Luận án Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại các bộ

g số dự án đầu tư Bộ đang quản lý d, Nhóm tiêu chí về hiệu lực (mức độ đạt được) hoạt động hướng dẫn, chỉ đạo, quản lý, bảo đảm cho công tác chi tiêu từ nguồn vốn NSNN (phụ lục 3.4) Phụ lục 3.4: Nhóm tiêu chí về hiệu lực (mức độ đạt được) hoạt động hướng dẫn, chỉ đạo, quản lý, bảo đảm cho công tác chi tiêu từ nguồn vốn NSNN e, Xây dựng tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong trách nhiệm giải trình của Bộ về chi ngân sách. Trách nhiệm giải trình là một trong những đòi hỏi của quản trị hành chính tốt. Các cơ quan, công chức phải chịu trách nhiệm giải trình về hoạt động của mình. Trách nhiệm giải trình không chỉ thực hiện với cấp trên mà còn thực hiện với các đối tượng bên ngoài (tổ chức, công dân, doanh nghiệp) khi họ sử dụng các dịch vụ 129 công do Bộ mình tạo ra, cung cấp.(phụ lục 3.5) Phụ lục 3.5: Tiêu chí đánh giá tính hiệu quả trong trách nhiệm giải trình hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách của Bộ 3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung kiểm toán trong KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Việc xác định các nội dung trọng tâm của hoạt động chi tại mỗi Bộ để tập trung kiểm toán hơn là sử dụng đồng đều nguồn lực vào tất cả các khía cạnh của chủ đề kiểm toán là rất quan trọng. Nội dung kiểm toán trong KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN cần bám sát theo mục tiêu kiểm toán, tiêu chí kiểm toán được xây dựng và sơ đồ hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN (sơ đồ 3.3) Sơ đồ 3.2: Xây dựng nội dung KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Đánh giá hoạt đông chi tiêu Đánh giá các nhiệm vụ quản lý trên cơ sở nguồn chi đầu vào Đánh giá việc nâng cao chất lượng dịch vụ mà Bộ cung cấp trên cơ sở nguồn chi đầu vào Bộ cung csaps Kiểm toán yếu tố đầu vào: nguồn chi dành cho Bộ theo chức năng nhiệm vụ Kiểm toán hoạt động chi (chi thường xuyên, chi ĐTPT) theo chức năng của Bộ Kiểm toán đánh giá năng lực quản trị nội Bộ của Bộ - XD quy chế chi tiêu nội bộ - Quản lý lập kế hoạch chi tiêu - Tổ chức thực hiện HĐ chi Mục tiêu kiểm toán - Đánh giá việc chấp hành KH NS được giao - Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực - Kiến nghị xử lý tồn tại - Kiến nghị hoàn thiện cơ chế chi tiêu hiện tại Nội dung kiểm toán Tập trung vào tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả 130 3.2.2.1. Giải pháp thứ nhất: Hoàn thiện nội dung kiểm toán yếu tố đầu vào: nguồn chi ngân sách dành cho Bộ theo chức năng nhiệm vụ Kiểm toán đánh giá các mục tiêu chính sách chi tiêu, kết quả của từng hoạt động: thực hiện chi thường xuyên (kinh phí hành chính, chi sự nghiệp, chi giáo dục đào tạo), các nguồn lực đầu tư cho các dự án của Bộ theo từng giai đoạn: lập, phân bổ dự toán và quyết toán Ngân sách. Thu thập các cơ chế phân bổ NSNN dành cho Bộ; việc phân bổ NSNN ngoài việc dựa vào chức năng nhiệm vụ của Bộ còn cần dựa trên kết quả hoạt động Ngân sách năm trước, năm kiểm toán và các chỉ tiêu đầu ra. Kiểm toán đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính có liên quan và phân tích, đánh giá việc thực hiện chính sách. Kiểm toán việc ban hành cơ chế, chính sách, hướng dẫn của Chính phủ, Bộ Tài chính liên quan đến Ngân sách, định mức chi tiêu nhằm tiết kiệm Ngân sách và nâng cao hiệu quả chi, đảm bảo chi đúng đối tượng, khoản mục chi tại Bộ. Kiểm toán việc triển khai chính sách quy trình dự toán Ngân sách tại Bộ cũng như triển khai thực hiện dự toán chi theo mục chi, khoản chi Kiểm toán đánh giá tính hiệu lực của Bộ trong khi thực hiện luật NSNN, luật đầu tư công đảm bảo hoạt động chi tiêu đáp ứng được các mục tiêu kế hoạch NS đề ra. Ví dụ: kiểm toán yếu tố đầu vào: nguồn chi ngân sách dành cho chi đầu tư dịch vụ y tế của Bộ Y tế( nhân lực tài chính và dược vaxin, cơ sở hạ tầng và trang thiết bị y tế) * Kiểm toán đánh giá mục tiêu y tế quốc gia để có bức tranh tổng thể về nhân lực y tế, nhiệm vụ đào tạo, sử dụng và phân bổ nhân lực y tế * Kiểm toán tài chính đầu tư cho y tế + Kiểm toán đánh giá về mục tiêu và kết quả thực hiện các mục tiêu của kế hoạch y tế theo từng giai đoạn + Kiểm toán hoạt động chi NSNN cho y tế, nguồn lực đầu tư cho dự án + Kiểm toán hoạt động về chế độ chính sách liên quan đến bảo hiểm y tế + Kiểm toán cơ chế phân bổ ngân sách, cơ chế phân bổ Ngân sách theo kết quả hoạt động và chỉ tiêu đầu ra + Kiểm toán phân tích đánh giá chính sách kiểm soát chi phí y tế, việc đổi mới cơ chế tài chính bệnh viện 131 * Kiểm toán đánh giá chi chính sách dược, vacxin, cơ sở hạ tầng và trang thiết bị y tế + Thu thập các văn bản liên quan đến ngành dược + Kiểm toán hoạt động quản lý giá thuốc + Đánh giá hoạt động kiểm tra giám sát của các cơ quan quản lý + Phân tích đánh giá cơ sở hạ tầng và trang thiết bị y tế thông qua đó đánh giá chiến lược, kế hoạch đầu tư cơ sở hạ tầng 3.2.2.2. Giải pháp thứ hai: Hoàn thiện nội dung đánh giá hoạt động chi tiêu từ NVNS theo chức năng nhiệm vụ của từng Bộ cụ thể a, Nội dung kiểm toán hoạt động chi thường xuyên của Ngân sách Bộ Thứ nhất, Kiểm toán tổng hợp hoạt động chi thường xuyên Kiểm toán việc lập dự toán chi thường xuyên, để xem xét đối chiếu các tài liệu làm căn cứ xây dựng dự toán so với chế độ quy định, từ đó đánh giá việc xây dựng dự toán có đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức quy định của Nhà nước dựa trên mục tiêu kiểm toán và tiêu chí đánh giá tính kinh tế ở mục 3.2.1.1. Công tác hướng dẫn kiểm tra việc xây dựng dự toán? Dự toán có được tập hợp trên cơ sở dự toán của các đơn vị dự toán ?... Kiểm toán việc chấp hành NSNN, để xác định việc phân bổ và thực hiện dự toán có phù hợp với dự toán cấp trên giao không? Trên cơ sở đó xác định nguyên nhân những khoản chi vượt dự toán hoặc không đạt dự toán; kiểm tra việc quản lý và cấp phát ngân sách nhằm đánh giá việc cấp phát có phù hợp với luật định hay không (như: tiến độ cấp phát ngân sách, hình thức cấp phát, điều kiện cấp phát); kiểm tra các căn cứ trích lập và việc sử dụng các quỹ đơn vị để đánh giá việc tuân thủ pháp luật của hoạt động này. - Kiểm tra việc chấp hành công tác kế toán và quyết toán NSNN, để đánh giá việc chấp hành công tác khóa sổ cuối năm của các cơ quan đơn vị , việc tuân thủ mẫu biểu và thời gian lập báo cáo quyết toán theo quy định của Luật NSNN và các chế độ tài chính hiện hành. Thứ hai, kiểm toán chi tiết tại các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp Để thu thập bằng chứng kiểm toán cho những nhận xét về công tác quản lý điều hành Ngân sách và tính trung thực, hợp pháp về quyết toán của từng cấp Ngân sách, cũng như việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị dự toán. Nội dung kiểm toán 132 bao gồm: - Kiểm toán tiền mặt, để xác định chính xác số dư bằng tiền trên bảng cân đối kế toán và xác định nguồn gốc số tiền còn dư trên tài khoản ; - Kiểm toán TSCĐ, để xác đinh hiện trạng TSCĐ của đơn vị ; - Kiểm toán việc sử dụng kinh phí theo từng khoản chi theo mục lục NSNN. b, Nội dung kiểm toán hoạt động chi đầu tư phát triển của Ngân sách Bộ - Kiểm toán công tác điều hành Ngân sách vốn đầu tư, tính trung thực, hợp pháp của số liệu quyết toán chi đầu tư phát triển trong báo cáo quyết toán NS; - Kiểm toán tình hình thực hiện kế hoạch từ khâu cấp phát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư XDCB trong năm Ngân sách; - Kiểm toán công tác thẩm tra, phê duyệt đầu tư, phê duyệt thiết kế, phê duyệt tổng mức đầu tư - Kiểm toán tính đúng đắn, trung thực của số liệu, tình hình chấp hành trình tự thủ tục quản lý đầu tư XDCB và các quy định khác của Nhà nước; Thứ hai, kiểm toán chi tiết tại các ban quản lý dự án: - Kiểm toán việc quản lý và sử dụng, quyết toán vốn đầu tư: tình hình thực hiện vốn đầu tư XDCB, công tác quản lý điều hành kế hoạch đầu tư - Kiểm toán mức độ hợp pháp các khối lượng XDCB được thanh toán và các báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành (đối với một số dự án, công trình được chọn mẫu kiểm toán); - Kiểm toán tình hình chấp hành thủ tục quản lý đầu tư XDCB và các quy định khác của Nhà nước; - Kiểm toán tình hình sử dụng kinh phí của BQLDA, chủ đầu tư; 3.2.2.3. Giải pháp thứ ba: Hoàn thiện nội dung kiểm toán đánh giá hiệu lực quản trị hoạt động chi tiêu Ngân sách tại Bộ Kiểm toán đánh giá xác định những vấn đề chi cần ưu tiên và kiến nghị giải pháp cải thiện hiệu quả chi tiêu thông qua việc Bộ và các cơ quan thuộc Bộ cung cấp thực trạng thực hiện quản trị tài chính của đơn vị. Kiểm toán đánh giá năng lực xây dựng chính sách chi tiêu, đánh giá các nhiệm vụ liên quan đến khâu tổ chức thực hiện chi Ngân sách; đánh giá những nỗ lực để tăng cường kiểm tra giám sát hoạt động chi tiêu, nâng cao trách nhiệm giải trình của Bộ về chi Ngân sách. 133 KTHĐ tổ chức, thiết lập cơ chế giám sát chi tiêu Ngân sách tại Bộ; chế độ thông tin, báo cáo; phân công, phân cấp trách nhiệm trong quản lý chi tại các đơn vị dự toán cấp dưới; xây dựng cơ chế phối hợp giữa văn phòng Bộ với các Cục, Vụ, nhằm giám sát việc quản lý, sử dụng vốn, tại các đơn vị dự toán cấp dưới. KTHĐ triển khai giám sát chi tiêu từ nguồn vốn NSNN; lập kế hoạch giám sát; việc thực hiện kế hoạch giám sát; tổng hợp báo cáo; tính phù hợp và độ tin cậy của các thông tin tài chính và phi tài chính liên quan đến hoạt động chi của Bộ. KTHĐ đánh giá hiệu quả hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN; việc thiết lập các chỉ tiêu đánh giá cho phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng Bộ; hoạt động tổng hợp, phân tích đánh giá chỉ tiêu; tác động của tính tuân thủ đến mục tiêu chi Ngân sách. KTHĐ công khai thông tin chi Ngân sách của Bộ. các đơn vị dự toán trực thuộc; cơ chế công khai thông tin; nội dung công khai; thời gian công khai. 3.2.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Trong KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ, ngoài việc sử dụng các phương pháp kiểm toán trong kiểm toán BCTC vào cuộc KTHĐ; còn cần vận dụng các phương pháp kỹ thuật nghiệp vụ kiểm toán. Do đặc thù kiểm toán hoạt động đánh giá về các tiêu chí, đặc thù của công tác Ngân sách ngoài việc kiểm soát nguồn chi còn tính đến hiệu quả đầu ra của hoạt động nên cần phối hợp kiểm toán theo hệ thống kiểm soát và kết quả trực tiếp. 3.2.3.1.Giải pháp thứ nhất: Hoàn thiện phương pháp kiểm toán theo hệ thống kiểm soát Phương pháp này giúp xác định xem Bộ có áp dụng một hệ thống kiểm soát đầy đủ, đảm bảo hợp lý rằng hoạt động chi sẽ được thực hiện tốt theo dự toán đã duyệt không? Cuộc kiểm toán được xây dựng theo cách tiến hành các phân tích, đánh giá và kiểm tra các thành phần chủ chốt của hệ thống kiểm soát, nhằm đảm bảo rằng nó được xây dựng và tiến hành một cách phù hợp. Nếu hệ thống kiểm soát chi hiệu quả thì kết quả đạt được là khả quan. Phương pháp kiểm toán này còn giúp để đề xuất các kiến nghị nâng cấp hệ thống kiểm soát và thực tiễn cũng như xác định các biện pháp kiểm soát không cần thiết. Theo chuẩn mực kiểm toán của KTNN về nghiên cứu và đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ thì khi KTHĐ hoạt 134 đọng chi tiêu cần tập trung kiểm soát quy trình, thủ tục quản lý kinh phí nguồn chi. Trong giai đoạn chuẩn bị kiểm toán thì phương pháp kiểm toán theo hệ thống kiểm soát cần tập trung - Nghiên cứu thu thập các tài liệu, văn bản hướng dẫn của CP về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN - Nghiên cứu các quy trình lập, thực hiện, quyết toán Ngân sách; cũng như thủ tục quản lý của đơn vị để thiết lập các tiêu chí kiểm toán và phục vụ việc đánh giá trọng yếu và rủi ro kiểm toán. Trong giai đoạn thực hiện kiểm toán, phương pháp này tập trung vào quá trình thực hiện chi Ngân sách, triển khai hoạt động chi thường xuyên và ĐTPT - Thu thập kế hoạch Ngân sách của Bộ, phân tích đánh giá tiến độ kế hoạch, so sánh tiến độ lập kế hoạch chi tiêu theo yêu cầu và thực tiễn làm được - Kiểm tra quy trình lập và phê duyệt dự toán chi - Phỏng vấn Vụ tài chính thuộc Bộ, đơn vị dự toán cấp dưới, cơ quan chủ quản, cơ quan cấp vốn, các cơ quan kiểm tra trước đó.. nhằm xác định các dữ liệu từ các nguồn khác nhau để củng cố cho các phát hiện, các kết luận và các kiến nghị. Trong giai đoạn kết thúc lập BCKT phương pháp này giúp đánh giá ưu nhược điểm của hệ thống KSNB đến tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng các nguồn chi từ vốn Ngân sách nhằm đưa ra kết luận, kiến nghị phù hợp. KTHĐ thường đi kèm với kiểm toán tuân thủ nên cần thiết phải dùng đến phương pháp này. Phương pháp kiểm toán này giúp KTV đánh giá được các nội dung liên quan đến hiệu lực quản trị của Bộ liên quan đến điều hành hoạt động chi, xây dựng quy chế kiểm soát chi, lập kế hoạch chi theo chức năng nhiệm vụ. Tuy nhiên, khi sử dụng phương pháp này, bằng chứng cần thiết về đối tượng kiểm toán phần lớn đều mang tính chất nội bộ, không lượng hóa được các kết luận; nên cần kết hợp với phương pháp kiểm toán trực tiếp kết quả. 3.2.3.2. Giải pháp thứ hai: Hoàn thiện phương pháp kiểm toán trực tiếp kết quả Như đã trình bày ở chương 1, phương pháp kiểm toán này tập trung vào đánh giá kết quả đạt được so với kết quả dự kiến. Cụ thể đối với hoạt động chi, sử dụng kết quả dự toán chi so với số quyết toán chi, để đánh giá việc hoàn thành ké hoạch Ngân sách; kiểm tra các hoạt động chi tiêu biểu theo chức năng nhiệm vụ của Bộ để 135 xác định việc thực hiện chi Ngân sách có thỏa mãn hiệu quả, chi đúng đối tượng cần chi không? Phương pháp tiếp cận này xem xét đầu ra hoặc bản thân kết quả, tập trung vào kết quả đạt được của hoạt động là gì? Trả lời cụ thể cái gì đạt được và không đạt được Tập trung vào việc lượng hoá kết quả, lợi ích mà hoạt động chi đó mang lại Nhưng, phương pháp này đòi hỏi khắt khe hơn, KTV phải có am hiểu về hoạt động chi, quy trình ngân sách và đánh giá đúng được kết quả đầu ra và có thể cần mở rộng phạm vi để lượng hóa kết luận Phương pháp tái lập các mô hình hoạt động (ý b, mục 3.2.4.1) Phương pháp này nhằm thiết lập mô hình về hoạt động chi tiêu của Bộ, giúp cho KTV vận dụng tương tự nhằm rút bớt thời gian, chi phí Phương pháp phân tích đối chiếu Phương pháp này được sử dụng trong kiểm toán nội dung về tính tuân thủ, tính kinh tế. KTV tiến hành so sánh quy định của chế độ kế toán, kiểm toán; quy định của luật chi tiêu Ngân sách; quy định lập, phân bổ dự toán với tình hình thực tế của đơn vị. Bên cạnh đó, so sánh thực tế kiểm toán của đơn vị với các tiêu chí kiểm toán đã thiết lập. KTV tiến hành so sánh giữa các phương án, các giải pháp, các hoạt động tương đồng để tìm ra cách thức tối ưu nhất. Phương pháp này được áp dụng cho mọi nội dung kiểm toán và mọi giai đoạn kiểm toán. 3.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ Trên cơ sở lý luận về KTHĐ, từ kinh nghiệm KTHĐ của một số nước tiêu biểu, tìm hiểu thực trạng KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của KTNN Việt Nam và định hướng phát triển KTHĐ của KTNN; NCS xin nêu một số giải pháp nhằm xây dựng quy trình KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN như sau: 3.2.4.1 Giải pháp thứ nhất: hoàn thiện giai đoạn chuẩn bị kiểm toán Theo NCS, chuẩn bị kiểm toán là giai đoạn đầu tiên cần thiết cho một cuộc kiẻm toán, có vai trò quan trọng chi phối đến chất lượng và hiệu quả của cuộc kiểm toán. Khác với việc lập kế hoạch kiểm toán trong kiểm toán BCTC và KTTT; kế hoạch kiểm toán trong KTHĐ cần có thời gian thực hiện dài hơn, thận trọng hơn bởi đặc thù 136 KTHĐ phạm vi và đối tượng rộng, không có tiêu chí chuẩn cho mọi cuộc kiểm toán. Nhiều khi kết quả của KTBCTC và KTTT còn được dùng để đánh giá cho hoạt động. Do đó xây dựng quy trình cho giai đoạn lập kế hoạch trong KTHĐ một cách bài bản sẽ tác động rất lớn đến kết quả đạt được của cuộc kiểm toán. 137 Sơ đồ 3.3: Đề xuất quy trình lập kế hoạch kiểm toán do KTNN thực hiện Thu thập thông tin về hoạt động chi công Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi Xác định trọng tâm kiểm toán, đánh giá rủi ro Xây dựng mục tiêu giới hạn kiểm toán Xác định nội dung kiểm toán hoạt động chi Trao đổi với đơn vị được kiểm toán và chuyên gia Xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động chi Đánh giá kiểm soát, lập KH thu thập bằng chứng Xây dựng chương trình kiểm toán Lập và xét duyệt kế hoạch kiểm toán 138 a,Thu thập thông tin về hoạt động chi của Bộ a1, Xác định nguồn thông tin thu thập Vì chức năng nhiệm vụ của các Bộ là khác nhau, do đó trong mỗi Bộ cơ cấu hoạt động chi cũng khác nhau nên việc lựa chọn hoạt động chi của đối tượng kiểm toán cần dựa trên các căn cứ như: (1) tập trung vào hoạt động có giá trị gia tăng tối đa về trách nhiệm giải trình việc sử dụng nguồn chi Ngân sách; đáp ứng một hoặc nhiều hơn các mục tiêu về tiêu chí đã đề ra. (2) đảm bảo bao quát mức độ hoạt động của đơn vị trong giới hạn của nguồn lực kiểm toán. a2, Tìm hiểu đơn vị và vấn đề kiểm toán Bước 1: Thu thập thông tin về về hoạt động liên quan đến chủ đề kiểm toán như: - Quyết định phê duyệt dự toán chi, mức chi ngân sách, chiến lược phát triển của Bộ, các văn bản về chủ trương, chính sách điều hành hoạt động - Chức năng của Bộ và các lĩnh vực chi của Bộ - Cơ cấu mục, khoản chi của Bộ, các khoản chi vượt dự toán - Các đơn vị dự toán của Bộ - Cơ chế quản lý tài chính hoạt động: Lập và phân bổ kế hoạch vốn chi ; cơ chế cấp phát, thanh toán vốn; quản lý chi tiêu (nêu rõ đối với từng loại: Chi sự nghiệp, chi đầu tư xây dựng cơ bản); quyết toán vốn (nêu nhiệm vụ của từng cấp); và: - Quyết toán ngân sách của Bộ năm trước - Các dự toán và quyết toán năm kiểm toán. Bước 2: Thu thập các mối quan hệ về trách nhiệm giải trình Các quan hệ mang tính giải trình trách nhiệm: quan hệ giải trình trách nhiệm nội bộ với đơn vị dự toán và quan hệ giải trình trách nhiệm bên ngoài. Quan hệ bên ngoài chủ yếu được thiết lập giữa đơn vị được kiểm toán với Bộ KH&ĐT về kế hoạch chi Ngân sách, Bộ Tài chính về số liệu chi Ngân sách, KBNN về thanh toán giải ngân Quan hệ giải trình trách nhiệm trong đơn vị phụ thuộc vào quyền hạn mà điều lệ hoạt động của đơn vị trao cho Ban lãnh đạo, giữa đơn vị dự toán cấp I với đơn vị dự toán cấp II,III. KTV cần xác định quyền hạn này được trao cho ai và như thế nào trong đơn vị và mức độ phân cấp quản lý của quyền hạn đó. Bước 3: Tìm hiểu nguồn lực cho hoạt động chi KTV cần tìm hiểu mối quan hệ giữa các nguồn lực với mục tiêu và mục đích 139 hoạt động của đơn vị; để xem đơn vị phân bổ các nguồn lực cho hoạt động hoặc so sánh sự phân bổ này so với các đơn vị khác tương tự. Bước 4:Tìm hiểu hệ thống kiểm soát nội bộ KTV tìm hiểu về KSNB thông qua xây dựng bảng mô tả các bước để hiểu được phạm vi công việc của bộ phận KSNB có liên quan đến KTHĐ chi và các thủ tục kiểm toán để bảo vệ và kiểm soát nguồn lực tài chính ở bước 3. Từ đó, đánh giá: - Hiệu năng KSNB về hoạt động thông tin và sự tuân thủ quy chế tài chính chi: các quy định của pháp luật và quy chế nội bộ về NSNN. - Hiệu năng KSNB về hoạt động quản lý đối với quy trình hoạt động chi NS: các chính sách, biện pháp quản lý quy trình hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN. b, Lập mô hình hoạt động của đối tượng chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Đối với KTHĐ, lập mô hình hoạt động của đối tượng rất quan trọng, khác với loại hình kiểm toán khác và là mấu chốt để xây dựng tiêu chí phù hợp. KTV cần trao đổi với đơn vị để đạt được sự đồng thuận tối đa về việc lập mô hình hoạt động. Sơ đồ: 3.4: Lập mô hình hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Đầu vào Hoạt động Đầu ra Kết quả đạt được - Tài chính - Nhân lực - Luật NSNN - Thông tin - Các hoạt động lập dự toán, thực hiện dự toán và quyết toán NSNN - Các quy trình của hoạt động - Kết quả của hoạt động/ quy trình chi NS - Thực hiện CN, NV của Bộ - Trong ngắn hạn - Trong trung hạn - Trong dài hạn 140 c, Xác định trọng tâm kiểm toán, đánh giá rủi ro kiểm toán c1/ Trọng tâm kiểm toán Trọng tâm kiểm toán cần được xây dựng là những yếu tố có ảnh hưởng lớn đến tổng thể của hoạt động chi. Trong chi Ngân sách, trọng yếu tài chính là một khía cạnh của yếu tố trọng tâm. KTV cần xác định trọng tâm trong kiểm toán hoạt động là khái niệm rộng hơn trọng yếu trong KTBCTC. Điều này phụ thuộc vào chức năng nhiệm vụ của mỗi Bộ mà khi kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của Bộ đó sẽ xác định trọng tâm riêng. Ví dụ KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ GT&ĐT thì trọng tâm kiểm toán chi là hoạt động chi cho giáo dục, đào tạo dạy nghề. KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ Y tế thì trọng tâm kiểm toán chi là hoạt động chi cho y tế, dân sốKiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ GTVT thì trọng tâm kiểm toán chi là hoạt động chi đầu tư xây dựng cơ bản Sau khi xác định được các vấn đề trọng tâm, KTV có thể đánh giá mức độ quan trọng của vấn đề kiểm toán, tác động dự kiến khi kiểm toán theo phụ lục 3.6 Phụ lục 3.6:Bảng đánh giá mức độ quan trọng của các hoạt động chi tại Bộ X c2/ Đánh giá rủi ro kiểm toán Xác định được các loại rủi ro (rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát và rủi ro phát hiện) cũng như mức độ rủi ro (cao, thấp, trung bình) gắn với tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả tại mỗi khâu của mô hình hoạt động chi tại Bộ (sơ đồ 3.2) để quyết định nội dung cần được chú ý khi kiểm toán. * Đánh giá rủi ro tiềm tàng sẽ liên quan đến mô hình hoạt động ở phần b (mục 3.2.4.1): trong đó đầu vào liên quan đến tính kinh tế, quy trình hoạt động liên quan đến tính hiệu quả, đầu ra và kết quả liên quan đến tính hiệu lực. * Đánh giá rủi ro kiểm soát cần phân tích các thủ tục kiểm soát đã được thiết kế đối với từng hoạt động trong sơ đồ 3.2 để đánh giá tác động của rủi ro kiểm soát lên hoạt động. Rủi ro kiểm soát trong chi ngân sách : - Về chi ngân sách: nhiệm vụ chi lớn nhưng trình độ cán bộ quản lí tài chính, ngân sách còn hạn chế gây lãng phí, chi không đúng đối tượng. - Về chi đầu tư XDCB: thất thoát trong các giai đoạn chi đầu tư rủi ro trong thủ tục tạm ứng thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc NN 141 * Đánh giá rủi ro phát hiện được dựa trên cơ sở đánh giá rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm soát tại Bộ. Mức độ rủi ro phát hiện được xác định giúp định hướng được mục tiêu kiểm toán và nội dung kiểm toán. Rủi ro phát hiện trong chi Ngân sách Bộ - Cơ chế quản lí và điều hành Ngân sách Nhà nước về cơ bản đã thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nhưng do cơ chế, chính sách quản lý của Nhà nước còn phức tạp trong khi việc thanh tra, kiểm tra. Do đó, trong quá trình kiểm toán cần thực hiện đối chiếu hóa đơn, chứng từ thanh toán; chứng kiến kiểm kê tài sản, vật tư, hàng hóa; kiểm toán hiện trường * Rủi ro kiểm toán sẽ dựa trên những đánh giá tổng quát về sự xuất hiện của rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm soát. Mức độ rủi ro này có liên quan trực tiếp đến quy trình kiểm toán chi NSNN mà KTV áp dụng, do đó rủi ro này luôn tồn tại Các bằng chứng về rủi ro kiểm toán trong hoạt động chi tại Bộ bao gồm: - Không đạt được mục tiêu hiệu quả Ngân sách đề ra - Mức độ chi tiêu phát sinh quá lớn so với nhiệm vụ được giao, không tiết kiệm được các khoản khoán chi - Có sự mở rộng hoạt động hoặc chức năng nhiệm vụ - Mối quan hệ giữa các trách nhiệm chi bị chồng chéo. d, Xác định mục tiêu kiểm toán Xác định mục tiêu KTHĐ: là xác định tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng Ngân sách cho chi tiêu từ nguồn vốn NSNN - Đánh giá, nhận định sự phù hợp của chủ trương, mục tiêu chi của Bộ trong niên độ kiểm toán, các năm trước có liên quan với các chủ trương chung của Chính phủ; đánh giá tác động của chi gắn với chức năng, nhiệm vụ của Bộ ở tầm vĩ mô. Việc đánh giá mục tiêu kiểm toán này rất khó, nhưng rất quan trọng và cần thiết trong kiểm toán chi đồng thời nó đề cao vai trò của cơ quan KTNN. - Đánh giá công tác lập và phân bổ dự toán, tình hình thực hiện dự toán chi trong năm tài chính, xác định nguyên nhân tăng giảm so với dự toán đầu năm, làm cơ sở chọn mẫu kiểm toán chi tiết và đánh giá công tác quản lý điều hành và sử dụng NSNN của Bộ. - Đánh giá những bất cập trong cơ chế quản lý đầu tư XDCB, các chế độ 142 chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi thường xuyên của các Bộ và đề xuất giải pháp. - Đánh giá tình hình thất thoát, lãng phí trong chi, trách nhiệm của lãnh đạo Bộ và đơn vị dự toán; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp khắc phục. - Kiến nghị xử lý trách nhiệm của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu đơn vị trong quản lý, sử dụng các nguồn lực tại cơ quan khi có các sai phạm được phát hiện trong quá trình thực hiện kiểm toán; - Đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống KSNB đối với hoạt động chi của Bộ; - Qua kiểm toán, đề xuất các ý kiến nhằm cải tiến, nâng cao hiệu quả hoạt động được kiểm toán; - Đánh giá tính tuân thủ của hoạt động chi của Bộ về pháp luật Ngân sách, chế độ quản lý chi tiêu tại Bộ; - Cung cấp thông tin cho các đối tượng liên quan (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT, KBNN) về tình hình và kết quả thực hiện hoạt động của Bộ để các cơ quan chức năng này thấy được tính kinh tế, tính hiệu lực và tính hiệu quả thực tế của các quyết định (đặc biệt là các quyết định và chủ trương về Ngân sách), các hoạt động nhằm rút kinh nghiệm cho kỳ tới hoặc ra quyết định điều chỉnh; Trong KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại mỗi Bộ cần chú ý mục tiêu cụ thể như : Đối với chi thường xuyên: tập trung và một số khoản chi trọng yếu sau: - Chỉ quản lý hành chính, và chi theo nhiệm vụ hoạt động của Bộ - Việc tạo lập và sử dụng các nguồn để cải cách tiền lương. Đối với chi đầu tư phát triển - Việc đầu tư xây dựng có đúng với chủ trương đường lối của Nhà nước không? - Hoạt động xây dựng có đúng với quy hoạt của Ngành và địa phương không? - Hoạt động phê duyệt đầu tư, phê duyệt mức đầu tư, dự toán, giá trúng thầu có theo trình tự quy định không? Chất lượng thẩm tra phê duyệt có chính xác so với chế độ quản lý đầu tư không? - Công tác bố trí kế hoạch vốn đầu tư có đúng với quy định về quản lý đầu tư không? Có đầy đủ hồ sơ không? Vốn bố trí có đủ để dự án hoàn thành không? - Đối với các dự án đầu tư có sử dụng vốn vay thì có đúng với luật NSNN quy định không? - Công tác thẩm tra phê duyệt dự án hoàn thành có đảm bảo tiến độ thời gian 143 không? Chất lượng phê duyệt có phù hợp với chế độ quản lý đầu tư XD không? e,Trao đổi với đơn vị được kiểm toán về kế hoạch kiểm toán và chuyên gia về tiêu chí đã xây dựng. Trưởng đoàn kiểm trao đổi, thảo luận với đơn vị được kiểm toán về lịch trình hoạt động, về những tìm hiểu về đơn vị giúp đoàn kiểm toán nhận thức đúng đắn về các vấn đề liên quan đến đơn vị được kiểm toán. Tiến độ và kết quả của cuộc kiểm toán sẽ được nâng cao nếu đoàn kiểm toán có sự hợp tác của ban lãnh đạo đơn vị và là yếu tố tốt để cuộc kiểm toán hiệu quả Mặt khác, cần thuê chuyên gia có chuyên môn về lĩnh vực lập dự toán Ngân sách, lĩnh vực đầu tư xây dựng thảo luận về tiêu chí kiểm toán trong giai đoạn lập kế hoạch giúp tăng độ tin cậy và khả năng được chấp nhận của tiêu chí kiểm toán. Đồng thời, nếu cần thiết cần đào tạo, cập nhật kiến thức cho KTV. f, Lập kế hoạch thu thập bằng chứng kiểm toán Kế hoạch thu thập bằng chứng kiểm (ECB) là một công cụ lập kế hoạch được thiết kế để hỗ trợ đoàn kiểm toán trình bày các chiến lược kiểm toán theo một cách logic bằng cách chỉ ra mối liên hệ giữa các yếu tố, đồng thời nhận biết ngay từ rất sớm các trở ngại có thể có của cuộc kiểm toán. Bên cạnh đó, ECB cũng được sử dụng để trao đổi các yếu tố chính của kế hoạch kiểm toán tới người soát xét chất lượng kiểm toán, lãnh đạo đơn vị phụ trách cuộc kiểm toán và lãnh đạo KTNN theo phụ lục 3.7 Phụ lục 3.7: Mẫu thu thập bằng chứng kiểm toán được sử dụng trong lập kế hoạch cuộc KTHĐ g, Xây dựng chương trình kiểm toán Chương trình kiểm toán được xây dựng cần phải có tính linh hoạt; cần phải thường xuyên xem xét tính phù hợp của chương trinh kiểm toán. Sau khi đã bắt đầu giai đoạn thực hiện kiểm toán, chương trình kiểm toán cũng có thể được xem xét, điều chính lại nếu thực tế thực hiện cho thấy nguồn bằng chứng được chỉ ra trong chương trình kiểm toán là không hiện hữu, hoặc kỹ thuật và thủ kiểm toán được thiết kế trong chương trình kiểm toán đã không còn phù hợp nữa theo phụ lục 3.8 Phụ lục 3.8: Chương trình kiểm toán 3.4.1.2. Nhóm giải pháp thứ hai:Hoàn thiện giai đoạn thực hiện kiểm toán Đây là giai đoạn đoàn kiểm toán đưa ra các phát hiện liên quan để đánh giá 3Es 144 trong hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ phù hợp với mục tiêu, tiêu chí, nội dung và chương trình kiểm toán đã xây dựng ở giai đoạn chuẩn bị. Cần bổ xung công việc đánh giá hiệu lực của hệ thống KSNB, thu thập và phân tích bằng chứng trong khi thực hiện kiểm toán, trao đổi thông tin với đơn vị trong khi kiểm toán a, Đánh giá hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ Sơ đồ 3.5: Đánh giá hiệu lực KSNB đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Đánh giá hiệu lực KSNB cần chú ý đến yếu tố tác động đến hoạt động và kết quả của các quy chế kiểm soát như: đặc thù quản lý, cơ cấu tổ chức, nhân sự Để đánh giá kiểm soát hoạt động nội bộ: KTV có thể đưa ra các câu hỏi Về quy chế hoạt động lập, thực hiện và quyết toán Ngân sách Về hiệu lực, độ tin cậy của của hệ thống KSNB Nhận thức và quản lý rủi ro kiểm soát Độ tin cậy của KSNB đáp ứng mục tiêu kiểm toán - Hoạt động quản lý, tuân thủ ngân sách chi tiêu từ nguồn vốn NSNN - Hiệu lực kiểm soát các nguồn lực chi Sử dụng các dữ liệu đáng tin cậy Xác định rủi ro kiểm soát Đánh giá lại quy tình lập Ngân sách, phân tích báo cáo quyết toán NS Dữ liệu không tin cậy không dùng được Dữ liệu không tin cậy vẫn dùng được Không Có Có `Không 145 Đánh giá hiệu quả của chương trình kiểm toán nội bộ, tổ chức công tác kế toán b/ Thu thập bằng chứng kiểm toán Trên cơ sơ kế hoạch thu thập bằng chứng ở mục f , KTV tiến hành thu thập bằng chứng thích hợp với nội dung và tiêu chí kiểm toán. Bằng chứng kiểm toán giúp xây dựng được các phát hiện để đưa ra kết luận, kiến nghị kiểm toán để giải quyết các tồn tại trong hoạt động của đơn vị. Trong KTHĐ, mối quan tâm đầu tiên của KTV, thông qua việc sử dụng các chứng từ tài chính và hoạt động thực hiện nhiệm vụ chức năng của Bộ , KTV xác minh: - Liệu với nguồn lực tài chính Bộ được giao có thể và có thực hiện tiết kiệm (kinh tế) được không ? - Liệu hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ đó có được sử dụng hiệu quả không ? - Liệu những mục tiêu của hoạt động chi có đạt được một cách hữu hiệu không? * Phỏng vấn, điều tra Một quy trình phỏng vấn chuẩn cần được thực hiện tuần tự theo các bước sau: (1) tạo bầu không khí với người được phỏng vấn; (2) giới thiệu và tóm tắt nội dung chính với người được phỏng vấn; (3) thu thập thông tin cơ bản về người được phỏng vấn; (4) đặt câu hỏi; (5) tóm tắt và chú giải; (6) kết thúc phỏng vấn với người được phỏng vấn; (7) ghi chép. Và lập mẫu nhật ký phỏng vấn theo phụ lục 3.9 Phụ lục 3.9: Mẫu nhật ký phỏng vấn Phụ lục 3.10: Mẫu phiếu điều tra của KTV khi KTHĐ chi tiêu từ NSNN tại Bộ * Xem xét tài liệu thu thập Bằng chứng dạng tài liệu bằng bản cứng hoặc bản mềm là hình thức phổ biến nhất của bằng chứng kiểm toán.. Trong giai đoạn thực hiện kiểm toán, khi đã có các tiêu chi kiểm toán, KTV tìm kiếm và kiểm tra đối với các tài liệu giúp cung cấp bằng chứng cho thấy các tiêu chí đã được đáp ứng hoặc có thiếu sót đáng kể. Các tài liệu dưới dạng như báo cáo, các nghiên cứu hay đánh giá về hoạt động của đơn vị đều là bằng chứng dạng thứ cấp. Do vậy việc xác nhận và chứng thực bằng chứng trong giai đoạn thực hiện kiểm toán là rất cần thiết theo phụ lục 3.11 Phụ lục 3.11: Mẫu danh mục các tài liệu thu thập 146 * Quan sát trực tiếp Một trong những cách tốt nhất để theo dõi và tìm hiểu về một hoạt động thực sự đang diễn ra đó là quan sát trực tiếp hoạt động đó. Phương pháp quan sát giúp KTV thu thập được các bằng chứng dạng vật chất. Phương pháp này thực sự hữu ích khi cần thu thập bằng chứng về việc người thực hiện có tuân thủ đứng quy trình hay không theo phụ lục 3.12, phụ lục 3.13 Phụ lục 3.12 : Mẫu quan sát trực tiếp Phụ lục 3.13 :Bảng ghi chép quan sát hoạt động chi tiêu c, Trao đổi thông tin với đơn vị trong khi thực hiện Ngoài việc liên hệ với đơn vị trong quán trình lập kế hoạch kiểm toán. Kiểm toán viên cần trao đổi với đơn vị về tiêu chí đã xây dựng để xem trên thực tế kiểm toán còn phù hợp không? Việc thu thập phỏng vấn tìm bằng chứng cách nào cho hiệu quả ? Việc trao đổi sẽ tăng cường sự hợp tác của đơn vị làm cho quá trình thực hiện được nhanh chóng hiệu quả. Có thể tổ chức bằng một hội nghị để bản thân các thành viên trong đoàn kiểm toán và bộ phận thực hiện chức năng của đơn vị biết chi tiết đầu mối quan hệ công tác. Từ đó, còn giúp cho đơn vị được kiểm toán hiểu rõ hơn và có thể góp ý về cách tác nghiệm cũng như khả năng thu thập bằng chứng, tiếp cận hồ sơ hệ thống dữ liệu. 3.2.4.3 Nhóm giải pháp thứ ba: Hoàn thiện giai đoạn lập và phát hành báo cáo kiểm toán Đây là giai đoạn đoàn kiểm toán phản ánh kết quả, những ý kiến đánh giá và kết luận kiểm toán phù hợp với mục tiêu kiểm toán vào báo cáo bằng văn bản. Kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các bộ có những phát hiện đa dạng hơn cuộc kiểm toán Ngân sách của Bộ, phạm vi hoạt động rộng hơn là phạm vi số liệu kế toán; do đó cần phải được thảo luận nhiều hơn để giải quyết các quan điểm về tiêu chí, nội dung kiểm toán cũng như mục tiêu đạt được a, Giai đoạn chuẩn bị lập dự thảo báo cáo kiểm toán * Đề xuất thêm công việc: Tổng hợp kết quả phát hiện kiểm toán (1) Phân tích, tổng hợp thực trạng kiểm toán để chỉ ra phát hiện kiểm toán và xác định nguyên nhân, tác động của các phát hiện này 147 Căn cứ vào mỗi tiêu chí kiểm toán đối với hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN, KTV hoạt động cần tập hợp các bằng chứng về mô hình hoạt động ở sơ đồ 3.4. Từ đó, KTV so sánh giữa thực trạng với tiêu chí kiểm toán để đánh giá mức độ đạt được tiêu chí theo các mức: đạt, đạt được một phần và không đạt. Trên cơ sở so sánh các bằng chứng kiểm toán có liên quan với tiêu chí kiểm toán và có thể thực hiện thêm công việc như đã nêu ở trên, KTV trình bày các phát hiện hay nhận xét về: Hiệu quả hoạt động hoặc chỉ ra những tồn tại, hạn chế cũng như bản chất và mức độ nghiêm trọng của chúng; cá nhân, đơn vị chịu trách nhiệm liên quan. KTV cũng có thể chỉ ra nguyên nhân và tác động của những hạn chế này. Phát hiện, nhận xét sẽ là cơ sở để KTV rút ra kết luận cho mỗi tiêu chí kiểm toán và/hoặc nội dung kiểm toán. Để có kết luận phù hợp, KTV phải sử dụng xét đoán chuyên môn. Các phát hiện kiểm toán cần được trình bày theo từng tiêu chí để đưa ra nhận định về việc đạt được hay chưa đạt được như tiêu chí đề ra, tác động đến hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN nếu kiến nghị được thực hiện. (phụ lục 3.14) Phụ lục 3.14: Bảng tổng hợp kết quả kiểm toán b, Giai đoạn đôn đốc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán Đánh giá tác động của kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ trong kiểm tra thực tế việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán Đối với lĩnh vực Ngân sách là lĩnh vực rất quan trọng đối với phát triển của đất nước, nhất là chi tiêu từ NSNN thì hoạt động kiểm tra thực hiện kiến nghị càng cần thiết và gần như bắt buộc. Đặc biệt lưu ý; khi bố trí nguồn lực kiểm tra cần lưu ý đến quy mô cuộc kiểm toán trước đó, số lượng kiến nghị, và cần có nhân lực là thành viên của cuộc kiểm toán... Khác với loại hình kiểm tra trong các cuộc kiểm toán khác, kiểm tra thực tế việc thực hiện kiến nghị KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN cần bổ xung công việc: đánh giá tác động của KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại Bộ (xuất phát từ mục đích ban đầu của KTHĐ là giúp cải thiện hoạt động tại đơn vị được kiểm toán). Để đo lường cuộc KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN hiện nay, KTNN phải đánh giá hành động sửa chữa, khắc phục của Bộ, các đơn vị dự toán cấp dưới để tiết kiệm nguồn chi, nâng cao hiệu quả chi tiêu , đáp ứng các mục tiêu NS trong năm tài chính sau 148 Tác động kiểm toán có thể đánh giá dưới dạng định tính như giải quyết các vấn đề về tiêu chí : đạt, không đạt, đạt một phần (như phần thực trạng tiêu chí ở chương 2) hay nâng cao chất lượng dịch vụ công mà Bộ thực hiện. Mặt khác, đánh giá tác động mang tính định lượng như tiết kiệm được các khoản chi cụ thể bằng con số, đánh giá hiệu quả hoàn thành nhiệm vụ chi theo chức năng của Bộ bằng phần trăm. Tuy nhiên, trong khi đánh giá tác động, KTNN cần có sự tham vấn của chuyên gia NS, đơn vị được kiểm toán để đảm bảo tính đúng đắn và thực tế của tác động kiểm toán vì để đo lường mức độ tác động cần sự đánh giá cẩn trọng. 3.3. ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP 3.3.1 Đối với Chính phủ Chính phủ với tư cách là cơ quan chủ quản, quản lý các Bộ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hợp lý một cách có hệ thống các tiêu chuẩn, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách; đảm bảo tính thống nhất, phù hợp với thực tế làm cơ sở cho việc tính toán, tổng hợp, kiểm tra trong quá trình xây dựng dự toán và lập báo cáo quyết toán Ngân sách; Bổ sung dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật về chế tài đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật của luật NSNN, luật KTNN, xử lý nghiêm đối với những đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của KTNN để đảm bảo hiệu lực hoạt động kiểm toán và sự nghiêm minh của pháp luật. Định kỳ hàng năm, Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ cần mời lãnh đạo và các cơ quan của Chính phủ nghe Tổng KTNN thông báo kết quả kiểm toán NSNN và việc thực hiện kiến nghị của KTNN. Bổ sung quy định về công khai những đơn vị không thực hiện nghiêm túc kiến nghị của KTNN. 3.3.2. Đối với Kiểm toán Nhà nước Thứ nhất: KTNN cần hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý cho phù hợp. Hoàn thiện các quy định, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ, cách thức tổ chức kiểm toán của KTNN về kiểm toán 3Es. Chọn lọc các hướng dẫn của các cơ quan kiểm toán tối cao có bề dày kinh nghiệm thực tiễn kiểm toán để nghiên cứu, kết hợp với thực tiễn hoạt động tại Việt Nam để ban hành các hướng dẫn cho phù hợp. Đặc biệt, 149 KTNN cần nhanh chóng xây dựng ban hành quy trình về KTHĐ, hệ thống hồ sơ mẫu biểu áp dụng khi KTHĐ nói chung và KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN nói riêng. Thứ hai: Vụ tổng hợp, Vụ tổ chức cán bộ phối hợp với Trung tâm Khoa học và bồi dưỡng cán bộ của KTNN, tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ KTV trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm đào tạo của INTOSAI, ASOSAI và các nước có điều kiện phát triển và sự hỗ trợ của các chuyên gia nước ngoài; tăng cường sử dụng các chuyên gia nước ngoài trong KTHĐ để tư vấn xây dựng tiêu chí, củng cố bằng chứng kiểm toán, phân tích đánh giá Hoàn thiện quy định về sử dụng chuyên gia (trên cơ sở quy chế sử dụng cộng tác viên được ban hành tại quyết định 161/QĐ-KTNN ngày 7/3/2012 của Tổng KTNN) nhằm lực chọn chuyên gia có đủ năng lực, phẩm chất đạo đức.Tăng cường mở rộng hợp tác quốc tế, tranh thủ sự hỗ trợ kỹ thuật, nguồn lực của các chuyên gia quỹ kiểm toán toàn diện Canada, các các tổ chức kiểm toán tối cao các nước để đào tạo các KTV nòng cốt, vừa triển khai kiểm toán, vừa xây dựng chính sách. Thứ ba: Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán. Xây dựng bộ cơ sở dữ liệu, thông tin, phần mềm lưu trữ thông tin về các cuộc kiểm toán hoạt động nhằm chia sẻ thông tin trong nội bộ KTNN được đầy đủ, nhanh chóng vừa nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát chất lượng, vừa tiết kiệm thời gian, hơn nữa phục vụ công tác tổng hợp số liệu trong KTHĐ như: - Xây dựng và tập huấn các phần mềm KTHĐ để hỗ trợ công tác kiểm toán, từ đó rút ngắn được thời gian kiểm toán những hoạt động có thể hỗ trợ được bằng công nghệ và tăng thời gian kiểm tra thực tế tại đơn vị. Thứ tư: KTV hoạt động nói chung và KTV thực hiện các cuộc KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ cần được phát triển các kỹ năng, được khuyến khích phát triển và từ đó thúc đẩy cải tiến chất lượng hơn nữa. Tất cả các KTV cần thành thạo chuyên môn tương xứng với nghiệp vụ của mình. KTNN cần tuyển dụng cán bộ có trình độ phù hợp, áp dụng các chính sách và thủ tục quy trình để phát triển và đào tạo cán bộ của mình nhằm thực thi có hiệu quả các nhiệm vụ; xây dựng các văn bản hướng dẫn thực hiện các cuộc kiểm toán. Các KTV thực hiện KTHĐ cần được đào tạo đạo đức nghề nghiệp để làm việc với sự 150 chính trực, vô tư, khách quan, chuyên môn và chuyên nghiệp. Để đáp ứng những yêu cầu đó, KTV kiểm toán hoạt động cần có học vấn phù hợp và có kinh nghiệm trong điều tra đánh giá. Thứ năm: Cuộc KTHĐ đòi hỏi KTV phải có trình độ nhất định. Ví dụ cần có học vấn tốt về khoa học xã hội, các phương pháp đánh giá/ điều tra khoa học. Kiến thức chuyên sâu của các lĩnh vực chức năng khác nhau mà sẽ được kiểm toán; thực tế là rất cần thiết. Trong khi các kỹ năng hiện tại về Kế toán- kiểm toán báo cáo tài chính lại không phải luôn luôn cần thiết trong KTHĐ hoặc đánh giá hiệu quả của một chương trình dự án. Bên canh đó yếu tố then chốt để phát triển chuyên môn là học hỏi thông qua hoạt động kiểm toán thực tiễn. - Trình độ đối với các cán bộ thực hiện các cuộc KTHĐ bao gồm: + Kiến thức về các phương pháp áp dụng trong KTHĐ và trình độ học vấn, kỹ năng và kinh nghiệm cần thiết để áp dụng các kiến thức này. + Kiến thức về các cơ quan, chương trình và chức năng thuộc chính phủ + Kỹ năng nói và viết trong giao tiếp rõ ràng, hiệu quả Các kỹ năng riêng có phụ thuộc vào tính chất của cuộc kiểm toán cụ thể như : thống kê, công nghệ thông tin, kỹ thuật vv hoặc kiến thức chuyên gia về chủ đề kiểm toán có liên quan Thứ sáu: KTNN cần chú ý hơn về công tác kiểm soát chất lượng và quản lý đoàn/ tổ KTHĐ. KTHĐ là sự nỗ lực của cả nhóm vì nó liên quan đến những nội dung phức tạp. Thực hiện KTHĐ trong cơ quan công vụ có nhiều đặc điểm và yêu cầu khác so với KTBCTC và KTTT, do đó việc quản lý và tổ chức đoàn kiểm toán đòi hỏi có sự nghiên cứu và hoàn thiện. Mặt khác cách tiếp cận KTHĐ được thực hiện theo từng mục tiêu, tiêu chí nên đòi hỏi đoàn kiểm toán cần làm tốt khâu chuẩn bị kiểm toán. Thứ bảy: Cuộc KTHĐ cần được xác định rõ ràng, phương pháp tiếp cận cuộc kiểm toán thiết thực. Việc tổ chức kiểm toán cần thỏa mãn các yêu cầu chung của việc quản lý tố công việc/ hoạt động kiểm toán. KTHĐ phải được tiến hành một cách kỹ lưỡng nhằm thu thập đầy đủ bằng chứng phù hợp và tin cậy để bất cứ ai khác nếu dựa vào đó cũng đi đến những kết luận tương tự như trong báo cáo KTHĐ. Điều này đòi hỏi phải có sự xét đoán tốt khi quyết định mục tiêu kiểm toán, 151 kiểm toán cái gì và khi nào, cách tiếp cận và phương pháp, phạm vi kiểm toán, những vấn đề cần báo cáo và kết luận kiểm toán tổng quát. Thứ tám: Việc trao đổi hiệu quả với đơn vị được kiểm toán và với các chuyên gia trong các lĩnh vực khác nhau là quan trọng trong suốt quá trình kiểm toán. Tương tự như vậy, những người lãnh đạo quản lý công tác kiểm toán hoạt động phải luôn thận trọng. Điều quan trọng là cơ sở thực tiễn của những điều mô tả, phân tích và kiến nghị cuối cùng phải chính xác. Báo cáo phải khách quan và cân đối với giọng văn đúng mực nhằm mục đích tăng thêm giá trị sử dụng cho Chính phủ. Thiết lập mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, các Bộ; tạo môi trường thông tin với các bên liên quan để nhận được các ý kiến phản hồi, đảm bảo chất lượng hoạt động. 3.3.3. Đối với các Bộ Xây dựng và hoàn thiện hơn nữa hệ thống văn bản pháp luật và quản lý về kinh tế, cải cách tài chính, hành chính công. Chỉ đạo, giám sát việc thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đã nêu trong biên bản kiểm toán tại các đơn vị được kiểm toán; Khẩn trương xây dựng và ban hành quy chế hoạt động và đánh giá hiệu quả hoạt động tại đơn vị nhằm quy định cụ thể trách nhiệm, cơ chế phối hợp, báo cáo; ban hành thống nhất quy trình và mẫu biểu thực hiện hoạt động; ban hành quy trình về việc đôn đốc thực hiện các kiến nghị, giải pháp đã nêu trong kết quả hoạt động. Khẩn trương triển khai hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động giám sát tài chính; xây dựng quy chế vận hành hệ thống bao gồm cơ chế cung cấp thông tin, cơ chế công khai thông tin, cơ chế phân tích, tổng hợp và báo cáo; Hướng dẫn bộ phận thực hiện xây dựng tiêu chí đánh giá phù hợp với tình hình thực tế theo từng thời kỳ và đặc thù của hoạt động; Thống nhất với Bộ liên quan về cơ chế phối hợp giữa các bộ với nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ hoạt động. Đồng thời, chấn chỉnh công tác giám sát hoạt động đảm bảo tuân thủ đúng quy trình lập kế hoạch giám sát; triển khai hoạt động ở đơn vị, triển khai đầy đủ các hình thức hoạt động, ; tuân thủ thời gian lập, gửi báo cáo hoạt động và Báo cáo kết quả hoạt động; thực hiện hướng dẫn xây dựng và giao chỉ tiêu kế hoạch đảm bảo phù hợp với thực tế và đặc thù đơn vị; tính toán chỉ tiêu thực 152 hiện và áp dụng các yếu tố loại trừ theo đúng quy định; tăng cường kiểm tra, đôn đốc đảm bảo thực hiện đầy đủ các giải pháp, kiến nghị theo kết quả hoạt động. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Trong chương 3 luận án đã trình bày định hướng phát triển kiểm toán hoạt động, định hướng xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động của KTNN; yêu cầu của việc hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ NSNN tại các Bộ do KTNN thực hiện. Dựa trên cơ sở lý luận và tìm hiểu thực trạng, luận án đã đề xuất các nhóm giải pháp có tính đồng bộ nhằm hoàn thiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ Ngân sách Nhà nước tại các Bộ do KTNN thực hiện. Đồng thời luận án cũng nêu rõ điều kiện để thực hiện giải pháp từ phía Chính phủ, KTNN và từ phía các Bộ. 153 KẾT LUẬN Thời gian qua, với nỗ lực của chính phủ trong việc nâng cao hiểu quả chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của các Bộ, cải cách hệ thống hành chính Nhà nước; cùng với sự cố gắng của các Bộ, kết quả của quá trình cải cách hiệu quả hoạt động sử dụng, quản lý tài sản Nhà nước. Chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ đã tạo ra nguồn tài chính quan trọng thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế; tạo ra các tác động lan tỏa lớn. Tuy nhiên, trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, việc quản lý sử dụng tài sản Nhà nước, thực hiện chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ còn nhiều hạn chế, thiếu sót nhất định dẫn đến tình trạng việc sử dụng Ngân sách còn dàn trải, kéo dài và hiệu quả thực hiện chức năng nhiệm vụ còn thực sự chưa cải cách được nhiều ; các hiện tượng tiêu cực trong chi Ngân sách còn khá phổ biến làm ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý và thất thoát Ngân sách. Với chức năng là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm toán, được giao kiểm toán các Bộ, ngành và ngân sách địa phương ; KTNN cần phải đưa ra những ý kiến đánh giá, nhận xét về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của hoạt động/ chương trình/dự án.... Để thực hiện mục tiêu đó, Kiểm toán Nhà nước cần phải tiến hành kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách tại các Bộ như là một yêu cầu cấp thiết trong thực tiễn. Xuất phát từ thực tiễn kiểm toán hoạt động hiện nay, Luận án “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ” đã giải quyết được một số vấn đề sau: Thứ nhất: Hệ thống hóa, phân tích lý luận chung về chi tiêu từ nguồn vốn NSNN, kiểm toán hoạt động trong lĩnh vực công do KTNN thực hiện. Làm rõ những vấn đề về tiêu chí, nội dung, phương pháp và quy trình kiểm toán. Nghiên cứu kinh nghiệm kiểm toán của Kiểm toán tối cao một số nước, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm, cho KTHĐ chi tiêu Ngân sách tại Bộ do KTNN thực hiện Thứ hai: Bằng kết quả khảo sát mô tả thực trạng, luận án đã phân tích đánh giá thực trạng KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách để đánh giá thực trạng kiểm toán hoạt động chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách trong các cơ quan quản lý cấp Bộ về những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. 154 Thứ ba: từ những hạn chế trong công tác KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn Ngân sách, kết hợp với lý luận đã được hệ thống hóa và kinh nghiệm của kiểm toán tối cao một số nước; luận án đã đề xuất những giải pháp có tính đồng bộ nhằm khắc phục những bất cập đã nêu và đưa ra các điều kiện thực hiện giải pháp. Trong đó có 4 nhóm giải pháp chính: Nhóm giải pháp hoàn thiện tiêu chí KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Nhóm giải pháp hoàn thiện quy trình KTHĐ đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN Tuy nhiên, do tính bảo mật cũng như phức tạp của thông tin kiểm toán nên NCS không nhận được hết câu trả lời cũng như số phiếu phát ra. Bên cạnh đó, chưa có nghiên cứu nào nghiên cứu chuyên sâu về KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của Kiểm toán Nhà nước . Mặc dù, NCS đã cố gắng nhưng do tính chất mới mẻ của kiểm toán hoạt động, mỗi hoạt động phải xây dựng tiêu chí kiểm toán riêng cũng như sự đa dạng của hoạt động chi Ngân sách, tính phức tạp của quy trình chi tiêu Ngân sách và cơ chế phân bổ Ngân sách ở nước ta; nên luận án không thể tránh khỏi những tồn tại nhất định. NCS hy vọng kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần xây dựng được các tiêu chí, nội dung, phương pháp và quy trình của một cuộc KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện trong thời gian tới; đồng thời là tài liệu tham khảo trong học tập, nghiên cứu về KTHĐ nói chung, KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN do KTNN thực hiện nói riêng NCS xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của tập thể GVHD, sự đóng góp ý kiến của các nhà khoa học và những người quan tâm đến nghiên cứu của luận án!