt, những thông tin, tài liệu, văn bản này sẽ là nguồn thông tin bổ trợ giúp người thẩm định có thêm cơ sở khi xem xét, đánh giá văn bản được thẩm định, mặt khác, cung cấp thêm thông tin để kiểm chứng những nội dung mà cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình bày trong các tài liệu thuộc hồ sơ thẩm định. Thực chất, đối với người thẩm định, việc sưu tầm và xử lý thông tin có liên quan đến nội dung văn bản thẩm định không phải chỉ được thực hiện sau khi họ được giao thẩm định văn bản mà đã được tiến hành và tích lũy qua quá trình công tác, trong quá trình được giao tham gia vào hoạt động soạn thảo văn bản. Trong quá trình thẩm định, một trong những cách hiệu quả để người thẩm định có thể sưu tầm các thông tin, tài liệu, văn bản có liên quan là thông qua nghiên cứu hồ sơ thẩm định bởi vì thông thường, tại dự thảo tờ trình, bản thuyết minh chi tiết, cơ quan chủ trì soạn thảo, ở các mức độ khác nhau, đã đề cập đến các văn bản, tài liệu và thông tin liên quan. Việc nghiên cứu, xử lý các văn bản, thông tin, tài liệu liên quan đến dự án, dự thảo được thẩm định tùy thuộc vào từng loại văn bản, tài liệu cụ thể. Đối với tài liệu là văn bản quy phạm pháp luật, cần sàng lọc, loại bỏ các quy định hoặc văn bản hết hiệu lực. Bên cạnh đó, cần lưu ý nguyên tắc áp dụng văn bản trong trường hợp có xung đột về nội dung (văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, văn bản do cùng cơ quan ban hành về cùng vấn đề - áp dụng văn bản ban hành sau). Điều này đặc biệt lưu ý đối với các điều ước quốc tế, các văn bản, quy định mang tính chuyên ngành. Đối với các thông tin, tài liệu khác, cần chắc chắn đó là thông tin, tài liệu chính thức và có độ tin cậy cao. 2. Kỹ năng thẩm định, phát biểu ý kiến về từng nội dung thẩm định 2.1. Thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản Trong nội dung thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản, người thẩm định phải nghiên cứu để nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo: * Lý do của việc ban hành văn bản: Để làm rõ lý do của việc ban hành văn bản, người thẩm định cần xem xét việc ban hành văn bản thuộc các trường hợp sau đây hay không: - Thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng: Để xem xét lý do này, người thẩm định cần đưa ra và trả lời câu hỏi là việc ban hành văn bản có phải là xuất phát từ nhu cầu thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách mới của Đảng hay không. Ví dụ: Nghị quyết trung ương V Khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước đề ra chủ trương và giải pháp không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Do vậy, việc xây dựng, ban hành nghị quyết của Quốc hội về việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường là nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng. - Quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn: Lý do này thường ứng với trường hợp ban hành nghị định và các văn bản hướng dẫn khác. Để làm rõ lý do này, người thẩm định phải xem xét dưới hai góc độ sau đây: + Cần quy định chi tiết một số điều, khoản, điểm, nội dung của luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: việc quy định chi tiết các điều, khoản, điểm, nội dung này là thực hiện trách nhiệm theo uỷ quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã được quy định rõ trong luật, pháp lệnh, nghị quyết. Ví dụ: Theo Điều 43 Luật phòng, chống tham nhũng, Chính phủ có trách nhiệm ban hành danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác liên quan đến việc quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Để triển khai thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng thì việc cần xây dựng, trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định danh mục vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức. + Cần hướng dẫn và quy định cụ thể các biện pháp thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: tổ chức thực hiện luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội là trách nhiệm của Chính phủ. Do vậy, trong trường hợp xét thấy cần thiết, theo thẩm quyền của mình, Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn và quy định các biện pháp thi hành các văn bản này. Ví dụ: Chính phủ có nhiệm vụ quan trọng trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng và công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, nên việc tăng cường công tác xây dựng, hoạch định chính sách, tăng cường chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ, mục tiêu ưu tiên hàng đầu của Chính phủ. Do vậy, để thực hiện các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cần xây dựng một Nghị định theo hướng kết hợp việc quy định chi tiết các vấn đề được Luật uỷ quyền và việc quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng pháp luật. - Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề đặt ra của xã hội: Lý do này có thể được phân tích, làm rõ trên cơ sở xem xét các yêu cầu thực tiễn trong nước và quốc tế như nhu cầu về điều chỉnh các quan hệ xã hội mới; yêu cầu từ thực tiễn hội nhập quốc tế,... Ví dụ: Để khuyến khích đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội ở miền núi, vùng sâu, vùng xa và hải đảo (như: thực hiện các hoạt động tuyên truyền pháp luật, tư vấn pháp luật, các hoạt động trên lĩnh vực y tế, giáo dục, hoạt động phục vụ nông nghiệp, nông thôn…), qua đó góp phần ổn định cuộc sống của đồng bào ở miền núi, vùng sâu, vùng xa và hải đảo, cần nghiên cứu, xây dựng văn bản quy định về chính sách hỗ trợ đối với tất cả đội ngũ làm việc tại miền núi, vùng sâu, vùng xa và hải đảo trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. - Pháp luật hiện hành chưa quy định; đã có quy định nhưng các biện pháp chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề hoặc quy định không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội. Để làm rõ lý do này, cần phân tích các vấn đề có liên quan đến sự bất cập của các quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực đó nên cần phải can thiệp thêm bằng văn bản trên cơ sở phân tích và trả lời các câu hỏi sau đây: + Nếu thiếu văn bản điều chỉnh (pháp luật chưa quy định hoặc chưa quy định đầy đủ) thì giải pháp chính có phải là phải ban hành một văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ cần một văn bản cá biệt? + Nếu đã có quy định nhưng nội dung bất cập (như quy định thiếu cụ thể, rõ ràng; quy định đã lạc hậu so với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hiện tại hoặc các biện pháp quy định trong văn bản chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề, thiếu nguồn lực để thực thi) thì giải pháp chính là cần ban hành một văn bản mới hay chỉ cần sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành? Ví dụ: việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân chưa hiệu quả không phải chỉ do khâu tổ chức thi hành chưa tốt mà trước hết là do chính các quy định pháp luật hiện hành còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được nhu cầu tiếp cận thông tin của người dân. Theo quy định của Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, những bất cập trong các đạo luật trên làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền được thông tin của công dân, do vậy, đòi hỏi phải được giải quyết bằng một đạo luật, chứ không thể chỉ bằng một văn bản điều hành, đôn đốc của Chính phủ. Vì vậy, việc ban hành Luật tiếp cận thông tin là một yêu cầu khách quan và bức thiết. * Khả năng các quy định của dự án, dự thảo bảo đảm giải quyết vấn đề mà văn bản cần phải giải quyết nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh, vị thế đối ngoại của đất nước Mặc dù có lý do xác đáng về việc ban hành văn bản, nhưng qua việc xem xét, đánh giá cho thấy các quy định của dự án, dự thảo không phải là giải pháp phù hợp để giải quyết vấn đề, chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề hoặc giải quyết được vấn đề nhưng sẽ làm cản trở hoặc tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh, vị thế đối ngoại của đất nước thì việc ban hành văn bản cũng là không cần thiết. Do vậy, để có thêm cơ sở cho việc khẳng định sự cần thiết ban hành văn bản, bên cạnh việc phân tích các lý do, người thẩm định cần nghiên cứu xem trong hồ sơ gửi thẩm định (tờ trình/báo cáo đánh giá tác động/bản thuyết minh chi tiết) đã nêu rõ các chính sách chủ yếu của dự án, dự thảo văn bản hay chưa? Mục đích, nội dung của các chính sách đó là gì? Lý do của việc ban hành chính sách đó? Các chính sách đó đã phải là giải pháp tối ưu nhằm giải quyết vấn đề đặt ra hay chưa? Bên cạnh đó, người thẩm định cũng cần phải xem xét, đánh giá xem có sự nhất quán giữa các chính sách của dự án, dự thảo văn bản nêu trong hồ sơ gửi thẩm định với các chính sách được đề xuất trong giai đoạn lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định hay không? Trong trường hợp có những điều chỉnh về chính sách pháp lý của dự án, dự thảo văn bản so với chính sách đã được đề cập trong hồ sơ mà cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua ở giai đoạn lập dự kiến chương trình thì sự điều chỉnh này có được nêu rõ trong Tờ trình hay không, lý do của việc điều chỉnh chính sách là gì và việc điều chỉnh đó có cần thiết không? * Phát biểu về sự cần thiết của các chính sách, quy định mới trong dự án, dự thảo. Sau khi phân tích các vấn đề nêu trên, kết hợp với nghiên cứu, người thẩm định đưa ra kết luận về sự cần thiết ban hành văn bản và bày tỏ rõ quan điểm có cần thiết ban hành văn bản không trong báo cáo thẩm định. 2.2. Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản Trong nội dung thẩm định về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, người thẩm định phải phân tích, đánh giá để phát biểu ý về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo: - Sự phù hợp giữa đối tượng với phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; - Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với chính sách cơ bản của dự án, dự thảo; - Sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo với các quy định cụ thể của dự án, dự thảo. Để làm rõ các vấn đề nêu trên, người thẩm định cần phân tích, đánh giá về sự phù hợp, tương xứng giữa đối tượng áp dụng với phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo văn bản; giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh với chính sách được dự kiến ban hành; giữa quy định cụ thể của dự án, dự thảo với phạm vi, đối tượng điều chỉnh. Bên cạnh đó, trong nhiều trường hợp, người thẩm định cũng cần xem xét xem liệu tên gọi của dự án, dự thảo văn bản đã phản ánh đúng về cơ bản phạm vi, đối tượng điều chỉnh mà dự án, dự thảo văn bản cần điều chỉnh hay chưa. Ví dụ, khi thẩm định Dự thảo Nghị định về chế độ, chính sách bảo đảm nhà ở cho sỹ quan quân đội nhân dân, phát biểu về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng như sau: - Về phạm vi điều chỉnh của văn bản (Điều 1 Dự thảo Nghị định): + Để bảo đảm xác định chính xác phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Nghị định, đề nghị nghiên cứu, xác định rõ mối quan hệ giữa các chế độ, chính sách hỗ trợ về nhà ở tại văn bản này với các văn bản hiện hành về nhà ở (Luật nhà ở năm 2006, Nghị định số 71/2010/NĐ-CP ngày 23/6/2010 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật nhà ở năm 2006, Quyết định số 67/2009/QĐ-TTg ngày 24/4/2009 của Thủ tướng Chính phủ ban hành một số cơ chế, chính sách phát triển nhà ở dành cho người có thu nhập thấp tại khu vực đô thị) đã quy định đối tượng được mua, thuê, thuê mua nhà ở công vụ, nhà ở xã hội và nhà ở dành cho người có thu nhập thấp là lực lượng vũ trang (bao gồm sĩ quan quân đội) để bảo đảm tính thống nhất trong chính sách của Nhà nước về nhà ở đối với sĩ quan quân đội nhân dân. Theo đó, các đối tượng là sĩ quan quân đội nhân dân thuộc đối tượng được xét mua, thuê, thuê mua nhà xã hội, nhà dành cho người có thu nhập thấp tại các dự án nhà ở xã hội, nhà ở dành cho người có thu nhập thấp do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố thực hiện có thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản này không. Nếu các đối tượng này không thuộc diện được áp dụng các chế độ, chính sách tại văn bản này thì cơ chế để thực hiện chế độ, chính sách tại các văn bản đó như thế nào, trách nhiệm của Bộ Quốc phòng và Uỷ ban nhân dân các cấp đến đâu. Tại Dự thảo Nghị định còn lúng túng trong phân định cụ thể các vấn đề này như quy định sĩ quan được mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội trên địa bàn (khoản 1 Điều 5 Dự thảo Nghị định), sĩ quan được thuê nhà ở xã hội được Nhà nước đầu tư bằng vốn ngân sách, mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội được đầu tư bằng vốn không phải từ ngân sách (khoản 1 Điều 7 Dự thảo Nghị định)... nhưng lại không rõ là đối tượng nào được mua, đó là các dự án do ai đầu tư xây dựng. + Về dự án phát triển nhà ở công vụ: tại điểm c khoản 1 Điều 17 Nghị định số 71/2010/NĐ-CP quy định dự án phát triển nhà ở công vụ do Bộ Quốc phòng quyết định đầu tư để cho các đối tượng thuộc Bộ Quốc phòng quản lý thuê sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Như vậy, tại Nghị định số 71/2010/NĐ-CP đã giao cho Bộ Quốc phòng được phép quyết định đầu tư dự án phát triển nhà ở công vụ cho đối tượng thuộc quản lý của mình thuê sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép, các vấn đề liên quan đến đầu tư, xây dựng, tiêu chuẩn nhà công vụ, quản lý, vận hành nhà ở công vụ... phải thực hiện theo Luật nhà ở và Nghị định này. Vì vậy, đề nghị Bộ Quốc phòng cân nhắc không đưa các quy định về nhà ở công vụ vào Nghị định này để bảo đảm không chồng chéo, trùng dẫm với các quy định hiện hành. Trong trường hợp để thực hiện việc đầu tư xây dựng, quản lý, vận hành nhà công vụ do mình là chủ đầu tư, Bộ Quốc phòng áp dụng các quy định tại Nghị định số 71/2010/NĐ-CP và ban hành Thông tư hoặc Thông tư liên tịch với các bộ, ngành có liên quan để tổ chức thực hiện. + Về đối tượng được hưởng chế độ, chính sách: Theo quy định tại Điều 35 Luật sửa đổi, bổ sung thì sĩ quan quân đội thôi phục vụ tại ngũ trong nhiều trường hợp và bằng nhiều hình thức như nghỉ hưu, chuyển ngành, phục viên, sĩ quan nghỉ theo chế độ bệnh binh... Tại Điều 37 quy định về chế độ, chính sách đối với các đối tượng này, trong đó có quy định sĩ quan thôi phục vụ tại ngũ theo hình thức nghỉ hưu, phục viên, nghỉ theo chế độ bệnh binh mới được hưởng chính sách bảo đảm nhà ở của Nhà nước, đối với sĩ quan chuyển ngành thì không được hưởng. Như vậy, để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật, đề nghị tại Dự thảo Nghị định quy định cụ thể các đối tượng là sĩ quan thôi phục vụ tại ngũ được áp dụng các quy định tại Nghị định này mà không quy định chung chung như Dự thảo. Mặt khác, Dự thảo Nghị định cần xác định rõ đối với đối tượng thôi phục vụ tại ngũ theo hình thức nghỉ hưu thì thời điểm nào xác định họ thuộc đối tượng được hưởng chính sách, là đối tượng đã nghỉ hưu trước thời điểm Nghị định có hiệu lực hay chỉ những đối tượng nghỉ hưu sau khi Nghị định có hiệu lực. Theo Bộ Tư pháp, do điều kiện kinh tế - xã hội nước ta còn khó khăn, nên để bảo đảm tính khả thi của các quy định, chỉ nên tập trung cho các đối tượng là sĩ quan đang tại ngũ và sĩ quan nghỉ hưu sau thời điểm Nghị định có hiệu lực mà chưa được hưởng chế độ, chính sách hỗ trợ nhà ở nào của Nhà nước. 2.3. Thẩm định sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Để thẩm định về sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, người thẩm định phải: - Trên cơ sở rà soát, nghiên cứu những văn kiện của Đảng để chỉ ra văn kiện của Đảng đề cập đến đường lối, chủ trương của Đảng được thể chế hoá thành chính sách của dự án, dự thảo văn bản quy định; - Trên cơ sở nghiên cứu các quy định, chính sách cụ thể để phân tích liệu nội dung của dự án, dự thảo đã bảo đảm thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách được thể hiện trong văn kiện của Đảng và phù hợp với định hướng chủ trương, chính sách của Đảng về lĩnh vực đó hay chưa. Trong trường hợp phát hiện dự án, dự thảo có quy định chưa phù hợp với nội dung văn kiện của Đảng, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì người thẩm định cần thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất cơ quan có thẩm quyền xin ý kiến chỉ đạo của Đảng. Ví dụ: Phát biểu về sự phù hợp của Dự thảo Luật thanh niên với đường lối, chủ trương của Đảng, báo cáo thẩm định viết: “Dự thảo Luật thanh niên, về cơ bản, các quy định của Dự thảo phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Tuy nhiên, Dự thảo chưa thể hiện được đầy đủ tinh thần của Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, lần thứ IX. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII đặt ra chủ trương: “Coi trọng hơn nữa việc rèn luyện thế hệ trẻ về chính trị, tư tưởng, văn hoá, nghề nghiệp, lối sống. Quan tâm đào tạo nghề và giải quyết việc làm, đáp ứng nhu cầu học tập, lao động sáng tạo, hoạt động văn hoá nghệ thuật, thể thao và giải trí lành mạnh cho thanh, thiếu niên. Tạo môi trường xã hội lành mạnh, ngăn ngừa các tệ nạn xã hội và văn hoá phẩm độc hại. Do vậy, Luật thanh niên cần thể chế hoá chủ trương của Đảng nêu trên và tinh thần quy định của Hiến pháp (Điều 66) thành các cơ chế pháp lý cụ thể, có phân công, phân nhiệm rõ ràng trách nhiệm của các cấp, các ngành trong từng lĩnh vực.” 2.4. Thẩm định tính hợp hiến của dự án, dự thảo Tuỳ thuộc vào nội dung của văn bản được thẩm định, người thẩm định phải đưa ra ý kiến đánh giá về một hoặc một số vấn đề sau đây của dự án, dự thảo: - Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc, tinh thần của Hiến pháp về bản chất của Nhà nước - Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về chế độ kinh tế; - Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; - Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với quy định cụ thể, nguyên tắc cơ bản, tinh thần của Hiến pháp về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước. Để có thể đánh giá về các vấn đề trên của dự án, dự thảo, người thẩm định cần nghiên cứu, phân tích dựa trên việc đặt và trả lời các câu hỏi: nội dung của dự án, dự thảo văn bản dựa trên quy định cụ thể hay tinh thần, nguyên tắc nào của Hiến pháp về bản chất nhà nước, nội dung cơ bản của chế độ kinh tế, nghĩa vụ cơ bản của công dân, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước? Nội dung dự án, dự thảo văn bản có phù hợp với với tinh thần, nguyên tắc, quy định của Hiến pháp về bản chất nhà nước, nội dung cơ bản của chế độ kinh tế, nghĩa vụ cơ bản của công dân, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước hay không? Trong trường hợp dự án, dự thảo có quy định không phù hợp với Hiến pháp thì cần phân tích và nêu rõ quy định đó không phù hợp với tinh thần, nguyên tắc hoặc điều khoản cụ thể nào của Hiến pháp; có vượt khỏi phạm vi quy định, tinh thần của Hiến pháp hay không, vượt khỏi quy định của Hiến pháp là về vấn đề gì? Trong trường hợp phát hiện nội dung của dự án, dự thảo chưa phù hợp với quy định cụ thể, nguyên tắc hoặc tinh thần của Hiến pháp, nhưng phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì người thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ: Nhận xét về tính hợp hiến của dự thảo nghị quyết của Quốc hội về thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường và nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch xã, báo cáo thẩm định viết: Về tính hợp hiến, dự thảo các nghị quyết đều có những quy định khác với quy định của Hiến pháp. Cụ thể, Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Nghị quyết về việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường quy định: Uỷ ban nhân dân huyện, quận là cơ quan hành chính trực thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thực hiện nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Uỷ ban nhân dân phường là cơ quan hành chính trực thuộc Uỷ ban nhân dân quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Khoản 2 Điều 2 Dự thảo Nghị quyết này cũng quy định: "Uỷ ban nhân dân huyện, quận gồm có Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện...; Uỷ ban nhân dân phường gồm có... Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phường do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận, thị xã...". Hay theo Dự thảo Nghị quyết về việc thực hiện thí điểm nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã không phải do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra. Trong khi đó, Điều 123 Hiến pháp quy định: Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. Như vậy, so với quy định của Hiến pháp, tính chất, các mối quan hệ trong tổ chức và thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân đã được điều chỉnh lại một cách cơ bản. Tuy nhiên, vì dự thảo các nghị quyết là sự thể chế hoá chủ trương của Đảng, thực hiện thí điểm để tìm ra bài học, kinh nghiệm đổi mới và hoàn thiện chính quyền địa phương, do đó, những quy định khác so với quy định và tinh thần của Hiến pháp là điều không tránh khỏi. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật hiện hành cũng có cơ chế để giải quyết cho trường hợp này. Nếu cơ quan soạn thảo (mà sau này là Chính phủ khi trình các dự thảo nghị quyết ra Quốc hội) đưa ra được những quy định hợp lý và có giải trình thuyết phục, được 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành thì vấn đề khác biệt giữa quy định của Nghị quyết so với Hiến pháp được giải quyết; bởi lẽ, trong trường hợp này, có thể hiểu là Hiến pháp đã được sửa đổi theo Nghị quyết này để áp dụng riêng cho việc thí điểm theo sự tán thành của 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội theo quy định tại Điều 91 của Hiến pháp. 2.5. Thẩm định về tính hợp pháp của dự án, dự thảo: Để thẩm định về tính hợp pháp của dự án, dự thảo, người thẩm định phải phân tích, đánh giá dự án, dự thảo dưới các góc độ sau đây: - Sự phù hợp của hình thức, nội dung văn bản với thẩm quyền của chủ thể ban hành văn bản Để làm rõ vấn đề này, người thẩm định phải phân tích văn bản theo các nội dung sau đây: căn cứ pháp lý chủ yếu để ban hành văn bản là gì và các căn cứ đó có chính xác hay không? văn bản có được xây dựng theo thẩm quyền ban hành văn bản cả về hình thức và nội dung hay không? Xét về hình thức, hình thức văn bản có phù hợp với yêu cầu của pháp luật về nội dung của  từng loại văn bản hay không? (ví dụ: vấn đề nào phải do luật, nghị quyết của Quốc hội quy định; vấn đề nào ban hành dưới hình thức pháp lệnh hoặc nghị định,..). Xét về nội dung, nội dung dự án, dự thảo văn bản có phù hợp với thẩm quyền của chủ thể ban hành không (vấn đề mà dự án, dự thảo quy định thuộc thẩm quyền quy định của Quốc hội hay Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ,..). - Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn Đánh giá sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với quy định của văn bản pháp luật hiện hành có giá trị pháp lý cao hơn, người thẩm định phải kiểm tra nội dung dự án, dự thảo trên cơ sở trả lời các câu hỏi sau đây: Thứ nhất, trong dự án, dự thảo, có quy định nào trái với văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn không? Trong trường hợp dự án, dự thảo có quy định trái với văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn thì phải phân tích xem có phù hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân không? Cần nêu cụ thể và đề xuất việc xin ý kiến của cơ quan có thẩm quyền. Thứ hai, nội dung dự án, dự thảo đã đảm bảo tính đầy đủ theo yêu cầu của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn thuộc lĩnh vực đó hay chưa? Người thẩm định phải chỉ rõ những nội dung còn thiếu, dẫn chiếu điều khoản cụ thể. - Việc tuân thủ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở hồ sơ thẩm định và qua theo dõi quá trình xây dựng văn bản, người thẩm định phải phát biểu về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Ý kiến phát biểu tập trung vào những vấn đề sau: việc xây dựng văn bản có tuân thủ đúng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản không? (ví dụ: hồ sơ thẩm định có đầy đủ các tài liệu cần thiết hay không, có lấy ý kiến các đối tượng theo quy định không? có thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập theo quy định không? Ngoài ra, trong nội dung đánh giá về tính hợp pháp của dự án, dự thảo, người thẩm định còn phải xem xét nội dung của dự án, dự thảo có bảo đảm tuân tuân thủ đúng các nguyên tắc ban hành văn bản do Luật ban hành văn bản quy định hay không? Cụ thể là các vấn đề sau: cách quy định hiệu lực của văn bản, hiệu lực hồi tố; việc bảo đảm nguyên tắc ủy quyền theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính đồng bộ trong các quy định của dự án, dự thảo văn bản. 2.6. Thẩm định về tính thống nhất, tính đồng bộ của dự án, dự thảo đối với hệ thống pháp luật Để đánh giá tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo đối với hệ thống pháp luật, người thẩm định cần đưa ra và trả lời câu hỏi sau: Nội dung dự án, dự thảo văn bản có đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành không? Cụ thể là: có sự mâu thuẫn giữa các quy định của dự án, dự thảo với các quy định hiện hành do cùng cấp có thẩm quyền ban hành không (ví dụ: nội dung dự án, dự thảo nghị định có mâu thuẫn với nội dung của một hoặc nhiều nghị định hiện hành khác về cùng một lĩnh vực...). và trong tờ trình/dự án, dự thảo văn bản đã có phương án giải quyết mâu thuẫn đó chưa? Trong trường hợp phát hiện quy định của dự án, dự thảo không thống nhất với quy định của các văn bản hiện hành khác do cùng cấp có thẩm quyền ban hành về cùng một vấn đề thì phải phân tích lý do, ưu điểm, nhược điểm của quy định của dự án, dự thảo và đề xuất phương án xử lý. Trong trường hợp tại Tờ trình đã nêu phương án giải quyết nhưng thấy đề xuất chưa hợp lý thì người thẩm định phải chỉ rõ mâu thuẫn này và đề xuất cơ quan chủ trì soạn thảo phải có phương án giải quyết những mâu thuẫn đó (có thể đề xuất ban hành một văn bản sửa nhiều văn bản; có thể đề nghị kéo dài thời điểm có hiệu lực của văn bản nhằm có đủ thời gian cần thiết sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành để kịp thời có hiệu lực vào cùng thời điểm). 2.7. Thẩm định về tính tương thích của dự án, dự thảo văn bản với điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Trong nội dung thẩm định này, người thẩm định phải nêu rõ ý kiến đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo: - Mức độ chuyển hoá các quy định của điều ước quốc tế vào các quy định của dự án, dự thảo; - Những cản trở, khó khăn mà quy định của dự án, dự thảo có thể gây ra đối với việc thực hiện điều ước quốc tế và đề xuất hướng giải quyết; - Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với quy định của các điều ước quốc tế có liên quan. Trong trường hợp phát hiện quy định của dự án, dự thảo trái hoặc không thống nhất với quy định của điều ước quốc tế thì báo cáo thẩm định phải nêu rõ vấn đề này và đề xuất hướng xử lý; - Sự phù hợp giữa nội dung dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã có kế hoạch tham gia. Để đánh giá về các vấn đề trên, người thẩm định cần rà soát, tìm hiểu xem hiện đã có điều ước quốc tế đa phương, song phương nào liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo chưa? Các điều ước quốc tế này không chỉ giới hạn trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên mà bao gồm cả điều ước quốc tế mà Việt Nam đã có kế hoạch tham gia. Trong trường hợp có điều ước quốc tế có liên quan thì cần xem xét nội dung dự án, dự thảo văn bản có tương thích với điều ước quốc tế song phương, đa phương đó hay không? Có điểm nào trái với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc có kế hoạch tham gia không? Nếu có thì mức độ trái như thế nào (trái với một hoặc nhiều nguyên tắc, quy định của điều ước quốc tế)?  Bên cạnh đó, cần phân tích, xem xét liệu cách quy định của dự án, dự thảo văn bản có làm cản trở hay gây khó khăn cho việc thực hiện các điều ước đó hay không? Nếu có thì ở mức độ nào và cần giải pháp nào để khắc phục những khó khăn, cản trở đó? (ví dụ: quy định bổ sung các điều, khoản cần thiết,...). Ngoài ra, cũng cần đánh giá nội dung cụ thể của dự án, dự thảo đã nội luật hoá được điều ước quốc tế hoặc thoả thuận quốc tế chưa, mức độ nội luật hoá của dự án, dự thảo và hướng giải quyết tiếp theo như thế nào? 2.8. Thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo Thẩm định về tính khả thi của dự án, dự thảo, người thẩm định phải đánh giá các quy định của dự án, dự thảo dưới các góc độ sau đây: - Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với điều kiện kinh tế - xã hội: cần xem xét các chính sách, quy định trong văn bản có phù hợp với tình hình phát triển kinh tế – xã hội vào thời điểm ban hành, thời điểm có hiệu lực của văn bản không? - Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự án, dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề: các biện pháp biện pháp quy định trong văn bản có bảo đảm tương xứng/hợp lý với mục tiêu được xác định khi ban hành văn bản không? Mức độ có thể giải quyết vấn đề theo mục tiêu đặt ra như thế nào? Trong trường hợp các biện pháp nhằm giải quyết vấn đề của dự án, dự thảo gây tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, đến các đối tượng khác trong xã hội thì cần phải phải nêu rõ vấn đề này và đề nghị biện pháp khắc phục; - Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện và sự rõ ràng, cụ thể của các quy định trong dự án, dự thảo để có thể hiểu đúng, hiểu thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng được ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp uỷ quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Người thẩm định cần đánh giá dự án, dự thảo dưới các góc độ sau đây: + Quy định của dự án, dự thảo có bảo đảm đầy đủ cơ chế để giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản như nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện hay không. Chẳng hạn, nếu phạm vi của văn bản đòi hỏi phải giải quyết 10 vấn đề nhưng dự án, dự thảo chỉ giải quyết 5 - 6 vấn đề là chưa đủ). + Tính minh bạch, mức độ rõ ràng trong các quy định có bảo đảm để từng đối tượng chịu sự tác động của văn bản bao gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân biết họ được làm gì, làm như thế nào, cơ quan nhà nước chỉ được làm gì... trong quá trình thi hành văn bản hay không; + Các quy định trong dự án, dự thảo văn bản có bảo đảm là giải pháp tốt nhất để thực thi các chính sách hay chưa? Nhận định về vấn đề này có thể dựa trên cơ sở đánh giá kết quả báo cáo đánh giá tác động của văn bản, trong đó có mô tả, phân tích định tính và cả định lượng về chi phí lợi ích đảm bảo chi phí ít nhất/ hiệu quả cao nhất/ rủi ro ít nhất/ ít tác động tiêu cực nhất đến quyền và nghĩa vụ của công dân,.... - Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính - Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí. Để đánh giá về vấn đề này, người thẩm định cần làm rõ sự phù hợp giữa các quy định của văn bản và điều kiện thực tế để thi hành dưới các khía cạnh sau: + Thứ nhất: xem xét sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với những điều kiện về kinh phí; về nguồn nhân lực; trang thiết bị hiện tại trên cơ sở tham khảo ý kiến của các Bộ, ngành, tổ chức khác như Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và đào tạo, Bộ Thông tin và truyền thông,...).  + Thứ hai, xem xét sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo văn bản với điều kiện khác, bao gồm trình độ dân trí, ý thức sẵn sàng chấp nhận của người dân; điều kiện đặc thù về địa lý, về trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đối tượng chịu sự tác động của văn bản (thành thị, nông thôn, miền núi...); lộ trình tổ chức thực hiện văn bản... + Thứ ba, các chế tài quy định có bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật nghiêm minh, bảo đảm lợi ích cộng đồng, nhưng không quá gây bất lợi cho người dân hay không? 2.9. Thẩm định ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Thẩm định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, người thẩm định phải nêu rõ sự đánh giá về các vấn đề sau đây của dự án, dự thảo: - Tính hợp lý, khoa học trong bố cục các nhóm vấn đề theo chương, mục, điều, khoản của dự án, dự thảo văn bản - Việc sử dụng nhất quán các thuật ngữ chuyên môn trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành: nội dung các quy định có đảm bảo tính rõ ràng, nhất quán của các thuật ngữ chuyên môn được sử dụng trong văn bản hay không? trường hợp có sự giới hạn trong sử dụng thuật ngữ chuyên ngành thì có được giải thích rõ ràng trong văn bản không? - Ngôn ngữ và diễn đạt trong dự án, dự thảo phải rõ ràng, đơn nghĩa, dễ hiểu; cách diễn đạt của dự án, dự thảo/các quy định của dự án, dự thảo chỉ nên chi tiết mức độ hợp lý để không dẫn đến nguy cơ sớm phải sửa đổi, bổ sung văn bản; tính rõ ràng, chính xác trong cách  thức quy định các điều khoản chuyển tiếp và trong việc dẫn chiếu các quy định trong nội dung dự án, dự thảo văn bản. Đối với dự án, dự thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh thì dự án, dự thảo, người thẩm định còn phải xem xét dự án, dự thảo đã quy định cụ thể, trực tiếp các quy định cụ thể của luật, pháp lệnh hay chưa, có lặp lại nội dung quy định của luật, pháp lệnh về vấn đề đó hay không? - Việc tuân thủ thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật. 2.10. Phát biểu về một số vấn đề khác có liên quan đến dự án, dự thảo Trong trường hợp dự án, dự thảo còn những vấn đề có ý kiến khác nhau hoặc cần xin ý kiến thì trong báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ quan điểm của cơ quan thẩm định về từng vấn đề và có lập luận rõ ràng. Trên đây là những vấn đề cơ bản nhất về kỹ năng thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật. Rất mong nhận được ý kiến trao đổi của các nhà khoa học./