Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam

TỔNG HỢP VÀ PHÂN TÍCH CÁC THÔNG TIN HIỆN CÓ VỀ MỐI LIÊN HỆ NGHÈO ĐÓI - MÔI TRƯỜNG VÀ TÌM RA LỖ HỔNG KIẾN THỨC CẦN ĐƯỢC ƯU TIÊN VÀ XÂY DỰNG KẾ HOẠCH HOẠT ĐỘNG CHO NGHIÊN CỨU CHÍNH Báo cáo I – Tài liệu phân tích MỐI LIÊN HỆ GIỮA NGHÈO ĐÓI VÀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM Nhóm khởi động Hà Nội, tháng 4/2007 1 LỜI CẢM ƠN Danh sách các chuyên gia tham gia viết báo cáo này Họ và tên Chuyên môn Tổ chức Tiến sĩ David Thomas Phân tích chính sách Trung tâm Nông Lâm nghiệp thế giới tại Thái Lan Tiến sĩ Hoàng Minh Hà Phương pháp bảo vệ môi trường và Nghèo đói Trưởng đại diện Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Tiến sĩ Đặng Nguyên Anh Giới và di dân Viện Xã hội học Việt Nam Tiến sĩ Nguyễn Đỗ Anh Tuấn Kinh tế nông thôn Trung tâm chính sách nông nghiệp - Bộ NN&PTNT Tiến sĩ Bùi Dũng Thể Kinh tế lâm nghiệp và môi trường Trường Đại học Nông lâm Huế Thạc sĩ Nguyễn Lê Hoa Phát triển nông thôn Trung tâm Chính sách nông nghiệp - Bộ NN&PTNT Thạc sĩ Phạm Thu Thủy Chính sách môi trường và quản lý môi trường Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Thạc sĩ Roi Estévez Pérez Môi trường và quản lý lâm nghiệp Trung tâm nông lâm nghiệp thế giới tại Việt Nam Chúng tôi xin chân thành cảm ơn các chuyên gia tiến hành đánh giá, gồm Tiến sĩ Aron Becker, Tiến sĩ Nguyễn Danh Sơn, Tiến sĩ Lê Thị Kim Dung và các thành viên tham gia hội thảo quốc gia về những đóng góp quý báu của quý vị cho bản dự thảo này. Chúng tôi cũng đánh giá cao sự cộng tác nhiệt tình và ý kiến đóng góp quý báu của Tiến sĩ Paula Williams – Chương trình Đối tác hỗ trợ ngành lâm nghiệp, Thạc sĩ Alison Clauson, Tiến sĩ Trần Quang Cử, Tiến sĩ Meine van Noordwijk và các chuyên gia Việt Nam tham gia phỏng vấn về những kiến thức và thông tin mà quý vị đã chia sẻ cho chúng tôi để chúng tôi hoàn thiện báo cáo này. Báo cáo được dịch từ Tiếng Anh sang Tiếng Việt bởi Thạc sỹ Nguyễn Chiến Cường. Anh Trần Quốc Thành cũng đã cung cấp cho chúng tôi bức ảnh ở trang đầu của báo cáo. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Trung Thắng, Thạc sĩ Kim Thị Thúy Ngọc, Ông Nguyễn Hoàng Minh và Ban quản lý dự án của Bộ TN&MT về những hỗ trợ của quý vị trong quá trình làm việc. 2 TỪ VIẾT TẮT 5MHRP: Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng AASSREC: Ủy ban nghiên cứu khoa học xã hội Châu Á ADB: Ngân hàng phát triển Châu Á AusAID: Chương trình hỗ trợ nước ngoài của Chính phủ Úc CAP: Trung tâm chính sách nông nghiệp CBNRM: Quản lý TNTN dựa vào cộng đồng CED: Xã đặc biệt khó khăn CEM: Uỷ ban dân tộc CIFOR: Trung tâm nghiên cứu lâm nghiệp thế giới CPRGS: Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện DANIDA: Tổ chức phát triển quốc tế của Đan Mạch DFID: Vụ hợp tác quốc tế DoNRE: Sở TN&MT EIA: Đánh giá tác động môi trường ESCAP: Uỷ ban kinh tế xã hội của Liên hiệp quốc tại khu vực Châu Á Thái Bình Dương EU: Liên minh Châu Âu FAO: Tổ chức Nông Lương Liên hiệp quốc FIPI: Viện điều tra quy hoạch rừng FLA: Giao đất lâm nghiệp FSIV: Viện Khoa học lâm nghiệp Việt Nam GDP: Tổng sản phẩm quốc nội GoV: Chính phủ Việt Nam GSO: Tổng cục thống kê GOV: Chính phủ HEPR: Xoá đói giảm nghèo ICD: Vụ hợp tác quốc tế ICEM: Trung tâm quản lý môi trường quốc tế ICRAF: Trung tâm nông lâm quốc tế (trung tâm nghiên cứu nông lâm quốc tế) IDRC: Trung tâm nghiên cứu phát triển quốc tế IFAD: Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế IFPRI: Viện nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế IIED: Viện môi trường và phát triển quốc tế IoS: Viện xã hội học 3 IUCN: Tổ chức bảo tồn thế giới MARD: Bộ NN&PTNT MDGs: Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MoNRE: Bộ TN&MT MoLISA: Bộ LĐ, TB&XH MOSTE: Bộ KH, CN&MT MRDP: Chương trình phát triển nông thôn MPI: Bộ KH&ĐT NATCOM: Uỷ ban quốc gia về năng lượng gỗ NCPFP: Ủy ban quốc gia về dân số và kế hoạch hoá gia đình NFDS: Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam NICs: Các nước công nghiệp mới NSEP: Chiến lược bảo vệ môi trường NTFPs: Lâm sản ngoài gỗ PELs: Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường PEP: Dự án Nghèo đói và môi trường PES: Chi trả phí dịch vụ môi trường PPA: Đánh giá nghèo đói có sự tham gia PRSP: Tài liệu chiến lược xoá đói giảm nghèo RUPES: Thưởng cho người dân vùng cao về dịch vụ môi trường họ mang lại SCA: Hội đồng khoa học Châu Á SEDS: Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 SFE: Lâm trường quốc doanh SIDA: Cơ quan phát triển quốc tế của Thuỵ Điển SEA: Đánh giá Chiến lược môi trường RWEDP: Chương trình phát triển năng lượng gỗ tại Châu Á UN: Liên hiệp quốc UNEP: Chương trình môi trường của Liên hiệp quốc UNFPA: Quỹ dân số liên hiệp quốc UNDP: Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc UNESCO: Tổ chức khoa học và giáo dục của Liên hiệp quốc UNESCAP: Uỷ ban xã hội và kinh tế của Liên hiệp quốc tại Châu Á và Thái Bình Dương US EPA: Tổ chức bảo vệ môi trường của Mỹ VAPEC: Trung tâm Châu Á Thái Bình Dương tại Hà Nội 4 VASS: Viện khoa học xã hội Việt Nam VAST: Viện khoa học và công nghệ Việt Nam VDR: Báo cáo phát triển Việt Nam WB: Ngân hàng thế giới WCED: Uỷ ban phát triển và môi trường thế giới WWF: Quỹ động vật hoang dã thế giới 5 Mục lục LỜI CẢM ƠN................................................................................................................... 2 TỪ VIẾT TẮT.................................................................................................................. 3 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ .................................................... 8 A. Giới thiệu .................................................................................................................. 8 B. Thông tin cơ sở ........................................................................................................ 9 1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường.......... 9 2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam ................ 11 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN.......................................................................... 13 A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản............................................................................ 13 1. Môi trường.......................................................................................................... 13 2. Nghèo đói ........................................................................................................... 13 3. Chính sách: ......................................................................................................... 14 4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): ............................................. 17 B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu.................................................................... 17 1. Quá trình nghiên cứu: ......................................................................................... 17 2. Phương pháp....................................................................................................... 17 CHƯƠNG 3: CÁC KẾT QUẢ CHÍNH ........................................................................ 19 A. Các chính sách, chương trình và dự án quan trọng vè xoá đói giảm nghèo và môi trường...................................................................................................... 19 1. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001- 2010 (SEDS)................... 19 2. Các chính sách và chương trình phục vụ xoá đói giảm nghèo ........................... 20 a. Chiến lược tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo toàn diện (CPRGS)............. 20 b. Các chương trình quốc gia về xoá đói giảm nghèo........................................ 21 c.Dự án xoá bỏ tận gốc và thay thế cây thuốc phiện.......................................... 22 3. Các chính sách và chương trình vê môi trường.................................................. 22 a. Chương trình nghị sự 21................................................................................. 22 b. Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020 ............................................................................................................ 23 4. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PELs) ....................... 24 B. Vấn đề giới và dân di cư được phản ánh trong các dự án, chương trình và chính sách ......................................................................................................... 25 1. Vấn đề giới và dân di cư thể hiện trong các chính sách ..................................... 25 2.Vấn đề giới và di cư trong các dự án và chương trình quốc gia.......................... 25 3. Thảo luận ............................................................................................................ 26 C. Tài nguyên thiên nhiên và nghèo đói...................................................................... 28 1. Lâm nghiệp......................................................................................................... 29 a. Mối liên hệ giữa nghèo đói và lâm nghiệp trong chính sách ......................... 29 (1). Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020.......... 29 (2). Luật bảo vệ và phát triển rừng ................................................................. 30 (3). Các chính sách khác................................................................................. 30 b. Các chương trình quốc gia về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường..... 31 (1). Chương trình bảo tồn rừng và lâm nghiệp............................................... 31 (2). Các chương trình khác ............................................................................. 32 c. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thể hiện trong các dự án, chương trình quốc gia ..................................................................................................... 32 d. Thảo luận về các vấn đề nổi cộm trong mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và lỗ hổng trong lâm nghiệp................................................................... 34 (1). Các chính sách được xây dựng tốt nhưng thực thi kém........................... 34 6 Thiếu giáo dục cho người nghèo (đặc biệt về các chương trình, dự án). ....... 34 (2). Quy hoạch yếu ......................................................................................... 35 (3). Quản lý rừng bền vững ............................................................................ 37 2. Quản lý đất ......................................................................................................... 38 a. Những thay đổi trong chính sách đất đai và những tác động của nó đến người nghèo .................................................................................................................. 38 b. Giao đất - sự thoả hiệp giữa mục tiêu bảo vệ môi trường và xoá đói giảm nghèo .................................................................................................................. 39 c. Quản lý dựa vào cộng đồng để quản lý đất bền vững .................................... 40 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và lỗ hổng trong công tác quản lý đất .................................................................................................... 41 3. Biển..................................................................................................................... 42 a. Chính sách biển .............................................................................................. 42 (1). Luật thuỷ sản............................................................................................ 43 (2). Chiến lược phát triển kinh tế biển và ven biển đến năm 2020................. 43 (3). Các chính sách quan trọng khác............................................................... 43 b. Các chương trình quốc gia về biển................................................................. 44 c. Các dự án biển ................................................................................................ 45 (1). Dự án “Tăng cường bảo tồn đa dạng sinh học biểnViệt Nam đến năm 2020” .............................................................................................................. 45 (2). Dự án “Sinh kế bền vững trong và quanh khu vực biển được bảo vệ” do tổ chức tài trợ và Bộ thuỷ sản quản lý. ............................................................... 45 (3). Dự án phát triển và bảo vệ đất ngập nước ven biển (2000-2005)............ 46 (4). Quản lý tổng hợp vùng ven biển (ICZM) ............................................... 46 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa Nghèo đói và Môi trường .............................. 46 4. Năng lượng tái tạo .............................................................................................. 48 a. Năng lượng tái sinh – các chính sách liên quan ............................................ 48 b. Các chương trình năng lượng tái tạo ............................................................. 49 c. Các dự án năng lượng tái tạo ......................................................................... 50 d. Thảo luận về mối liên hệ nghèo đói và môi trường ........................................ 52 D. Ô nhiễm, nước sạch, sức khoẻ và hệ thống vệ sinh................................................ 53 1. Ô nhiễm và nghèo đói......................................................................................... 54 a. Vấn đề ô nhiễm được thể hiện trong các chính sách ...................................... 54 b. Các dự án Đánh giá tác động môi trường (EIA)............................................ 55 c. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và ô nhiễm ..................................... 55 2. Nước sạch, sức khoẻ và vệ sinh môi trường....................................................... 57 a. Nước, sức khoẻ và vệ sinh môi trường trong các chính sách ......................... 57 b. Các chương trình quốc gia ............................................................................. 58 c. Các dự án........................................................................................................ 58 d. Thảo luận về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường................................ 59 CHƯƠNG 4. TỔNG HỢP VÀ KHUYẾN NGHỊ .......................................................... 61 A. Lỗ hổng kiến thức về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL)................ 61 B. Khuyến nghị những vấn đề cần nghiên cứu thêm................................................... 64 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................................. 67 PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 74 7 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VÀ THÔNG TIN CƠ SỞ A. Giới thiệu Ban đối tác do Trung tâm Nghiên cứu Nông Lâm nghiệp Quốc tế (ICRAF), Chương trình khu vực Đông Nam Á cùng với Văn phòng tại Việt Nam chủ trì đã hỗ trợ kỹ thuật cho nghiên cứu về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong vòng 10 tháng, từ tháng 12/2006 đến tháng 11/2007. Tên của nghiên cứu này là “Hỗ trợ kỹ thuật nhằm mở rộng kiến thức trên cơ sở mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường thông qua việc tiến hành 10 nghiên cứu điểm, đánh giá các chương trình quốc gia và xây dựng moo hình chính sách và đầu tư”. PHẦN 1 (phần giới thiệu) của nghiên cứu có tên gọi “Phân tích và tổng hợp thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường và tìm ra lỗ hổng kiến thức cũng như xây dựng Kế hoạch hoạt động cho Nghiên cứu chính”. Mục tiêu tổng thể của PHẦN 1 của gói thầu này là hiểu được kiến thức liên quan đến nghèo đói và môi trường tại Việt Nam, đặc biệt mức độ mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được tìm hiểu ra sao, cả về mặt hàn lâm khoa học và trong môi trường chính sách. Các mục tiêu cụ thể bao gồm: 1. Tổng hợp và phân tích chi tiết thông tin hiện có về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam. 2. Cung cấp thông tin cơ sở và giả thuyết cho các nghiên cứu chuyên sâu của 5 chuyên đề và 10 nghiên cứu điểm theo yêu cầu của gói thầu. 3. Xây dựng kế hoạch chi tiết hơn cho các nghiên cứu điểm và chuyên đề, bao gồm cả địa điểm thực hiện, các chương trình/dự án được đánh giá, các đầu mối liên hệ quan trọng và phương pháp. 4. Thống nhất được với PEP và nhóm nghiên cứu trong việc xây dựng kế hoạch hoạt động cho các nghiên cứu điểm, đánh giá chương trình/ dự án và các bước tiếp theo cho Phần 3 và 4. Các hoạt động trong phần mở đầu bao gồm đánh giá tài liệu, thảo luận chi tiết với các bên được thực hiện từ tháng 12/2006 đến đầu tháng 1/2007. Kết quả của giai đoạn khởi động này là 2 báo cáo: (1) Báo cáo 1, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 1 và 2 ở trên (2) Báo cáo 2, trả lời các câu hỏi của mục tiêu 3 và 4. Cả hai báo cáo này đều được chuẩn bị trong tháng 1/2007 và sau đó được trình bày tại hội thảo quốc gia tổ chức vào ngày 5 tháng 1 tại Khách sạn La Thành, Hà Nội. Hai báo cáo này đã được hoàn thiện ngay sau hội thảo, trong đó có xem xét đến ý kiến đóng góp của các bên, các cán bộ đánh giá cũng như Đề cương nhiệm vụ đặt ra cho giai đoạn khởi động (PHẦN 1). Kết quả của hoạt động phân tích và tổng hợp chuyên sâu được trình bày trong Báo cáo 1. 8 B. Thông tin cơ sở 1. Tiến trình đưa ra khái niệm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường Ý kiến nhận xét chung cho rằng nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng suy thoái môi trường (dẫn chiếu: Jalal, 1993; Duraiappah, 1996). Ví dụ: một trong những kết luận trong Báo cáo của đoàn đánh giá Bruntland được xem là tín hiệu đáng mừng đối với hoạt động bảo vệ môi trường. Kết luận này nói rất rõ là nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến các vấn đề về môi trường và cải thiện môi trường của các chương trình về môi trường. Ngân hàng thế giới cũng đồng tình với ý kiến này khi đưa ra báo cáo của mình vào năm 1992. Ngân hàng thế giới nói rằng “các hộ gia đình nghèo phải kiếm sống từng bữa đã khai thác tài nguyên thiên nhiên bằng cách chặt phá rừng bừa bãi làm chất đốt và không có biện pháp nào bảo vệ đất” (báo cáo ngân hàng thế giới 1992). Cũng về vấn đề này, Jalal (1993), giám đốc bộ phận về môi trường của Ngân hàng phát triển Châu Á nói rằng “nhìn chung vấn đề suy thoái môi trường, tăng dân số nhanh và sản xuất đình trệ có mối liên hệ mật thiết đến nạn nghèo đói đang hoành hành tại các quốc gia Châu Á”. Khi bàn về vấn đề này Nadkarni (2001) trong đề tài nghiên cứu về Trung Quốc đã chỉ ra rằng các quốc gia đang phát triển và các quốc gia nghèo người nghèo sống dựa trực tiếp vào môi trường tài nguyên thiên nhiên. Tuy nhiên. Ông đưa ra câu hỏi là khi người nghèo đang ngày càng làm tổn hại đến môi trường và gây ra các thiên tai thì họ có chịu trách nhiệm về những gì họ gây ra không? Hay nói một cách khác, câu hỏi được đặt ra là liệu người nghèo sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên có sử dụng nguồn tài nguyên này một cách bền vững không? Nói tóm lại có nhiều quan điểm đồng ý là nghèo đói hay người nghèo là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường vì họ không được đặt trong vị thế là phải sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững (dẫn chiếu Duraiappah, 1996; Prakash, 1997). Từ nguyên nhân suy thoái này có thể dẫn đến tình trạng nghèo đói trầm trọng và từ đó hoàn tất cái gọi là “vòng luẩn quẩn” hay còn gọi là quá trình “Bẫy nghèo”. Tuy nhiên, Nadkarni biện minh rằng bằng cách nhìn nhận vấn đề trong một thời gian dài chúng ta có thể dễ dàng nhận ra “Vòng luẩn quẩn” dường như bị sụp đổ hoàn toàn. Một thực tế là trước đây khi tỷ lệ nghèo đói ở các nước đang phát triển rất cao nhưng môi trường không bị suy thoá nhiều như ngày nay. Ngày nay tỷ lệ nghèo đã giảm đáng kể nhưng dường như nó không đóng góp nhiều cho việc hạn chế suy thoái môi trường. Các nhân tố khác cũng cần được xem xét cẩn thận vì chúng có thể đóng vai trò quan trọng hơn. Để biện minh cho việc nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi trường, Nadkarni đã giải thích rằng nếu người dân ở các quốc gia đang phát triển có mức sống như người dân Mỹ và Châu Âu và với lối sống như vậy thì chất lượng môi trường cũng khó có thể duy trì ổn định. Ví dụ: một quốc gia thì lượng tiêu thụ nhiên liệu hoá thạch và việc thải khí các bon chủ yếu là do người giàu. Thậm chí mức tiêu thụ nước uống bình quân, với nguồn nước khan hiếm, thì người giàu tiêu thụ lớn hơn rất nhiều. Người nghèo không cho phép mình sử dụng nước một cách lãng phí. Thậm chí nếu nguồn đất đai của xã hội khan hiếm thì các ông chủ đất không thể làm chủ hàng nghìn mẫu (Anh). Một điều không phải bàn cãi là suy thoái đất liên quan đến nhiều người chứ không chỉ người nghèo. Thậm chí Nadkarni còn cho rằng “nếu xét các trường hợp nêu trên thì có thể rút ra kết luận rằng người nghèo đã và đang cải thiện môi trường”. Đúng là một điều nực cười và đáng phê phán. 9 Kim (2001) ủng hộ quan điểm này bằng việc đưa ra dẫn chứng trường hợp của Hàn Quốc - một quốc gia công nghiệp mới. Ông ta nhận ra rằng nạn nghèo đói ở Hàn Quốc đã giảm rất nhiều trong vòng 40 năm qua. Vấn đề nghèo đói như suy dinh dưỡng kinh niên và hệ thống vệ sinh kém luôn được xem là vấn nạn trước đây ở Hàn Quốc. Tuy nhiên, xã hội công nghiệp mới của Hàn Quốc lại xuất hiện những vấn nạn mới đó là tội phạm thành phố, tắc nghẽn giao thông, gia đình không hoà thuận và đặc biệt là tình trạng suy thoái môi trường. Vấn đề môi trường ở Hàn Quốc đã xuất hiện từ quá trình công nghiệp hoá, do tác động đô thị hoá chứ không phải từ nguyên nhân nghèo đói. Về mặt bản chất, nghèo đói không hoàn toàn dẫn đến tình trạng suy thoái môi trường (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Dẫn chứng là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường là rất phức tập và cần được phân tích sâu cho từng khu vực cụ thể - nó không đơn thuần là mối liên hệ thông thường. Ở nhiều nơi, các công ty thương mại giàu có và các cơ quan nhà nước lại là nguyên nhân chính gây ra suy thoái môi trường do chặt cây lấy mặt bằng, sử dụng thuốc hoá học trong nông nghiệp, ô nhiễm nguồn nước, Đôi khi các nhóm người có quyền trong xã hội đẩy người nghèo vào sinh sống trong các vùng đất khó canh tác mà ở đó họ không thể làm gì được để bảo tồn và áp dụng các biện pháp tái sinh, tập quá sử dụng đất và từ đó làm cho môi trường ở khu vực này đã bị suy thoái lại càng lâm vào tình trạng trầm trọng hơn. Tuy nhiên, cũng có nhiều ví dụ cho thấy người nghèo bảo vệ môi trường và đầu tư để cải thiện môi trường. Do vậy, nghèo đói có thể đôi khi có liên quan đến vấn đề suy thoái môi trường nhưng nó không hoàn toàn là nguyên nhân trực tiếp như chúng ta thường nghĩ (DFID, EC, UNDP, WB, 2002). Trên cơ sở xem xét các quan điểm khác nhau về vấn đề này chúng ta có thể kết luận như sau (Hayes and Nadkarni, 2001; Kim, 2001; Jalal, 1993;etc.) mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tập trung vào hai luồng tư tưởng. Ở quốc gia phát triển, dân số có thu nhập thấp tiếp xúc với các chất gây ô nhiễm không khí, chất thải, thực phẩm ôi thiu và điều kiện làm việc bị ô nhiễm nhiều hơn mức trung trình (US EPA 1992). Các đánh giá nghèo đói có sự tham gia của người dân gần đây được tiến hành tại 14 quốc gia đang phát triển ở Châu Á, Châu Phi và Mỹ Latin cho biết nhận xét chung của người nghèo là chất lượng môi trường là nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sức khỏe của họ, khả năng kiếm sống, an ninh, cung cấp năng lượng và chất lượng nhà ở (Brocklesby và Hinshelwood, 2001; DFID, EC, UNDP, và WB, 2002). Môi trường có ảnh hưởng lớn đến người dân nghèo. Người nghèo thường sống dựa vào tài nguyên thiên nhiên và các dịch vụ của hệ sinh thái. Người nghèo thfương chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ nguồn nước bị ô nhiễm, ô nhiễm không khí và các chất hoá học có hàm lượng độc tố cao và đặc biệt họ phải hứng chịu các thảm hoạ môi trường và vấn đề do môi trường suy thoái gây ra. Mặt khác, nhiều quốc gia kém phát triển còn bị lâm vào tình cảnh tồi tệ hơn rất nhiều mà ở đó người dân nghèo không còn cách nào khác phải sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên trên mức cho phép để sống qua ngày; và do cuộc sống bị bần cùng hoá nên môi trường cũng bị bần cùng hoá theo và làm cho cuộc sống ngày càng khó khăn hơn, không được đảm bảo (WCED 1987:27). Tóm lại, nghèo đói vừa là tác nhân và nạn nhân của suy thoái môi trường. Ngoài ra, một bằng chứng là mối quan hệ giữa nghèo đói và môi trường ở các nước khác nhau có đặc điểm khác nhau. Năm 2003, Dasgupta et al. đã tiến hành một nghiên cứu về “Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tại Cam Pu Chia và Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào”. Với việc sử dụng 5 vấn đề môi trường cơ bản: mất rừng, sói lở đất, ô nhiễm không khí trong nhà và ngoài trời, nguồn nước và hệ thống vệ sinh không an toàn họ tìm ra mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong trường hợp Cam Pu Chia cố hạn chế vấn đề môi trường ở cấp độ hộ gia đình với ô nhiễm không khí trong 10 nhà, nguồn nước ô nhiễm và không được tiếp cận hệ thống vệ sinh an toàn. Tuy nhiên, nạn phá rừng, sói lở đất và ô nhiễm không khí ngoài trời không có liên hệ nhiều đến việc phân bổ dân cư nghèo. Trong khi đó, mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường xét trên phạm vi rộng được tìm thấy đối với trường hợp của Lào vì tất cả 5 vấn đề môi trường được xét trong mối tương quan với nghèo đói về mặt không gian. Trong cả hai trường hợp thì phúc lợi xã hội của người nghèo sẽ được tăng cường thông qua việc lồng ghép giữa chiến lược xoá đói giảm nghèo và môi trường. Tại Việt Nam, theo báo cáo đánh giá chương trình và chiến lược của ADB (2005), các phân tích gần đây cho thấy mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường ở Việt Nam như sau: (i) các cộng đồng nghèo thường tập trung tại các khu vực có điều kiện môi trường chất lượng thấp, bị suy thoái và nguồn tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt, gồm: khu vực miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Đồng bằng sông Cửu Long; (ii) các cộng đồng nghèo phụ thuộc nhiều nhất vào môi trường và tài nguyên thiên nhiên - khoảng 70% người dân Việt Nam sống dựa vào đất và do đó họ bị lệ thuộc trực tiếp vào chất lượng và số lượng tài nguyên thiên nhiên; (iii) các cộng đồng nghèo chịu rủi ro nhiều nhất từ những tác động ảnh hưởng đến sức khoẻ và sinh kế một khi chất lượng môi trường và số lượng tài nguyên thiên nhiên suy giảm. Về vấn đề này, việc cải thiện chất lượng môi trường dưới mọi hình thức đều có tác động tích cực đến xoá đói giảm nghèo. Nói tóm lại, có thể nhận ra rằng có 2 luồng quan điểm về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường và (ii) nghèo đói không gây tác động xấu đến môi trường. Không ai có thể khẳng định (1) là đúng hay sai vì phụ thuộc vào từng điều kiện cụ thể. Tuy nhiên, có thể thấy một điều là khi vấn đề nghèo đói được cải thiện sẽ chắc chắn cải thiện được chất lượng môi trường và ngược lại. Tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên và một môi trường không ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho công cuộc xoá đói giảm nghèo lâu dài trong khi đó để xoá đói giảm nghèo được thì phải quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường một cách bền vững. Trên phạm vi rộng, xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường cần được tiến hành hài hoà để đạt được phát triển bền vững. 2. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong bối cảnh Việt Nam Kể từ khi tiến hành Đổi mới ở Việt Nam vào năm 1986 thì Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ về phát triển kinh tế xã hội, văn hoá, đối ngoại và an ninh quốc gia. GDP tăng trên 2 lần trong khi đó lạm phát giảm xuống mức 1 con số. Tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam đã giảm từ 70% tỷ lệ nghèo đói trong tổng số dân vào giữa những năm 1980 xuống còn 58% vào năm 1993, 37.4% năm 1998 và 29% trong năm 2002. Có được tỷ lệ này là do tăng trưởng kinh tế vào đầu những năm 1990 (giảm từ 8 đến 9%/1 năm) và một phần là do thành công trong hoạt động sản xuất nông nghiệp kể từ cuối những năm 1980. Cùng lúc đó Đảng và Chính phủ cũng đã quan tâm đến vấn đề bảo vệ môi trường. Trong khi Việt Nam chú trọng đến xoá nghèo đói thì những tác động/ảnh hưởng tích cực của tăng trưởng kinh tế chưa đến được với toàn bộ người dân. Vẫn còn đó một loạt những trở ngại, thách thức cần phải vượt qua, đặc biệt là mức độ tăng trưởng không đều giữa các vùng. Theo mức chuẩn nghèo của Việt Nam trong giai đoạn từ cuối 2006 đến 2010 (dựa vào thu nhập đầu người) thì có khoảng 4,6 triệu hộ nghèo trong cả nước (chiếm 26,3% tổng số dân). Tỷ lệ hộ nghèo ở khu vực thành thị là 10%, ở vùng đồng bằng là 42% và miền núi là 48%. Nghèo đói và các hoạt động gây ảnh hưởng xấu đến môi trường sẽ còn tiếp tục gia tăng tại các vùng nông thôn, miền núi. Nghèo đói và môi trường vẫn là vấn đề cần phải tranh luận nhiều. Một mặt, có một số người cho rằng nghèo đói trước hết phải được xoá bỏ trước khi chúng ta xem xét 11 đến vấn đề môi trường. Mặc khác, một số cho rằng suy thoái môi trường là nguyên nhân chính dẫn đến nghèo đói (Hoven, 2006). Ít ra ở một mức độ nào đó thì cả hai mặt này đều đúng. Ngày nay mục tiêu chính của chúng ta trong vấn đề phát triển cộng đồng là giảm nghèo. Hơn nữa, có một số quan điểm nhất trí là môi trường là rất cần thiết để duy trì cuộc sống ổn định. Với quan điểm này, môi trường thực chất là đất trồng cây nông nghiệp; nước để uống, phục vụ sinh hoạt hàng ngày và cây trồng; không khí để thở và là một nơi cung cấp lương thực và dược phẩm. Do đó, một điều rất dễ nhận thấy là bảo vệ môi trường thực chất là bảo vệ hoạt động sản xuất lương thực, sinh kế bền vững và đảm bảo sức khoẻ. Kết quả là, xoá đói giảm nghèo, tăng trưởng kinh tế và duy trì tài nguyên môi trường phục vụ cuộc sống có mối liên hệ mật thiết lẫn nhau. Mặc dù mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được đề cập nhiều năm qua nhưng việc nhận ra những mối liên hệ này không dẫn đến việc cần phải xem xét lại các chương trình môi trường và xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam, ở đó các chương trình này chưa được gắn kết với nhau và thậm trí là có các vấn đề trái ngược nhau. Có một số khái niệm về môi trường và nghèo đói đã được biết đến trước đó. Nhiều trong số này tỏ ra khó có thể thay đổi được, trong đó phải kể đến (1) nghèo đói và tăng trưởng dân số là nguyên nhân làm suy thoái môi trường; (2) xoá nghèo phải được thực hiện trước tiên sau đó mới đến cải thiện chất lượng môi trường; (3) bình đẳng và bền vững môi trường cùng tiến hành song song; (4) đầu tư vào môi trường người nghèo trở nên nghèo thêm. Một số chính sách công và quan điểm của các bên liên quan tiếp tục cho rằng nghèo đói và suy thoái môi trường là một vòng tuần hoàn khép kín (hết nghèo đói lại dẫn đến môi trường suy thoái và ngược lại) do việc tăng dân số quyết định. Ở Việt Nam, việc kế hoạch hoá gia đình đối với các dân tộc thiểu số thường rơi vào tình trạng này (vòng luẩn quẩn). Tuy nhiên, phương thức này lại đang được xem là cách hiểu phổ biến về sinh kế người nghèo và mối liên hệ phức tạp với môi trường. Do đó, mục tiêu chủ yếu của tài liệu này là để xác định lỗ hổng kiến thức về vấn đề nghèo đói và môi trường trong các phương pháp, chương trình, dự án và chiến lược ở Việt Nam. Đây được coi là thông tin cơ bản cho từng nghiên cứu cụ thể của gói thầu tổng thể này. bản thân tài liệu này đã là một bước khởi đầu để tăng cường mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong công tác quy hoạch và chính sách của Chính phủ. Trên cơ sở quan điểm (1) các phương pháp nghèo đói được đánh giá và thực hiện ở Việt Nam, (2) các chiến lược và chương trình hiện có ở Việt Nam liên quan đến xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, (3) các số liệu thống kê của Chính phủ và tài liệu (từ cấp trung ương và tỉnh) liên quan đến nghèo đói và môi trường và (4) tài liệu từ các dự án và chương trình tài trợ hoạt động trong lĩnh vực xoá đói giảm nghèo và bảo vệ môi trường, tài liệu này nhằm tìm ra/phát hiện sự hiểu biết/nhận thức hiện nay và trong thời gian tới về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, trong đó chú trọng đến mối liên hệ đã được giải thích cặn kẽ cũng như các mối liên hệ chưa được rõ ràng nhưng chưa được giải thích cụ thể trong tài liệu này. Hơn nữa, tài liệu này cũng cố gắng tìm ra các bài học kinh nghiệm từ các phương pháp tiếp cận khác nhau hiện có và sẽ xuất hiện cũng như các lỗ hổng thông tin làm cản trở mối liên hệ được tạo ra giữa các thông số nghèo đói và môi trường. 12 CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP LUẬN A. Định nghĩa các khái niệm cơ bản Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường trong khuôn khổ nghiên cứu này sử dụng các định nghĩa về nghèo đói và môi trường như sau. Cần lưu ý rằng có rất nhiều định nghĩa nhưng vấn đề quan trọng là phải đặt nó trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam - một quốc gia hiện đang trong quá trình chuyển đổi và hội nhập với khu vực và toàn cầu. 1. Môi trường UNESCAP định nghĩa môi trường như sau “môi trường lý sinh cung cấp hàng hoá (tài nguyên thiên nhiên) và các dịch vụ sinh thái được sử dụng trong sản xuất nông nghiệp, năng lượng và các đầu vào sản xuất khác, tiếp nhận chất thải từ hoạt động kinh tế và hoạt động của con người và tái tạo, tạo vẻ đẹp cho con người (UNESCAP, 2003). Môi trường được định nghĩa trong Luật bảo vệ môi trường (do Chính phủ ban hành năm 1993 và sửa lại năm 2005) gồm nhân tố vật chất do con người tạo ra và tự nhiên xung quanh chúng ta và tác động đến cuộc sống, sản xuất, sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh thể sống. Theo luật thì có một số thuật ngữ được định nghĩa như sau: Các yếu tố cấu thành môi trường là các yếu tố tạo nên môi trường như: không khí, nước, đất, âm thanh, ánh sáng, núi, rừng, sông, lục địa, biển, hồ, các sinh vật sống, hệ thống sinh thái, khu vực dân cư, khu bảo tồn thiên nhiên, phong cảnh tự nhiên, các địa danh nổi tiếng, di tích lịch sử và các hình thức vật thể khác. Bảo vệ môi trường gồm các hoạt động bảo vệ cho một môi trường xanh, sạch, đẹp, nâng cao chất lượng môi trường, đảm bảo cân bằng sinh thái, ngăn chặn và giải quyết được các tác động của con người và tự nhiên đến môi trường, khai thác và sử dụng hợp lý, một cách có kinh tế nguồn tài nguyên thiên nhiên. Ô nhiễm môi trường là việc làm biến đổi tài sản của môi trường, tác động xấu và phá vỡ các tiêu chuẩn môi trường. Suy thoái môi trường là việc gây tác động xấu đến các yếu tố cấu thành môi trường cả về mặt lượng và chất, tác động xấu đến cuộc sống con người và tự nhiên. Môi trường có vai trò rất quan trọng đối với cuộc sống của con người và các sinh vật khác cũng như sự phát triển kinh tế, văn hoá và xã hội của một nước, một quốc gia và toàn thể nhân loại. Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trách nhiệm của các cấp quản lý, các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế xã hội, các lực lượng vũ trang nhân dân và các cá nhân trong việc bảo vệ môi trường để bảo vệ sức khoẻ con người, đảm bảo quyền lợi con người được sống trong một môi trường không bị ô nhiễm và vì mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia cần đóng góp vào việc bảo vệ môi trường khu vực và toàn cầu. 2. Nghèo đói Nghèo đói là một phạm trù rất rộng và định nghĩa về nghèo đói có thể được hiểu không chỉ sự túng thiếu về mặt vật chất. Nghèo đói, theo định nghĩa của Ngân hàng thế giới là “không chỉ đơn thuần là vấn đề túng thiếu vật chất mà còn liên quan đến rủi ro, tính dễ bị tổn thương, vấn đề xã hội và các cơ hội (WB, 20062). Nghèo đói hiện đang được tiến hành đánh giá tại Việt Nam dựa vào khung sinh kế bền vững. Tổ chức phát 13 triển quốc tế của Úc định nghĩa nghèo đói về mặt đáp ứng những nhu cầu cơ bản, tránh nhiệm do được quyền công dân và sự tham gia, tự do (AusAID, 2001). Các biện pháp xoá đói giảm nghèo dựa vào thu nhập có thể là sai lầm. Biện pháp này chỉ đơn thuần tập trung vào vấn đề thu nhập và điều đó sẽ dẫn đến việc xem nhẹ vấn đề nghèo đói chỉ là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Để xác định thành tựu của chương trình trong việc xoá đói giảm nghèo, có một số lý do liên quan đến tỷ lệ nghèo đói thực sự cũng như các biện pháp và quá trình xoá đói giảm nghèo1. Cũng như nhiều nước khác, vấn đề nghèo đói ở Việt Nam từ lâu đã được xác định dựa vào chỉ số thu nhập và chi tiêu. Trong khi các mức nghèo đói là biện pháp phù hợp để xác định quyền của cá nhân và khu vực và là biện pháp so sánh trên phạm vi quốc tế thì đây không phải là các chỉ số mạnh về nghèo đói vì nó không phải là công vụ phù hợp để phân tích nghèo đói trong quá trình đô thị hoá. Các mức nghèo đói cơ bản có thể không lý giải được tại sao người dân lại nghèo hoặc cần làm gì để thoát nghèo. Hoạt động phân tích này không chỉ dựa vào định nghĩa và tính toán của Chính phủ về thiếu lương thực mà còn xem xét vấn đề nghèo đói trên bình diện rộng. mức nghèo đói của Chính phủ đưa ra chính là tỷ lệ chi tiêu tối thiểu cần thiết để thoả mãn nhu cầu cơ bản (như: chất dinh dưỡng, lương thực, nhà ở, quần áo…) để kiểm chứng các đặc tính của nghèo đói. Mức nghèo đói này cũng cho phép so sánh tỷ lệ nghèo đói ở Việt Nam vào các thời kỳ khác nhau một cách thống nhất. các chương trình và chiến lược xoá đói giảm nghèo của Việt Nam đã đạt được thành công lớn trong việc giảm tỷ lệ nghèo trong những năm 1990. Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể trong việc tăng tỷ lệ phúc lợi xã hội cho người dân (Ngân hàng thế giới, 1999, 2003). Những thành tựu này đã góp phần vào công cuộc cải cách kinh tế theo định hướng thị trường, thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và từ đó nâng mức GDP bình quân lên 3 lần trong những năm gần đây. Điều này liên quan đến sự hiểu biết về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường vì tỷ lệ tăng GDP cao có thể đạt được trên cơ sở chi phí môi trường. Một chỉ số GDP phù hợp sẽ được sử dụng cùng với các biện pháp xoá đói giảm nghèo. 3. Chính sách: Một chính sách được xem như là một quyết định hoặc một loạt các quyết định và chúng ta “xây dựng”, “thực hiện” chính sách vì chúng ta được phép làm điều đó. Giống như một quyết định thì một chính sách bản thân nó không phải là một bức thông điệp và cũng không phải chỉ là một loạt các hoạt động mặc dù với quyết định chúng ta có thể xây dựng thành chính sách của một cá nhân hay một tổ chức xuất phát từ một bức thông điệp hay chỉ đơn giản là anh ta tự làm ra nó, hoặc nếu anh ta không đưa ra bức thông điệp nào hoặc chúng ta không tin vào bức thông điệp của anh ta vì anh ta nói một đằng làm một nẻo. Tuy nhiên, công bằng mà nói chúng ta có thể khẳng định rằng một bức thông điệp hoặc một loạt các hoạt động là không hoàn toàn chính xác và không phản ánh được một chính sách “đích thực” (Sanford, 1987). Nói một cách khác, một chính sách không giống như một quyết định. Thuật ngữ chính sách thường để chỉ một mục tiêu dài hơi cho một vấn đề lớn (như: Hưởng dụng đất). Nó không phải là việc phán đoán các vấn đề liên quan. Tuy nhiên, đôi khi chúng ta hiểu chính sách không phải là mục tiêu có định hướng mà là tập hợp các phản hồi cho một vấn đề nào đó được đưa ra. Trong phạm vi các hoạt động phát triển của chính ohủ, 1 Cần lưu ý rằng ngưỡng nghèo và các biện pháp tương tự áp dụng đối với đói nghèo dựa vào thu nhập có thể là một sai lầm lớn. Các phương pháp này làm cho khi xem xét đến xoá đói giảm nghèo ta chỉ nghĩ nó đơn thuần là vấn đề thu nhập, từ đó dẫn đến việc đơn giản hoá quan điểm cho rằng xoá đói giảm nghèo chỉ đơn thuần là một chức năng của tăng trưởng kinh tế. Điều này chưa từng thấy ở các quốc gia trong khu vực Đông Á. 14 các chính phủ xây dựng chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án và các nội dung này (theo thứ tự) mang tính ngắn hạn, cụ thể hơn và mất nhiều thời gian hơn so với trước đây và từng nội dung mang tính khả thi hơn hoạt động xây dựng luật nói chung. Trên cơ sở đó chúng ta có thể định nghĩa chính sách như là một loạt các quyết định nhằm hướng tới một mục tiêu dài hạn hoặc một vấn đề cụ thể nào đó. Các quyết định do chính phủ ban hành thường được thể hiện trong luật và được áp dụng trên toàn quốc (chứ không chỉ một vùng, khu vực nào đó) (Sanford, 1987). Việc phân biệt được sự khác nhau giữa 3 chức năng của chính sách là rất hữu ích. Trước hết là xây dựng chính sách để từ đó đưa ra hoạt động xây dựng các quyết định liên quan và xây dựng chính sách về mặt bản chất chính là đặc quyền của các cán bộ cao cấp - làm thế nào để họ dựa vào tầm quan trọng của chính sách liên quan. Thứ hai, thực hiện chính sách – các hoạt động được tiến hành để triển khai quyết định đưa ra. Thứ 3 là phân tích chính sách - việc xác định các chính sách khác nhau và kiểm nghiệm tác động thực sự của các chính sách được lựa chọn này để biết được mức độ thành công so với mục tiêu đề ra. Xây dựng chính sách, thực thi chính sách và phân tích chính sách có thể cùng do một người tiến hành. Tuy nhiên, ở các quốc gia phát triển thì việc thực thi và phân tích chính sách là do các nhóm chuyên gia tiến hành. Họ tư vấn và tiếp nhận hướng dẫn từ các nhà hoạch định chính sách cấp cao. Việc tách bạch khái niệm có và xây dựng chính sách chính là việc một ai đó lựa chọn chính sách này hoặc một số các chính sách khác. Trong thực tế, nếu không có nhiều sự lựa chọn thì có thể cũng không có chính sách nào. Tuy nhiên, khi cân nhắc các phương án lựa chọn sẽ giúp ta phân biệt được từng phương án trên cơ sở mục tiêu mà chính sách đề ra – bao gồm cả mục tiêu vượt qua một vấn đề nào đó đã phát sinh và lựa chọn giữa các công cụ khác nhau như: phương pháp và bằng cách này ta có thể đạt được mục tiêu đề ra. Các mục tiêu và công cụ về mặt khái niệm nó vừa khác nhau nhưng lại thống nhất gắn kết với nhau để xây dựng một chính sách mặc dù một vài tác giả (như Thomson và Rayner, 1984) giới hạn phạm vi của thuật ngữ công cụ chính sách. Các mục tiêu và công cụ chỉ có thể được giải thích một cách dễ hiểu nhất bằng việc đưa ra ví dụ. các nhà hoạch định chính sách có thể lựa chọn mục tiêu và công cụ. những phương án lựa chọn này không phải là tất cả, ví dụ: một ai đó không muốn đạt được một mục tiêu mà quên đi các mục tiêu khác. mặt khác, các mục tiêu khác nhau có thể và thường là xung đột nhau. Nếu các nhà hoạch định chính sách có thể chắc chắn đâu là ưu tiên của họ trong hàng loạt các mục tiêu chính sách thì rất dễ lựa chọn công cụ phù hợp để đạt được mục tiêu này một cách hiệu quả nhất. Tuy nhiên, trong thực tế, các cuộc thảo luận về nội dung chính sách của các nước đang phát triển và các nước phát triển thường không phân biệt được đâu là công cụ và đâu là mục tiêu hoặc các vấn đề mà một chính sách đưa ra để giải quyết. Việc đảm bảo quyền lợi giữa các nhóm người không có ưu tiên thực sự nào về vấn đề xã hội, kinh tế và thậm chí là chính trị nhưng lại có hiểu biết có thể đảm bảo đặc quyền đặc lợi của họ - có tác động rất lớn đến toàn xã hội và một chính sách có phương pháp tiếp cận rõ ràng sẽ tránh được đặc quyền đặc lợi này. Ở Việt Nam, Chính phủ thường xuyên ban hành các chính sách dưới nhiều hình thức khác nhau như: Luật, quyết định, nghị định, chiến lược, chương trình.… Trong khuôn khổ báo cáo này, để đáp ứng được mục tiêu đề ra, chúng rôi lựa chọn một số luật, chiến lược, chương trình và dự án tiêu biểu của Chính phủ liên quan đến mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường để đánh giá. Các tài liệu này là một trong những chính 15 sách quan trọng nhất của Chính phủ, không chỉ về mặt nghèo đói và môi trường mà còn về các khía cạnh khác của mặt kinh tế xã hội. Về mặt khái niệm thì luật được định nghĩa như là các quy định do Chính phủ ban hành để thiết lập và duy trì sự tồn tại nói chung một cách có kỷ luật. Nói chung, luật được chia làm một dạng, gồm: Luật tập quán (được xây dựng trên cơ sở phong tục tập quán), luật của các quốc gia, luật nhà nước và luật dân sự.2 Chiến lược có thể được xem là kế hoạch hành động dài hạn. Nó được xây dựng để đạt được mục tiêu3. Chương trình được định nghĩa như là một hệ thống các dự án hay dịch vụ được xây dựng nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội và là một loạt các bước được tiến hành hay các mục tiêu được hoàn tất4. Đối với trường hợp của Việt Nam và cũng là trường hợp của nghiên cứu này thì chiến lược và chương trình của Chính phủ thường được biết đến như là chiến lược và chương trình quốc gia. Chương trình quốc gia chính là tổng thể các mục tiêu, nhiệm vụ và giải phát kinh tế, xã hội, công nghệ, môi trường, chính sách và thể chế, tổ chức để thực hiện một hoặc nhiều mục tiêu của chiến lược phát triển kinh tế xã hội trong một thời kỳ nhất định nào đó.5 Mộ chương trình quốc gia bao gồm rất nhiều dự án được thực hiện để đạt được mục tiêu của chương trình. Một dự án của một chương trình quốc gia chính là các hoạt động được thực hiện để đạt được một hay nhiều mục tiêu của chương trình trên cơ sở ngân sách và kế hoạch được phân bổ. Sơ đồ 1 dưới đây cho thấy sự khác nhau giữa chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án. Biểu đồ 1. Sự khác biệt giữa luật, chiến lược/chính sách, kế hoạch, chương trình và dự án Strategy/ Policies 2 3 4 WordWeb 5 Quyết định 38/2000/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về các chương trình quốc gia, ngày 24/32000 ======= Orientation (Policy options) Plans: 20 years 10 years 5 years 3 years ======= National program/project Target with resources schedule Program Program 1 Dự án 3 Project 1 Law ======= Rule of Game Degree Circular Decision / l Chiến lược/ Chính sách Định hướng (lựa chọn chính sách) Kế hoạch 20 năm 10 năm 5 năm 3 năm======= Chươngtrình /dự án quốc gia Mục tiêu nguồn lực Kế hoạch thực hiện Chương trình 2 Chương trình 1 Dự án 2 Dự án 1 uật lLuật chơi Nghị định Thông tư Quyết định Cấp tỉnh/ Cấp vùng 16 4. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường (PEL): Như đã thảo luận ở trên, có hai luồng quan điểm khác nhau về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường, đó là (i) nghèo đói là nguyên nhân chính dẫn đến suy thoái môi trường và (ii) nghèo đói không hoàn toàn là nguyên nhân dẫn đến suy thoái môi trường. Một điều dễ nhận thấy là việc cải thiện nghèo đói sẽ có tác động tích cực đến chất lượng môi trường và ngược lại. Đó là điều không phải bàn cãi. Việc tiếp cận tài nguyên thiên nhiên và một môi trường không bị ô nhiễm là điều kiện tiên quyết cho chiến lược xoá đói giảm nghèo dài hạn, trong khi đó xoá đói giảm nghèo là rất cần thiết để quản lý bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Trong nghiên cứu này chúng tôi không đưa quan điểm về vấn đề này là đúng hay sai. Mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được nhận định thông qua phân tích tác động của nghèo đói tới môi trường và ngược lại và thông qua việc kiểm nghiệm xem làm thế nào để mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường được giải quyết ở các cấp khác nhau tại Việt Nam. B. Quá trình và phương pháp nghiên cứu 1. Quá trình nghiên cứu: Quá trình tiến hành nghiên cứu này chia làm 2 giai đoạn: (i) nghiên cứu tài liệu và tư vấn của chuyên gia, (ii) hội thảo quốc gia và (iii) tổng hợp kết quả và hoàn tất báo cáo. Nghiên cứu tài liệu và tham vấn chuyên gia: Việc nghiên cứu tài liệu cho phép nhóm công nghệ thông tin (IT) có được cái nhìn sâu sắc về kiến thức liên quan đến môi trường và nghèo đói hiện nay ở Việt Nam, và đặc biệt là mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường đã được tìm hiểu như thế nào, cả về mặt hàn lâm khoa học và môi trường chính trị. Các hoạt động chính trong giai đoạn này là nghiên cứu các văn bản pháp quy quan trọng nhất về môi trường, nghèo đói và các chương trình, dự án liên quan (Phụ lục 1), và tham vấn với chuyên gia - những người có kiến thức chuyên môn về mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường tại Việt Nam và đối thoại với các chuyên gia trong nước về trong khuôn khổ ban đối tác và các bên liên quan (Phụ lục 2 và 3). Trong giai đoạn này chúng tôi tìm hiểu mức độ hiểu biết của các bên về các quá trình giữa nghèo đói và môi trường và đánh giá những nhận xét về môi trường. Chúng tôi cũng tiến hành xem xét hình thái và mức độ mà các vấn đề môi trường hiện đang được lồng ghép trong hoạt động xoá đói giảm nghèo; tìm ra lỗ hổng kiến thức và thông tin cũng như phương pháp tiến hành. Kết quả đầu ra của Giai đoạn 1 là một dự thảo báo cáo. Hội thảo quốc gia: Tổ chức một hội thảo quốc gia tại Hà Nội với sự tham gia của các bên, các nhà hoạch định chính sách và chuyên gia. Toàn bộ kết quả có được từ giai đoạn 1 được trình bày vào cuối hội thảo. Tổng hợp kết quả và hoàn tất báo cáo: Nhóm IT đã tổ một số nhóm làm việc để tổng hợp thông tin, các nội dung và kết quả từ hội thảo quốc gia; chỉnh sửa lại Báo cáo dự thảo trên cơ sở Đề cương nhiệm vụ, ý kiến góp ý và gợi ý của các thành viên tham dự hội thảo. 2. Phương pháp Khung phân tích Kiểm tra 5 chuyên đề của mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường về mặt chính sách và thực thi ở các cấp: trung ương và địa phương (Biểu đồ 2). Các mối tương tác đa chiều được thảo luận và phân tích. 17 Biểu đồ 2. Khung phân tích Poverty and Environment Poverty and Environment Policy National programs/ projects Provincial projects Issues on Gaps of P and E linkage NRM and Poverty WTO Macro - Economy Migration, Gender and Poverty Environment Health Land degradation Forestry and Poverty Pollution &Poverty Sanitation Industrial Impact Agriculture Impact Safe water Nghèo đói và Môi trường Chính sách Chương trình /dự án quốc gia Dự án cấp tỉnh Các vấn đề về lỗ hổng trong mối liên kết P-E NR và nghèo đói TO Kinh tếvĩ ô Di cư, giới và đói nghèo Sức khoẻ môi trường Suy thoái đất đai Lâm nghiệp và ghèo đói Ô nhiễm & nghèo đói VSMT Tác động công ngh