Luận văn Bội chi ngân sách nhà nước và thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

2008: 4,86%, DT năm 2009: 6,24%) trong khi GDP và thu nhập bình quân đầu người trong giai đoạn này tăng trưởng khá. Rõ ràng vai trò điều tiết thu nhập mà Nhà nước hướng tới khi xây dựng sắc thuế này là chưa thực hiện được. Đối với các khoản thuế GTGT và thuế TNDN thực tế sự “ăn chia” tiền thuế của Nhà nước giữa cán bộ quản lý thuế với doanh nghiệp là rất phổ biến. Việc quản lý công sản, đặc biệt là tài nguyên đất thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, điều này đã làm hạn chế việc khai thác nguồn lực tài chính phục vụ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phục vụ chiến lược tăng trưởng và giảm nghèo, tạo áp lực cho cân đối NSNN. 2.2. Thực trạng chi ngân sách 2.2.1. Kết quả chi trong những năm gần đây Trong năm 2009, tổng chi NSNN từ đầu năm đến 15/12/2009, Tổng cục Thông kê ước tính bằng 472.630 nghìn tỷ đồng đạt 96,2% dự toán năm, trong đó chi đầu tư phát triển bằng 95,2% (riêng chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng 93,4%); chi phát triển sự nghiệp kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý Nhà nước, Đảng, đoàn thể bằng 99,6%; chi trả nợ và viện trợ bằng 102,7%. Sự gia tăng đầu tư của Chính Phủ trong năm 2009 chủ yếu tập trung cho ngành giao thông vận tải, xây dựng phát triển cơ sở hạ tầng và đầu tư cho y tế. Tính riêng nguồn vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước cho ngành giao thông đạt hơn 30 nghìn tỷ đồng năm 2009, và dự kiến trong năm 2010 tiếp tục giải ngân đầu tư với lượng vốn lên tới 70 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng gần 10% GDP. 24 2.2.2. Kỷ luật tài khóa và phân bổ nguồn lực Trên cơ sở thu NSNN hàng năm tăng trưởng khá nên từ năm 2005 đến năm 2008, tổng chi NSNN hàng năm tăng khoảng 22% , một mức tăng khá cao, đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc cơ cấu lại các khoản chi để có thể phân bổ hợp lý hơn giữa các loại hình chi tiêu, giữa các ngành, các lĩnh vực. So sánh với mức gia tăng nguồn thu nội địa 23,66% trong giai đoạn 2004-2007, thì tốc độ gia tăng của chi NSNN hàng năm vẫn nhỏ hơn. Như vậy, nguồn lực trong nước đã được tận dụng tốt hơn, thể hiện chất lượng công tác điều hành NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, chi NSNN tăng với tốc độ cao (năm 2006: 17,27%; năm 2007: 23,61%, năm 2008: 24,55%) Chi NSNN qua các năm (đơn vị: nghìn tỷ) 2004 2005 2006 2007 ƯTH 2008 DT 2009 DT 2010 Chi NSNN 214176 262697 308058 380785 474280 491300 582200 % Tốc độ tăng chi NSNN 18,21 22,65 17,27 23,61 24,55 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 1 Quy mô chi ngân sách của Việt Nam hiện nay vào hơn 30% GDP và gần gấp đôi so với con số tương ứng của Thái Lan, Singapore và Philippines. Đây thực sự là một thách thức lớn đối với cân bằng ngân sách trong những năm tới đối với Việt Nam. 25 Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên của NSNN 2005 2006 2007 ƯTH 2008 BQ % Tốc độ tăng chi TX 22,55 22,31 26,50 28,25 24,90 % Tốc độ tăng ĐTPT 19,79 11,54 18,07 12,94 15,59 % Chi TX/Tổng chi 50,37 52,54 53,77 57,06 53,44 % Chi ĐTPT/Tổng chi 30,15 28,68 28,08 25,60 28,13 % Chi ĐTPT/GDP 9,63 9,23 9,40 8,24 9,13 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 2 Chi thường xuyên tăng với tốc độ lớn trong những năm gần đây (từ mức 22,31% năm 2006 lên mức 26,5% và 28,25 các năm 2007 và 2008). Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển khá khác nhau giữa các năm (năm 2005 là 19,79% trong khi năm 2006 chỉ ở mức 11,54%). Có thể thấy, tốc độ tăng chi thường xuyên lớn hơn tốc độ tăng chi đầu tư phát triển. 26 Vể cơ cấu chi NSNN, chi thường xuyên chiếm tỷ lệ ngày càng cao trong tổng chi NSNN, từ 50,37% năm 2005 lên mức 53,77% năm 2007. Theo dự toán năm 2010, tỷ lệ này lên mức 57,64%, một mức khá cao. Do đó, trong thời gian tới, chi thường xuyên đòi hỏi phải được điều hành ở mức chi ổn định và vừa phải. Trong khi đó, tỷ lệ chi ĐTPT/Tổng chi có xu hướng giảm dần do những năm gần đây, nhu cầu chi thường xuyên của NSNN gia tăng, cùng với đó sự tham gia tốt hơn của nguồn vốn đầu tư từ khu vực nhà nước và dân cư trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ lệ ĐTPT/GDP tương đối ổn định, trung bình đạt 9,13%, ước tính năm 2008 đạt 8,24%. Qua các năm, tỷ lệ này lớn hơn tỷ lệ bội chi NSNN/GDP. Điều này chứng tỏ nguyên tắc cân đối NSNN được quy định trong điều 8 Luật NSNN được tôn trọng triệt để: “trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”. 2.2.3. Những thành tựu đạt được Kỷ luật tài khóa tổng thể được tôn trọng, phân bổ và sử dụng nguồn lực đã hợp lý hơn. NSNN tập trung vào những khoản chi cơ bản làm nền tảng phát triển kinh tế – xã hội, bố trí cho các các công trình dự án trọng điểm quốc gia, củng cố quốc phòng, an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa xã hội. Đã kịp thời bổ sung vốn cho nền kinh tế, chủ động thực hiện các biện pháp kích cầu và tiêu dùng, khuyến khích sản xuất kinh doanh và xuất khẩu. NSNN đã được phân bố theo hướng đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế nhằm phát huy mọi tiềm năng kinh tế của từng địa phương, từng vùng, đưa kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng các ngành có hàm lượng công nghệ kỹ thuật cao; chú trọng đầu tư cơ sở hạ tầng cho nông thôn, các vùng núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dan tộc ít người. Chi đầu tư phát triển tập trung cải tạo và xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, trọng yếu, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế - xã hội, khuyến khích đầu tư trong nước và nước ngoài. Chi thường xuyên đảm bảo cho hoạt động quản lý của nhà nước, củng cố quốc phòng an ninh, phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, nhất là chú trọng cho vùng sâu, vùng xa, vùng còn nhiều khó khăn. Thực hiện việc kiểm soát chi chặt chẽ nhằm từng bước nâng cao kỷ cương và hiệu quả các khoản chi NSNN. Đặc biệt, NSNN đã chú trọng đầu tư cho con người, góp phần thực hiện binh đẳng và công bằng xã hội. Chi ngân sách cho giáo dục là một trong những khoản mục chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi (năm 2005: 10,89%, năm 2006: 12,12%, năm 2007: 27 13,46%) và có tốc độ tăng nhanh nhất trong những năm gần đây (theo nguồn của Tổng cục thống kê: năm 2006 là 30,48%, năm 2007 là 44,04%), khẳng định chủ trương của Nhà nước coi giáo dục là quốc sách hàng đầu; đảm bảo chi cho phát triển xã hội, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo thông qua việc thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, nước sạch vệ sinh môi trường, chương trình Biển Đông hải đảo… Đồng thời, để hỗ trợ nhiệm vụ chi ngân sách khá nặng nề, sức ép tăng chi rất lớn, công tác quản lý tài chính đã mở rộng chủ trương xã hội hóa đầu tư, nhất là trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, mở rộng quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp, gắn quản lý kinh phí với quản lý con người, thúc đẩy tinh giản biên chế, đẩy mạnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. 2.2.4. Những mặt còn tồn tại Trong điều hành chi NSNN phải đảm bảo chi đúng, chi đầy đủ và chi kịp thời cho những khoản cần chi, nhưng ở đây xuất hiện vấn đề: Để đảm bảo chi đúng thì việc rà soát, đánh giá, phân loại đúng các khoản chi, xác định các khoản chi thuộc phạm vi chức năng NSNN phải đảm bảo vẫn còn gặp nhiều khó khăn, ang túng. Để có giới hạn chi đủ cần có định mức tiêu chuẩn phù hợp, nhưng hiện nay hệ thống này của ta còn rất lạc hậu, không thống nhất giữa nhiều ngành nhiều cấp. Chú trọng cho chi đầu tư phát triển là cần thiết, song, do cơ chế quản lý ngân sách theo đầu vào nên chưa tạo được sự phối hợp cân đối giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, dẫn đến tình trạng thiếu linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành: có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết; ngược lại đối với một số ngành khác. Chính sự thiếu phối hợp này đưa đến hiệu quả chi thấp. Chẳng hạn như, sự bất cập và chậm trễ trong hoạt động bảo dưỡng, cải tạo hệ thống thủy lợi và thoát nước đã làm xói mòn hiệu quả của nguồn vốn phân bổ trong lĩnh vực nông nghiệp. Xu hướng phổ biến hiện nay là chú trọng quá mức tới việc xây mới trong khi không quan tâm đúng mức tới việc bảo dưỡng và duy trì hệ thống tưới tiêu hiện có; trong khi đó, hoạt động bảo dưỡng và quản lý hệ thống thủy lợi và tưới tiêu không chỉ tạo ra nhiều việc làm mà còn giúp nâng cao năng suất nông nghiệp. Về chi lương, hiện nay quỹ lương của ta chiếm một tỷ lệ khá lớn trong tổng chi thường xuyên nhưng mức lương của cán bộ, công nhân viên rất thấp, đó là một bất hợp lý. Việc cải cách tiền lương chưa đáp ứng được yêu cầu, nhất là cải cách về tổ chức các cơ quan công quyền, cải cách về quy chế công chức, tinh giản biên chế nhằm trả lương 28 đúng với yêu cầu của công vụ, cho những người đủ khả năng đáp ứng yêu cầu công vụ của nhà nước. Một vấn đề nữa không kém phần quan trọng khi đánh giá tình hình phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính Nhà nước, đó là: chi NSNN vẫn chưa dứt bỏ hoàn toàn cơ chế bao cấp, không tính đến hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực tài chính Nhà nước. Tình trạng cấp vốn lưu động, gia hạn nợ đọng thuế hoặc khoanh nợ, đảo nợ, giảm nợ… cho các DNNN làm ăn thua lỗ vẫn tiếp tục diễn ra. Điều này, về lâu dài không những có hại cho chính doanh nghiệp mà còn tạo nên gánh nặng cho NSNN, vì những doanh nghiệp yếu kém thường thiếu sức cạnh tranh, không giải quyết được nợ nần dây dưa gây hại đến cả hệ thống ngân hàng. Bên cạnh đó, các hoạt động đầu tư bằng vốn NSNN không thật sự được công khai hóa, sự phân định trách nhiệm thiếu minh bạch, thiếu sự giám sát toàn diện từ công chúng, năng lực quản lý của các bộ ngành yếu kém không theo kịp xu hướng phát triển của nền kinh tế. Kết quả là tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB của NSNN diễn ra rất phổ biến. Và, một khi khoản chi không được sử dụng hiệu quả thì mục đích của việc vay nợ và khía cạnh tích cực của bội chi ngân sách sẽ không được phát huy. Tác động của việc này là làm gia tăng các nghĩa vụ nợ tương ang ho chính phủ, và do đó, gia tăng cả bội chi NSNN trong tương lai. 2.3. Phân cấp tài chính giữa các cấp ngân sách nhà nước Theo luật NSNN 2002, nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của mỗi cấp chính quyền đã được phân định khá rõ ang theo nguyên tắc: ngân sách Trung ương giữ các nguồn thu quan trọng và đảm nhận những nhiệm vụ chi chủ yếu; theo thời gian, ngân sách địa phương được mở rộng quyền tự chủ trong khai thác các nguồn thu tại chỗ để thực hiện các khoản chi quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ cho sự phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Kết quả là NSĐP từ chỗ chiếm trung bình 45% tổng chi NSNN giai đoạn 1997-2002 lên mức trung bình 52.4% giai đoạn 2003- 2007. Điều này tạo nền tảng cơ bản cho địa phương chủ động nhằm cân đối ngân sách tích cực hơn. 29 Biểu đồ 7 Phân cấp chi Ngân sách trung ương và địa phương qua các năm: 2003 2004 2005 2006 2007 NSTW 95,189 110,955 136056 161353 203344 NSĐP 85,994 103,221 126641 146705 177441 Tổng chi 181,183 214,176 262697 308058 380785 % NSTW 52,54% 51,81% 51,79% 52,38% 53,40% % NS ĐP 47,46% 48,19% 48,21% 47,62% 46,60% (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 3 Để thực hiện nhiệm vụ chi được phân cấp, cơ cấu nguồn thu phân định được chia thành 3 nhóm: các khoản thu 100% của NSTW; các khoản thu 100% của NSĐP; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương với ngân sách cấp tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh theo công thức: Tỷ lệ phần trăm (%) = (A – B – C)/D Trong đó, A: tổng số chi ngân sách địa phương; B: tổng số thu địa phương được hưởng 100%; C: phần mà địa phương được hưởng từ tổng số thu phân chia giữa Trung ương và địa phương; D: tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTW với ngân sách tỉnh. Sau khi tỷ lệ phân chia được xác định, sẽ được giữ ổn định từ 3 – 5 năm. 30 Trường hợp tỷ lệ này lớn hơn 100% thì địa phương sẽ được hưởng toàn bộ số thu phân chia theo tỷ lệ, phần còn thiếu sẽ được cấp bổ sung. Trường hợp tỷ lệ này là 100% nghĩa là tỉnh tự cân đối. Trường hợp tỷ lệ này nhỏ hơn 100% thì NSTW sẽ điều tiết bớt nguồn thu phát sinh trên địa bàn địa phương này. Như vậy, ngân sách trung ương phải thực hiện nhiệm vụ cân đối cho các ngân sách cấp tỉnh, hay thực tế là phải bao cấp cho các tỉnh không thể tự đảm bảo được chi ngân sách với số chi NSĐP lớn hơn tổng số thu địa phương được hưởng 100% và số thu phân chia. Theo số liệu thống kê, trong giai đoạn 1996 - 2003 cả nước có trên 60 tỉnh – thành nhưng chỉ có 5 tỉnh – thành tự cân đối được ngân sách, trên 55 tỉnh thành còn lại trung ương phải cấp bổ sung. Sang giai đoạn từ năm 2004 đến nay, cùng với chính sách đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, địa phương được mở rộng quyền tự chủ hơn, một số loại thuế trước đây thuộc khoản thu 100% của NSTW, nay được chuyển thành khoản thu phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP, như: toàn bộ thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước. Hiện nay chỉ có 11 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tỉ lệ phân chia nhỏ hơn 100%, tức là không phải nhận trợ cấp từ NSTW, bao gồm: Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Đà Nẵng, Khánh Hòa, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Cần Thơ. 2.4. Bội chi ngân sách nhà nước 2.4.1. Mức độ bội chi ngân sách trong thời gian qua Năm 2009, nhằm ngăn chặn đà suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, bảo đảm an sinh xã hội, Chính phủ đã sử dụng gói kích cầu khoảng 145.000 tỷ đồng (tương đương 8 tỷ USD). Quốc hội đã đồng ý tăng bội chi từ 4,82% GDP lên dưới 6,9%. Ước bội chi ngân sách Nhà nước năm 2009 bằng 6,9% GDP, từ mức 87.300 tỷ đồng lên 115.900 tỷ đồng, tăng 28.600 tỷ đồng so với dự toán. Số tăng bội chi ngân sách Nhà nước được sử dụng toàn bộ cho đầu tư phát triển theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước, tập trung để thu hồi ứng chi của ngân sách Trung ương cho các công trình, dự án kích thích kinh tế đã được Quốc hội cho phép thực hiện. 31 Biểu đồ 8 Biểu đồ 9 Theo giới hạn mà Quốc hội đề ra, bội chi ngân sách tối đa được phép là 5% GDP/năm. Nhưng trên thực tế, quy định trên không áp đặt được kỷ luật đối với hoạt động chi tiêu ngân sách, bội chi ngân sách trong vài năm trở lại đây của Việt Nam luôn 32 vượt quá 5%.Vấn đề thực sự là với nền tài khóa quốc gia như hiện nay, nếu bội chi ngân sách cứ luôn vượt quá 5% GDP trong một thời gian dài sẽ nguy hiểm. Nếu không duy trì được sự lành mạnh trong cán cân tài khóa, không giảm bội chi ngân sách đến mức độ lành mạnh thì chắc chắn nó sẽ gây sức ép rất lớn lên việc điều hành kinh tế vĩ mô. 2.4.2. Nguyên nhân của bội chi ngân sách Nguyên nhân chủ quan của bội chi ngân sách thể hiện ở chính sách chủ động chấp nhận bội chi ngay khi lập dự toán để tăng cường nguồn lực cho xây dựng cơ sở hạ tầng, và khi chấp hành NSNN đã cố gắng kiểm soát được con số này để góp phần tạo đà cho tăng trưởng kinh tế. Nguyên nhân chủ quan còn thể hiện ở chính sách khai thác nguồn thu còn nhiều bất cập; chính sách phân bổ, sử dụng nguồn lực và cân đối giữa các khoản chi chưa hợp lí đưa đến tình trạng thất thoát, lãng phí. Chất lượng đầu tư công thấp: chất lượng của đầu tư công là một chỉ báo then chốt cho sự thành công của chính phủ trong cải cách. Những người hay nhóm có thế lực chính trị thường lợi dụng các dự án đầu tư công để trục lợi cá nhân và trở lên giàu có một cách bất chính. Khi đầu tư công trở thành đối tượng của các hành vi trục lợi thì một mặt mục tiêu của dự án đầu tư không được thực hiện, đồng thời gánh nặng chi phí sẽ được đặt lên vai của người dân và của nền kinh tế. Trên thực tế Việt Nam đang đánh mất một phần đáng kể nguồn lực của mình do lãng phí và tham nhũng. Quá nhiều tiền được chi cho các dự án thâm dụng vốn và hàng nhập khẩu, nhưng lại không đóng góp đúng mức cho tăng trưởng kinh tế. Quá nhiều tiền được chi cho các doanh nghiệp lớn của nhà nước với mục đích đầu cơ. Việc chi tiêu ang ơ sở hạ tầng công cộng thì không được ưu tiên đúng mức. Hiệu quả đầu tư thấp thể hiện ở chỉ số ICOR tăng. Hệ số ICOR tăng lên nhanh chóng: năm 2007 là 5,2; 2008 là 6,6 và 2009 đã tăng lên trên 8. Chỉ số ICOR của Việt Nam ở một mức rất cao không những so với các quốc gia mới nổi ở Châu Á mà còn cao so với các nước trong khu vực Asean. Đối với các nước đang phát triển, ICOR do các tổ chức quốc tế khuyến nghị nằm ở mức 3 lần, đây là mức đầu tư có hiệu quả và từ đó nền kinh tế có hướng phát triển bền vững. Nếu so sánh với các nước trong khu vực, ICOR của Việt Nam lớn gần gấp đôi, đồng nghĩa với hiệu quả sử dụng vốn thấp hơn một nửa. Ảnh hưởng của hội nhập quốc tế đưa đến sự cắt giảm thuế quan. Khi gia nhập WTO, nguồn thu từ thuế nhập khẩu của NSNN sẽ giảm xuống do cam kết cắt giảm 33 thuế quan. Theo cam kết gia nhập WTO, Việt Nam sẽ cắt giảm 22% thuế nhập khẩu so với mức hiện hành, thực hiện trong vòng 5 năm kể từ khi gia nhập WTO. Giá hàng hóa trên thế giới (nhất là giá nhóm hàng năng lượng, phân bón, Clinke, thuốc phòng chữa bệnh và phôi thép) tăng liên tục với tốc độ cao ảnh hưởng đến mức bội chi NSNN trên các giác độ: các hàng hóa xuất khẩu đạt giá cao hơn. Từ đó, thu NSNN từ hoạt động ngoại thương tăng nhưng các hàng hóa tăng giá mạnh lại là những vật tư đầu vào quan trọng mà chúng ta phải nhập khẩu với số lượng lớn kết quả là chi phí sản xuất của các doanh nghiệp tăng, làm giảm thu nhập chịu thuế của gần như tất cả các doanh nghiệp, nguồn thu NSNN từ thuế thu nhập doanh nghiệp giảm. 2.5. Quản lý nợ công Theo Luật Quản lý nợ công năm 2009, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Như vậy, các khoản vay như vay vốn ODA, phát hành trái phiếu chính phủ (trong cũng như ngoài nước), trái phiếu công trình đô thị, hay một tập đoàn kinh tế vay nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh đều được xem là nợ công. Nợ công nếu sử dụng khéo có thể phục vụ tốt cho phát triển đất nước, còn sử dụng kém hiệu quả có thể dẫn đất nước đến nợ nần chồng chất và thế hệ mai sau phải gánh trách nhiệm trả nợ. 2.5.1. Mức nợ công ở Việt Nam Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào tháng 5/2010, báo cáo cho thấy nợ chính phủ đang tăng cao: bằng 33,8% GDP năm 2007; 36,2% GDP năm 2008, 41,9% GDP năm 2009. Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội cảnh báo mức nợ chính phủ đã tăng sát mức trần cho phép. Cuối năm 2010, nợ chính phủ sẽ chiếm 44,6% GDP, do điều chỉnh tăng bội chi ngân sách lên trên 5% GDP (năm 2009 là 6,9% GDP và năm 2010 là 6,2% GDP), cùng với việc tăng phát hành trái phiếu chính phủ (trong hai năm 2009 và 2010 là 120.000 tỷ đồng). Mức nợ này, nếu đúng theo báo cáo, chỉ mới là nợ chính phủ, chưa phải là tổng mức nợ công vì chưa tính đến các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Theo khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tỷ lệ hợp lý với trường hợp các nước đang phát triển nên ở mức dưới 50% GDP, mặc dù, có khá nhiều nước tỷ lệ này lên đến trên 80% GDP. Nếu cộng hai khoản nói trên, nhất là những khoản vay của các tập đoàn được chính phủ bảo lãnh trong mấy năm vừa rồi, nợ công của Việt Nam có thể đã vượt trần 50%. 34 Tuy nhiên, báo cáo công tác quản lý nợ công của Bộ Tài chính ngày 30/11 tại hội nghị ngành tài chính cho hay, nợ công dự kiến đến cuối năm 2009 khoảng 44,7% GDP (trong đó nợ Chính phủ bằng 35,4% GDP, nợ được Chính phủ bảo lãnh bằng 7,9% GDP và nợ chính quyền địa phương là 1,4% GDP). Như vậy về cơ cấu nợ công, nợ Chính phủ chiếm 79,3%; nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 17,6% và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 3,1%. Trong nợ Chính phủ, nợ nước ngoài chiếm 60% (trong đó 85% là ODA); nợ trong nước chiếm 40%. Nếu tính ang 146 nghìn tỷ đồng và 1 tỷ USD trái phiếu Chính phủ, cùng với số vốn ODA tài trợ mới trong năm tới, đến hết năm 2010, tỷ lệ nợ công sẽ cao hơn nữa, có thể sẽ đạt mức 50% GDP. Như vậy chỉ xét về nợ Chính Phủ thì rõ ang hai con số 41,9% GDP mới được đưa ra và 35,4% GDP theo báo cáo của Bộ Tài chính đã có sự sai lệch rất lớn. Điều không cần bàn cãi là các tỷ lệ nợ công/GDP, nợ Chính Phủ/GDP cũng như nợ nước ngoài/GDP đã gia tăng rất nhanh trong những năm qua. Nếu tăng với tốc độ như vậy thì đúng là đáng lo ngại vì các tỷ lệ này không sớm thì muộn sẽ vượt mốc an toàn, dù dùng mốc nào chăng nữa. 2.5.2. Quản lý nợ công Trước đây việc quản lý nợ công được phân chia rất nhiều cơ quan nhà nước quản lý, cấp bảo lãnh cho doanh nghiệp vay nợ nước ngoài cũng phân cho nhiều cơ quan. Số liệu vì vậy không được cập nhật, không thống nhất. Nay Luật Quản lý nợ công đã tập trung công việc quản lý này về cho Bộ Tài chính, là một dịp để chúng ta rà soát, tính toán lại tất cả các khoản nợ công cũng như nợ nước ngoài của Việt Nam. Bộ Tài chính bước đầu đã có những thông tin công khai về nợ công trên website của mình, nhưng chưa đầy đủ, nhiều khi số liệu mâu thuẫn nhau và so với chuẩn mực quốc tế cần phải cải thiện hơn. Đáng tiếc cho đến nay bản tin công khai này chỉ mới dừng lại ở các khoản nợ nước ngoài chứ chưa phải toàn bộ nợ công và thông tin chỉ mới cập nhật đến hết tháng 6/2009. 35 (Nguồn: Bộ Tài Chính) Bảng 4 Theo Bộ Tài chính, ở thời điểm 30/6/2009 nợ nước ngoài của Việt Nam bằng 29,8 % GDP (23,6 tỉ Đô la). Từ tháng 6/2009 đến tháng 3/2010 Việt Nam đã ký thỏa thuận vay và bảo lãnh có giá trị tổng cộng khoảng 4,8 tỉ Đô la (1,205 tỉ Đô la với Ngân hàng Phát triển châu Á; 927 triệu Đô la với Ngân hàng Thế giới; 1,62 tỉ Đô la với Nhật Bản; và đã phát hành 1 tỉ Đô la trái phiếu quốc tế). Nếu giải ngân hết các khoản này thì nợ nước ngoài của Việt Nam có thể tăng lên khoảng 35% GDP. Luật Quản lý nợ công quy định Bộ Tài chính phải công khai thông tin về nợ công, “bao gồm tổng số dư nợ, cơ cấu nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương, số liệu vốn vay thực nhận và trả nợ hàng năm, các chỉ tiêu giám sát nợ chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia”. Do đó, trong thời gian tới, Quốc hội cần áp dụng luật và quyết định các chỉ tiêu như nợ công so với GDP, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP, trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước. 36 CHƯƠNG 3 CÁC GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT BỘI CHI NGÂN SÁCH 1. Các giải pháp kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.1. Các giải pháp mang tính kinh tế kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.1.1. Tiến hành tái cấu trúc nền kinh tế, đảm bảo tăng trưởng bền vững Thay đổi tư duy về mô hình tăng trưởng kinh tế, tăng trưởng kinh tế cần dựa trên nền tảng coi trọng chất lượng. Theo đó, trong dài hạn cần từ bỏ quan điểm phải đạt được tốc độ tăng trưởng nhanh theo chiều rộng, tăng trưởng nhờ tăng vốn đầu tư, khai thác tài nguyên thiên nhiên và sức lao động, mà chuyển dần sang mô hình tăng trưởng dựa vào tri thức và công nghệ. Thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Trước hết, tăng cường đầu tư cho khoa học công nghệ nhằm nâng cao trình độ khoa học công nghệ, nâng cao năng suất lao động và hiệu quả sử dụng vốn. Cần đầu tư có trọng tâm để tạo sự bứt phá của một số công nghệ cao có tác động tích cực đến sức cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế. Khuyến khích các tổ chức nghiên cứu khoa học tham gia trao đổi sản phẩm công nghệ trên thị trường. Nên sử dụng FDI như là xung lực để tạo hiệu ứng lan toả thúc đẩy công nghệ phát triển. Tiếp theo, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Đổi mới công tác quản lý nhà nước về đầu tư theo hướng loại bỏ tình trạng khép kín trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, tách chức năng quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh. Từ đó, tăng cường tính công khai, minh bạch và thực hiện đầu tư có hiệu quả, tránh dàn trải. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và thực hiện quản lý đầu tư theo quy hoạch. Khắc phục tình trạng tiêu cực, lãng phí, thất thoát trong đầu tư, tăng cường công tác giám sát đầu tư, kiểm tra, kiểm soát, phát hiện và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm quy định về quản lý đầu tư. Bên cạnh đó, cần tiếp tục tăng cường và nâng cao hiệu quả các chính sách khuyến khích đầu tư trong nước nhằm thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân. Đầu tư nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, coi đây là nhân tố chính quyết định tốc độ và chất lượng của tăng trưởng kinh tế. Đầu tư nâng cao chất lượng nguồn nhân lực thực chất chính là tăng cường đầu tư cho giáo dục - đào tạo. Giải pháp trước mắt đó là nâng cao trình độ văn hoá và trình độ nhận thức cho người lao động. Từng bước xây dựng và hoàn thiện các cơ sở dạy nghề hiện có theo hướng chuẩn hoá, hiện đại hoá. Cùng với đó, cần tiếp tục đổi mới và chuẩn hoá nội dung, chương trình đào tạo, giáo trình của các cơ sở đào tạo để tăng tính thực tiễn, sát với thực tế Việt Nam, theo kịp 37 tiến bộ khoa học kỹ thuật trên thế giới, đáp ứng nhu cầu của thị trường lao động trong nước và thế giới. Trong đó chú trọng hướng các nhà đầu tư nước ngoài thực hiện các dự án thuộc các lĩnh vực: đào tạo nghề, phát triển khoa học công nghệ, giáo dục đại học và sau đại học,…Các lĩnh vực này có khả năng tạo lợi nhuận cao cho các nhà đầu tư, đồng thời cần phát triển nhanh để đào tạo và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu CNH – HĐH đất nước. 1.1.2. Hoàn thiện chính sách cải cách khu vực công Trong nền kinh tế thị trường, Chính phủ không nên đảm đương mọi việc của xã hội mà nên chuyển bớt cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội thực hiện một số dịch vụ công. Do đó, mục đích của giải pháp này nhằm hướng vào việc xác lập quy mô khu vực công, phạm vi can thiệp nhà nước vào nền kinh tế cho phù hợp với năng lực quản lý và mức độ chi tiêu công. Từ đó tạo ra môi trường thuận lợi kích thích đầu tư cá nhân thay vì dựa vào quá nhiều vào đầu tư công để tạo ra tăng trưởng. Thứ nhất, đẩy mạnh chính sách cải cách, sắp xếp lại các DNNN, tạo ra môi trường kinh doanh bình đẳng giữa mọi thành phần kinh tế. Chính sách cải cách, sắp xếp lại DNNN (đặc biệt là cổ phần hóa DNNN) , tạo môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Xóa bỏ các khoản ưu đãi, bao cấp mà DNNN được hưởng từ đó giảm thiểu các nghĩa vụ chi đe dọa đến an ninh NSNN. Trong quá trình sắp xếp cũng cần đánh giá, định giá DNNN hợp lý tránh gây thất thoát tài sản nhà nước. Thứ hai, đẩy mạnh chính sách xã hội hóa, tăng cường tham gia của khu vực tư trong việc cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ công. Theo đó, những dịch vụ nào mà khu vực tư thực hiện tốt hơn khu vực công thì nên chuyển giao cho khu vực tư thực hiện. Khu vực kinh tế tư nhân với bản chất năng động và linh hoạt trong kinh doanh, đa dạng hóa các loại hình sản phẩm, dịch vụ. Hoạt động cung cấp hàng hóa dịch vụ công ở khu vực tư nếu được khai thác tương xứng với tiềm năng không chỉ khơi dậy nguồn lực của khu vực tư nhân phục vụ đầu tư và phát triển kinh tế mà còn loại bỏ đi hàng hóa, dịch vụ công được cung ứng với chất lượng kém, không đáp ứng nhu cầu xã hội, làm cho bội chi giảm xuống. Cụ thể, Nhà nước nên đưa các đơn đặt hàng cung ứng dịch vụ công đấu thầu công khai nhằm lựa chọn đơn vị sản xuất và cung ứng dịch vụ công tôt nhất. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh chính sách xã hội hóa trong khu vực cung ứng dịch vụ công nhằm gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân vào hoạt động này trên cơ sở xây dựng những định chế ổn định và khuôn khổ pháp lý thích hợp. Hợp tác, 38 liên doanh, liên kết với các nhà đầu tư tư nhân trong việc cung ứng điện, nước, vận tải, vệ sinh công cộng ... Mở rộng đẩu tư các dự án theo hình thức BOT (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao), BTO (Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh) và BT (Xây dựng - Chuyển giao). Nhà nước có chiến lược quy hoạch tổng thể các dự án về xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng trong ngắn hạn cũng như dài hạn, công khai và kêu gọi vốn đầu tư từ khu vực tư nhân. Đồng thời lấy góp ý, phản hồi từ công chúng về việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, hoàn thiện chất lượng cung ứng, nâng cao trách nhiệm, minh bạch, so sánh, đối chiếu với các dịch vụ khác. 1.2. Các giải pháp tài chính kiểm soát bội chi ngân sách nhà nước 1.2.1. Chuyển hướng thu ngân sách nhà nước theo hướng bền vững Trong cơ cấu thu NSNN, các nguồn thu từ dầu mỏ và các nguồn thu có liên quan đến hoạt động ngoại thương chiếm một tỷ trọng lớn, gây khó khăn trong việc dự báo và hoạch định chính sách. Để đảm bảo tính bền vững thu NSNN trong thới gian tới cần phải dịch chuyển cơ cấu thu NSNN theo hướng tăng tỷ trọng các nguồn thu từ khu vực kinh tế tư nhân/GDP. Hoàn thiện hệ thống chính sách thuế. Hệ thống chính sách thuế Việt Nam hiện nay vẫn còn phức tạp và thiếu tính ổn định, làm cho chi phí quản lý thu thuế lớn, ảnh hưởng tới hiệu quả thu thuế, tạo điều kiện cho việc trốn thuế và bóp méo hệ thống thuế. Đồng thời, nó làm mất định hướng của nhà đầu tư, bóp méo sự lựa chọn của người sản xuất và vi phạm một nguyên tắc chung của thông lệ quốc tế là tính rõ ràng và có thể dự đoán trước của hệ thống chính sách thuế. Do đó, hệ thống chính sách thuế cần được hoàn thiện theo hướng mở rộng diện chịu thuế ( đặc biệt là thuế tiêu thụ đặc biệt), xác định các mức thuế suất hợp lý để người dân tự giác thực hiện. 1.2.2. Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Cần điều chỉnh cơ chế phân cấp NSĐP vừa đảm bảo các nguyên tắc cơ bản của Luật ngân sách VN, vừa đảm bảo tính hiệu quả của cả hệ thống ngân sách phù hợp với cơ chế thị trường có sự định hướng của nhà nước và điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta. Về mô hình và cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cần đảm bảo được các nguyên tắc và yêu cầu là: - Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW nhưng cần phải xác định rõ và tôn trọng vị trí độc lập của NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất. - Phân cấp NSĐP phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương. 39 - Phân cấp NSĐP phải rõ ràng và ổn định về nguồn thu và nhiệm vụ chi để tạo điều kiện cho các cấp ngân sách điều hành chủ động và độc lập. 1.3. Các biện pháp bù đắp bội chi ngân sách nhà nước 1.3.1. Vay trong nước Được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ. Trái phiếu chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ do Bộ Tài chính phát hành, có thời hạn, có mệnh giá, có lãi, Trái phiếu chính phủ gồm các loại ký danh và vô danh được phát hành dưới các hình thức: tín phiếu kho bạc , trái phiếu kho bạc và trái phiếu công trình, Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu ngắn hạn dưới một năm, huy động vốn để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước tạm thời trong năm tài chính. Trái phiếu kho bạc là loạt trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động vốn để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước, đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển trong kế hoạch ngân sách nhà nước được duyệt. Và trái phiếu công trình là loại trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động cho từng công trình cụ thể theo kế hoạch đầu tư của nhà nước. Việc phát hành trái phiếu Chính phủ là một biện pháp quan trọng để tập trung nguồn vốn cho ngân sách nhà nước. Bởi vì phát hành trái phiếu không làm tăng thêm lượng tiền cần thiết lưu thông trên thị trường, không làm tăng sức mua chung của xã hội, chủ động trong đầu tư, và nhờ hình thức này mà nhà nước có thể tập trung vốn cho việc xây dựng cơ cở hạ tầng và những công trình trọng điểm thúc đẩy sản xuất phát triển. Tuy nhiên, việc phát hành trái phiếu cần phải chú ý là không thể dùng biện pháp hành chiùnh quá nhiều để phát hành trái phiếu một cách bắt buộc, cũng không thể quy định thời gian hoàn trả quá dài. Theo kinh nghiệm của một số nước, việc phát hành trái phiếu Chính phủ sẽ ảnh hưởng đến việc tăng lãi suất, nhất là lãi suất thực, và vì thế giá cả có xu hướng gia tăng. Mặt khác, nếu Chính Phủ tăng cường vay nợ trong nước, số tiết kiệm của dân cư giảm, sẽ ảnh hưởng đến đầu tư của khu vực tư nhân ,và vì thế hạn chế sự đóng góp của các thành phần kinh tế khác vào sự phát triển kinh tế. Trong thời gian tới, vay nợ trong nước cần chú ý tới: - Cắt giảm trái phiếu chính phủ kỳ hạn 1 năm và 2 năm, thay vào đó phát hành trái phiếu chính phủ 5 năm 10 năm. Gắn dự án đầu tư với từng loại trái phiếu cụ thể, có kế hoạch chủ động trả nợ. - Phát triển thị trường trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu doanh nghiệp, nâng cao thanh khoản. Thị trường trái phiếu đã được hình thành thông qua các sở giao dịch chứng khoán, tuy nhiên đối tượng trao đổi chủ yếu 40 vẫn là các tổ chức, giao dịch với khối lượng lớn, cá nhân chưa tiếp cận làm cho họ không muốn nắm giữ trái phiếu; ngoài ra cần phát triển thị trường chứng khoán phái sinh có nguồn gốc từ trái phiếu. Điều này một phần giảm thiểu rủi ro và chi phí quản lý nợ công trung và dài hạn. Chính phủ linh hoạt trong việc vay nợ để bù đắp bội chi, bớt đi chi phí dịch vụ nợ. Cải thiện hiệu quả trong việc phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong tài trợ bội chi NSNN, tuân thủ cơ chế quan hệ giữa con nợ và chủ nợ đúng theo quy luật thị trường. - Tôn trọng nguyên tắc những khoản tạm ứng từ NHNN để bù đắp sự mất cân đối tạm thời của NSNN cần phải được hoàn trả lại trong năm tài chính. Có như vậy mới không gây khó khăn cho NHNN trong việc điều hành chính sách tiền tệ 1.3.2. Vay nợ nước ngoài Để bù đắp thiếu hụt ngân sách dành cho chi đầu tư phát triển kinh tế, khi vay trong nước không đáp ứng đủ. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ có 3 loại: vay từ nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA), vay ưu đãi của các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế ( Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát tiển Châu Á , Quỹ tiền tệ quốc tế) và vay bằng việc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ phải hướng vào các nguồn lớn và có lãi suất ưu đãi. Khoản vay này ở nước ta chiếm vị trí quan trọng trong nguồn bù đắp bội chi ngân sách. Từ năm 1993 đến nay, tỉ lệ vay nợ Nhà nước có xu hướng tăng do Nhà nước đã thực hiện các bước xử lý nợ thích hợp, góp phần vào việc bình thuờng hoá quan hệ với các nước chủ nợ, đồng thời tiềm năng phát triển kinh tế của nước ta trong vài năm gần đây đã có sức thuyết phục tạo điều kiện cho Nhà nước vay được nhiều nguồn vốn ở các tổ chức khác nhau trên thế giới. làm cho nguồn vốn tăng nhanh, Nhà nước có điều kiện đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các ngành kinh tế trọng điểm tạo sức phát triển kinh tế một cách vững chắc. Tuy nhiên, vì đây là khoản vay nợ, do đó cần phải tính đến khoản thanh toán lãi và trả nợ gốc khi đến hạn. Các khoản vay nợ dù được tiến hành dưới hình thức nào (vay ưu đãi hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài) cũng cần tính đến hiệu quả sử dụng của đồng vốn đầu tư. Mặt khác, trong điều kiện một số loại ngoại tệ đang có xu hướng tăng giá, phải tính toán chặt chẽ mức vay, nhằm ngăn chặn rủi ro do biến động về tỉ giá hối đoái, gánh nặng nợ nần chồng chất. Đối với việc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài, tạo điều kiện cho Việt Nam tiếp cận với thị trường vốn quốc tế, và trong tương lai sẽ trực tiếp tham gia vào thị trường vốn, thị 41 trường chứng khoán với các nước trên thế giới. Tuy vậy, Nhà nước phải lưu ý đến việc tính toán chặt chẽ lãi suất, khả năng và hiệu quả của việc sử dụng vốn vay. Về vốn vay ODA cần đẩy nhanh tiến độ giải ngân trên cơ sở: xúc tiến thủ tục tiếp nhận và thực hiện sự án; tạo ra tương thích giữa ký kết hiệp định vay nợ với chuẩn bị nguồn lực yêu cầu vốn đối ứng; giải quyết vướng mắc trong giải phóng mặt bằng và tái định cư; nâng cao năng lực quản lý, kiểm tra, đánh giá. Việc phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường trái phiếu quốc tế là một việc làm mới mẻ song chính phủ đã đạt được thành công nhất định. Tuy nhiên cần phải cần thận trọng, nghiên cứu và chuẩn bị các yếu tố cần thiết cho việc lập kế hoạch phát hành trái phiếu nhằm đạt hiệu quả cao. Các yếu tố cơ bản cần phải đặc biệt quan tâm trong kế hoạch phát hành trái phiếu gồm: a. Cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia: Hệ số tín nhiệm là đánh giá khả năng về tài chính cũng như khả năng hoàn trả tiền gốc và lãi của chính phủ phát hành. Hệ số tín nhiệm không chỉ cần thiết đối với việc phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường tài chính quốc tế mà còn ảnh hưởng đến việc thực hiện các khoản vay thương mại. Với các nước phát triển hệ số tín nhiệm cao có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi cho các khoản vay thương mại. Còn đối với các nước đang phát triển, đang được hưởng ưu đãi qua các khoản vay ODA nên việc đưa ra hệ số tín nhiệm thấp có thể gây khó khăn cho các khoản vay thương mại, còn nếu càng cao thì thuận lợi cho vay thương mại nhưng ngược lại sẽ giảm đi những ưu đãi về vay ODA. Công tác đáng giá về hệ số tín nhiệm quốc gia được thực hiện bởi công ty xếp hạn tín nhiệm do Chính phủ lựa chọn thuê. Đồng thời, Chính phủ cần tiếp tục đẩy mạnh thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao hạng mức tín nhiệm như: + Điều hành chính sách tài khoá chủ động, hạn chế thâm hụt ngân, kiềm chế và kiểm soát lạm phát trong giới hạn hợp lý dưới hai con số. + Tiếp tục đổi mới về cơ chế quản lý điều hành theo định hướng kinh tế thị trường, đặc biệt là chính sách lãi suất và tỷ giá hối đoái + Tăng tốc cho tiến trình tái cấu trúc các doanh nghiệp nhà nước và hệ thống ngân hàng thương mại quốc doanh + Xây dựng dự trữ ngoại tệ quốc gia vững mạnh b. Lựa chọn đối tác bảo lãnh phát hành: Để nâng cao mức tín nhiệm của chủ thể phát hành trong quá trình tiếp cận nguồn vốn, cần thiết phải có người bảo lãnh phát hành. Thông thường có thể là một tập 42 đoàn tài chính hoặc một ngân hàng đầu tư có uy tín, có kinh nghiệm trên thị trường vốn quốc tế, đã từng giúp một số quốc gia trong khu vực phát hành. Việc lựa chọn sẽ thông qua phương thức đấu thầu cạnh tranh để đảm bảo có lợi nhất cho chính phủ phát hành. Vì vậy các định chế tài chính quốc tế, hoặc các ngân hàng lớn sẽ là tổ chức mà chúng ta lựa chọn làm nhà bảo lãnh phát hành. c. Phân tích diễn biến thị trường tài chính quốc tế: Một trong những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến giá cả của trái phiếu phát hành là tình hình lãi suất thực tế trên thị trường tài chính quốc tế tại thời điểm phát hành. Thông thường giá trái phiếu được tính dựa trên trái phiếu kho bạc của Mỹ, mà một trong những yếu tố cấu thành lãi suất trái phiếu kho bạc Mỹ là mức lãi suất cơ bản do Cục dự trữ liên bang Mỹ công bố. Ngoài ra, chính phủ phát hành còn phải tìm hiểu về quy mô, giá cả của các loại trái phiếu mới phát hành, cũng như dự tính quy mô của các đợt phát hành tiếp theo để có thể đánh giá chính xác mức cung trái phiếu trên thị trường. d. Chuẩn bị các tài liệu có liên quan đến việc phát hành trái phiếu: Yêu cầu về các loại tài liệu thông thường găn với hình thức phát hành. Trong trường hợp phát hành rộng rãi ra công chúng gồm cả các nhà đầu tư tư nhân, thì các yêu cầu về thủ tục đăng ký, niêm yết cũng như các tài liệu có liên quan rất khắt khe, bắt buộc phải cung cấp. Có thể kết luận rằng, phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường vốn quốc tế là một kênh huy động vốn hữu hiệu đối với nền kinh tế các nước đang phát triển. Cũng như mọi vấn đề điều tồn tại hai mặt, nguồn vốn dồi dào của thị trường vốn quốc tế đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ, nhưng cũng chính nguồn vốn này nếu không có những biện pháp quản lý sử dụng tốt sẽ gây những tác động đảo ngược, tiêu cực ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Vì vậy, để tiếp cận, khai thác nguồn vốn này Nhà nước cần thận trọng, nghiên cứu phân tích diễn biến tình hình thị trường tài chính quốc tế, nhu cầu và khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế, cũng như những nội dung cần thiết đảm bảo cho đợt phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường trái phiếu quốc tế thành công. 2. Đề xuất chính sách và các giải pháp hỗ trợ 2.1. Cải cách hành chính công và nâng cao năng lực quản lý Cải cách hành chính ở Việt nam được tiến hành nhiều năm nay với những bước đi, lộ trình khác nhau từ thấp tới cao. Bắt đầu là việc cải cách một bước thủ tục hành 43 chính trong việc giải quyết các công việc của cá nhân, tổ chức, đến cải cách một bước nền hành chính nhà nước với ba nội dung là: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức. Ngày nay cải cách hành chính đã chuyển sang một bước mới với bốn nội dung: cải cách thể chế hành chính; cải cách bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; cải cách tài chính công. Cải cách hành chính ở Việt Nam đã và đang được thực hiện góp phần cải cách hành chính công đó là: - Về thể chế hành chính đã sửa đổi, ban hành các Luật mới và các văn bản dưới luật về tổ chức bộ máy nhà nước; Sửa đổi bổ sung một số điều Pháp lệnh cán bộ, công chức; ban hành các nghị định để cụ thể hóa Pháp lệnh, cán bộ, công chức...Điều quan trọng là: các văn bản về tổ chức bộ máy nhà nước là đã quy định khá cụ thể quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, từng bước thể hiện sự phân cấp trong quản lý giữa Trung ương và địa phương; - Về bộ máy hành chính đã giảm dần các đầu mối quản lý, số lượng các cơ quan quản lý nhà nước đã giảm xuống đáng kể, thủ tuc hành chính được cải cách theo hướng "một cửa", mẫu hóa các văn bản hành chính, giấy tờ, công khai các thủ tục hành chính. Chính việc cải cách thủ tục hành chính này đã góp phần hạn chế sự sách nhiễu, phiến hà, tham những của các công chức hành chính trong khi giải quyết các công việc của công dân. Một vấn đề đang được quan tâm trong cải cách hành chính ở Việt Nam là vấn đề phân cấp trong quản lý nhà nước. Thực chất là việc chuyển dần các công việc, nguồn lực do chính quyền trung ương nắm giữ cho chính quyền địa phương các cấp một cách lâu dài, ổn định bằng các văn bản luật, dưới luật, nhằm mở rộng dân chủ, phát huy tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa phương. Trong xu hướng phân cấp bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương sẽ tập trung vào việc xây dựng chính sách, bảo đảm sự thống nhất về thể chế, việc giải quyết những vấn đề lớn của quốc gia. Từ đó, đẩy lùi tình trạng tham nhũng, giảm bớt độc quyền, giảm bớt tình trạng tùy tiện trong hoạt động quản lý của khu vực công, tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và trách nhiệm hậu quả. Thực hành nghiêm minh luật thực hành tiết kiệm và luật chống tham nhũng góp phần nâng cao hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN. 2.2. Phát triển hệ thống thông tin quản lý tài chính và hệ thống kế toán tài chính công 44 Việc triển khai Dự án Xây dựng Hệ thống thông tin Quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) đã được chính phủ nghiên cứu và bắt đầu thí điểm triển khai từ năm 2008. Đến năm 2010, hệ thống đã được triển khai đại trà, đem lại kết quả khả quan. Dự án Xây dựng Hệ thống thông tin Quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) của Việt Nam được đánh giá cao nhất trong số các dự án thuộc loại này do Ngân hàng Thế giới (WB) triển khai tại Đông Nam Á. Với mục tiêu: - Cơ quan tài chính có thể trực tiếp khai thác báo cáo thu chi ngân sách từ hệ thống, thay vì phải trông chờ vào cơ quan KBNN như hiện nay; - Quản lý được dự án ở tất cả các cấp. TABMIS sẽ hổ trợ việc phân bổ dự toán ngân sách, cập nhật dự toán ngân sách, giải ngân các khoản dự trữ ngân sách và lập dự toán ngân sách cho năm tiếp theo. TABMIS là một hệ thống thông tin quản lý tích hợp, được thiết kế theo hướng Mô hình kho bạc tham chiếu của WB và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), tiến dần đến kế toán dồn tích nhưng vẫn mang tính kế thừa và phù hợp với bối cảnh, điều kiện cụ thể của Việt Nam, đưa công tác quản lý ngân sách của Việt Nam tiến dần đến các chuẩn mực và thông lệ quốc tế, nâng cao tính minh bạch, khả năng hội nhập của nền tài chính công. Quá trình triển khai TABMIS yêu cầu một bước cải cách lớn về cơ chế quản lý, quy trình nghiệp vụ thu chi ngân sách Nhà nước và chế độ kế toán. Công việc này không hề đơn giản bởi hệ thống ngân sách của Việt Nam khá phức tạp, bao trùm lên cả 4 cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện và xã). Có lẽ đây là dự án TABMIS duy nhất trên thế giới bao trùm cả 4 cấp như vậy. Dự kiến trong năm trong năm sắp tới TABMIS kết nối với Bộ Kế Hoạch và Đầu Tư, các Bộ sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính các cấp (TW và địa phương), và các đơn vị sử dụng ngân sách tạo điều kiện phát huy hết hiệu quả của một hệ thống quản lý tích hợp ERP (Enterprise Resourses Planing – Hoạch định nguồn lực doanh nghiệp) với các quy trình ngân sách khép kín, tự động, thông tin quản lý tập trung, cung cấp báo cáo đầy đủ, toàn diện, kịp thời và minh bạch. 2.3. Đổi mới cơ chế quản lý quỹ, các định chế tài chính Phù hợp với bối cảnh chuyển đổi của nền kinh tế Việt Nam, bên cạnh NSNN còn có sự tồn tại của các quỹ, các định chế tài chính Nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Thực tế này đã tạo áp lực trực tiếp lên cân đối NSNN qua hai khía cạnh: (i) NSNN phải chi bổ sung, trợ cấp cho các quỹ, các định chế này; (ii) Phát sinh các 45 nghĩa vụ nợ dự phòng đối với NSNN. Do vậy trong thời gian tới, cùng với sự phát triển của kinh tế – xã hội và mức độ hội nhập quốc tế, hoạt động của các quỹ, các định chế tài chính Nhà nước ngoài ngân sách cần được cải tổ theo hướng: giảm dần số lượng và thị trường hóa hoạt động của chúng trên cơ sở thiết lập cơ chế quản lý có hiệu quả, minh bạch. Giải pháp này sẽ góp phần hỗ trợ cân đối NSNN tích cực trên các khía cạnh sau: - Tránh được tình trạng làm biến tướng nguồn vốn NSNN sang một dạng khác với cơ chế quản lý lỏng lẻo hơn, gây ra tình trạng thất thoát; - Giảm được rủi ro phát sinh nghĩa vụ nợ dự phòng cho chi tiêu NSNN, đảm bảo cho cân đối NSNN bền vững hơn và phù hợp với các cam kết hội nhập WTO mà Việt Nam đã ký kết với các thành viên của WTO. 2.4. Xác định mức bội chi ngân sách nhà nước trong bối cảnh hậu khủng hoảng Trong năm tài khóa 2010, Quốc hội cũng đã thông qua toàn bộ Nghị quyết với tổng số thu cân đối ngân sách Nhà nước là 461.500 tỷ đồng, bằng 23,9% GDP; tính cả 1.000 tỷ đồng thu chuyển nguồn năm 2009 sang năm 2010 thì tổng số thu cân đối ngân sách Nhà nước là 462.500 tỷ đồng.Tổng số chi cân đối ngân sách Nhà nước là 582.200 tỷ đồng; mức bội chi ngân sách nhà Nước là 119.700 tỷ đồng, bằng 6,2% GDP. Phương án điều chỉnh dự toán thu, chi, bội chi ngân sách năm 2010 không quá 6,2%GDP, theo Ủy ban Thường vụ Quốc hội được dựa trên cơ sở tăng thêm thu ngân sách Nhà nước 6.100 tỷ đồng. Bao gồm: tăng thêm thu từ dầu thô: 2.600 tỷ đồng, tương ứng với giá dầu thô tăng từ 65 USD/thùng lên 68 USD/thùng; tăng thu thêm từ hoạt động xuất nhập khẩu 2.500 tỷ đồng; tăng số thu chuyển nguồn từ năm 2009 sang năm 2010 so với số đã báo cáo Quốc hội 1.000 tỷ đồng và được tính vào cân đối ngân sách Nhà nước năm 2010. Đồng thời, tăng chi Chương trình Biển Đông hải đảo 38 tỷ đồng tương ứng với số giảm chi của Tập đoàn công nghiệp, than và khoáng sản Việt Nam (28 tỷ đồng); Tập đoàn dệt may Việt Nam (10 tỷ đồng); tăng chi cho Chương trình giảm nghèo 300 tỷ đồng. Dự toán ngân sách Nhà nước năm 2010 đã bố trí đủ nguồn lực để thực hiện điều chỉnh tiền lương tối thiểu lên mức 730.000 đồng/tháng, thực hiện từ 1/5/2010. Trước đó, những kế hoạch phát triển đầy tham vọng của Chính phủ như: phát hành trái phiếu Chính phủ tổng cộng 146 nghìn tỷ đồng trong nước và khoảng 1 tỷ 46 USD ra nước ngoài trong năm 2010, được cho là có thể khiến nợ công tăng lên nhanh chóng, đã được “mổ xẻ” tại diễn đàn Quốc hội. Và, một trong những kiến nghị thực hiện dự toán ngân sách năm 2010 được ủy ban nêu ra là: thận trọng với những dự án đầu tư đòi hỏi nguồn vốn ngân sách lớn. Đề nghị Chính phủ hạn chế việc khởi công những dự án mới nhằm tránh những rủi ro của việc không bố trí được nguồn vốn, nhất là trong điều kiện huy động vốn trên các thị trường tài chính trong nước và quốc tế chi phí rất cao và tiềm ẩn nhiều rủi ro, cũng như tác động trái chiều đến nền kinh tế. Ủy ban Tài chính - Ngân sách đề nghị, trong những năm tới mục tiêu giảm bội chi ngân sách Nhà nước phải được ưu tiên hàng đầu để đảm bảo tình hình tài chính quốc gia vững mạnh trong trung và dài hạn, góp phần kiểm soát lạm phát và đảm bảo ổn định vĩ mô. Vì vậy, cần tích cực rà soát lại các chính sách để đảm bảo thứ tự ưu tiên và giảm bội chi ngân sách một cách hợp lý. Đa số ý kiến trong ủy ban đề nghị Chính phủ trong những năm tới cần thực hiện bội chi ngân sách Nhà nước trong giới hạn 5% GDP đã được Quốc hội quyết định, lấy vấn đề hiệu quả sử dụng vốn vay làm mục tiêu quan trọng hàng đầu trong việc quản lý, điều hành chi ngân sách. 47 KẾT LUẬN Thâm hụt ngân sách không phải là hiện tượng mới mẻ mà phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, từ những nước công nghiệp phát triển đến những nước nghèo đang phát triển song mức thâm hụt mỗi nước là khác nhau. Nó là nguyên nhân gây nên hiện tượng lạm phát,nhập siêu...gây ảnh hưởng xấu đến nềnkinh tế,do đó đây là mối quan tâm sâu sắc của mỗi quốc gia. Thực ra về lý luận, thâm hụt ngân sách không phải hoàn toàn là tiêu cực.Theo kinh nghiệm nếu ở mức độ nhất định (dưới 5% năm ) thì nó còn có thể kích thích sản xuất.Cho nên ở các nước phát triển cũng chỉ cố gắng thu hẹp thâm hụt ngân sách nhà nước chứ chưa loại trừ được hoàn toàn. Có nhiều biện pháp tài trợ như phát hành tiền, vay trong nước,vay nước ngoài,cắt giảm chi tiêu..song chúng đều chứa những nhược điểm riêng có thể gây tác dụng phụ đến nền kinh tế.Để tài trợ thâm hụt ngân sách một cách có hiệu quả cần kết hợp đồng bộ nhiều biện pháp và nghệ thuật quản lý vĩ mô là phải hạn chế và trung hoà các mặt tiêu cực, đẩy mạnh mặt tích cực nhằm hạn chế những tác động xấu đến các mục tiêu kinh tế vĩ mô. Để tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, cần đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế và tuỳ vào đặc điểm mỗi nước mà nước đó sẽ đưa ra những chính sách cụ thể và thích hợp. 48