Luận văn Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN Mã số: 60.34.03.01 Đà Nẵng - 2018 Công trình được hoàn thành tại TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ, ĐHĐN Ngƣời hƣớng dẫn KH: PGS.TS. Trần Đình Khôi Nguyên Phản biện 1: GS.TS. Trương Bá Thanh Phản biện 2: PGS.TS. Lê Đức Toàn Luận văn được bảo vệ trước Hội đồng chấm Luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Kế toán họp tại Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng vào ngày 18 tháng 8 năm 2018 Có thể tìm hiểu luận văn tại: - Trung tâm Thông tin - Học liệu, Đại học Đà Nẵng - Thư viện trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng 1 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài Dự toán ngân sách là một bộ phận không thể thiếu trong các công cụ của kế toán quản trị. Dự toán là cơ sở để mỗi tổ chức dự tính các nguồn lực cần thiết để đạt được mục tiêu của tổ chức. Tại các chính quyền địa phương, lập dự toán là cơ sở để cân đối ngân sách hàng năm và do cơ quan tài chính chủ trì. Quá trình này đòi hỏi sự phối hợp của nhiều cơ quan, ban ngành tham gia vào quá trình xây dựng dự toán ngân sách theo định hướng phát triển kinh tế xã hội ở địa phương trong từng thời kỳ. Thành phố Đà Nẵng trong nhiều năm qua xác định lĩnh vực giáo dục là một trong những lĩnh vực quan trọng, góp phần xây dựng nguồn nhân lực có chất lượng cao cho quá trình phát triển thành phố. Để thực hiện mục tiêu đó, xây dựng dự toán ngân sách lĩnh vực giáo dục có ý nghĩa rất lớn. Tuy nhiên, mỗi một thời kỳ ngân sách mới đòi hỏi công tác lập dự toán phải có những điều chỉnh cho phù hợp. Luật ngân sách 2015 và những thay đổi trong thời kỳ ngân sách 2017-2020 đã làm công tác dự toán ngân sách trong lĩnh vực giáo dục có một số thay đổi. Tuy nhiên, sau gần một năm thực hiện những thay đổi này trong kỳ ngân sách mới, vẫn chưa có những báo cáo, đánh giá tổng kết ưu và hạn chế trong công tác lập dự toán. Hầu hết các nghiên cứu về lập dự toán trong lĩnh vực công vẫn đi vào đánh giá một cách chung chung chứ chưa có những đánh giá cụ thể về cách thức xây dựng định mức. Xuất phát từ tầm quan trọng, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công tác lập dự toán ngân sách cũng như vai trò của lĩnh vực giáo dục đào tạo tại thành phố Đà Nẵng, tác giả đã chọn đề tài “Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng” làm luận văn thạc sĩ của mình. 2 2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn hướng đến những mục tiêu chủ yếu sau:  Đánh giá thực trạng công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách đối với sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng.  Định hướng hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục tại thành phố Đà Nẵng 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục. Phạm vi nghiên cứu: Các đơn vị sự nghiệp thuộc sự nghiệp giáo dục do thành phố Đà Nẵng quản lý trong thời kỳ lập ngân sách 2017-2020, trong đó số liệu minh hoạ sử dụng chủ yếu trong năm 2018. 4. Phƣơng pháp nghiên cỨu Luận văn sử dụng phương pháp chuyên gia kết hợp với phân tích tài liệu để giải quyết mục tiêu nghiên cứu. Các tài liệu được phân tích là các qui định của Luật ngân sách và các văn bản hướng dẫn lập dự toán ngân sách hiện hành, áp dụng cho lĩnh vực sự nghiệp giáo dục. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn Luận văn có ý nghĩa thực tiễn để nâng cao chất lượng công tác lập dự toán tại các cấp chính quyền địa phương đối với một mảng chuyên ngành. 6. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục và tài liệu tham khảo, luận văn gồm có ba chương sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về dự toán ngân sách trong các tổ chức công 3 Chương 2: Thực trạng công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố đà nẵng Chương 3: Hoàn thiện công tác lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục của thành phố Đà Nẵng 7. Tổng quan tài liệu nghiên cứu CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TRONG CÁC TỔ CHỨC CÔNG 1.1. LẬP DỰ TOÁN – MỘT NỘI DUNG CÔNG TÁC KẾ TOÁN Ở CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.1.1. Khái niệm Có nhiều định nghĩa khác nhau về dự toán nhưng chung quy lại, dự toán chính là sự tính toán, dự tính hoạt động của doanh nghiệp trong một khoảng thời gian xác định trong tương lai. Dự toán không chỉ đề xuất các công việc cần phải thực hiện, mà còn chỉ rõ cách để thực hiện các công việc đó. Trong bối cảnh nguồn lực của bất kỳ tổ chức nào cũng có giới hạn, dự toán không chỉ được lập cho các doanh nghiệp mà còn áp dụng ở các tổ chức phi lợi nhuận, các đơn vị hành chính sự nghiệp, các chính quyền địa phương. Điều 4 của Thông tư 77/2017/TT-BTC về hướng dẫn chế độ kế toán ngân sách cũng đã nêu rõ: đối tượng của kế toán ngân sách gồm công tác lập dự toán và tình hình phân bổ dự toán kinh phí các cấp. Điều 7 của Thông tư này cũng qui định rõ nhiệm vụ của kế toán ngân sách gồm có cả dự toán thu và chi ngân sách. 1.1.2. Vai trò của dự toán trong công tác quản lý tài chính công 4 - Dự toán ngân sách là cơ sở để chính quyền địa phương phân bổ nguồn lực, qua đó thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. - Dự toán ngân sách là cơ sở để các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu theo kế hoạch đã xây dựng nhằm thực hiện các nhiệm vụ đã được phân công. - Dự toán ngân sách là cơ sở để quyết toán ngân sách ở các cấp chính quyền địa phương. - Dự toán ngân sách là cơ sở để đánh giá việc thực hiện dự toán, từ đó đề xuất hướng hoàn thiện công tác lập dự toán cho thời kỳ tiếp theo. 1.2. CÁC MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH 1.2.1. Mô hình thông tin từ trên xuống Mô hình thông tin từ trên xuống là mô hình mà các chỉ tiêu dự toán được định ra từ ban quản lý cấp cao của tổ chức, sau đó sẽ truyền xuống cấp quản lý trung gian. Sau khi cấp quản lý trung gian tiếp nhận sẽ chuyển xuống cho quản lý cấp cơ sở để làm mục tiêu, kế hoạch trong việc tổ chức hoạt động tại từng bộ phận trong tổ chức (Stepphen, 2001). 1.2.2. Mô hình thông tin từ dƣới lên Khi tiến hành lập dự toán bộ phận quản lý cấp cơ sở căn cứ vào khả năng và điều kiện của mình để tiến hành lập các chỉ tiêu dự toán, sau đó trình lên quản lý cấp trung gian. Quản lý cấp trung gian dựa trên số liệu của cấp cơ sở sẽ tổng hợp lại và trình lên quản lý cấp cao. Quản lý cấp cao dựa vào các chỉ tiêu dự toán của quản lý cấp trung gian kết hợp với tầm nhìn tổng quát toàn diện về hoạt động của tổ chức, cùng với việc xem xét các mục tiêu ngắn hạn, chiến lược dài 5 hạn để xét duyệt và thông qua dự toán. Khi dự toán sau khi được xét duyệt sẽ được sử dụng chính thức. 1.2.3. Mô hình thông tin phản hồi Mô hình thông tin phản hồi kết hợp các đặc trưng và ưu điểm của hai mô hình trên. Theo đó, chiến lược và kế hoạch trong năm được các nhà quản lý cấp cao phát thảo và chuyển xuống các cấp thấp hơn để có cơ sở xây dựng dự toán ngân sách. Trên cơ sở nhiệm vụ chung đã được giao, một bản dự toán được lập từ dưới lên và thảo luận để có bản dự toán cuối cùng. Bản dự toán này một lần nữa được chuyển xuống các đơn vị cấp thấp hơn để thực hiện trong năm tài chính đến. 1.3. CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA VIỆC LẬP NGÂN SÁCH 1.3.1. Lý thuyết qui chuẩn Lý thuyết qui chuẩn (normative theory) mô tả cách thức ra các quyết định về ngân sách và các công việc phải làm để xây dựng nền tảng cho việc phân bổ các nguồn tài chính giữa các hoạt động có tính chất cạnh tranh (Danziger 1978; Wildavsky 1979; Rubin 1990). Lý thuyết này nhằm xác định rõ phương thức mà các quyết định ngân sách cần phải thực hiện, bao gồm các dự định đổi mới lập ngân sách, theo đó phản ánh lợi ích trong đầu ra ngân sách hoặc các kết quả đạt được. Lý thuyết qui chuẩn về xây dựng ngân sách giải thích các hoạt động của chính phủ phải được thực hiện ở một thời gian cụ thể. Tuy nhiên, lý thuyết này không phản ánh phương thức quyết định ngân sách thực tế diễn ra như thế nào (Danziger 1978; Wildavsky 1979). 1.3.2. Lý thuyết mô tả Lý thuyết mô tả (descriptive theory) dựa trên các quan sát thực tế hay quá trình tham gia vào các hoạt động chung cộng đồng, qua đó dự toán ngân sách được xây dựng (Rubin 1990). Theo đó, những 6 khuyến cáo từ lý thuyết dựa trên đúc kết quan sát thực tiễn hơn là lý thuyết qui chuẩn, và các giải pháp đề xuất dựa vào việc quan sát thực tiễn hơn là giá trị của nó. Những học giả ủng hộ lý thuyết này cho rằng lý thuyết qui chuẩn không thực tiễn vì nó không quan tâm đến quyết định ngân sách được ban hành như thế nào (Lindblom 1959, 1979; Danziger 1978; Wildavsky 1979). Rubin (1990) cho rằng ngân sách là cái gì đó phức tạp và những gì cần làm là kiểm chứng lại khoảng trống giữa lý thuyết và thực tiễn, nếu không khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn có thể ngày càng rộng hơn đến mức không thể chấp nhận được. 1.4. CÁC PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH TẠI CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG 1.4.1. Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào Lập dự toán dựa trên các yếu tố đầu vào (Input based budgeting) hay lập dự toán theo từng khoản mục (Line item budgeting) là một nội dung truyền thống trong lập dự toán ngân sách. Bản chất của cách lập này là dựa vào nội dung kinh tế của các khoản chi của một tổ chức trong một năm tài chính. Quy định mục lục chi ngân sách ở nước ta có qui định về các khoản mục chi lập dự toán gồm những nội dung kinh tế sau:  Dự toán chi thanh toán cho cá nhân  Dự toán chi về hàng hóa, dịch vụ, nghiệp vụ chuyên môn. Cơ sở để lập dự toán là hệ thống định mức được xác lập cụ thể cho từng khoản mục dự chi (từng nguồn lực đầu vào) 1.4.2. Lập dự toán theo phƣơng pháp gia tăng Lập dự toán theo phương pháp gia tăng là một biến thể của phương pháp lập dự toán dựa trên từng khoản mục truyền thống, theo đó dự toán được lập trên cơ sở dự toán của kỳ trước hoặc kết quả 7 hoạt động thực tế kỳ trước với những điều chỉnh vào kỳ lập dự toán mới. Tỷ lệ điều chỉnh có thể liên quan đến một số yếu tố như lạm phát, hoặc tỷ lệ tăng giá bán hay chi phí dự kiến của từng khoản mục chi phí đầu vào (nếu có). 1.4.3. Lập dự toán theo mức không Lập dự toán trên cơ sở mức 0 (Zero based budgeting) được áp dụng nhằm khắc phục những hạn chế của dự toán trên cơ sở gia tăng bởi vì các nguồn lực tài trợ cho một chương trình nào đó không nhất thiết sẽ tiếp tục trong tương lai. Đối với hệ thống dự toán dựa trên mức 0, toàn bộ ngân sách bao gồm cả chương trình cũ và chương trình mới được đánh giá lại hàng năm, và tất cả các hoạt động đều về mức xuất phát điểm (mức 0) 1.4.4. Lập ngân sách theo chƣơng trình Lập ngân sách theo chương trình (the planning programs budgeting) tập trung vào sự lựa chọn của ngân sách trong số các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập dự toán ngân sách theo chương trình cần thực hiện các công việc chính sau:  Xác định mục tiêu của chương trình  Xác định các kết quả kỳ vọng của chương trình  Xác định dự toán các chi phí để đạt được kết quả của chương trình. 1.4.5. Lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra Đặc điểm lập ngân sách theo kết quả đầu ra: - Ngân sách được lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, hướng tới người thụ hưởng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; - Ngân sách được hợp nhất giữa kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển; 8 - Ngân sách được lập dựa trên nguồn lực được tính trong thời gian trung hạn. - Việc phân bổ ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược; - Cơ quan quản lý được trao nhiều trách nhiệm hơn trong quản lý chi tiêu công. 1.5. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH 1.5.1. Chiến lƣợc phát triển và kế hoạch hoạt động hàng năm Chiến lược phát triển tổ chức luôn là cơ sở quan trọng để định hướng các kế hoạch hàng năm của mỗi tổ chức. Ở các cấp chính quyền địa phương, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là cơ sở để xác định các mục tiêu, nhiệm vụ trong từng năm tài chính cho từng sở, ngành. Trên cơ sở đó, các kế hoạch hành động cụ thể được triển khai để xác định các nhiệm vụ chi và tiến hành xây dựng ngân sách. 1.5.2.Cân đối các nguồn lực của tổ chức Thông thường, các đơn vị cấp dưới khi lập dự toán thường xây dựng ở mức khá cao để có thể sử dụng các nguồn lực tài chính thuận lợi. Tuy nhiên, lý thuyết về kinh tế luôn chỉ ra sự khan hiếm về nguồn lực: từ con người đến cơ sở vật chất và tài chính. Trong điều kiện đó, khi lập dự toán ngân sách cần phải xem xét kỹ các nguồn lực hiện tại có đủ để đáp ứng khả năng thực hiện các nhiệm vụ chi trong tương lai hay không. Việc cân đối các nguồn lực thường gắn với quá trình lập dự toán theo mô hình từ dưới lên hoặc mô hình hỗn hợp. Trong trường hợp cân đối nguồn lực của tổ chức thì cần phải có sự thảo luận giữa các cấp thấp hơn và sự đối sánh với nguồn lực hiện có ở đơn vị. 9 1.5.3.Chất lƣợng đội ngũ lập dự toán Chất lượng nhân sự làm dự toán ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng dự toán (tính phù hợp, kịp thời.) vì con người tham gia vào việc xây dựng định mức, xác định các hoạt động, các kết quả, các chương trìnhđể làm dự toán. KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 Lập dự toán là một khâu trong chu trình quản lý ở mọi tổ chức, lượng hóa các mục tiêu cần đạt được và các nguồn nhân tài, vật lực cần sử dụng để đạt được mục tiêu đó. Dự toán không chỉ cần thiết trong các doanh nghiệp mà còn áp dụng trong các tổ chức công, các chính quyền địa phương. Luật ngân sách đã khẳng định lập dự toán là một phần trong công tác kế toán ở khu vực công. Lập dự toán được dựa trên nền hai lý thuyết chuẩn tắc và lý thuyết mô tả. Có nhiều cách thức để lập dự toán ở khu vực công, như: dự toán theo yếu tố đầu vào, dự toán trên cơ sở gia tăng, dự toán trên cơ sở mức không, dự toán theo chương trình và dự toán trên kết quả đầu ra. Mỗi cách thức dự toán đều có những ưu và hạn chế của nó; nhưng trên quan điểm là phải công khai, minh bạch và có tính kiểm tra. Việc lựa chọn cách thức lập dự toán nào cần phải quan tâm đến cân đối chi phí và lợi ích, trong đó khả năng của đội ngũ lập dự toán và khả năng kiểm soát của các cấp cao hơn là vấn đề cần phải xem xét. Đây là những nền tảng để đánh giá việc lập dự toán chi thường xuyên lĩnh vực sự nghiệp giáo dục trên địa bàn thành phố Đà nẵng. 10 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 2.1. ĐẶC ĐIỂM HOẠT ĐỘNG GIÁO DỤC DO THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG QUẢN LÝ 2.1.1. Mục tiêu phát triển về lĩnh vực giáo dục đào tạo của thành phố Đà Nẵng đến năm 2020 Phát triển ngành giáo dục và đào tạo thành phố nhằm xây dựng Đà Nẵng trở thành một trong những trung tâm giáo dục, đào tạo và nghiên cứu khoa học của khu vực miền Trung và cả nước. 2.1.2. Đặc điểm quản lý tài chính lĩnh vực giáo dục Công tác quản lý tài chính lĩnh vực giáo dục ở các cấp chính quyền địa phương liên quan đến nhiều cấp quản lý khác nhau và thường gắn liền với phân cấp quản lý nhà nước. Theo qui định hiện nay, đặc điểm quản lý tài chính thể hiện qua phân quyền như sau: Trách nhiệm của Hội đồng nhân dân thành phố: Trách nhiệm của UBND thành phố: Trách nhiệm của Sở Tài chính Trách nhiệm của Sở Giáo dục và Đào tạo Trách nhiệm của UBND cấp quận, huyện Trách nhiệm của Phòng Giáo dục và Đào tạo Trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp giáo dục (các trường học). 2.2. MÔ HÌNH LẬP DỰ TOÁN CHI NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TẠI TP ĐÀ NẴNG 2.2.1. Xây dựng định mức phân bổ ngân sách Việc lập dự toán trong lĩnh vực giáo dục theo hướng lập dự 11 toán theo khoản mục là chủ yếu, tức là dự toán trên cơ sở yếu tố đầu vào. Trong đó, yếu tố con người là yếu tố quan trọng nhất, chiếm 80% trong tổng dự toán chi thường xuyên giáo dục. Các khoản chi thường xuyên khác chiếm 20%, bao gồm chi về hàng hóa, dịch vụ, nghiệp vụ chuyên môn. Việc lập dự toán hợp lý hay không sẽ phụ thuộc vào số lượng lao động định biên trong ngành cũng như các hệ số tương ứng cho từng đối tượng lao động. 2.2.2. Lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục thành phố Đà Nẵng a. Mô hình lập dự toán Hội đồng nhân dân TP Ủy ban nhân dân TP Sở Tài chính TP Trường mầm non, Tiểu học, THCS Sở Giáo dục và Đào tạo TP Phòng Giáo dục và Đào tạo Trường THPT, TH chuyên biệt, TTGDTX Phòng Tài chính Kế hoạch /UBND quận 12 b. Trình tự lập dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục tại các đơn vị thuộc thành phố Đà Nẵng Tại các đơn vị thuộc Sở Giáo dục và đào tạo: Các trường trung học phổ thông trên địa bàn, Trường Trung học cơ sở Nguyễn Khuyến, các Trường chuyên biệt, Trung tâm giáo dục thường xuyên, mỗi đơn vị xây dựng dự toán chi sự nghiệp giáo dục của đơn vị mình, cụ thể như sau: - Chi con người: gồm dự toán chi lương, phụ cấp và các khoản trích theo lương trên cơ sở số người định biên được giao cho từng trường. - Chi cho hoạt động giảng dạy và học tập (chi khác): Trên cơ sở số chi con người đã tính, xác định số chi khác đảm bảo tối thiểu tỷ lệ qui định theo cơ cấu tổng chi con người và chi khác. Dự toán chi khác này được chi tiết ra dự toán chi cho từng tiểu mục chi hoạt động cụ thể. - Dự toán chi đối với các chương trình, Đề án, chính sách, nhiệm vụ đặc thù đã được cấp thẩm quyền phê duyệt thực hiện trong năm kế hoạch. Tại Sở Giáo dục và Đào tạo Công tác lập dự toán gồm các việc cụ thể sau: Thẩm định và tổng hợp dự toán từ các Trường THPT và các đơn vị trực thuộc gửi lên. Thực hiện việc lập dự toán bổ sung đối với các chính sách chi theo đối tượng (học sinh khuyết tật, gia đình chính sách, hộ nghèo..) như miễn giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập, Thực hiện việc lập dự toán kinh phí thực hiện các Đề án, chương trình đã được UBND thành phố phê duyệt hoặc có chủ trương thực hiện trong năm kế hoạch. 13 Tổng hợp dự toán chung về sự nghiệp giáo dục của toàn Sở và gửi về Sở Tài chính để thẩm định và tổng hợp. c. Trình tự lập dự toán chi thường xuyên tại các đơn vị sự nghiệp thuộc quận, huyện. Tại các Trƣờng mầm non, khối tiểu học, khối trung học cơ sở: Các trường mầm non công lập; khối các Trường tiểu học, Khối các trường Trung học cơ sở, mỗi đơn vị xây dựng dự toán chi sự nghiệp giáo dục của đơn vị mình. Nội dung và cách làm cũng tương tự như đối với dự toán ở các trường THPT thuộc Sở Giáo dục; trong đó tỷ lệ chi con người và chi khác cũng đảm bảo là 80% - 20% trong giai đoạn 2017-2020. Tại Phòng Giáo dục và Đào tạo: - Thẩm định và tổng hợp dự toán từ các trường mầm non, khối tiểu học, trung học cơ sở gửi lên. - Lập dự toán chi thực hiện các chính sách, chế độ theo số đối tượng, căn cứ số đối tượng và định mức chi cho các đối tượng theo quy định để xây dựng dự toán chi thực hiện chính sách - Lập dự toán chi thực hiện các Đề án, chương trình đã được UBND thành phố phê duyệt và giao nhiệm vụ thực hiện trong năm kế hoạch. - Dự toán sau khi tổng hợp chung, gửi Phòng Tài chính kế hoạch quận để thẩm định, tổng hợp. d. Tổng hợp, cân đối dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục tại Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng - Thẩm định cách tính dự toán chi con người: căn cứ định biên lao động được cấp thẩm quyền giao, bảng thanh toán lương thực tế tại thời điểm xây dựng dự toán cho năm kế hoạch để thẩm định dự 14 toán chi con người. Xác định dự toán chi con người tính đủ theo hệ số lương hiện hành và dự trù tăng lương thường xuyên với hệ số 1,3. - Xác định dự toán chi phục vụ giảng dạy và học tập (chi khác) theo cơ cấu chi 20% chi khác và 80% chi con người. - Thẩm định kinh phí thực hiện các chính sách theo đối tượng và định mức chi quy định: căn cứ vào số đối tượng và mức chi để thẩm định. - Thẩm định kinh phí thực hiện các Đề án, chương trình được cấp thẩm quyền phê duyệt: xem xét trong Đề án - Tổng hợp dự toán chi sự nghiệp giáo dục toàn thành phố trong dự toán chi cân đối ngân sách địa phương. 2.2.3. Công tác phân bổ và giao dự toán ngân sách chi sự nghiệp giáo dục Dự toán chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục năm kế hoạch sau khi được Hội đồng nhân dân thành phố thông qua (được thông qua chung với dự toán thu chi ngân sách địa phương năm kế hoạch), Sở Tài chính tham mưu UBND thành phố phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố và UBND cấp huyện. Sở Giáo dục và đào tạo phân bổ và giao dự toán cho các Trường thuộc Sở. Phòng Tài chính kế hoạch tham mưu UBND cấp huyện báo cáo Hội đồng nhân dân cấp huyện thông qua dự toán. Sau khi được thông qua, Phòng Tài chính Kế hoạch tham mưu UBND cấp huyện phân bổ và giao dự toán cho Phòng Giáo dục và đào tạo. Phòng Giáo dục và đào tạo phân bổ và giao dự toán cho các Trường thuộc cấp huyện. 15 2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TP ĐÀ NẴNG 2.3.1. Những ƣu điểm Một là: Qui trình lập, tổng hợp, phê duyệt và giao dự toán rõ ràng, trên cơ sở mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược phát triển của thành phố và từ các đơn vị cơ sở trên số lượng lao động đã phê duyệt. Hai là: Định mức chi 80% -20% làm cơ sở để xây dựng dự toán chi sự nghiệp giáo dục, đảm bảo dự toán khi xây dựng có tính ổn định cả thời kỳ ngân sách, để ngân sách chủ động cân đối được nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên sự nghiệp giáo dục. Ba là: cách tính toán xây dựng dự toán chi sự nghiệp giáo dục đơn giản, dễ thực hiện. Tiêu thức phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản; tăng tính công khai, minh bạch trong việc lập dự toán, trong phân bổ và sử dụng ngân sách nhà nước. 2.3.2. Những tồn tại, hạn chế Thứ nhất: định mức phân bổ được áp dụng cho cả thời kỳ ổn định ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách. Điều này dẫn đến công tác xây dựng dự toán có tính rập khuôn, máy móc. Do vậy, tỷ lệ 80% - 20% trong một số trường hợp còn có nhiều bất cập ở góc độ vĩ mô. Thứ hai: Phương thức bố trí dự toán ngân sách cho các trường chưa tính toán hết khả năng cân đối từ nguồn thu học phí của các đơn vị. Thứ ba: Định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách sự nghiệp giáo dục không tính toán đến yếu tố vùng trong khi mức thu học phí lại có sự phân biệt vùng miền mà hiện nay đang thực hiện theo quy định tại Nghị quyết 26/2016/NQ-HĐND ngày 11/8/2016 16 của Hội đồng nhân dân thành phố Thứ tư: Định mức phân bổ ngân sách tính theo cơ cấu chi 80% - 20% có một hạn chế là trường hợp trường có con người có hệ số lương lớn thì số chi con người sẽ lớn dẫn đến số chi hoạt động giảng dạy sẽ lớn và trường có hệ số lương thấp thì số chi hoạt động giảng dạy và học tập cũng sẽ thấp. Thứ năm: dự toán chi ngân sách về cơ bản dựa trên dự toán trên cơ sở yếu tố đầu vào. KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 Chương 2 đã phát họa những đặc trưng chung trong công tác quản lý tài chính sự nghiệp giáo dục tại thành phố Đà nẵng mà trọng tâm là quá trình lập dự toán ngân sách. Công tác lập dự toán theo mô hình dưới lên – trên xuống trên cơ sở các chính sách, chủ trương của Đảng bộ và chính quyền thành phố Đà Nẵng. Sở Giáo dục và đào tạo có trách nhiệm tổng hợp các dự toán từ các trường PTTH và các đơn vị quản lý trực tiếp; Phòng Giáo dục và đào tạo quận (huyện) có trách nhiệm tổng hợp dự toán từ các trường mầm non, tiểu học, THCS. Trên cơ sở đó, Sở Tài chính sẽ tổng hợp toàn bộ ngân sách chi thường xuyên cho giáo dục, trình Ủy ban và Hội đồng nhân dân phê duyệt. Với tỷ lệ định mức 80%-20% chi cho con người và chi khác trong thời kỳ ngân sách 2017-2020, công tác lập dự toán cho lĩnh vực giáo dục khá đơn giản. Tuy nhiên, ở đó cũng tồn tại nhiều bất cập liên quan đến sự cứng nhắc trong thời kỳ ngân sách quá dài, tính không công bằng, chưa tính đến đặc thù trường có vị trí thuận lợi và khó khăn, chưa quan tâm đến kết quả đầu ra. Đó chính là những tiền đề cho những đề xuất về công tác lập dự toán ở chương 3. 17 CHƢƠNG 3 HOÀN THIỆN CÔNG TÁC LẬP DỰ TOÁN CHI THƢỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN Thứ nhất: Công tác lập dự toán phải dựa vào chiến lược phát triển lĩnh vực giáo dục đào tạo đã được Nghị quyết Đại hội Đảng bộ thành phố thông qua. Thứ hai: công tác lập dự toán phải đảm bảo sự công bằng trong phân bổ ngân sách, nhất là các cơ sở giáo dục ở vùng sâu, vùng xa, các xã ở khu vực nông thôn. Thứ ba: công tác lập dự toán phải đảm bảo xu hướng tăng cường tính tự chủ theo tinh thần Nghị định 16/2015/NĐ-CP Thứ tư: công tác lập dự toán cần phải hướng đến những xu hướng quản lý các tác động tích cực đến việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của nhà nước. 3.2. HOÀN THIỆN XÂY DỰNG ĐỊNH MỨC NGÂN SÁCH TRONG MỘT THỜI KỲ NGÂN SÁCH 3.2.1. Cơ sở xây dựng định mức ngân sách - Đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa các khu vực, địa bàn trên thành phố Đà nẵng, trong đó ưu tiên các khu vực mà phần thu học phí không có hoặc thấp hơn các khu vực khác. - Định mức ngân sách nên hướng đến khoán gọn dựa trên một nguồn lực. Nguồn lực đó có thể là số lượng học sinh hay số lượng giáo viên. - Mức điều chỉnh dự toán trong từng năm học cần được quan tâm đối với từng nhóm trường học ở từng khu vực. - 18 3.2.2. Mô hình lập dự toán ngân sách Xuất phát từ những bất cập đã đề cập ở trên, luận văn đưa ra hướng để xây dựng dự toán ngân sách như sau: Dự toán ngân sách = Dự toán ngân sách cho con người + Dự toán chi khác + Mức điều chỉnh (1) Dự toán chi khác sẽ không tính trên cơ sở tỷ lệ 20% như hiện nay, mà theo mức biến đổi các hoạt động tại các trường học để đảm bảo sự công bằng và đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng dạy và học ở mỗi loại trường. - Mức điều chỉnh là mức áp dụng đối với các trường không có thu học phí hoặc có thu học phí thấp hơn so với vùng 1 theo Nghị quyết 26/2016/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân. 3.2.3. Đề xuất về lập dự toán chi khác sự nghiệp giáo dục Lựa chọn nguồn lực đầu vào để xây dựng định mức chi khác - Số lượng giáo viên, cán bộ quản lý và nhân viên phục vụ tại mỗi trường học. - Số lượng học sinh của mỗi trường học - Số lượng phòng học và phòng thực hành, thí nghiệm, sân thể thao của mỗi trường học. - Kết hợp các nguồn lực đầu vào nói trên. Trong luận văn này, do những khó khăn về thu thập số liệu nên chỉ hai nguồn lực đầu vào được quan tâm là số lượng lao động và số lượng học sinh. Luận văn đã sử dụng kĩ thuật đồ thị phân tán để xác định số lượng giáo viên là cơ sở để xác định chi khác. Áp dụng phân tích hồi qui sẽ xác định mức khoán như sau: Y = a + b X 19 Trong đó: Y là tổng chi khác b là mức chi cho nguồn lực X là nguồn lực a là phần định phí (nếu có) Dựa trên phân tích ở trên, trong đề xuất này, nguồn lực sẽ là số lượng giáo viên ở các trường học. Dựa vào số liệu Chi khác thực tế của các trường học trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong năm 2017, kết quả phân tích hồi qui tuyến tính thể hiện như sau: Chi khác = 84,265 + 19,448 x Số lƣợng giáo viên Như vậy, từ kết quả thống kê về chi khác và số lượng giáo viên thì phần ngân sách nhà nước cấp cố định cho mỗi trường là 84.265.000 đồng/năm. Phần chi khác có tính chất biến đổi theo số lượng giáo viên, theo đó mỗi giáo viên sẽ được ngân sách khoán 19.448.000 đồng/năm. 3.2.4. Một số đề xuất khác có liên quan - Nâng cao chất lượng đội ngũ làm công tác kế toán tại các đơn vị sự nghiệp (các trường học) - Nâng cao khả năng dự toán các hoạt động trong năm để hạn chế tình trạng ngân sách cấp bổ sung ngoài dự toán - Tăng cường công tác kiểm soát quá trình thẩm định, điều chỉnh dự toán ngân sách trong các bước của quá trình lập dự toán. 3.3. ĐỊNH HƢỚNG THỰC HIỆN LẬP DỰ TOÁN THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA 3.3.1. Định hƣớng các hình thức kết quả đầu ra trong lĩnh vực giáo dục đào tạo Lập dự toán dựa trên kết quả đầu ra đã được Luật ngân sách đề cập, nhưng trên thực tế hiện nay chưa triển khai được. Do đây là vấn 20 đề quá mới nên trong phần này, luận văn chỉ đưa ra một số định hướng trên kinh nghiệm của bản thân trong công tác quản lý ngân sách, các qui chế về quản lý giờ giảng của giáo viên bậc phổ thông và kết quả của phỏng vấn chuyên gia trong lĩnh vực giáo dục tại thành phố Đà Nẵng. Bảng câu hỏi được chuyển đến hiệu trưởng hoặc hiệu phó chuyên môn của các trường. Qua trao đổi, có một số kết quả được rút ra như sau: Bảng 3.2. Bảng so sánh hai cách tiếp cận lập dự toán ngân sách Lập ngân sách truyền thống Lập ngân sách trên kết quả đầu ra Số lượng giáo viên ở mỗi trường Kết quả về giảng dạy theo chương trình Hệ số lương Kết quả về hoạt động đào tạo đội ngũ giáo viên Hệ số phụ cấp Kết quả các hoạt động khác Các khoản chi khác theo con người Kết quả đầu ra 1 – Kết quả hoạt động giảng dạy tại trường học Kết quả đầu ra 2 – Kết quả hoạt động nâng cao năng lực sư phạm của giáo viên Kết quả đầu ra 3 – Kết quả các hoạt động khác. 3.3.2. Tổ chức thông tin kế toán để hỗ trợ lập ngân sách theo kết quả đầu ra a. Phân loại chi phí theo các hoạt động Khi lập dự toán theo các hoạt động (ví dụ hoạt động giảng dạy) thì cần chú ý đến tính chất trực tiếp (gián tiếp) của chi phí đến hoạt động đó. Chi phí trong lĩnh vực giáo dục gồm có: 21 - Chi phí trực tiếp là các chi phí liên quan trực tiếp đến hoạt động giảng dạy. Nó bao gồm: + Tiền lương, phụ cấp và các khoản trích theo lương của giáo viên trực tiếp đứng lớp. Dự toán về lương không phải gắn với số định biên được giao như hiện nay mà gắn với số lượng học sinh (số lớp học) để đảm bảo sử dụng hiệu quả đội ngũ giáo viên khi lập dự toán. + Chi phí vật liệu liên quan trực tiếp đến hoạt động giảng dạy. + Chi phí khấu hao của các phòng học (nếu có). + Chi phí trực tiếp khác. - Chi phí gián tiếp là chi phí chung, thường liên quan đến toàn trường và được phân bổ cho các hoạt động b. Mô hình khái quát lập dự toán theo kết quả đầu ra Theo cách tiếp cận mới thì dự toán được xác định như sau: Dự toán chi SNGD = Dự toán chi cho một hoạt động x Số hoạt động dự toán hoàn thành (4) Hoạt động trong công thức (4) đã được luận văn đề xuất trong Bảng 3.2. Do tính phức tạp của vấn đề dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra nên luận văn không đi sâu vào điểm này. c.Tổ chức tính giá thành hoạt động để làm cơ sở đánh giá tình hình thực hiện các dự toán Vừa qua, Bộ Tài chính có ban hành chế độ kế toán mới áp dụng cho các đơn vị hành chính sự nghiệp. Đây là một bước tiến mới để có thể hỗ trợ lập dự toán và quản lý dự toán theo kết quả đầu ra. Qua nghiên cứu Thông tư 77/2017/TT-BTC, tác giả có một số đề xuất sau: - Sử dụng tài khoản 154 để tính chi phí của dịch vụ tại các trường học. 22 Qua khảo sát thực tế tại các trường trên địa bàn Đà nẵng, tài khoản này được chi tiết như sau: TK 154 – Hoạt động giảng dạy (tùy theo cấp bậc đào tạo) TK 154 – Hoạt động dịch vụ bán trú TK 154 – Các hoạt động khác (học tiếng Anh, năng khiếu) Trong các hoạt động trên thì hoạt động giảng dạy là quan trọng nhất và được chi tiết tùy theo khả năng kế toán tại trường học. Việc tổ chức tính giá thành của từng hoạt động có một số ý nghĩa sau: + Giúp cho nhà trường biết được chi phí thực tế của từng hoạt động để quản lý tình hình thu – chi được tốt hơn, qua đó có cách thức quản trị chi phí tốt nhất, góp phần tăng hiệu quả hoạt động của từng trường. + Đối với cơ quan quản lý nhà nước (Phòng giáo dục, Phòng Tài chính quận, Sở giáo dục, Sở Tài chính), các đơn vị này qua quyết toán chi phí thực tế có thể nhận biết mức độ chi phí và qua đó bước đầu xây dựng định mức chi phí cho từng hoạt động. + Đó là cơ sở để xây dựng lộ trình cơ cấu chi phí vào giá dịch vụ sự nghiệp giáo dục. Theo đó, mỗi hoạt động khi xác định rõ các chi phí liên quan đến hoạt động đó thì sẽ xác định được lộ trình cơ cấu dần từng loại chi phí vào giá dịch vụ theo mục tiêu đặt ra. + Đó là cơ sở để đánh giá hiệu quả của từng hoạt động giáo dục, giúp cho việc cân nhắc khi tiếp tục duy trì hay dừng thực hiện đối với một hoạt động nào đó. + Khi tính toán được chi phí của từng hoạt động, xác định rõ hoạt động nào ngân sách phải hỗ trợ, hoạt động nào xã hội hóa. Đối với hoạt động ngân sách phải hỗ trợ, sau khi trừ đi phần chi phí đã cơ cấu trong giá dịch vụ (học phí), phần còn lại ngân sách cấp. Nhà 23 nước sẽ chủ động trong việc cân đối ngân sách để cấp kinh phí đảm bảo cho hoạt động đó. 3.3.3. Những đề xuất với các cơ quan quản lý  Lựa chọn thí điểm một trường học để tiến hành lập dự toán theo từng hoạt động.  Luật Ngân sách 2015 có giao cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương có nhiệm vụ ban hành các định mức kinh tế kỹ thuật làm cơ sở cho việc quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Nhiệm vụ này chính là phục vụ cho việc lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra. Hiện nay, Bộ Giáo dục và Bộ tài chính vẫn đang trong quá trình nghiên cứu nội dung này để ban hành các văn bản quy định và hướng dẫn cụ thể việc lập dự toán theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Do đó, việc lập dự toán theo kết quả đầu ra là một xu hướng tất yếu trong thời gian đến. KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 Hoàn thiện công tác lập dự toán là một trong những nội dung trong công tác kế toán và quản lý tài chính ở các tổ chức công. Thực tế công tác lập dự toán chi thường xuyên sự nghiệp giáo dục ở thành phố Đà nẵng trong thời gian qua còn một số bất cập. Chương này đã đi sâu vào đề xuất cách lập dự toán các khoản chi khác theo nguồn lực về số lượng giáo viên để xác định dự toán cho công bằng và hợp lý hơn giữa các trường trên cùng địa bàn thành phố Đà nẵng. Ngoài ra, luận văn còn gợi ra một số định hướng ban đầu để lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra, gồm có xác định các hoạt động đầu ra, các định phí của từng hoạt động, mô hình tập hợp chi phí để làm cơ sở cho việc phân tích dự toán sau này. 24 KẾT LUẬN Dựa vào đặc điểm phân cấp quản lý hiện nay, công tác lập dự toán ngân sách tại thành phố Đà nẵng được tiến hành theo mô hình từ trên xuống – dưới lên theo sự phân công giữa Sở Giáo dục & Đào tạo, Phòng Giáo dục và Đào tạo và cơ quan tài chính các cấp ở địa phương. Với định mức phân bổ ngân sách 80% chi cho con người và 20% chi hoạt động giảng dạy và học tập, các trường học lập dự toán trên cơ sở lao động thực tế và định biên được giao. Các cấp có trách nhiệm liên quan sẽ kiểm tra, tổng hợp để lập dự toán tổng hợp và trình các cấp thẩm quyền thông qua và phê chuẩn. Quá trình lập dự toán như trên có những ưu điểm nhưng nội tại nó cũng có nhiều bất cập, đặc biệt là sự không công bằng giữa các trường ở các khu vực thuộc thành phố hoặc giữa các cấp học. Ngoài ra, lập dự toán trên cơ sở kết quả đầu ra hoàn toàn chưa được quan tâm, dù Luật ngân sách đã đề cập. Trên cơ sở những bất cập nói trên, luận văn cũng đã đưa ra hai hướng hoàn thiện cơ bản. Hướng thứ nhất liên quan đến hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách hiện nay liên quan đến các hoàn thiện về bổ sung mức cấp ngân sách, cũng như cách xây dựng định mức chi hoạt động giảng dạy và học tập. Hướng thứ hai có tính chất gợi mở về lập dự toán theo kết quả đầu ra, cũng như cách thức tổ chức thông tin phục vụ cho công tác lập dự toán. Luận văn cũng có những hạn chế khi chưa đánh giá được nhu cầu chi tiêu thực tế cho công tác giảng dạy tại từng cấp học để đổi mới dạy và học ở từng cấp học theo định hướng của Bộ giáo dục và Đào tạo. Các kết quả đầu ra trong nghiên cứu này cũng cần phải được kiểm chứng.