Luận văn Quản lý nhà nước đối với công tác bảo trì đường bộ của dự án BOT

tác theo hình thức đối tác công - tƣ. Triển khai chƣơng trình này, cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ lập danh mục dự án ƣu tiên đầu tƣ hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tƣ trong cũng nhƣ ngoài nƣớc đủ năng lực, kinh nghiệm nhất để tham gia dự án. Tuy nhiên, để thực hiện tốt chƣơng trình thí điểm này, cần xác lập một số quan điểm cơ bản để có thể tăng cƣờng hơn nữa hợp tác công – tƣ trong việc xác định mục tiêu chiến lƣợc, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây 61 dựng thể chế cũng nhƣ khuyến khích thành phần tƣ nhân tham gia có trách nhiệm nhằm hợp tác và phát triển bền vững. Cụ thể: - Xác định mục tiêu chiến lược và năng lực ở tất cả các cấp Các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền khi khởi xƣớng một dự án kết cấu hạ tầng phải bảo đảm có sự tƣ vấn đầy đủ của các bên liên quan khác, kể cả ngƣời sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng do tƣ nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thƣơng mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tƣ nhân. Mục đích tham gia của khu vực tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng cần đƣợc hiểu rõ, mục tiêu phải đƣợc chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công. - Quyết định về việc lựa chọn dự án hợp tác đầu tư BOT Việc lựa chọn dự án hợp tác đầu tƣ theo hình thức BOT dựa trên phân tích chi phí - lợi ích, có tính đến tất cả các phƣơng thức cung cấp thay thế, hệ thống cung cấp kết cấu hạ tầng đầy đủ, các chi phí và lợi ích tài chính, phi tài chính dự kiến đối với “vòng đời” dự án. Các dự án kết cấu hạ tầng, bất kể mức độ tham gia của tƣ nhân đƣợc phép tiến hành đều phải có sự đánh giá mức độ chi phí có thể đƣợc bù đắp từ ngƣời sử dụng cuối cùng. Trong trƣờng hợp thiếu hụt, cần xác định rõ các nguồn tài chính khác có thể đƣợc huy động. Phân tích rủi ro giữa các bên tƣ nhân và khu vực công sẽ chủ yếu đƣợc xác định nhờ mô hình tham gia của khu vực tƣ nhân đã đƣợc lựa chọn, bao gồm cả việc phân bổ trách nhiệm. Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm đƣợc xác định dựa trên đánh giá về lợi ích công cộng. Nguyên tắc và minh bạch tài chính phải đƣợc bảo đảm. Trong đó, ảnh hƣởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tƣ nhân đối với kết cấu hạ tầng phải đƣợc dự báo. - Tăng cường môi trường thể chế 62 Một môi trƣờng thể chế tác động hợp lý cho đầu tƣ kết cấu hạ tầng bao gồm chuẩn mực cao về quản trị công và quản trị doanh nghiệp, tính minh bạch, quy định của pháp luật, cả việc bảo vệ quyền sở hữu và hợp đồng là cần thiết để thu hút sự tham gia của khu vực tƣ nhân. Cơ quan công quyền có biện pháp hiệu quả để bảo đảm tính toàn vẹn, trách nhiệm của khu vực công và khu vực tƣ nhân, thiết lập thủ tục phù hợp để bảo đảm tính minh bạch trong quá trình hợp tác. Những lợi ích từ việc tham gia của khu vực tƣ nhân vào đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng đƣợc tăng cƣờng nhờ nỗ lực tạo ra một môi trƣờng cạnh tranh và tháo gỡ các rào cản không cần thiết đối với sự tham gia thực thi luật cạnh tranh đầy đủ. Xây dựng thể chế tiếp cận các thị trƣờng vốn nhằm cung cấp tài chính cho các hoạt động rất quan trọng đối với khu vực tƣ nhân tham gia. Những hạn chế đối với việc tiếp cận thị trƣờng địa phƣơng và những trở ngại đối với sự di chuyển vốn quốc tế phải đƣợc loại bỏ, có tính đến chính sách kinh tế vĩ mô. - Có cơ chế rõ ràng Để tối ƣu hóa sự tham gia của khu vực tƣ nhân đòi hỏi cơ quan có thẩm quyền trao đổi rõ ràng các mục tiêu của chính sách kết cấu hạ tầng của mình và đƣa ra cơ chế tham vấn giữa các đối tác công - tƣ về các mục tiêu này cũng nhƣ các dự án riêng lẻ. Xây dựng cơ chế cung cấp đầy đủ thông tin liên quan đến dự án giữa cơ quan có thẩm quyền và các đối tác tƣ nhân, bao gồm cả tình trạng trƣớc khi kết cấu hạ tầng tồn tại, các tiêu chuẩn hoạt động và các hình phạt trong trƣờng hợp không tuân thủ. Nguyên tắc giám sát, theo dõi đặc biệt phải đƣợc tôn trọng. Việc trao hợp đồng kết cấu hạ tầng hoặc ƣu tiên đƣợc chuẩn bị kỹ để bảo đảm sự công bằng về mặt thủ tục, không phân biệt đối xử và minh bạch. Thỏa thuận chính thức giữa cơ quan công quyền và khu vực tƣ nhân tham gia có quy định chi tiết về các dịch vụ kết cấu hạ tầng có thể kiểm chứng và sẽ đƣợc cung cấp cho công chúng dựa trên cơ sở đầu ra hoặc hiệu suất dựa trên thông số kỹ 63 thuật. Thỏa thuận này quy định trách nhiệm và phân bổ rủi ro trong trƣờng hợp xảy ra những biến cố không lƣờng trƣớc đƣợc. Việc quy định các dịch vụ kết cấu hạ tầng đƣợc giao cho các cơ quan chuyên môn có thẩm quyền, có nguồn lực và không bị chi phối bởi các bên tham gia hợp đồng kết cấu hạ tầng. Cơ chế giải quyết tranh chấp đƣợc tiến hành theo thứ tự đối với bất kỳ tranh chấp nào xảy ra trong thời gian tồn tại của dự án và bất đồng đƣợc giải quyết trên nguyên tắc kịp thời và công bằng. - Khuyến khích hoạt động kinh doanh có trách nhiệm Hợp tác BOT là quá trình đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tƣ nhân vào các dự án có mục đích công cộng, dùng động lực cá nhân và tập thể để thúc đẩy phát triển cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, một trong những hạn chế của quá trình này là khu vực tƣ nhân thƣờng quá đề cao lợi nhuận cá nhân và coi nhẹ trách nhiệm xã hội trong kinh doanh. Chính vì vậy, khu vực tƣ nhân tham gia đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng phải tuân thủ nguyên tắc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trƣờng và xã hội. Khu vực tƣ nhân tham gia các dự án kết cấu hạ tầng phải có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký. Khu vực tƣ nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện không đƣợc tiến hành các hành vi không minh bạch để có đƣợc hợp đồng, giành quyền kiểm soát đối với tài sản hoặc sự ủng hộ, cũng nhƣ không đƣợc tham gia thực hiện hành vi nhƣ vậy trong quá trình vận hành kết cấu hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tƣ nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lƣợc trao đổi và tƣ vấn với công chúng, bao gồm cả ngƣời tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hƣởng và các bên liên quan, nhằm đạt đƣợc sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên quan. Khu vực tƣ nhân tham gia cung cấp dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng phải chú ý đến những hậu quả xuất phát từ hành động của mình đối với cộng đồng và 64 hợp tác với cơ quan có thẩm quyền để tránh và giảm thiểu hậu quả mà xã hội không chấp nhận 3.1.2. Các giải pháp mang tính định hướng cho công tác bảo trì đường bộ đối với dự án BOT Mô hình BOT trong việc đầu tƣ nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công đƣợc coi là hƣớng đi mà trên thế giới nhiều nƣớc áp dụng. Tuy nhiên công tác bảo trì đƣờng bộ đối dự án BOT hiện nay đang có nhiều bất cập từ mô hình quản lý của các nhà đầu tƣ cũng nhƣ văn bản pháp lý của Chính Phủ và Bộ Giao thông vận tải cũng nhƣ Chính quyền địa phƣơng ở các cấp. Cần có một số biện pháp đồng bộ khi áp dụng mô hình bảo trì đƣờng bộ đối với dự án BOT ở Việt Nam để có hiệu quả và mang chất lƣợng dịch vụ công tốt nhất khi ngƣời dân trả tiền cho thu phí đƣờng bộ. Thứ nhất, tạo cơ sở pháp lý vững chắc, đầy đủ để Nhà nước chủ động thực hiện quyền Quản lý Nhà nước; có sự phân công, phân cấp rõ về trách nhiệm của các cơ quan. Nhƣ đã phân tích trong mục 1.3 Chƣơng 1 và tiểu mục 2.3.2.2 Chƣơng 2, cơ sở pháp lý của QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ các dự án BOT còn thiếu và yếu. Mặc dù, ban đầu việc phân công, phân cấp trách nhiệm quản lý sử dụng, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ còn nhiều bất cập nhƣ: chƣa rõ ràng, chỉ dừng lại mệnh lệnh hành chính, thiếu các điều kiện đảm bảo cho ngƣời đƣợc phân công hoàn thành trách nhiệm đƣợc giao song đến nay đã có sự thay đổi mạnh mẽ trên nhiều phƣơng diện. Nhà nƣớc đã chủ động hơn trong việc thực hiện quyền chủ sở hữu do đƣợc phân công và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị trực tiếp quản lý tài sản hạ tầng đƣờng bộ. Tuy nhiên, hai văn bản pháp lý cao nhất về PPP hiện nay là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tƣ theo hình thức PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tƣ, đối với BOT là Nghị định số 24/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 04 năm 2011 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ 65 sung một số điều của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tƣ theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao. Do đó, hành lang pháp lý về PPP, BOT vẫn còn phụ thuộc nhiều vào luật chuyên ngành, từ bƣớc chuẩn bị đến triển khai đầu tƣ và vận hành, khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này đƣợc xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tƣ dự án công là chủ yếu. Hơn nữa, khung pháp lý về PPP, BOT mới dừng lại ở mức nghị định nên tính ổn định của chính sách không cao, gây khó cho nhà đầu tƣ nói chung và là quan ngại lớn của các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài. Một số thông tƣ hƣớng dẫn liên quan đến mẫu hợp đồng dự án BOT, hƣớng dẫn việc quản lý, nghiệm thu thanh toán đối với phần vốn góp của Nhà nƣớc trong các dự án BOT, hƣớng dẫn quyết toán hợp đồng dự án (quyết toán trong giai đoạn kinh doanh, khai thác) vẫn chƣa đƣợc ban hành cũng là một vấn đề bất cập Việc ban hành các thông tƣ, văn bản hƣớng dẫn về PPP nói chung và BOT nói riêng thời gian qua tƣơng đối chậm trễ so với kỳ vọng, do đặc thù chuyên môn rất mới, rộng khắp các lĩnh vực, khó và phức tạp. Hơn nữa, các quy định về BOT phải gắn với việc thực hiện dự án từ bƣớc chuẩn bị, lập kế hoạch đến hết thời gian dài của hợp đồng dự án BOT (thƣờng từ 20 - 30 năm) và liên quan tới nhiều đối tƣợng tham gia nên cần thời gian để trao đổi, lấy ý kiến và hoàn thiện. Vì vậy, phải có cơ sở pháp lý vững chắc để Nhà nƣớc chủ động thực hiện quyền Quản lý Nhà nƣớc, trong đó có sự phân công, phân cấp rõ ràng về trách nhiệm của các cơ quan. Thứ hai, đổi mới phƣơng thức bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng. Đến nay việc bảo trì tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ do các Nhà đầu tƣ tự chủ động mà chƣa có sự quản lý của cơ quan nhà nƣớc. Trong hoàn cảnh Việt Nam các nhà đầu tƣ phải chú trọng trong công tác điều hành quản lý cũng nhƣ thiết kế vận hành - bảo dƣỡng. Phải xây dựng đƣợc tiêu chí rõ ràng cho các nhà đầu tƣ khi tham gia mô hình bảo trì của dự án nhƣ phải thực hiện theo ba phƣơng thức: (i) Nhà nƣớc 66 giao kiểm tra nâng cao chất lƣợng bảo trì, giám sát chi phí sửa chữa sau này; (ii) Bảo trì theo chất lƣợng: (iii) Bảo trì theo khối lƣợng. Thứ ba, Đổi mới cơ chế khai thác tài sản hạ tầng đƣờng bộ với việc áp dụng các phƣơng thức nhƣ: Bán quyền thu phí, cho thuê quyền khai thác, khai thác quỹ đất hai bên đƣờng, để giảm chi phí đầu tƣ sớm hoàn vốn cho công trình. Nhƣ đã phân tích trong Chƣơng 2, các yếu tố liên quan đến trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nƣớc về tính hiệu quả của dự án BOT nhƣ mức lợi nhuận của nhà đầu tƣ, thời hạn thu phí, mức độ tham gia của Nhà nƣớc hầu nhƣ không đƣợc xác định theo quy luật thị trƣờng qua cơ chế cạnh tranh. Đi liền với đó là những hạn chế về mặt quản lý nhà nƣớc nhƣ năng lực giám sát về cơ chế thu phí còn yếu, thiếu minh bạch trong quá trình quản lý hợp đồng. Những yếu tố này đã dẫn đến sự méo mó trong quá trình thực hiện dự án BOT, gây giảm sút lòng tin của ngƣời dân. Minh chứng là nhiều dự án BOT giao thông lập dự toán quá cao so với đầu tƣ thực tế dẫn đến kéo dài thời gian thu phí; hay tình trạng “băm nhỏ” quốc lộ để đặt trạm thu phí; doanh thu thực tế của doanh nghiệp dự án cao hơn doanh thu báo cáo Ngoài ra, một số dự án BOT (thực hiện trong giai đoạn chuyển tiếp) huy động nguồn vốn đầu tƣ từ các nhà đầu tƣ và ngân hàng thƣơng mại là doanh nghiệp nhà nƣớc (hoặc doanh nghiệp nhà nƣớc cổ phần hóa) chủ yếu là vốn tín dụng ngắn hạn nhƣng lại đƣợc sử dụng cho đầu tƣ dài hạn nên tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Các dự án này đƣợc triển khai nhanh nhƣng kết quả là nguồn lực đầu tƣ và phần rủi ro vẫn thuộc về Nhà nƣớc. Đây cũng là yếu tố gây khó cho việc triển khai các dự án BOT theo quy định mới, vốn cần nhiều thời gian để lựa chọn, nghiên cứu, chuẩn bị tốt dự án trƣớc khi công khai, minh bạch đƣa ra thị trƣờng. Vì vậy, các giải pháp về bán quyền thu phí, cho thuê quyền khai thác, khai thác quỹ đất hai bên đƣờng, để giảm chi phí đầu tƣ sớm hoàn vốn cho công trình nhằm khắc phục các tồn tại trên thực tế. Ngoài ra, để có thể kiểm soát đƣợc một cách toàn diện, 67 minh bạch các dự án BOT, việc thu phí tự động hoàn toàn phải đƣợc triển khai sớm. Quá trình thu phí phải có sự kiểm soát của các bên, đặc biệt là ngân hàng cho vay, của Tổng cục thuế hay của cơ quan chủ quản Bộ GTVT để nâng cao đƣợc tính minh bạch. Việc kiểm soát dự án BOT phải nhƣ dự án công vì bản chất dự án BOT là dự án đầu tƣ công trả chậm thông qua việc trả phí của ngƣời dân. Thứ tư, quản lý, sử dụng tài sản hạ tầng đƣờng bộ theo vòng đời tài sản đảm bảo công khai, minh bạch và hiệu quả. Hiện nay tài sản hạ tầng đƣờng bộ mới chỉ quản lý về mặt hiện vật, chƣa quản lý về mặt giá trị của từng thời điểm. Hiện nay, các cơ quan vị trực tiếp quản lý tài sản hạ tầng đƣờng bộ đang đƣợc từng bƣớc hoàn thiện; (i) Hồ sơ liên quan đến việc hình thành, biến động tài sản; (ii) Kiểm kê, lập danh mục và cập nhật số liệu vào phần mềm quản lý tài sản hạ tầng đƣờng bộ để tích hợp vào cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản Nhà nƣớc; (iii) Hạch toán sổ sách để theo dõi cả hiện vật và giá trị. Đây là yếu tố quan trọng để cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện bảo trì, định hƣớng quản lý, sử dụng và phát triển đối với tài sản hạ tầng đƣờng bộ. Thứ năm, Các cơ quan QLNN phối hợp trong kiểm tra hoạt động đối với các dự án hợp tác công tƣ về GTVT theo trách nhiệm quản lý nhà nƣớc, ngoài ra các cơ quan thanh tra từ Thanh tra Chính phủ đến Thanh tra các địa phƣơng và bộ ngành việc thực hiện thanh tra các dự án hợp tác công tƣ theo quy định của pháp luật; xây dựng các chế tài xử phạt một cách nghiêm minh trong việc thực hiện các dự án hợp tác công tƣ, có hình thức thanh tra trách nhiệm QLNN trong thực hiện các dự án hợp tác công tƣ về GTVT. 3.1.3. Mục tiêu phát triển giao thông đường bộ Trên cơ sở dự báo nhu cầu vận tải, định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2030 của đất nƣớc; định hƣớng phát triển kinh tế của 4 vùng kinh tế trọng điểm; chiến lƣợc phát triển giao thông vận tải đến năm 2020 và định hƣớng đến năm 2030, quy hoạch xác lập mạng đƣờng bộ cao tốc Việt Nam gồm 68 21 tuyến với tổng chiều dài 6411km. Mục tiêu phát triển trên, nhu cầu vốn đầu tƣ cho GTVT đến năm 2020 dự kiến là: Bảng số liệu trên cho thấy nhu cầu về vốn đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng GTVT của Việt Nam đến năm 2020 là rất lớn, trung bình hàng năm chúng ta cần nguồn vốn đầu tƣ trên 117.000 nghìn tỷ đồng, xấp xỉ 7,4 tỷ USD. Nhu cầu là lớn nhƣ vậy, nhƣng khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có cho đầu tƣ hạ tầng GTVT nhƣ: Ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ... chỉ đáp ứng khoảng 20 - 30% nhu cầu. Đó là chƣa kể các nguồn phát sinh cho chi phí vận hành, bảo trì hằng năm. Trong tƣơng lai gần, với những thay đổi không ngừng trong cơ cấu kinh tế, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu nhƣ giao thông vận tải ở Việt Nam sẽ tăng mạnh. Chính vì vậy, để đáp ứng đƣợc nhu cầu về vốn đầu tƣ, Chính phủ đã chủ trƣơng ngoài các nguồn vốn hiện có từ khu vực công, các dự án sẽ tiến hành thu hút đa dạng các nguồn vốn, gồm nguồn vốn từ khu vực tƣ nhân, các tổ chức tài chính trong và ngoài nƣớc thông qua các dự án theo dạng hợp tác BOT. Nhu cầu vốn đầu tư đến năm 2020 (đơn vị: nghìn tỷ đồng) Hạng mục Giai đoạn 2002 - 2010 Giai đoạn 2011 - 2020 Tông GĐ 2002 - 2020 BQ/năm GĐ 2002 - 2020 Đƣờng bộ 245.990 328.530 574.520 31.918 Đƣờng cao tốc 56.570 158.530 215.100 11.950 Quốc lộ 139.420 125.000 264.420 14.690 Đƣờng tỉnh 50.000 45.000 95.000 5.278 Đƣờng săt 218.661 393.576 612.237 34.013 Đƣờng cao tốc 204.000 361.500 565.500 31.417 Đƣờng thƣờng 14.661 32.076 46.737 2.596 Tổng cộng 789.977 1.329.388 2.119.364 117.744 69 Tuy nhiên, nhƣ đã đề cập ở trên, khu vực tƣ nhân vẫn còn một số quan ngại nhất định trong việc tham gia vào hình thức đối tác này. Từ những quan ngại đó, chúng ta có thể nhận định một số quan điểm cơ bản để có thể tăng cƣờng hơn nữa Quan hệ đối tác công - tƣ trong việc xác định mục tiêu chiến lƣợc, ra quyết định lựa chọn đối tác, dự án và triển khai xây dựng thể chế cũng nhƣ tạo môi trƣờng thu hút các thành phần tƣ nhân tham gia có trách nhiệm nhằm hợp tác và phát triển bền vững. Thứ nhất, xác định cụ thể mục tiêu chiến lược của dự án và năng lực quản lý ở tất cả các cấp. Các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khi khởi xƣớng một dự án kết cấu hạ tầng phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng góp của các bên liên quan khác, kể cả ngƣời sử dụng cuối cùng của dự án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng do tƣ nhân vận hành phải đủ năng lực quản lý các quá trình thƣơng mại có liên quan và hợp tác bình đẳng với các đối tác khu vực tƣ nhân. Mục đích tham gia của khu vực tƣ nhân vào kết cấu hạ tầng cần đƣợc hiểu rõ, mục tiêu phải đƣợc chia sẻ ở tất cả các cấp chính quyền và trong tất cả các bộ phận liên quan của cơ quan hành chính công. Đối tác công cũng cần phải có khả năng kỹ thuật để theo dõi hợp đồng. Đối tác tƣ nhân nói chung thƣờng có nguồn nhân lực có năng lực về tài chính, thƣơng mại và kỹ thuật. Cơ quan nhà nƣớc muốn giữ vai trò và quyền kiểm soát của mình, một cách thƣờng xuyên hay chỉ là tƣ vấn, không phải lúc nào cũng có đƣợc một ê-kíp hiệu quả để thực hiện điều đó. Chính vì vậy, trong mọi trƣờng hợp, việc thƣơng lƣợng giữa hai đối tác phải đƣợc thực hiện một cách nghiêm túc và có đủ thời gian cần thiết để tìm đƣợc sự cân bằng đảm bảo cho quan hệ đối tác và xác định đƣợc những điều khoản của hợp đồng. Mọi việc không đƣợc giải quyết ở giai đoạn này có thể sẽ dẫn đến những tình huống xấu do sự vận hành không tốt của quan hệ đối tác. Mặt khác, với đặc tính của các dự án hạ tầng GTVT là thời gian thực hiện tƣơng đối dài, điều kiện và hoàn cảnh có thể 70 biến đổi thì việc điều chỉnh giữa hợp đồng cũng cần phải đƣợc chú ý. Thứ hai, lựa chọn quan hệ đối tác theo hình thức BOT phù hợp với đặc điểm của từng dự án Cần nhắc lại là hình thức BOT không là “chìa khóa vạn năng” đem lại sự bền vững cho dự án. Dự án cần phải tính đến khả năng bù đăp chi phí của ngƣời sử dụng và đƣợc đặt vào trong bối cảnh chung về giao thông, quy hoạch đô thị. Những rủi ro kinh doanh hay công nghiệp phát sinh cần phải đƣợc xem xét kỹ càng và phải chuẩn bị các phƣơng thức cung cấp thay thế trong trƣờng hợp thiếu hụt nguồn vốn. Nếu dự án không thể tự cấp vốn, đối tác công phải có chuẩn bị sẵn khả năng cân đối tài chính cho dự án. Điều này càng cần thiết nếu cơ quan quản lý giao thông quy hoạch một hạ tầng GTVT không thể tạo ra nguồn thu tối ƣu nhƣng lại phù hợp hơn về mặt phát triển đô thị. Việc lựa chọn một mô hình cụ thể và phân bổ rủi ro đi kèm đƣợc cần đƣợc xác định dựa trên sự đánh giá, phân tích về lợi ích công cộng và lợi nhuận tài chính. Nguyên tắc minh bạch tài chính phải đƣợc bảo đảm. Trong đó, ảnh hƣởng của tài chính công có thể phát sinh về việc chia sẻ trách nhiệm với khu vực tƣ nhân đối với kết cấu hạ tầng phải đƣợc dự báo. Thứ ba, tạo ra các cơ chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm Khu vực tƣ nhân tham gia đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng GTVT, cần phải tuân thủ các nguyên tăc đã thống nhất và các chuẩn mực hoạt động kinh doanh có trách nhiệm với môi trƣờng và xã hội. Khu vực tƣ nhân tham gia các dự án kết cấu hạ tầng cần có những cơ chế để khuyến khích khi có thiện chí và cam kết để thực hiện hợp đồng và các điều khoản đã ký. Vì vậy, việc soạn thảo nội dung hợp đồng mời thầu để chọn nhà đầu tƣ tƣ nhân là khâu cơ bản và khó khăn. Cần nghiên cứu kỹ lƣỡng để hạn chế xảy ra tình trạng nội dung mời thầu đóng và không cho phép các đối tác tƣ nhân tiềm năng thể hiện hết năng lực và kinh nghiệm của mình nhƣng cho phép đơn vị trúng thầu có các tiêu chí kỹ thuật và tài chính rõ ràng. Hoặc là nội dung hợp đồng mời thầu cho 71 phép nhiều phƣơng án kỹ thuật, thƣơng mại dẫn đến việc lựa chọn nhà đầu tƣ khó khăn hơn và phải có quá trình thƣơng thảo với đối tác đƣợc chọn. Khu vực tƣ nhân tham gia, nhà thầu phụ và các đại diện không đƣợc tiến hành các hành vi không minh bạch để có đƣợc hợp đồng, giành quyền kiểm soát đối với tài sản hoặc sự ủng hộ, cũng nhƣ không đƣợc tham gia thực hiện hành vi nhƣ vậy trong quá trình vận hành kết cấu hạ tầng của họ. Ngoài ra, khu vực tƣ nhân tham gia phải đóng góp vào chiến lƣợc trao đổi và tƣ vấn với công chúng, bao gồm cả ngƣời tiêu dùng, cộng đồng bị ảnh hƣởng và các bên liên quan, nhằm đạt đƣợc sự chấp thuận và hiểu biết lẫn nhau về mục tiêu của các bên liên quan, có nhƣ vậy mới đạt đƣợc sự thống nhất cao độ để thực hiện dự án đƣợc thành công. 3.2. Các giải pháp về quản lý Nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án đầu tƣ theo hình thức BOT 3.2.1. Giải pháp về hoàn thiện văn bản quản lý Nhà nước Các nhà đầu tƣ nhận xét Chính phủ Việt Nam từ trƣớc đến nay vẫn khuyến khích đầu tƣ tƣ nhân vào cơ sở hạ tầng nhƣng chỉ thông qua những tuyên bố mà không có thể chế pháp lý làm cơ sở. Hơn nữa, những dự án hạ tầng có đầu tƣ tƣ nhân chƣa có nhiều thành công khiến nhà đầu tƣ hoang mang, không rõ đầu tƣ tƣ nhân có đƣợc khuyến khích hay không và nếu có thì khuyến khích hay cấm trong lĩnh vực nào. Hiện nay, các chính sách thu hút đầu tƣ của tƣ nhân vào CSHT còn thiếu. Nghị định thu hút đầu tƣ theo hình thức BOT ban hành từ năm 1993 đến nay đã quá lạc hậu. Tại Việt Nam, khung pháp lý của Hình thức hợp đồng BOT bắt đầu mở ra khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác đƣợc ban hành dù chỉ là thí điểm. Thực tiễn cho thấy, khung pháp lý thí điểm này tồn tại quá nhiều hạn chế, vƣớng mắc, gần nhƣ không thể áp dụng, đã cản trở việc triển khai hình thức BOT trong thời gian qua. Trên cơ sở nghiên cứu khung pháp lý của các quốc gia 72 trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia có nét tƣơng đồng với Việt Nam nhƣ Ân Độ, Trung Quốc, Thái Lan, Malaysia... kết hợp với điều kiện và hoàn cảnh đất nƣớc, tác giả xây dựng một dự thảo Nghị định PPP ngành đƣờng bộ cung cấp hành lang pháp lý cho các dự án PPP hoạt động. Nghị định này sẽ thay thế Quyết định 71 ngày 9/11/2010, các hƣớng dẫn triển khai các hợp đồng BOT, BT vẫn áp dụng theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa các điều khoản trong Nghị định này với bất kỳ nghị định nào khác thì các điều khoản của Nghị định này sẽ đƣợc ƣu tiên áp dụng. Dự án BOT, BT thực hiện theo quy định của Nghị định 108 đƣợc hiểu trong Nghị định này là các dự án BOT, BT thực hiện theo hình thức PPP trong đó phần vốn Ngân sách nhà nƣớc tham gia dự án là 0%. Nghị định 11/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 02 năm 2014 của Chính phủ quy định về quản lý và bảo vệ kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ và Nghị định 100/2013/NĐ-CP ngày 3 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 11/2010/NĐ-CP nhƣng đối với những dự án BOT cho Nhà đầu tƣ chƣa có văn bản pháp lý nào quy định rõ ràng nhƣ: + Chất lƣợng dịch vụ mà Nhà đầu tƣ cung cấp. + Khi nào không đƣợc bán vé thu phí hoàn vốn khi chất lƣợng dịch vụ thấp. + Cơ quan nào chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát chất lƣợng của công tác bảo trì đƣờng bộ và nguồn thu hàng kinh phí cho hoạt động hoàn trả vốn. Chính vì vậy, cần thiết phải có Luật riêng cho BOT trên cơ sở phát triển Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ. Luật về BOT sẽ khắc phục đƣợc những lỗ hổng pháp lý do Nhà nƣớc không góp vốn nên không nắm quyền thiết kế, giám sát và kiểm định dự án cũng nhƣ không thể can thiệp hành vi của nhà đầu tƣ nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu an sinh xã hội trong dự án đó. Luật ra đời không chỉ minh bạch hóa BOT mà sẽ đƣợc ngƣời dân giám sát và chia sẻ, hài hòa đƣợc lợi ích Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời dân. 73 3.2.2. Một số các giải pháp về cơ quan quản lý Năm 2013 Tại Quyết định 60/QĐ-TTg năm 2013 của Thủ tƣớng Chính phủ đã thay đổi Chức năng và mô hình của Tổng Cục đƣờng bộ Việt Nam với chức năng quản lý Nhà nƣớc, còn chức năng quản lý doanh nghiệp chuyển đổi cho các Tổng Công ty trực thuộc Bộ Giao thông vận tải và tiến hành cổ phần hóa theo Luật doanh nghiệp. Ngoài ra chuyển đổi các Khu Quản lý đƣờng bộ thành các Cục Quản lý đƣờng bộ và có các Chi Cục quản lý từng tuyến đƣờng và vùng theo quy định của chức năng quản lý Nhà nƣớc. Nên những năm qua chất lƣợng dịch vụ công tác bảo trì đƣờng bộ đã đƣợc đổi mới rất nhiều và ngày càng hiệu quả. Nhƣng đối với dự án đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT thi công tác bảo trì chƣa đƣợc phân cấp cụ thể mà chỉ mang tính kiểm tra, báo cáo còn chế tài hiện còn sơ sài và chƣa cụ thể.Chuyển đổi mô hình Tổng công ty Đầu tƣ phát triển đƣờng cao tốc Việt Nam (VEC). Mô hình VEC hiện nay không rõ ràng, có 3 lựa chọn để chuyển đổi VEC. Bất luận VEC có cổ phần hóa hay không, VEC cũng nên hƣớng vào chức năng cung cấp dịch vụ bao gồm xây dựng, vận hành, bảo trì và khai thác. Chức năng quản lý nhà nƣớc nên chuyển sang Cục đƣờng bộ (VRA). Nếu chính phủ quyết định cổ phần hóa VEC, VEC với vai trò là nhà đầu tƣ tƣ nhân, không thể tiếp tục nhận các đặc quyền hay ƣu đãi, phải cạnh tranh công bằng nhƣ các nhà đầu tƣ khác. Nếu VEC không đƣợc cổ phần hóa, VEC là công ty đƣờng thu phí 100% vốn nhà nƣớc, nhằm đảm bảo tƣ nhân có thể tham gia, cần phải hạn chế DNNN cạnh tranh với tƣ nhân. Khoảng trống lớn trong bảo trì đƣờng bộ là sau khi các Ban Quản lý dự án Bảo trì đƣờng bộ thuộc Sở GTVT đƣợc chuyển về UBND tỉnh, thành phố và đổi thành Ban Quản lý dự án đầu tƣ của Sở GTVT trực thuộc UBND tỉnh, thành phố và đổi thành Ban QLDA đầu tƣ xây dựng chuyên ngành theo tinh thần của Nghị định 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/6/2015 về quản lý đầu tƣ xây dựng. Điều này kéo theo nhiều bất cập trong bảo trì đƣờng bộ do thiếu ngƣời 74 giám sát nhà thầu bảo trì. Điều đáng nói, các Ban này trƣớc đây ngoài việc quản lý dự án đầu tƣ, một nhiệm vụ quan trọng nữa chính là giám sát, kiểm tra, đôn đốc nhà thầu bảo dƣỡng thƣờng xuyên đƣờng bộ thực hiện các công việc bảo dƣỡng thƣờng xuyên, quản lý hành lang đƣờng bộ, theo dõi đếm lƣu lƣợng xe và đảm bảo ATGT. Tuy nhiên, sau khi các Ban này chuyển đi, các Sở GTVT không còn đơn vị sự nghiệp làm công tác bảo trì mà nhiệm vụ này đƣợc giao cho Phòng Quản lý giao thông. Với một Phòng Quản lý giao thông, cán bộ là công chức chủ yếu làm công tác tham mƣu xây dựng chính sách với chƣa đầy chục ngƣời, nay họ phải gánh vác công việc khổng lồ với hàng trăm km đƣờng quốc lộ ủy thác và trên dƣới 1.000km đƣờng tỉnh, sẽ không có lực lƣợng để kiểm tra, giám sát nhà thầu. Vì không có ban này, nên nhiều Sở GTVT bị chậm trễ trong quá trình phê duyệt dự án, phê duyệt các thủ tục cho kế hoạch bảo trì hàng năm. Điều này khiến các dự án chậm đƣợc sửa chữa, gây nguy cơ mất ATGT cao. Thậm chí, hầu hết các ban này chỉ làm nhiệm vụ quản lý đầu tƣ xây dựng, còn nhiệm vụ duy tu, bảo dƣỡng thƣờng xuyên bị “bỏ ngỏ”. Hơn nữa, theo quy định của Luật Xây dựng và Nghị định 59/2015/2015/NĐ-CP của Chính phủ, khối lƣợng công việc thuộc công tác sửa chữa có khối lƣợng nhỏ, dƣới 5 tỷ đồng, Sở GTVT đƣợc sử dụng cơ quan chuyên môn để tổ chức thực hiện quản lý dự án. Các khối lƣợng còn lại giá trị dự án sửa chữa trên 5 tỷ đồng, Sở GTVT phải hợp đồng thuê Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc các tổ chức tƣ vấn QLDA khác đủ điều kiện. Quy định nhƣ vậy chỉ phù hợp đối với các dự án có thời gian tổ chức thực hiện một cách tuần tự từng khâu, từng bƣớc của quá trình đầu tƣ xây dựng đúng trình tự quy định của Luật Xây dựng bao gồm từ lập báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ; lập thẩm định phê duyệt dự án; thiết kế, tổ chức lựa chọn nhà thầu. Trên thực tế việc thực hiện đúng trình tự xây dựng cơ bản sẽ không đáp ứng đƣợc đòi hỏi cấp bách về thời gian hoàn thành của công tác đảm bảo giao thông là thông xe theo giờ, trong ngày, trong tuần, nhất là đối với các tỉnh miền núi, biên giới có tầm quan trọng đặc biệt về quốc phòng, an ninh. 75 Theo quy định của Luật Đầu tƣ, Luật Xây dựng thì công việc quản lý, bảo trì, bảo dƣỡng đƣờng bộ không phải là công tác đầu tƣ xây dựng. Do đó, công tác quản lý, vận hành khai thác, bảo dƣỡng, bảo trì công trình đƣờng bộ không thuộc chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA đầu tƣ xây dựng chuyên ngành, Ban QLDA đầu tƣ xây dựng khu vực quy định tại Nghị định số 59 của Chính phủ. Để khắc phục tình trạng trên, đề nghị Chính phủ: - Ban hành cơ chế đặc thù thí điểm trong công tác bảo trì công trình đƣờng bộ cho phép thành lập và duy trì Ban quản lý bảo trì công trình đƣờng bộ tại các Sở GTVT để quản lý, bảo vệ, vận hành, khai thác và tổ chức bảo trì các tuyến đƣờng quốc lộ đƣợc ủy thác, đƣờng tỉnh, đƣờng đô thị và các tuyến đƣợc giao là cấp thiết nhất; - Chỉ đạo UBND các tỉnh ra Quyết định thành lập Ban Quản lý bảo trì đƣờng bộ thuộc Sở GTVT của các tỉnh. Khi Ban thuộc Sở, trực tiếp thực hiện nhiệm vụ của Sở, thực hiện một phần nhiệm vụ QLNN nhƣ tuần kiểm, giao nhiệm vụ đột xuất có thể thực hiện đƣợc ngay, thuận tiện cho công tác quản lý. Bên cạnh đó, đây là đơn vị sự nghiệp, nguồn thu đƣợc trích từ chi phí quản lý dự án sửa chữa, không trái với cơ cấu tổ chức của Sở GTVT đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 42 của Bộ GTVT - Bộ Nội vụ về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về giao thông tại UBND cấp tỉnh, huyện. 3.2.3. Giải pháp về nguồn vốn cho công tác bảo trì đường bộ đối với dự án BOT Thứ nhất, các tuyến Quốc Lộ và đƣờng giao thông địa phƣơng cần phải nâng cao hiệu qua sử dụng vốn NSNN, tránh đầu tƣ dàn trải, manh mún và lãng phí nhƣ thời gian qua. Đặc biệt phải có quan niệm đúng đắn về nguồn vốn ODA. Đây không phải là nguồn vốn không tốn chi phí, tuy lãi suất vay thấp nhƣng là lãi suất vay ngoại tệ nên phải tính thêm phần giảm giá của VNĐ. Với cách tính toán nhƣ trên thì lãi suất vay sẽ không còn thấp, nếu tiếp tục sử dụng không hiệu quả thì gánh nặng nợ quốc gia sẽ ngày càng trầm trọng. Do đó cần 76 xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA một cách hợp lý, công tác chuẩn bị và thẩm định dự án một cách cẩn thận và khoa học để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. Ngoài ra, cần đa dạng hoá nguồn vốn đối ứng và chỉ rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị tiếp nhận vốn ODA để nâng cao trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA. Thứ hai, thành lập Quỹ đƣờng bộ hoặc ngân hàng nhà nƣớc về hạ tầng để tài trợ cho các dự án đƣờng bộ thay vì thành lập Quỹ bảo trì đƣờng bộ nhƣ hiện nay. Hình thức này rất thành công tại các nƣớc nhƣ Mỹ, Pháp, Trung Quốc, Ấn Độ... Báo cáo của RICS cho biết, Canada là quốc gia triển khai PPP hiệu quả nhất thế giới trong năm qua, thông qua 2 chiến lƣợc chính là thành lập Ủy ban Giám sát các dự án đầu tƣ theo hình thức công – tƣ và khai trƣơng 2 quỹ BOT có tên gọi “Gateways and Border Crossings” và “Building Canada” có vốn đầu tƣ 1,2 tỉ đôla Canada. Một trong những chức năng chính của tổ chức này là tập trung phát triển các dự án hạ tầng trọng điểm bằng nguồn vốn công của 2 quỹ này và vốn tƣ nhân trong và ngoài nƣớc. Đây đƣợc xem là hình thức hỗ trợ gián tiếp của Chính phủ. Ngoài ra, công tác tổ chức các bộ máy vận hành, bảo dƣỡng dự án cần gọn nhẹ, hệ thống, khoa học, tránh tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Thứ ba, nâng cao trình độ cho các cán bộ quản lý nhà nƣớc về công tác bảo trì hiện nay, tránh tình trạng manh mún không rõ ràng và quy định cụ thể nên rất khó hiểu và thực hiện. Thứ tư, nguồn kinh phí tính cho công tác bảo trì đƣờng bộ hiện nay đối dự án BOT đang đƣợc đƣa vào dự án cần có tính toán cụ thể chứ tránh tình trạng không có phƣơng pháp nhƣ hiện nay dự án nào cũng giống nhau ví dụ nhƣ: 0,05% kết cấu lớp trên. Thứ năm, chú trọng thu hút nguồn vốn từ nhà đầu tƣ nƣớc ngoài đầu tƣ vào các dự án BOT giao thông vì hiện nay hầu hết đều do các nhà đầu tƣ trong nƣớc thực hiện và phần vốn này là chƣa đáng kể. Để phát triển nguồn vốn đầu tƣ cho các dự án BOT giao thông nói chung và công tác bảo trì đƣờng bộ đối với dự 77 án BOT nói riêng trong thời gian tới là bài toán khó giải quyết, bởi trên thực tế chỉ một số dự án có tỷ suất siêu lợi nhuận mới hấp dẫn đƣợc các nhà đầu tƣ trong nƣớc, còn đối với các dự án có thời gian thu hồi vốn lâu đang rất khó kêu gọi đầu tƣ. Vì vậy, giải pháp về nguồn vốn cho và BOT nói chung phải khơi thông đƣợc dòng vốn, đặc biệt là theo hình thức xã hội hóa, chú trọng kêu gọi nhà đầu tƣ nƣớc ngoài tham gia các dự án giao thông theo hình thức PPP (đối tác công - tƣ). Để các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài „rót vốn”, phải có chính sách và cơ chế bảo lãnh doanh thu của dự án minh bạch, hiệu quả (phƣơng thức khảo sát, đơn vị khảo sát có uy tín, tổ chức tƣ vấn độc lập), cơ chế rõ ràng, thủ tục thuận lợi để tháo gỡ “điểm nghẽn” của ngành giao thông trong việc khơi thông dòng vốn khổng lồ này. Thứ sáu, để tránh rủi ro, các doanh nghiệp tham gia vào dự án BOT phải có năng lực tài chính tốt, bởi có những trƣờng hợp các nhà đầu tƣ không có đủ năng lực để thực hiện nghĩa vụ và trách nhiệm trong hợp đồng BOT. Những nhà đầu tƣ có năng lực tài chính tốt mới có thể đảm bảo đƣợc các dự án BOT thực hiện đúng hợp đồng, còn nếu nhà thầu yếu quá thì tình trạng “bỏ của chạy lấy ngƣời” có thể xảy ra. 3.2.4. Tiếp tục xã hội hóa công tác bảo trì trong dự án BOT Hợp tác Công tƣ trong việc đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng giao thông đƣờng bộ nhằm nâng cao chất lƣợng các dịch vụ công đƣợc coi là hƣớng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, trong công tác bảo trì đƣờng bộ của dự án BOT cũng cần đƣa ra hình thức đấu thầu công khai rộng rãi, tránh tình trạng Nhà đầu tƣ lập nên đƣa vào vòng đời dự án sẽ khó kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý nhà nƣớc. Xã hội hóa công tác bảo trì trong dự án BOT tạo ra cạnh tranh về cung cấp dịch vụ công, nâng cao chất lƣợng dịch vụ, giảm giá thành và nhà đầu tƣ cũng nhƣ cơ quan nhà nƣớc giám sát đƣợc chặt chẽ công tác bảo trì đƣờng bộ đối dự án BOT. 78 Để thực hiện tốt hơn chủ trƣơng xã hội hoá giao thông và công tác quản lý đối với các dự án hạ tầng giao thông đƣợc đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, đề nghị Bộ Giao thông vận tải chỉ đạo: - Các Ban Quản lý dự án đối tác công - tƣ rà soát thủ tục pháp lý, đẩy mạnh kiểm soát chất lƣợng, giá thành, tiến độ theo đúng quy định pháp luật và báo cáo Bộ GTVT; hoàn thiện thẩm định để trình Thủ tƣớng Chính phủ quy hoạch hệ thống trạm thu phí; chủ trì tiếp tục thu hoàn thiện đề án xã hội hoá đầu tƣ kết cấu hạ tầng giao thông; rà soát, thẩm định chặt chẽ và tham mƣu phê duyệt các dự án và lựa chọn các nhà đầu tƣ; xây dựng mẫu hồ sơ đấu thầu và các Thông tƣ liên quan đến dự án. - Tổng cục Đƣờng bộ Việt Nam thực hiện nghiêm túc việc thẩm định dự án, kiểm tra doanh thu thu phí, xây dựng các tiêu chí về bảo trì, khai thác, chuyển giao công trình, trong đó: Vụ Kết cầu hạ tầng giao thông, Vụ Tài chính, Vụ Kế hoạch - Đầu tƣ chủ trì tham mƣu, theo dõi, kiểm tra quá trình bảo trì, khai thác, việc góp và giải ngân vốn, doanh thu dự án 3.2.5. Sự hỗ trợ của Cơ quan Nhà nước trong giai đoạn khai thác vận hành Sự hỗ trợ thể chế tài chính trong quá trình đầu tƣ dự án BOT trong nghành giao thông vận tải có ý nghĩa rất quan trọng. Bởi do nguồn kinh phí cần để đầu tƣ là rất lớn, trong bối cảnh Việt Nam chƣa có nhiều doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế tƣ nhân mạnh nên phải có chính sách tạo niềm tin cho các nhà đầu tƣ. Ngoài ra khi đƣa dự án vào khai thác, vận hành có rất nhiều yếu tố trong vòng đời dự án cần có sự quyết liệt vào cuộc của Chính quyền địa phƣơng, các Bộ ngành của Trung ƣơng nhƣ: + Giải quyết tình trạng lấn chiếm vi phạm hành lang đƣờng bộ, mất cấp tài sản trên đƣờng đang khai thác. + Điều chỉnh dự án mỗi khi chỉ số lạm phát thay đổi hàng năm. + Chính sách của Đảng và Nhà nƣớc thay đổi khi hội nhập nền kinh tế thế giới. 79 3.3. Các kiến nghị 3.3.1 Quốc hội và Chính Phủ Từ những thách thức nêu trên tại Việt Nam, nhu cầu cấp thiết phải có một văn bản Luật điều chỉnh tổng thể các loại hình dự án “đối tác công tƣ” nhƣ Luật Đầu tƣ công hoặc các vấn đề về đầu tƣ công cần đƣợc quy định cụ thể tại Luật Đầu tƣ (sửa đổi) sau này. Những khái niệm “hợp tác công tƣ”, “đối tác công tƣ” hay „xã hội hóa”, “nhà nƣớc và nhân dân cùng làm”, “khu vực tƣ” (tƣ nhân hay đầu tƣ) cần phải đƣợc thống nhất về nội hàm và cơ chế thực hiện. Không nên cho các doanh nghiệp Nhà nƣớc hoặc có sử dụng một tỷ lệ vốn nhà nƣớc nhất định tham gia vào các dự án “đối tác công tƣ” vì nhƣ vậy sẽ không phát huy đƣợc nguồn vốn và các thế mạnh khác của khu vực tƣ nhân. Nhƣng pháp luật phải đƣợc minh bạch, khả năng “tƣ nhân hóa” những tài sản, thế mạnh của Nhà nƣớc. Cần Luật hóa phƣơng pháp đánh giá và xử lý Nhà đầu tƣ khi công tác bảo trì không đảm bảo làm mất ATGT và chất lƣợng dịch vụ thấp. 3.3.2. Bộ Giao thông Vận tải và các Bộ Ngành khác, Chính Quyền địa phương Cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cần phải quy định rõ trách nhiệm và ban hành hƣớng dẫn cụ thể về dự án BOT, BTO, BT quy mô nhỏ, thủ tục đấu thầu đối với hoạt động “xã hội hóa” theo quy định của pháp luật. Cần phải văn bản luật quy định trách nhiệm của Chính quyền địa phƣơng nơi có dự án BOT đi qua nhƣ: phối hợp Nhà đầu tƣ trong việc giải quyết lấn chiếm hành lang, tai nạn giao thông, tình hình an ninh trật tự, hỗ trợ cho nhân dân địa phƣơng thƣờng xuyên qua lại trên đoạn đƣờng đầu tƣ theo hình thức BOT. - Cần Luật hóa trách nhiệm của các Bộ trong việc giải quyết dự án BOT khi đi vào khai thác, vận hành nhƣ: Điều chỉnh giá do lạm phát hàng năm; Kiểm tra, giám sát dòng tiền thu đƣợc của Nhà đầu tƣ khi qua các trạm thu phí BOT; Quy định chi tiết khi tính toán dòng xe của Nhân dân địa phƣơng khi sinh hoạt quanh 80 khu vực dự án trạm thu phí để tránh tình trạng biểu tình nhƣ trên Quốc Lộ 6, tỉnh Hòa Bình, Dự án BOT cầu Hạc Trì vừa qua. 3.3.3. Tổng Cục đường bộ Việt Nam - Quy định trách nhiệm và yêu cầu dừng thu phí khi Nhà đầu tƣ không thực hiện đầy đủ công tác bảo trì đƣờng bộ để mất ATGT và ùn tắc giao thông. - Phân định rõ trách nhiệm của Cục Quản lý đƣờng bộ, Chi Cục Quản lý đƣờng bộ về kiểm tra, nghiệm thu hàng tháng, hàng quý đối với Nhà đầu tƣ nhằm sử dụng đúng và hiệu quả của dự án. Kiểm soát chặt chẽ nguồn kinh phí bỏ ra phục vụ cho công tác bảo trì vì đây cũng là nguồn vốn hình thành nên giá thành đầu tƣ và thời gian hoàn vốn. Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý Nhà nƣớc về tài sản hạ tầng đƣờng bộ từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, cần tăng cƣờng bộ phận chuyên môn giúp việc, nâng cao năng lực để thực hiện tốt cơ chế quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đƣờng bộ. 81 Tiểu kết Chƣơng 3 Trong Chƣơng này đã đƣa ra quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc cũng nhƣ các định hƣớng trong QLNN đối với hình thức hợp tác công tƣ phát triển hạ tầng GTVT ở nƣớc ta. Từ những nguyên nhân của các hạn chế ở Chƣơng 2 qua quan điểm và định hƣớng ở trên Chƣơng 3 đã đề ra đƣợc những giải pháp về QLNN: Giải pháp về hoàn thiện văn bản QLNN, Giải pháp về mô hình tổ chức quản lý, khai thác của Nhà đầu tƣ cần phải đầu tƣ phải thực hiện và tổ chức bộ máy phù hợp. Các giải pháp này đã giải quyết một cách cơ bản những tồn tại về QLNN đối với hình thức hợp tác công tƣ và trong công tác bảo trì đƣờng bộ dự án BOT ở Việt Nam. 82 KẾT LUẬN Hình thức BOT trong dự án đƣờng bộ rất phổ biến trên thế giới nhƣng còn khá mới tại Việt Nam và tiềm ẩn nhiều thách thức. Quản lý nhà nƣớc đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của Dự án BOT tại Việt Nam trong thời gian qua cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập. Nguồn vốn đầu tƣ trong tƣơng lai và đặc biệt là đầu tƣ tƣ nhân rất hạn chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực tƣ nhân và khu vực công cộng; lợi nhuận đầu tƣ thấp, mục tiêu và cam kết của chính phủ không rõ ràng, quá trình ra quyết định phức tạp, điều hành các chính sách không hiệu quả, khung pháp lý không đầy đủ, thị trƣờng vốn trong nƣớc chƣa phát triển, thiếu các cơ chế để thu hút tài chính dài hạn từ khu vực tƣ nhân và các tồn tại trên càng nghiêm trọng hơn do cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Vì vậy, để áp dụng hình thức này cần tiến hành các phân tích cụ thể và thực hiện các dự án thí điểm để có những điều chỉnh thích hợp. Đặc biệt vấn đề tƣ nhân hoá cần xem xét cận thận tùy theo mức độ trƣởng thành của nền kinh tế cũng nhƣ các cam kết bền vững của chính phủ thông qua các cơ chế quản lý. Vì sự khác biệt về chính sách, điều kiện kinh tế - xã hội, đặc biệt kinh nghiệm và mức độ trƣởng thành của nền kinh tế thị trƣờng ở nƣớc ta còn thấp nên chính phủ cần có những hỗ trợ phù hợp để hƣớng đầu tƣ tƣ nhân vào lĩnh vực GTVT. Ngoài ra, vấn đề quản lý và sử dụng nguồn vốn hiệu quả cần đƣợc chú trọng. Nguồn vốn vay ODA cần phải tiến hành các biện pháp giám sát chặt chẽ quá trình thu hút và sử dụng vốn để đảm bảo việc thực hiện đƣợc minh bạch. Hình thức hợp tác công tƣ là lựa chọn hàng đầu của Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên để khắc phục các hạn chế, tồn tại và phát triển theo phƣơng hƣớng từ năm 2015 đến năm 2020, dựa trên các căn cứ khoa học trong Chƣơng 3 Đề tài đã xác định phƣơng hƣớng và đề xuất các giải pháp có tính khả thi, phù hợp trong thời gian tới. Các giải pháp nếu đƣợc áp dụng hy vọng sẽ góp phần tạo lập môi trƣờng QLNN đối với công tác bảo trì đƣờng bộ của các dự án BOT đảm bảo hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thực tiễn hoạt động này tại Việt Nam. 83 TÀI LIỆU THAM KHẢO TIẾNG VIỆT 1. Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (2014), “Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội từ 2011 đến 2020”. 2. Các báo cáo tài chính của các Tổng công ty XDCTGT thuộc Bộ GTVT từ 2009 - 2014. 3. Các Mác – Ph. Ăng ghen, toàn tập, tập 23, trang 23 4. Esther Malini (số 3/2007), “Hình thức BOT trong xây dựng cầu đô thị của Ấn Độ”, T/C Cầu đƣờng Việt Nam. 5. Giáo trình quản lý hành chính nhà nƣớc, tập 1, trang 407 6. Hồ sơ các dự án: quốc lộ 5, xa lộ TP.HCM - Biên Hòa - Vũng Tàu, cải tạo - nâng cấp quốc lộ 1A đoạn An Sƣơng - An lạc, đƣờng Trƣờng Sơn, cầu Cỏ May, cầu Ông Thìn, cầu đƣờng Bình Triệu II, đƣờng Huỳnh Tấn Phát - TP HCM, cao tốc Sài Gòn - Long Thành - Dầu Dây, Dự án Quận 9 - Nhơn Trạch, cao tốc Sài Gòn - Trung Lƣơng, cầu Rạch Miễu, đƣờng Bình Dƣơng qua thị xã Thủ Dầu Một, quốc lộ 1K, Cầu Phú Mỹ - Tp. Hồ Chí Minh, Cầu Thái Hà, đƣờng trục phía Tây Nam Hà Nội, nâng cấp mở rộng đƣờng 70, cầu đƣờng Bình Tiên, đƣờng cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, đƣờng cao tốc Trung Lƣơng - Mỹ Thuận. 7. Hợp đồng BOT của dự án “Xây dựng Cầu Việt Trì mới, dành riêng cho giao thông đƣờng bộ, qua Sông Lô trên Quốc Lộ 2; Dự án BOT tuyến tránh Thành Phố Phủ Lý – Hà Nam QL1A; Dự án Cải tạo nâng cấp QL38 đoạn nối QL1 với QL5 qua địa phận tỉnh Bắc Ninh và Hải Dƣơng.” 8. Lê Quốc Hội (2010), “Tổng quan kinh tế Việt Nam 2010 và khuyến nghị 2011”. 9. Luật doanh nghiệp số 68/2014/QH13 ngày 26/11/2014. 84 10. Luật đầu tƣ số 67/2014/QH113 ngày 26/11/2014. 11. Nghị định số 96/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quyết định chi tiết một số điều của Luật Doanh nghiệp 12. Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 2 năm 2015 về đầu tƣ theo hình thức đối tác công - tƣ. 13. Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh - chuyển giao (BOT), Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT). 14. Nghị định số 114/2010/NĐ-CP ngày 06/12/2010 về bảo trì công trình xây dựng 15. Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế đầu tƣ theo Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao, Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh và Hợp đồng xây dựng – chuyển giao áp dụng cho đầu tƣ nƣớc ngoài tại Việt Nam. 16. Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế đầu tƣ theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao áp dụng cho đầu tƣ trong nƣớc. 17. Niên giám thống kê năm 2014, Tổng cục thống kê Việt Nam (2014). 18. Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đƣờng bộ đến năm 2020 và định hƣớng 2030. 19. Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê duyệt Quy hoạch phát triển mạng đƣờng bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020. 20. Tedisouth (2009), “Báo cáo nghiên cứu khả thi hệ thống trạm thu phí và trung tâm điều hành quản lý giao thông thông minh cao tốc TP. Hồ Chí Minh - Trung Lƣơng.” 85 21. Thông tƣ số 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch – Đầu tƣ về việc hƣớng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 của chính phủ về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng BTO, hợp đồng BT. 22. Thông tƣ 52/2013/TT-BGTVT ngày 12/12/2013 quy định về quản lý, khai thác và bảo trì công trình đƣờng bộ 23. Thông tƣ 03/2011/TT-BKHĐT ngày 27/01/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ về việc hƣớng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 về đầu tƣ theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT. 24. Tiêu chuẩn thiết kế áo đƣờng mềm 22-TCN-211-06. 25. Ủy ban Tài chính - Ngân sách (2014), “Báo cáo về kết quả giám sát việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ 2011 - 2014”. TIẾNG ANH 26. Abednego, M. P. and Ogunlana, S. O. (2006), "Good project governance for proper risk allocation in public-private partnerships in Indonesia", International Journal of Project Management 24 (7): 622-634. 27. ADB (2000), “Developing best practices for promoting private sector investmentin infrastructure”, Asian Development Bank. 28. ADB (2006), “Public private partnership (PPP) handbook ”. 29. ADB (2008), “Public-private partnership (PPP) handbook”, Available at PrivatePartnership/default.asp 86 30. Ahadzi & Bowles (2004), “Public Private Partnerships and contract negotiations: An empirical study”, Construction Management and economics, 22(9), p 967978. 31. Ahadzi, M. (2001), “The Private Finance Initiative: The procurement process inperspective”, Proceedings of 17th annual ARCOM Conference 5-7 September, University of Salford. Vol.1, p 991-999. 32. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D. (2003), “Achieving Best Value in Private Finance Initiative Project Procurement”, Construction Management and Economic, July 2003, 21: 461-470. 33. Albert P. C. Chan, Patrick T. I. Lam, Daniel W. M. Chan, Esther Cheung, and Yongjian Ke (2010), “Critical Success Factors for PPPs in Infrastructure Developments: Chinese Perspective”, Journal of Construction Engineering andManagement/ Volume 136. 34. Aristeidis Pantelias va Zhanmin Zhang (2010), “Methodological Framework for Evaluation of Financial Viability of Public-Private Partnerships: Investment Risk Approach”, Journal of infrastructure systems © ASCE / December 2010/ DOI: 10.1061/_ASCE_IS.1943-555X.0000015. Arndt, R., and Maguire, G. (1999), “Private provision of public infrastructure: Risk identification and allocation project survey report‟, Dept. of Treasury and Finance, Melbourne, Australia. 35. Bernard Pasquier (2008), “Restructuring the Libyan Economy in Light of the New Role of the Government and the Private Sector”, Private Sector Development Workshop, Tripoli, April 29-30, 2008. 36. Chowdhury, Md. Shoaib (2011), “Public Private Partnership: A Prospective in the Development of Sustainable Transport Infrastructures and Services in Bangladesh”, journal of construction engineering and management © ASCE, Conf. Proc. doi:10.1061/41167(398)97. 87 37. European Commission (2003), “Guidelines for Successful Public- Private Partnerships”. 38. Flanagan, R. and Norman, G. (1993), “Risk Management and Construction”,Blackwell Scientific Publications, Oxford. 39. Gerbing & Anderson (1988), “An Update Paradigm for Scale Development Incorporing Unidimensionality and Its Assessments”, Journal of Marketing Research, Vol.25, 186-192. 40. Gildenhuys, J.S.H. and Knipe, A. (2000), “The Organisation of Government: An Introduction”, Pretoria: van Schailk. 41. Henry Alinaitwe (2011), “Contractors‟ Perspective on Critical Factors for Successful Implementation of Private Public Partnerships in Construction Projects in Uganda”, Second International Conference on Advances in Engineering and Technology (AET2011 Conference Papers), 31st Jan - 2nd Feb 2011. 42. KPMG Global Infrastructure and Projects Group (2011), “PPP Vietnam Workshop”. 43. Kumaraswamy, M.M. and Zhang, X.Q. (2001), “Governmental Role in BOT-Led Infrastructure Development”, International Journal of Project Management, pp. 195-205. 44. Mackie, P. (2010), “Cost-Benefit Analysis in Transport: A UK Perspective”, International Transport Forum Discussion Paper 2010-16, 45. SMEC (2011), “Study on Mobilizing Private International Financing for Toll Road Projects in Vietnam Report”, SMEC. 46. Xiao-Hua Jin (2010), “Determinants of efficient risk allocation in privately financed public infrastructure projects in australia”, Journal of construction engineering and management © ASCE, doi: 10.1061/(ASCE)CO.1943-7862