Luận văn Pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước - Từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình

ra phần thích đáng để tái tạo, bảo vệ môi trƣờng. 2.3.3. Nguyên nhân Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế nêu trên. Có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu nhƣ sau: - Đối với phân cấp nguồn thu ngân sách Thứ nhất, các nguồn thu đƣợc phân chia 100% cho NSĐP thƣờng là 61 những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phƣơng bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do Trung ƣơng quy định. Trong các nguồn thu hiện nay NSĐP đƣợc hƣởng 100% thì các khoản thu từ đất đai chiếm tỷ trọng khá lớn. Tuy nhiên, các khoản thu này thƣờng có tính chất thu một lần nhƣ thu từ giao quyền sử dụng đất. Thứ hai, địa phƣơng chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và đƣợc quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Tuy nhiên, nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP. Thứ ba, hiện nay khung luật pháp chƣa có quy định về thuế địa phƣơng. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế nhƣ thế nào đều do Trung ƣơng quy định. Mặt khác, trong những năm gần đây do kinh tế suy giảm, để tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, Chính phủ, Quốc hội đã ban hành các chính sách miễn, giảm, giãn thời hạn nộp một số sắc thuế, khoản thu NSNN gây ảnh hƣởng tới nguồn thu của NSĐP trong khi các nhiệm vụ chi không giảm. Thứ tư, mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi đƣợc phân cấp nhƣng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại đƣợc quy định trong Luật NSNN năm 2002 nhƣ: (i) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trƣớc bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (ii) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trƣớc bạ, không kể lệ phí trƣớc bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Thứ năm, việc không quy định cụ thể nguồn thu ở cấp huyện và cấp xã trong Luật NSNN năm 2002 mà giao cho chính quyền cấp tỉnh quy định đã tạo cho chính quyền tỉnh có đƣợc sự linh hoạt trong điều hành ngân sách, tuy 62 nhiên hạn chế mức độ chắc chắn và khả năng dự đoán trƣớc về nguồn thu ngân sách của cấp huyện và cấp xã. Thứ sáu, việc phân cấp nguồn thu chƣa đi đôi với phân cấp quản lý thu gây ảnh hƣởng đến nguồn thu của các cấp ngân sách. Chẳng hạn trƣờng hợp Cục thuế tỉnh quản lý thu một doanh nghiệp ngoài quốc doanh đang thực hiện điều tiết 100% số thu về ngân sách cấp tỉnh, trong năm ngân sách nếu có sự điều chuyển doanh nghiệp đó về huyện thì sẽ thực hiện điều tiết 100% số thu cho ngân sách cấp huyện. Điều đó gây ảnh hƣởng rất lớn trong việc điều hành ngân sách, tạo nên cơ chế “xin - cho” các doanh nghiệp trong các cơ quan quản lý thu giữa tỉnh và huyện. - Đối với phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Thứ nhất, Luật NSNN năm 2002 cho phép các tỉnh đƣợc quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tƣ xây dựng các trƣờng phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nƣớc, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại các tỉnh. Thứ hai, việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách nhƣ hiện hành cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì đƣợc tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (từ 3 đến 5 năm) song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt buộc phải tăng lên. Thứ ba, phân cấp chi ngân sách chƣa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phƣơng mà chủ yếu vẫn đƣợc phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chƣa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chƣa cao, gây thất thoát, lãng phí. 63 Thứ tư, mặc dù Luật NSNN năm 2002 quy định không đƣợc dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trƣờng hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhƣng thực tế nhiều địa còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan Trung ƣơng ở địa phƣơng (cơ quan tƣ pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Mặt khác, mức hỗ trợ và đối tƣợng hỗ trợ giữa các tỉnh khác nhau đã gây áp lực cho NSĐP, đặc biệt là các tỉnh còn phải nhận hỗ trợ từ NSTW. - Phân cấp chƣa dựa trên cơ sở tăng cƣờng năng lực quản lý, hỗ trợ điều kiện, cơ sở vật chất cho cấp dƣới. Năng lực, trình độ cán bộ quản lý tài chính, ngân sách chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới, nhất là cán bộ quản lý tài chính ngân sách xã. 64 Tiểu kết chƣơng 2 Chƣơng này đã đi sâu phân tích thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc tại huyện Nho Quan và thu đƣợc một số kết quả: Nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền ở địa phƣơng đã đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng. Chính quyền địa phƣơng đã bƣớc đầu chủ động trong việc xây dựng và phân bổ ngân sách cấp mình, chủ động khai thác tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng, đặc biệt là cấp xã đã chủ động, linh hoạt hơn và từng bƣớc phân cấp mạnh nguồn thu và nhiệm vụ chi cho cấp của mình. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, việc thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc vẫn còn một số hạn chế về thẩm quyền của các cơ quan nhà nƣớc thực hiện phân cấp ngân sách và hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Khi phân tích các thực trạng trên, tác giả đều xem xét dựa trên văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp và đánh giá triển khai thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên thực tế. Từ đó đánh giá đƣợc những kết quả đạt đƣợc và hạn chế trong việc thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở huyện Nho Quan hiện nay và chỉ ra đƣợc các nguyên nhân của hạn chế. Những đánh giá về thực trạng là căn cứ thực tiễn để tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trong thời gian tới. 65 Chƣơng 3 PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN NHO QUAN, TỈNH NINH BÌNH 3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống NSNN: Cần tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách. Sửa đổi cơ chế phân cấp theo hƣớng tạo quyền chủ động hơn cho địa phƣơng trong phân bổ và quyết định ngân sách. Ngân sách phải đƣợc phân bổ trên cơ sở đo lƣờng kết quả đầu ra một cách chính xác. Phân cấp cũng cần xem xét đến điều kiện, năng lực thực tế từng địa phƣơng và cơ chế để thực hiện các dự án đầu tƣ mang tính liên khu vực. Thứ hai, phân cấp các khoản thu cần dựa trên nguyên tắc “lợi ích”, nghĩa là tăng thu của NSĐP phải đi kèm với việc cải thiện chất lƣợng dịch vụ công do địa phƣơng có cung cấp. Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối thiểu cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững có kỷ cƣơng, trật tự. Do vậy, tăng thu NSĐP, chủ yếu là các khoản thuế do nhân dân ĐP đóng, thì chính quyền địa phƣơng cần phải đặt lợi ích của nhân dân lên trên hết. Phải nâng cao, cải thiện chất lƣợng dịch vụ công do địa phƣơng cung cấp để nâng cao đƣợc mức sống của ngƣời dân và xứng đáng với các mức đóng góp vào NSNN của nhân dân. Thứ ba, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách: Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trớc mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tƣ duy và phƣơng pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn. 66 Thứ tư, cần kiên định chủ trƣơng tăng cƣờng tính tự chủ của ngân sách địa phƣơng bằng cách tăng dần các nguồn thu cho địa phƣơng. Thực tiễn phân cấp ngân sách ở nhiều quốc gia, đặc biệt là những nƣớc phát triển cho thấy, việc phi tập trung hóa bằng cách tăng cƣờng khả năng thu và chi cho ngân sách cấp dƣới đem lại nhiều hiệu quả tích cực và hoàn toàn không làm xói mòn sự ổn định của ngân sách. Với mô hình thiết kế các nguồn thu nhƣ hiện nay, thực tế đã cho thấy hầu hết các địa phƣơng không thể tự cân đối đƣợc, điều đó cho thấy cần có những khảo sát, đánh giá cụ thể để đƣa ra phƣơng thức mới hoặc cơ cấu lại các nguồn thu sao cho trong từ 5 đến 10 năm tới sẽ có từ 50% đến 60% số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng có thể cân đối đƣợc nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi. Thứ năm, cần nghiên cứu bãi bỏ mô hình ngân sách địa phƣơng lồng ghép hiện nay vì mô hình này thƣờng dẫn đến việc lạm quyền của cấp trên trong việc điều hành ngân sách. Trong trƣờng hợp giữ lại mô hình này thì cần đƣợc tiếp tục hoàn thiện bằng việc tăng cƣờng nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng nhƣ đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phƣơng. Thứ sáu, cần tăng cƣờng công tác giám sát và hƣớng dẫn của cơ quan tài chính cấp trên đối với quá trình ngân sách nhà nƣớc nói chung trong đó đặc biệt là ngân sách địa phƣơng nhằm đảm bảo phát huy đƣợc ý nghĩa của việc phân cấp ngân sách, đồng thời cần tăng cƣờng nội dung và chất lƣợng kiểm toán nhà nƣớc đối với ngân sách cấp huyện và xã. 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc – từ thực tiễn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật đối với cơ quan quản lý nhà nước thực hiện việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, quy định rõ về thẩm quyền ngân sách của 3 cấp Hội đồng nhân dân, đồng thời không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp nguồn thu, đặc biệt là tỷ lệ phân chia các khoản thu 67 của từng cấp ngân sách ở địa phƣơng, trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản thu của địa phƣơng mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp đƣợc quyết định các chế độ chi ngân sách để phù hợp với tình hình thực tế của từng địa phƣơng. Hai là, trao cho địa phƣơng quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu: Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự chủ cao hơn là địa phƣơng có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình. Trong điều kiện cụ thể của Nho Quan nói riêng và Việt Nam nói chung, việc để địa phƣơng tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phƣơng và khuyến khích việc di chuyển của hàng hóa và dịch vụ sang những địa phƣơng có lợi về thuế, do đó sẽ làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phƣơng. Trƣớc mắt có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phƣơng đƣợc tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do Trung ƣơng quyết định. Thông thƣờng, nhiều nƣớc trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (nhƣ thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phƣơng. Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phƣơng, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên. Ba là, tăng cƣờng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phƣơng, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt đƣợc mục tiêu mong muốn nếu đƣợc gắn liền với việc tăng cƣờng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phƣơng. Tăng cƣờng tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cƣờng hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cƣờng trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà trƣớc hết là với trƣớc Hội đồng nhân dân và ngƣời dân ở địa phƣơng đó. 68 Bốn là, mở rộng quyền tự chủ của địa phƣơng trong quyết định chi tiêu: Cho phép chính quyền địa phƣơng tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo ƣu tiên của địa phƣơng. Việc đặt ra những ƣu tiên chi tiêu của địa phƣơng phải phù hợp với chiến lƣợc và mục tiêu phát triển của quốc gia. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phƣơng trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu đƣợc thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy đƣợc trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Năm là, cần có cơ chế để từng bƣớc tăng sự tự chủ về tài chính cho chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là những nguồn thu địa phƣơng đƣợc hƣởng 100%, gắn với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phƣơng. Cụ thể: Từng bƣớc tăng cƣờng vai trò của thuế nhà, đất trong việc tạo nguồn thu cho chính quyền địa phƣơng. Nghiên cứu xem xét tăng mức thuế suất để phát huy vai trò của sắc thuế này trong nền kinh tế, nghiên cứu đánh thuế đối với nhà ở nhƣ nhiều nƣớc trên thế giới. Tuy nhiên, việc thu thuế vào nhà, đất là rất nhạy cảm nên cần có sự đồng thuận cao trong xã hội. Nghiên cứu hƣớng dẫn điểm c khoản 3 điều 5 của Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho địa phƣơng. Hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí; xây dựng mức thu, chế độ và phƣơng pháp thu hợp lý, thống nhất theo hƣớng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật Phí, lệ phí thay thế Pháp lệnh Phí, lệ phí theo hƣớng phân định rõ phí và lệ phí; tăng cƣờng phân cấp cho các địa phƣơng trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nƣớc của chính quyền địa phƣơng; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí cụ thể cũng nhƣ thẩm quyền hƣớng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí. 69 Sáu là, quy định cụ thể phƣơng thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới theo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc địa phƣơng nào địa phƣơng đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện, nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên. Ngân sách các cấp địa phƣơng sẽ đƣợc bổ sung thềm nguồn thu hỗ trợ từ ngân sách nhà nƣớc trong trƣờng hợp tổng nguồn thu của địa phƣơng đó không đủ cho các nhiệm vụ chi. Nhƣng ở đây vấn đề cần đƣợc quan tâm là khi nào ngân sách nhà nƣớc sẽ chi bổ sung cho ngân sách địa phƣơng. Nếu nhƣ, chỉ cần ở ngân sách địa phƣơng không đủ thì ngân sách nhà nƣớc sẽ hỗ trợ ngay thì khi đó sẽ rất dễ xảy ra tình trạng địa phƣơng ở trong tình thế bị động và chỉ chờ kinh phí từ cấp trên mà không thể tận dụng đƣợc hết khả năng nhạy bén, linh hoạt của bộ máy chính quyền ở cấp địa phƣơng trong hoạt động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nƣớc. Hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trên cơ ở kế thừa có chọn lọc những quy định trong pháp luật ngân sách hiện hành, đảm bảo phù hợp với thực tiễn và hệ thống pháp luật của Việt Nam và phù hợp với thông lệ quốc tế. Luật ngân sách nhà nƣớc cần đƣợc đảm bảo tiếp thu những thành tựu của các đạo luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trƣớc đó đồng thời có những điều chỉnh hợp lý nhằm khắc phục những hạn chế của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách cũ. Việc ban hành các quy định pháp luật về phân cấp ngân sách phải đảm bảo luôn phù hợp với thực tiễn kinh tế, xã hội đất nƣớc. Hoàn thiện các quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền trong lĩnh vực ngân sách nhà nƣớc và các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện việc phân cấp nguồn thu và chi của ngân sách các cấp. 70 Hoàn thiện quy định pháp luật về việc phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách địa phƣơng phải phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và phù hợp với đặc điểm của từng vùng cũng nhƣ đối với trình độ quản lý của từng địa phƣơng. Trình độ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của mỗi vùng là khác nhau cũng nhƣ trình độ quản lý của từng địa phƣơng là khác nhau. Có địa phƣơng mạnh về lĩnh vực kinh tế - xã hội này, có địa phƣơng mạnh về lĩnh vực kinh tế - xã hội khác và quốc phòng, an ninh cũng vậy, hay nói cách khác, tùy thuộc vào điều kiện của từng địa phƣơng, cấp địa phƣơng mà việc phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi cũng có sự khác nhau và phải dựa vào đó để thực hiện. Nhƣ vậy, sẽ giúp cho ngân sách địa phƣơng hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội của mình đồng thời hỗ trợ vốn cho các địa phƣơng miền núi, vùng dân tộc và thực hiện các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, xóa đói, giảm nghèo, thực hiện chế độ đối với gia đình chính sách, ngƣời có công, cán bộ hƣu trí. 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách - Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu Một là, cần sửa đổi quy định tại điểm b, khoản 1, điều 34, Luật NSNN năm 202 về mức để lại tối thiểu 70% một số nguồn thu cho ngân sách xã, thị trấn theo hƣớng: đối với các xã, thị trấn có khả năng đảm bảo cân đối thu, chi thì Hội đồng nhân dân tỉnh có quyền điều chỉnh giảm tỷ lệ xuống dƣới 70% cho phù hợp. Hai là, cần sửa đổi quy định tại điểm d, khoản 1, điều 32, Luật NSNN năm 2002 về nguồn thu từ đấu giá đất là nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng để đảm bảo điều tiết nguồn lực từ đất đai một cách hài hòa giữa các địa phƣơng. Việc trung ƣơng điều tiết nguồn thu về đất cũng không làm ảnh hƣởng gì đến những địa phƣơng còn lại vì hầu hết họ đều có tỷ lệ điều tiết các nguồn thu phân chia là 100%. 71 Ba là, cần sửa đổi quy định tại điểm k, khoản 1, điều 32, Luật NSNN năm 2002 về nguồn thu từ hoạt động xổ số kiến thiết là nhƣ thế nào, bao gồm những khoản thu gì? Đồng thời quy định cụ thể nguyên tắc hạch toán nguồn thu xổ số kiến thiết vào ngân sách nhà nƣớc theo đúng quy định, cùng nhƣ nguyên tắc sử dụng nguồn thu từ xổ số kiến thiết. Bốn là, cần sửa đổi quy định tại điểm d, khoản 1, điều 30, Luật NSNN năm 2002, phân hóa các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành thành 2 nhóm: một nhóm số ít các đơn vị không liên quan quá nhiều đến các địa phƣơng hoặc có số thuế thu nhập doanh nghiệp không lớn thì nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp sẽ thuộc nguồn thu 100% của ngân sách trung ƣơng (ví dụ nhƣ hàng không, bảo hiểm, đƣờng sắt), còn các đơn vị còn lại có liên quan mật thiết đến địa phƣơng (nhƣ bƣu chính viễn thông, ngân hàng, điện lực) thì thuế thu nhập là nguồn thu phân chia giữa trung ƣơng và địa phƣơng. Có nhƣ vậy ngân sách của địa phƣơng mới giảm sự lệ thuộc vào nguồn bổ sung của trung ƣơng. Năm là, quy định cụ thể các nguồn thu đối với từng cấp chính quyền địa phƣơng nhƣng có cơ chế điều hòa theo chiều ngang giữa ngân sách cấp xã, cấp huyện trong một tỉnh. Theo đó, vẫn tiếp tục phân cấp các khoản thu này cho ngân sách cấp xã, thị trấn và khoản thu lệ phí trƣớc bạ (không kể thuế trƣớc bạ nhà, đất) cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh, song việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế địa phƣơng nhằm tăng tính chủ động cho địa phƣơng trong việc thực hiện các nhiệm vụ của mình. - Hoàn thiện pháp luật về phân cấp chi ngân sách Một là, hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp quản lý kinh tế - xã hội (phân loại về các cấp chính quyền địa phƣơng; cơ cấu tổ chức, trong đó quy định rõ vai trò và trách nhiệm của các tổ chức, cơ quan; mức độ độc lập trong quản lý điều hành của chính quyền địa phƣơng...). Hạn chế việc cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá nhiều 72 cấp mà không có ranh giới rõ ràng, dẫn đến sự chồng chéo, không quy đƣợc trách nhiệm giải trình giữa các cấp chính quyền. Yếu tố cơ bản nhất để có đƣợc sự thành công của một hệ thống phân cấp là đảm bảo nhiệm vụ chi đƣợc xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công đƣợc giao. Hai là, gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phƣơng với hiệu quả chi NSNN trong khuôn khổ pháp luật về quản lý ngân sách. Hiệu quả của chi tiêu NSNN là một khái niệm mang tính chuẩn tắc mà mọi quốc gia cần phải hƣớng tới và có thể đƣợc hiểu một cách khá thống nhất, đó là cùng một lƣợng vốn đầu vào có thể tạo ra đƣợc một lƣợng đầu ra tối ƣu. Tính hiệu quả chi NSNN phải thể hiện ở Dự toán NSNN phải phản ánh trung thực nhu cầu chi tiêu và bảo đảm việc chi tiêu đó mang lại hiệu quả trên thực tế. Đối với các dự án đầu tƣ nhằm mục đích phát triển kinh tế khu vực, không phải dự án nào cũng đạt hiệu quả kinh tế, tuy nhiên, cũng cần đặt ra tiêu chí để hạn chế việc các cơ quan có thẩm quyền lạm dụng quyền quyết định đầu tƣ làm thất thoát vốn NSNN. Còn đối với hoạt động đầu tƣ vào các lĩnh vực phi lợi nhuận là lĩnh vực giáo dục, y tế và an sinh xã hội, thì hiệu quả chi NSNN chỉ có thể đánh giá đƣợc thông qua sự thay đổi về chất lƣợng của dịch vụ công và sự thay đổi của dịch vụ y tế, giáo dục đƣợc cung cấp. Việc phân bổ nguồn thu để thực hiện các hoạt động này cần phải dựa trên kết quả điều tra xã hội học và thẩm định phƣơng án đầu tƣ cũng nhƣ đánh giá chất lƣợng dịch vụ cung cấp sau đầu tƣ để làm căn cứ khắc phục những thiếu sót trong quyết định đầu tƣ gây thất thoát cho NSNN. Nếu chỉ chú ý mở rộng thẩm quyền phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các chính quyền địa phƣơng mà không chú ý tới trách nhiệm của các cấp chính quyền sẽ rất dễ dẫn đến tính trạng phân phối ngân sách một cách vô tổ chức, dẫn tới sử dụng ngân sách không đạt hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nƣớc. Hiện nay tình trạng “địa phƣơng quyết định dự án đầu tƣ, trung ƣơng lo vốn” vẫn còn thƣờng xuyên xảy ra đã gây ảnh hƣởng không nhỏ đến việc thực hiện thu, chi ngân sách ở địa phƣơng, làm giảm tính linh hoạt trong hoạt động tổ chức thực 73 hiện pháp luật quản lý ngân sách của bộ máy chính quyền địa phƣơng trong việc thu chi ngân sách. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế rằng buộc trách nhiệm đối với các cấp ngân sách địa phƣơng, giúp các cấp chính quyền tự giác hơn trong hoạt động phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chia ngân sách nhà nƣớc và hoạt động thực hiện pháp luật quản lý ngân sách ở địa phƣơng mình. Ba là, cần xác định rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới: bổ sung trong trƣờng hợp nào? Do ai quyết định? Có cần đƣợc sự phê chuẩn của Hội đồng nhân dân để bổ sung vào dự toán hay không? Thêm nữa, cần dứt khoát chấm dứt tình trạng còn các khoản thu “để lại” nhƣ hiện nay, vì điều đó không những không đảm bảo tính minh bạch, mà còn trao quyền cho Bộ Tài chính quyết định định mức bổ sung, mà đúng ra phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc của Thủ tƣớng Chính phủ (trong những trƣờng hợp đột xuất). Bốn là, cần bổ sung quy định về tăng thêm các nhiệm vụ chi theo hƣớng nếu phân công thêm các nhiệm vụ chi thì cần phải đƣợc đánh giá thận trọng về nguồn thu nhằm đảm bảo nguyên tắc thêm nhiệm vụ thì phải thêm nguồn thu để tránh tình trạng co kéo ngân sách, mất cân đối ngân sách và làm giảm sút hiệu quả chi tiêu công. 3.2.3. Các giải pháp khác 3.2.3.1. Hoàn thiện việc tổ chức thi hành pháp luật quản lý ngân sách nhà nước - Kiện toàn bộ máy quản lý ngân sách nhà nước và hoàn thiện các quy định về tuyển dụng, sử dụng và xử lý vi phạm đối với đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện quản lý ngân sách nhà nước. Xây dựng bộ máy quản lý NSNN có trách nhiệm, quyền hạn trong nội bộ hệ thống dọc của cơ cấu bộ máy và các quy định quan hệ ngang với các tổ chức, đơn vị ở địa phƣơng để phối hợp quản lý NSNN. Xây dựng bộ máy quản lý NSNN gọn nhẹ theo tinh thần cải cách hành chính nhƣng làm việc có hiệu quả, tổ chức cơ cấu các bộ phận quản lý hợp lý với một số cán bộ có 74 năng lực và số lƣợng vừa đủ. Đồng thời, trang bị đầy đủ các phƣơng tiện kỹ thuật hiện đại cần thiết cho bộ máy quản lý NSNN hoạt động có hiệu quả. Hoàn thiện cơ chế tuyển dụng, sử dụng bảo đảm hợp lý, hiệu quả cả về số lƣợng và cơ cấu cán bộ, công chức quản lý ngân sách chuyên trách, kiêm nhiệm; phát triển năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức: tăng cƣờng, chuẩn hoá kiến thức, kỹ năng, hành vi và thái độ của cán bộ, công chức nhƣ: Nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, nhận thức chính trị, phẩm chất đạo đức và bản lĩnh của cán bộ, công chức quản lý ngân sách; tạo lập môi trƣờng học tập, chia sẻ kinh nghiệm công tác. Đồng thời, quy định chi tiết xử lý vi phạm đối với các cán bộ, công chức trong việc tổ chức pháp luật về quản lý ngân sách, để đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý ngân sách. - Nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ quản lý Bên cạnh tƣ tƣởng chính trị vững vàng thì việc nâng cao trình độ chuyên môn công tác là một việc làm cần thiết. Xã hội ngày càng phát triển, xuất hiện nhiều tiến bộ khoa học công nghệ làm thay đổi mọi mặt của đời sống, vì vậy luôn cần đƣợc học hỏi tu luyện để nâng cao nghiệp vụ hoàn thành tốt mọi công việc đƣợc giao. Một số giải pháp để nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ trong thời gian này cần tập trung là: + Tổ chức tập huấn nâng cao nghiệp vụ chuyên môn, đƣa các áp dụng hệ thống phần mền vào quản lý nhằm giúp quản lý có hiệu quả hơn. + Thực hiện chính sách thu hút nguồn nhân lực có trình độ đại học chính quy về làm việc cho chính quyền địa phƣơng bằng các chế độ đãi ngộ hợp lý, trẻ hóa đội ngũ cán bộ ở địa phƣơng và tạo một phong cách làm việc mới mẻ, trẻ trung nhƣng cũng rất vững vàng về nghiệp vụ cũng nhƣ lý luận chính trị. + Đối với các cán bộ có tuổi, có nhiều kinh nghiệm trong công việc cần đƣợc tạo điều kiện trong công việc với chủ trƣơng đào tạo cho lớp trẻ kế cận. Đây là công việc quan trọng vì với những kiến thức thực tế ngoài cuộc sống tầng lớp cán bộ trẻ chƣa lĩnh hội nhiều. Vì thế cần tổ chức nhiều cuộc họp cán bộ bàn về vấn đề đào tạo cán bộ trẻ trong đó kinh nghiệm của các bậc đi trƣớc là rất cần thiết. 75 + Đặc biệt hiện nay cán bộ tài chính cấp xã còn yếu, chủ yếu đƣợc đào tạo qua các trƣờng trung cấp. Vì vậy cần có chính sách quan tâm hơn nữa đến đội ngũ này phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý NS. - Đẩy mạnh các biện pháp hành chính nhằm xây dựng hệ thống tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý thu ngân sách Xây dựng bộ máy hành chính quản lý ngân sách tinh giản, hiệu quả. Phân công nhiệm vụ rõ ràng giữa các cấp chính quyền, đơn vị thu nhằm thực hiện đồng bộ các biện pháp quản lý hành thu đối với từng khoản thu, sắc thuế, từng địa bàn, từng đối tƣợng nộp thuế. Thu hẹp các đầu mối quản lý trực tiếp và các khâu chức năng mang tính phục vụ nội ngành để tập trung nguồn nhân lực cho các bộ phận chức năng quản lý thuế chủ yếu nhƣ tuyên truyền - hỗ trợ, thanh tra - kiểm tra, xử lý tờ khai dữ liệu thuế... Mở rộng ủy nhiệm thu để thu hẹp, tiến tới giải thể phòng trƣớc bạ, phòng quản lý doanh nghiệp dân doanh Đẩy mạnh cải cách hành chính - hiện đại hóa công tác thu ngân sách. Xây dựng cơ sở dữ liệu đối với đối tƣợng nộp thuế; Rà soát để mở rộng có chọn lọc các doanh nghiệp có đủ điều kiện đƣa vào diện thực hiện cơ chế tự khai - tự nộp thuế. Thƣờng xuyên đánh giá lại quy trình, thủ tục về thuế để đề xuất, kiến nghị nhà nƣớc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế, tránh gây phiền hà cho tổ chức, cá nhân nộp thuế Tăng cƣờng biện pháp quản lý đối tƣợng chịu thuế. Phối hợp với các ngành liên quan, tổ chức giám sát chặt chẽ việc đăng ký thuế, kê khai thuế, tình hình nộp thuế trên địa bàn để có những biện pháp kịp thời đôn đốc, xử lý mọi vi phạm pháp luật, đảm bảo thu đầy đủ, kịp thời các nguồn thu phát sinh, các khoản thuế nợ đọng vào NSNN... Nâng cao chất lƣợng công tác tuyên truyền thuế. Tăng cƣờng đối thoại, tập huấn chính sách, chế độ và các thủ tục hành chính thuế, giải quyết kịp thời vƣớng mắc trong quá trình thực hiện pháp luật thuế. Thƣờng xuyên thực hiện thăm dò nhu cầu và tổ chức các lớp tập huấn miễn phí phổ biến về chính sách 76 thuế cho từng đối tƣợng, tích cực tuyên truyền thuế qua phƣơng tiện thông tin đại chúng, báo đài... Quản lý con ngƣời, phòng chống tiêu cực trong công tác thu NSNN trên địa bàn. Đầu tƣ tăng cƣờng công tác đào tạo bồi dƣỡng cán bộ nhằm nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng giao tiếp ứng xử đối với ngƣời nộp thuế, khả năng ứng dụng tin học trong công tác quản lý thuế của cán bộ công chức. Việc sử dụng chế độ luân phiên các cán bộ thuế cũng rất đáng lƣu tâm, không để cho các cán bộ và các đối tƣợng nộp thuế có thời gian, điều kiện móc ngoặc nảy sinh tiêu cực. - Đảm bảo tính đồng bộ giữa các quy định về tổ chức chính quyền địa phương quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương với các thiết chế về phân cấp ngân sách theo Luật Ngân sách nhà nước. Phân cấp ngân sách phải có sự đồng bộ và đƣợc đặt trong tổng thể mối quan hệ về phân cấp các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc khác có ảnh hƣởng đến kết quả triển khai phân cấp ngân sách, đặc biệt là việc xác định nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phƣơng các cấp; đồng thời phƣơng thức phân cấp ngân sách cũng phải phù hợp với đặc điểm của từng cấp chính quyền (nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Để đạt đƣợc yêu cầu này, Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng cần quy định cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của HĐND và UBND các cấp đối với vấn đề liên quan đến việc quản lý nguồn lực NSNN, trong đó phải bao quát đƣợc các khâu của quy trình ngân sách. - Nâng cao công tác giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật quản lý ngân sách một cách chặt chẽ Giám sát và đánh giá chính là cơ chế hữu hiệu để điều chỉnh và xử lý những sai sót có thể có nhằm đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu đề ra. Giám sát và đánh giá có rất nhiều ý nghĩa đối với việc nâng cao hiệu quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật. Đó là công cụ để kiểm soát việc thực hiện pháp luật và đặc biệt là để hạn chế sự lạm quyền của các công chức, viên chức trong 77 quá trình tổ chức thực thi các văn bản quy phạm pháp luật quản lý ngân sách nhà nƣớc. Giám sát cũng tạo ra áp lực để các cá nhân, tổ chức có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật quản lý ngân sách phải thực hiện theo đúng bổn phận của mình, tránh trƣờng hợp trễ nải trong việc thực hiện nhiệm vụ. Và giám sát, đánh giá cũng là công cụ để thu thập phản hồi nhằm điều chỉnh bản thân các quy định của văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ngân sách. Trong công tác giám sát ngân sách nhà nƣớc thời gian qua, thì hoạt động này vẫn còn những hạn chế nhất định nhƣ chất lƣợng chƣa cao, còn tình trạng nể nang, né tránh, chƣa thực sự mang tính xây dựng và thúc đẩy công tác quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc có hiệu quả. Để thực hịên tốt các nội dung, hình thức và phƣơng pháp giám sát thì cần tăng cƣờng sự phối hợp giữa Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Sau giám sát, Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cần có kiến nghị xác đáng với Chính phủ, Uỷ ban nhân dân trong việc chấp hành Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; xử lý các kiến nghị sau giám sát. Hoàn thiện pháp luật về giám sát việc tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý ngân sách, trƣớc tiên là hoàn thiện các quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội và đặc biệt là HĐND, bổ sung các quy định về quyền hạn của HĐND trong việc giám sát đối với hoạt động quản lý ngân sách nhà nƣớc. 3.2.3.2. Thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Thứ nhất, thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật về phân cấp nguồn thu thuế - Nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra. Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra thuế trên cơ sở thu thập thông tin, phân tích thông tin và phân loại doanh nghiệp để lựa chọn đúng những đối tƣợng có hành vi gian lận thuế dƣới mọi hình thức. Tập trung thanh tra, kiểm tra những doanh nghiệp, hộ có tình trạng thất thu lớn, các doanh nghiệp có dấu hiệu sử dụng hóa đơn bất hợp pháp, chiếm đoạt tiền thuế GTGT và trốn thuế TNDN. Thanh tra nội bộ phải 78 đƣợc thực hiện quyết liệt, coi đây nhƣ phƣơng pháp thúc đẩy quá trình thanh tra các đối tƣợng nộp thuế. - Bổ sung thêm quy định về phối hợp điều tra thuế nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra thuế kịp thời phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật có tính chất phức tạp, tinh vi. Quy định về điều tra thuế nên theo hƣớng xác định điều tra thuế là chỉ điều tra hành chính, đồng thời với quy định về điều tra thuế cần bổ sung các quy định rõ về trách nhiệm của cơ quan thuế, công chức thuế trƣớc các quyết định của mình. - Ban hành các quy định hƣớng dẫn một cách cụ thể về vấn đề kiểm tra tính đầy đủ, chính xác của các tài liệu thông tin trong hồ sơ thuế để tránh tính trạng cơ quan thuế và doanh nghiệp có cách hiểu khác nhau về trách nhiệm xác định tính đầy đủ và chính xác trong hồ sơ nộp thuế của ngƣời nộp thuế. Theo cơ chế quản lý thu thuế tự khai, tự nộp thuế, ngƣời nộp thuế phải chịu trách nhiệm về những thông tin, tài liệu đã khai trong hồ sơ nộp thuế, việc kiểm tra của cơ quan thuế và việc chấp nhận tờ khai của cơ quan thuế mới là các thủ tục chỉ mang tính chất hành chính. Thứ hai, hoàn thiện các quy định về mô hình tổ chức thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nói riêng và thực hiện quản lý NSNN nói chung. Để tạo sự đồng bộ, thống nhất trong việc thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra; tạo điều kiện cho các cơ quan thanh tra hoạt động có hiệu quả cao và theo đúng khuôn khổ pháp luật. Thứ ba, bổ sung quy định về thanh tra, kiểm tra đột xuất: tiến hành thanh tra, kiểm tra đột xuất khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về phân cấp quản lý NSNN hoặc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Quy định phải đƣợc làm rõ đƣợc dấu hiệu vi phạm về phân cấp quản lý ngân sách để cơ quan quản lý ngân sách mới có quyền tiến hành thanh tra đột xuất; phải làm rõ đƣợc việc giải quyết kiếu nai, tố cáo phải đƣợc xác minh và xác định chính xác nhƣ thế nào thì cơ quan quản lý ngân sách mới tiến hành thanh tra đột xuất. 79 Thứ tư, đẩy mạnh, nâng cao công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật ngân sách dƣới nhiều hình thức phong phú. Các cơ quan quản lý ngân sách cần chủ động phối hợp với các cơ quan thông tin đại chúng, hệ thống giáo dục quốc dân, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật để mọi tổ chức cá nhân hiểu biết rõ và tự giác nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật Thứ năm, kiểm tra các văn bản pháp lý quản lý, sử dụng ngân sách địa phƣơng, Kiểm toán nhà nƣớc cần xem đây là một trong những nội dung chủ yếu và cần phải tập trung kiểm toán tại sở tài chính và các đơn vị quản lý ngân sách. Qua đó, kiểm tra một cách đầy đủ và toàn diện hơn các văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban Nhân dân và các cơ quan chức năng ban hành liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, từ đó có thể kiến nghị thu hồi, sửa đổi các quyết định, quy định, hƣớng dẫn không đúng hoặc không phù hợp, không đúng với quy định pháp luật, quy định của Trung ƣơng. Nhƣ vậy, Kiểm toán nhà nƣớc mới có thể kiến nghị đúng đắn với Quốc hội, Chính phủ sửa đổi các quy định pháp luật trong quản lý ngân sách, kiến nghị sửa đổi các chế độ chính sách không phù hợp. Để kiểm toán nội dung này, kiểm toán viên yêu cầu các cơ quan quản lý ngân sách cung cấp các văn bản do tỉnh ban hành hiện đang áp dụng và các văn bản về điều hành ngân sách để kiểm tra chính xác việc thực hiện pháp luật về quản lý ngân sách, từ đó có bổ sung, sửa đổi các quy định pháp luật phù hợp hơn với tình hình thực tế. Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc là biện pháp nhằm bảo đảm cho pháp luật đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh, mọi ngƣời đều bình đẳng trƣớc pháp luật. Biện pháp này đòi hỏi trƣớc hết phải thƣờng xuyên kiểm tra hoạt động thu, chi ngân sách nhà nƣớc để phát hiện những sai sót lệch lạc, kịp thời uốn nắn, rút kinh nghiệm, bảo đảm cho việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý NSNN hoạt động nhịp nhàng đúng nguyên tắc và yêu cầu của pháp luật. Đặc biệt, cần tăng cƣờng công tác thanh tra, kiểm tra, rà soát những đối tƣợng có dấu hiệu gian lận thuế. Từ đó có biện pháp xử lý thu hồi kịp thời tránh tình trạng thất thoát nguồn thu. 80 Những vi phạm pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc cần phải đƣợc phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh theo nguyên tắc, mọi cán bộ quản lý ngân sách nhà nƣớc đều bình đẳng trƣớc pháp luật, bất kỳ ai dù ở cƣơng vị nào cũng phải sống và làm việc theo pháp luật. Mọi hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong quản lý NSNN đều có ảnh hƣởng không tốt đến quá trình điều chỉnh pháp luật, làm tổn hại đến pháp chế. Do vậy, Nhà nƣớc cần có những biện pháp hữu hiệu để xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Để nâng cao hiệu quả trong việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. 3.2.3.3. Công khai hóa ngân sách Các cấp NS từ huyện đến xã, các đơn vị hành chính sự nghiệp phải công khai dự toán thu, chi NS theo đúng quy định hiện hành của Nhà nƣớc. Các đơn vị hành chính sự nghiệp phải xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, thực hiện công khai quyết toán chi đến mã chƣơng, mã ngành kinh tế, mã nội dung kinh tế chi NS bằng các hình thức thông báo trong hội nghị tổng kết năm, hội nghị cán bộ công nhân viên chức, niêm yết quyết toán chi tại trụ sở cơ quan đơn vị để cán bộ công nhân viên chức biết, qua đó, cán bộ, nhân viên đơn vị biết và kiểm tra, giám sát, góp phần làm lành mạnh, minh bạch hoá chi tiêu NS, tăng cƣờng hiệu quả sử dụng NS, góp phần chống tiêu cực, lãng phí trong chi tiêu NSNN. Muốn đƣợc phân cấp mạnh mẽ cần có hoạt động quản lý NS hiệu quả gắn liền với các hoạt động chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội khác trên địa bàn. Vì vậy từng đồng vốn NS cần đƣợc cân nhắc kỹ và làm sáng rõ thể hiện đƣợc những nhiệm vụ chi là chính đáng và hiệu quả. Đồng thời các khoản thu cũng cần giám sát sao cho công bằng và hợp lý. 81 Tiểu kết chƣơng 3 Dựa trên cơ sở lý luận của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc và những đánh giá về thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách trong giai đoạn 2013-2016, tác giả đã đề xuất một số phƣơng hƣớng nhƣ: thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nƣớc; trao cho địa phƣơng quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu - chi; tăng thu của NSĐP phải đi kèm với việc cải thiện chất lƣợng dịch vụ công do địa phƣơng có cung cấp; đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách; đặc biệt là tăng cƣờng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phƣơng, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa để đạt đƣợc mục tiêu trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Và một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc trong thời gian tới: Hoàn thiện pháp luật về phân cấp nguồn thu - chi ngân sách; tăng quyền tự chủ về tài chính cho cấp địa phƣơng, đồng thời gắn trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng với hiệu quả chi ngân sách để đảm bảo việc tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý ngân sách đạt hiệu quả và nâng cao công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách. Tác giả đã đề xuất các giải pháp từ tổng thế tới các giải pháp cụ thể về hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc nhằm tạo khung khổ pháp lý trong việc xác định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, tạo sự tự chủ cho chính quyền cấp huyện và xã, nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, chi ngân sách một cách hài hòa, hợp lý. 82 KẾT LUẬN Hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nƣớc của huyện Nho Quan hiện nay là một yêu cầu cấp thiết có tính khách quan. Điều này không chỉ bắt nguồn từ sự hạn chế yếu kém trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc theo pháp luật mà còn là sự đòi hỏi của các qui luật, Nghị quyết của Đảng và chính sách Nhà nƣớc về đổi mới cơ chế pháp lý về quản lý thu chi ngân sách. Đây là một hoạt động quản lý có liên quan đến mọi cấp, mọi ngành, mọi lĩnh vực, do vậy cần phải đƣợc quan tâm đúng mức và cần phải có các giải pháp để hoàn thiện và nâng cao hiệu quả pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc. Bởi vì nó có ý nghĩa trên nhiều mặt, tác động, chi phối, quyết định trong phát triển kinh tế - xã hội ở trên địa bàn huyện và luôn gắn với trách nhiệm quản lý, lãnh đạo của Đảng bộ và UBND huyện cho đến các xã, thị trấn và các cơ quan chức năng. Việc triển khai công tác phân cấp NSNN theo Luật ngân sách nhà nƣớc 2002 trên thực tế còn hạn chế. Chẳng hạn nhƣ, đối với các khoản thu phí lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nƣớc đƣợc để lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào ngân sách nhà nƣớc, việc để lại nhƣ vậy làm một phần số thu phí bị để ngoài ngân sách đồng thời tỷ lệ để lại đƣợc Bộ tài chính quyết định chƣa sát hoạt động của đơn vị nên có đơn vị không đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn dẫn đến dƣ kinh phí lớn hoặc sử dụng sai mục đích. Luật ngân sách nhà nƣớc 2015 hiện hành đã thay thế Luật NSNN 2002 và quy định cụ thể các cơ quan đƣợc ban hành các chính sách về định mức phân bổ ngân sách, chế độ tiêu chuẩn ngân sách. Tuy nhiên, các bộ, ngành chức năng chậm ban hành hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi; nhiều chế độ chi còn chƣa sát chi phí, giá cả đã biến động trên thực tế ở chênh lệch lớn. 83 Trên địa bàn huyện Nho Quan, tỉnh Ninh Bình, qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính quyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bƣớc đầu quan tâm khai thác, nuôi dƣỡng nguồn thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hƣớng toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa phƣơng... nên chƣa hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách, vì vậy, địa phƣơng chƣa kịp thích ứng, chƣa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dƣa, trốn lậu thuế, thất thu thuế còn diễn ra khá phổ biến... Mặt khác, một số chính sách của Nhà nƣớc thay đổi nhƣ: Thuế bảo vệ môi trƣờng thay thế cho khoản thu phí xăng dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho luật thuế nhà đất,... cũng ảnh hƣởng đến việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách địa phƣơng. 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Tài chính (1996), ướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước, Nhà xuấ bản Tài chính, Hà Nội. 2. Bộ Tài chính (2003), Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thực hiện, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội. 3. Chính Phủ (2003), Nghị định số 60/NĐ-CP ngày 06/06/2003 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước. 4. Phạm Tiến Dũng (2011), “Thực trạng và giải pháp hoàn thiện kiểm toán quyết toán ngân sách huyện và kiểm toán điều hành ngân sách cấp huyện”, Tạp chí Kiểm toán, số 5 (14), tr. 23-47. 5. Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Luật ngân sách nhà nước, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội. 6. Trần Vũ Hải (2013), “Thực tiễn áp dụng pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam và phƣơng hƣớng hoàn thiện”, Tạp chí luật học, số 3 (17), tr. 12-23. 7. Học viện tài chính (2016), Giáo trình lý thuyết quản lý tài chính công, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội. 8. Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình (2010), Nghị quyết số 03/2010/NQ - ĐND ngày 27/7/2010 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương trên địa bàn tỉnh. 9. Lê Chi Mai (2006), Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương. Thực trạng và gải pháp, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 10. Bùi Đƣờng Nghiêu (2006), Điều hòa ngân sách giữa trung ương và địa phương, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội. 11. Đặng Văn Thanh (2013), Phân cấp quản lý tài chính nhà nước và ngân sách nhà nước - thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Cổng thông tin điện tử Viện nghiên cứu lập pháp, tại địa chỉ: 85 iencuuchuyende/Lists/nghiencuuphapluat/View_Detail.aspx?ItemID=156. 12. Lê Toàn Thắng (2014), Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ Quản lý hành chính công, Học viện hành chính quốc gia, Hà Nội. 13. Lê Thị Thu Thủy (2010), “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nƣớc ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, số 26 (1), tr. 34- 10. 14. Trƣơng Bá Tuấn (2014), “Phân cấp ngân sách trong bối cảnh cải cách mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 15 (47), tr. 11-36. 15. Uỷ ban nhân dân huyện Nho Quan (2010), Báo cáo phát triển kinh tế xã hội của huyện 5 năm (giai đoạn 2015-2020). 16. Uỷ ban nhân dân huyện Nho Quan, Báo cáo quyết toán ngân sách huyện năm 2013,2014,2015, 2016. 17. Nguyễn Thị Hoàng Yến (2013), Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Cổng thông tin điện tử Tạp chí tài chính, tại địa chỉ: moi-chinh-sach-phap-luat-ve-phan-cap-quan-ly-ngan-sach-nha-nuoc- 32533.html. 86 PHỤ LỤC Phụ lục 01 Tổng thu - chi ngân sách huyện Nho Quan gia đoạn năm 2013-2016 Đơn vị tính: Triệu đồng STT Nội dung Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 A Tổng thu NSNN trên địa bàn 547.391 618.259 790.33 6 887.03 4 1 Thu nội địa 72.747 104.232 128.76 4 147.24 1 2 Thu bổ sung NS cấp trên 449.771 480.777 625.40 2 701.89 4 3 Thu chuyển nguồn từ NS năm trƣớc 21.141 25.124 26.196 27.154 4 Thu kết dƣ ngân sách 1.652 3.250 4.129 4.754 5 Các khoản huy động đóng ghóp 2.080 4.876 5.845 5.991 B Thu NS Địa phƣơng 545.311 720.313 906.95 6 999.78 2 1 Thu NSĐP hƣởng theo phân cấp 70.316 102.957 122.46 5 129.76 0 Thu NSNN hƣởng 100% 36.004 52.746 62.600 67.214 Thu NSNN theo tỷ lệ % 34312 50.211 59.865 62.546 2 Thu bổ sung NS cấp trên 449.771 480.777 625.40 2 701.89 4 3 Thu chuyển nguồn từ NS năm trƣớc 21.141 25.124 26.196 27.154 4 Thu kết dƣ ngân sách 1.652 3.250 4.129 4.754 87 5 Thu từ NS cấp dƣới nộp lên 351 372 454 469 6 Các khoản huy động đóng ghóp 2.080 4.876 5.845 5.991 C Tổng chi NSNN 544.141 618.194 787.69 6 866.84 5 1 Chi đầu tƣ phát triển 160.919 209.450 285.10 2 321.98 9 2 Chi thƣờng xuyên 341.458 362.335 450.82 8 495.12 4 3 Chi chuyển nguồn sang năm 37.102 41.781 46.245 44.235 4 Chi nộp ngân sách cấp trên 451 569 801 795 5 Chi trợ cấp trùng tại NSĐP 1.102 1.051 1.214 1.123 6 Chi bổ sung cho NS cấp dƣới 3.109 3.008 3.506 3.579 88 Phụ lục 02 Thu Ngân sách nội địa huyện Nho Quan Đơn vị tính: Triệu đồng Chỉ tiêu Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Thu nội địa 72.747 104.232 128.764 147.241 1. Thu từ kinh tế quốc doanh 135 163 193 228 Thuế GTGT 101 112 129 154 Thuế thu nhập doanh nghiệp 33 47 57 64 Thuế môn bài 1 4 7 10 2. Thu từ khu vực công thƣơng nghiệp ngoài quốc doanh 21.521 25.924 36.001 39.856 Thuế GTGT 20.237 23.688 32.408 35.400 Thuế thu nhập doanh nghiệp 387 807 1.275 1.647 Thuế môn bài 486 525 668 785 Thuế tiêu thụ đặc biệt 1 3 5 7 Thuế tài nguyên 410 901 1.646 2.017 3. Thuế thu nhập cá nhân 982 1.572 2.382 3.597 4. Lệ phí trƣớc bạ 1.245 5.740 9.432 13.569 5. Thuế bảo vệ môi trƣờng do CQ thuế thực hiện 0,985 5,81 7 9,24 6. Thu phí, lệ phí 1.012 4.121 6.496 7.568 7. Các khoản thu về nhà đất, khoáng sản 42.869 54.261 57.224 59.238 8.Thu xổ số kiến thiết 847 1.014 1.729 2.198 9. Thu khác 4.135 11.431 15.300 20.978 89 Phụ lục 03 Tổng chi NSNN cấp huyện Đơn vị tính: Triệu đồng Chỉ tiêu Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Tổng chi NSNN 542.588 616.574 785.681 864.927 1. Chi đầu tƣ phát triển 160.919 209.450 285.102 321.989 Chi đầu tƣ xây dựng cơ bản 160.919 209.450 285.102 321.989 2. Chi thƣờng xuyên 341.458 362.335 450.828 495.124 Chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo 86.323 97.938 129.569 141.184 Chi sự nghiệp Y tế 101.543 102.922 125.642 135.361 Chi sự nghiệp môi trƣờng 805 854 1.124 1.568 Chi sự nghiệp thể dục, thể thao 758 821 1.428 1.848 Chi sự nghiệp văn hóa thông tin 874 897 1.214 1.455 Chi Quốc phòng và an ninh 1.586 1.750 2.625 3.984 Chi sự nghiệp phát thanh truyền hình 568 584 1.054 1.513 Chi sự nghiệp kinh tế 42.285 45.008 54.972 63.351 Chi quản lý hành chính 93.546 97.128 116.095 124.810 Chi đảm bảo xã hội 12.481 13.652 15.867 18.561 Chi khác 689 781 1.238 1.489 3. Chi chuyển nguồn sang năm 37.102 41.781 46.245 44.235 4. Chi bổ sung cho NS cấp dƣới 3.109 3.008 3.506 3.579