Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

rường hợp thẩm phán đã dũng cảm thoát ly khỏi quyền lực từ phía cơ quan hành pháp. Ở một tư thế đối kháng như vậy, việc “trao đổi kinh nghiệm” giữa cán bộ xét xử và cán bộ giải quyết khiếu nại hầu như không thế diễn ra. Xét một cách toàn diện, khiếu nại thực hiện tốt vai trò bổ trợ của mình cho khởi kiện khi và chỉ khi tạo ra được những điều kiện tối ưu để một khiếu nại hành chính có thể chuyển tiếp thành vụ án hành chính. Nhưng ở Việt Nam, các quy định vừa yếu lại vừa thiếu của pháp luật về tính bổ trợ đã biến khiếu nại thành cản trở lớn nhất mà người dân gặp phải khi muốn tiếp cận với khởi kiện. 2.1.3 Đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về tính đối trọng của khởi kiện hành chính đối với khiếu nại hành chính Pháp luật Việt Nam không có điều khoản nào phản ánh trực tiếp tương quan vị trí giữa khởi kiện và khiếu nại nhưng với việc khiếu nại được giới hạn lại ở hai cấp giải quyết (khoản 16 Điều 2 Luật KNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005) trong khi khởi kiện được mở rộng để có thể thực hiện sau bất cứ cấp khiếu nại nào (điểm d khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006), cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bởi tòa án đang ngày càng được coi trọng hơn. Điều này cũng phù hợp với một yêu cầu của quá trình hội nhập WTO: Tòa án phải là phương thức giải quyết cuối cùng đối với các QĐHC, HVHC. Tuy nhiên trên thực tế, ở Việt Nam việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng Tòa án chưa có được sức nặng như thế. Do thực trạng yếu kém diễn ra trong một thời gian dài nên cơ quan hành chính cũng đã quá quen với việc người dân “kêu ca” năm này qua năm khác về chất lượng giải quyết khiếu nại. Năm 2002, số vụ khiếu nại hành chính đạt đỉnh với 175.223 vụ. Giai đoạn 2002-2005 lượng khiếu nại hành chính có chiều hướng giảm. Giai đoạn 2005-2007 khiếu nại hành chính lại tăng nhanh trở lại (năm 2006: 88.228 vụ; năm 2007: 138.228 vụ). Các cơ quan hành chính không cần quá ý thức về việc bảo vệ uy tín của mình nữa khi mà bộ ngành nào cũng đầy rẫy khiếu nại, địa phương nào cũng đầy rẫy khiếu nại. Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ, năm 2009 các Bộ, ngành, địa phương đã giải quyết 55.403/65.981 vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền. Các đơn vị giải quyết đạt tỷ lệ cao là: Bộ Công thương 98,45%; Ngân hàng Nhà nước 97,1%; Hà Giang 98,59%; Tiền Giang 97,5%; Kiên Giang 96,7%; Đắc Nông 96,2%; Tây Ninh 95,6%; Tuyên Quang 95,55%; Hà Tĩnh 94,5%; Nghê An 94,5%; Lâm Đồng 94,2%; Quảng Bình 93,99%; Lạng Sơn 93,95%; Hòa Bình 93,33%; Lào Cai 93,3%... Khiếu nại và sự kêu ca của người khiếu nại gần như đã trở thành một phần tất yếu trong đời sống của hệ thống cơ quan này. Đó là lý do giải thích cho hiện tượng cơ quan cấp dưới “nhờn” cấp trên, chính quyền “nhờn” công luận và nghiêm trọng hơn là hành chính “nhờn” tố tụng. Sự thiếu tôn trọng của phương thức khiếu nại đối với phương thức khởi kiện còn bắt nguồn từ nhiều căn nguyên khác. Nguyên nhân đầu tiên phải kể đến là hiệu lực nửa vời của bản án hành chính. Như đã phân tích, pháp quyết của Tòa hành chính hầu như không có giá trị cưỡng chế với cơ quan hành chính mặc dù cơ quan đó có tư cách là đương sự, là người bị kiện trong vụ án. Nói cách khác, tòa án có xét xử tranh chấp nhưng không xử lý được vi phạm, những biện pháp mà tòa đưa ra có rất ít tính chất ren đe chứ chưa nói đến việc trừng phạt. Quyền hạn của Tòa gần như chỉ dừng lại ở mức chỉ ra sai phạm. Không thể trông chờ nhiều vào sự tự giác chấn chỉnh, rút kinh nghiệm của cơ quan hành chính khi mà họ chẳng phải gánh chịu một hậu quả bất lợi đáng kể nào. Thứ hai, vai trò không rõ ràng của cơ quan giám sát cũng góp phần làm mất đi sự uy nghiêm của tài phán hành chính. Pháp luật Việt Nam hiện nay quy định quá nhiều loại chủ thể thực hiện nhiệm vụ giám sát hành chính với thẩm quyền chồng chéo, trùng lặp để rồi cuối cùng vẫn không thể xác định được giám sát đứng ở đâu trong quá trình giải quyết khiếu nại: ở giữa khiếu nại và khởi kiện hay đứng cao hơn cả hai biện pháp này? Giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính là một yêu cầu rất cần thiết và xác đáng nhưng cách quy định của pháp luật hiện hành lại dẫn đến việc Ủy ban thường vụ quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội sẽ phải sa đà vào việc trực tiếp xử lý vụ khiếu nại hành chính cụ thể. Cụ thể, theo khoản 2 Điều 86 Luật KNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm: Khi nhận được khiếu nại, tố cáo thì nghiên cứu, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết; nếu không đồng ý với kết quả giải quyết đó thì yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết ; cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm trả lời yêu cầu đó trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết. Các cơ quan này vô hình chung bị biến thành một cấp xử lý khiếu nại mặc dù mang tên gọi là cấp giám sát. Việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, cũng như đại biểu Quốc hội “giám sát” việc giải quyết khiếu nại theo cách xem xét lại vụ việc khiếu nại cụ thể - không chỉ không phù hợp về mặt chức năng và thẩm quyền của cơ quan lập pháp, đại biểu dân cử. Việc làm này cũng không hoàn toàn phù hợp với năng lực chuyên môn của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Theo chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh của Quốc hội Lê Quang Bình, việc giám sát hành chính hiện nay trùng trùng, điệp điệp nhưng hiệu quả không cao. Thực tế những Ủy ban Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể xã hội, thanh tra nhân dân, cơ quan báo chí hay ngay cả đại biểu Quốc hội cũng chỉ đang thực hiện công việc của một “ông bưu điện”, đó là nhận đơn của người dân rồi chuyển đơn đến các cơ quan nhà nước. Tình trạng trùng lặp thẩm quyền này dẫn đến hai thái cực khác nhau. Một là cảnh “cha chung không ai khóc”, cơ quan giám sát không lên tiếng vì cho rằng đã có cơ quan khác thực hiện công việc đó rồi. Thứ hai, khi các cơ quan giám sát cùng thực hiện nhiệm vụ nhưng lại đưa ra các kết luận khau thì pháp luật chưa có cách giải quyết thống nhất. Vậy nên vấn đề lại càng phức tạp khi kết luận của cơ quan giám sát mâu thuẫn với kết luận của Tòa hành chính. Sở dĩ khởi kiện đủ sức để đối trọng lại khiếu nại là bởi nó được coi như cứu cánh cho người khiếu kiện, là biện pháp cuối cùng nhằm thay đổi tình thế bất lợi của người không thỏa mãn với kết quả giải quyết khiếu nại. Nhưng ở Việt Nam, khả năng can thiệp của cơ quan giám sát khiến người dân chưa thực sự nhận thức được khởi kiện là cánh cửa cuối cùng. Kỷ cương công vụ, kỷ luật hành chính lỏng lẻo cũng là nguyên nhân phải kể đến để lý giải cho sự thiếu hiệu quả của tác dụng đối trọng. Rất ít trường hợp một cán bộ, công chức cụ thể của cơ quan hành chính nhà nước nào đó bị kỷ luật với lý do thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại. Và nếu có thì hình thức, mức độ kỷ luật được áp dụng như thế nào cũng không được thông báo cho người khiếu nại. Ngoài ra pháp luật hiện nay cũng không xác lập một sợi dây liên thông giữa trách nhiệm hành chính với trách nhiệm hình sự. Nhìn vào Điều 3 Pháp lệnh TTGQVAHC, ta thấy quy định này đóng vai trò là một cầu nối giữa tố tụng hành chính và tố tụng dân sự :“Người khởi kiện vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại; trong trường hợp này các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự cũng được áp dụng để giải quyết yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại”. Hay như giữa tố tụng dân sự và tố tụng hình sự cũng vậy. Pháp luật tố tụng dân sự có những quy định rất chi tiết cho phép xác định những hành vi nào, trong trường hợp nào, với mức độ nào có thể khởi tố hình sự. Ví dụ: Theo khoản 2 Điều 98 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005, trường hợp hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc người làm chứng có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự; Theo khoản 3 Điều 387 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005, trường hợp người vi phạm nội quy phiên tòa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì Tòa án có quyền khởi tố vụ án hình sự... Những quy định này mang tính khả thi cao bởi Tòa án có thể tự mình hoặc yêu cầu các cơ quan hữu quan thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự, những đối tác này đã được chỉ định cụ thể với từng trường hợp. Điều này thể hiện rõ nhất trong khoản 2 Điều 91 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005: “Trường hợp việc giả mạo chứng cứ có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án chuyển cho Cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền”. Song tố tụng hành chính và tố tụng hình sự lại không được kết nối với nhau bằng bất cứ điều khoản nào tương tự. Với cách thiết kế là một bộ phận nằm trong Tòa án nhân dân, Tòa hành chính có mối quan hệ gần gũi, biện chứng với Tòa hình sự cùng cấp do đó ít nhất cũng nên có một quy định nào đó (để làm căn cứ trực tiếp) cho phép truy cứu trách nhiệm hình sự nếu trong khi tiến hành xét xử hành chính phát hiện có dấu hiệu tội phạm. Tuy nhiên thực tế khi tham gia vào vụ án hành chính với tư cách của một người bị kiện, cán bộ, công chức của cơ quan hành chính vẫn khá là an toàn, sai phạm của họ ít khi bị khép vào tội danh hình sự hay nói đúng hơn là Tòa án thường ít nghĩ đến việc đó. Điều này làm mất đi sự kiêng dè cần thiết của cán bộ, công chức hành chính trước thiết chế tài phán. Mặc dù vậy cũng phải ghi nhận một số thành quả từ tác dụng đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại ở Việt Nam. Tuy không thể đạt tới mức độ hoàn hảo như lý thuyết nhưng sự hiện diện của quyền khởi kiện hành chính cũng ít nhiều gây tác động tích cực lên quá trình giải quyết khiếu nại. Trước hết, do thủ tục tố tụng hành chính ở nước ta hiện nay còn tương đối rườm rà, phiền phức nên không chỉ người dân mà ngay cả cơ quan hành chính cũng ngại phải tham gia vào thủ tục này. Cơ quan hành chính phải thực hiện chức năng chủ đạo là quản lý hành chính trong các lĩnh vực của đời sống chắc chắn không muốn mất nhiều thời gian, tiền bạc vào việc theo kiệu, hầu kiện. Vì vậy, họ phần nào chỉn chu hơn trong công tác giải quyết khiếu nại để giảm thiểu khả năng phải ra tòa. Thứ hai, khi hai bên tranh chấp đã kéo nhau ra trước tòa thì đó không đơn thuần là vụ việc nội bộ giữa hai bên nữa mà sẽ trở nên ầm ĩ, là tâm điểm chú ý của báo chí và dư luận xã hội. Việc một người khởi kiện QĐHC nào đó dễ có khả năng thôi thúc, “kích thích” những người khác mà quyền, lợi ích của họ cũng bị xâm hại bởi các QĐHC tương tự thực hiện quyền khiếu kiện của mình. Lẽ dĩ nhiên, cơ quan hành chính không muốn phải đối mặt với một hiệu ứng dây chuyền như vậy. Thêm vào đó, những địa phương có nhiều khiếu nại đông người, nhiều khiếu nại vượt cấp, nhiều vụ án hành chính luôn được coi là những địa bàn nóng mà các đoàn thanh tra sẽ “ưu tiên” đến rà soát. Giải quyết dứt điểm các tranh chấp hành chính ngay từ giai đoạn đầu là biện pháp tốt giúp cơ quan hành chính tránh phải tiếp những vị khách không được hoan nghênh này. Tổng hợp lại, tính đối trọng trong mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở Việt Nam không phải không có song còn quá yếu ớt, chưa đóng góp gì nhiều cho việc nâng cao hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính. 2.1.4 Đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về tính nhượng bộ - loại trừ giữa khiếu nại và khởi kiện Tương tự như đa số các nước trên thế giới, pháp luật Việt Nam cũng chừa ra một “khoảng cách tế nhị” giữa khiếu nại và khởi kiện. Đó là những lĩnh vực mang tính chất nhạy cảm mà quyền tài phán sẽ không với tới. Tranh chấp xảy ra trong những lĩnh vực này sẽ do các cơ quan hành chính độc quyền giải quyết. Bên cạnh đó lại có những loại việc pháp luật quy định chỉ trải qua duy nhất một lần khiếu nại, tức là quyền năng của phương thức tự thân xem xét trong nội bộ ngành dọc hành chính bị “cắt giảm”. Có thể nhìn nhận đây là những vấn đề hệ trọng mà yêu cầu về tính nhanh chóng, quyết liệt trong giải quyết được đề cao do đó cần phải có những quy định theo hướng tinh giản, tránh những sự trì trệ kéo dài không cần thiết. Những sửa đổi gần đây của Luật KNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC giúp cho người dân có nhiều “cửa” hơn khi muốn bảo vệ quyền, lợi ích của mình, bởi sau khi trải quan tiền tố tụng thì người dân có quyền tự do lựa chọn khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện. Việc khởi kiện có thể được thực hiện ngay sau cấp khiếu nại thứ nhất nhưng cũng có thể “bảo lưu” cho đến sau cấp khiếu nại thứ 2. Tuy nhiên đúng như tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã chia sẻ: “Sự quy định về khả năng lựa chọn “một trong hai” này không trực tiếp và thẳng thắn trong pháp luật, rất khó khăn mới có thể nhận diện vấn đề”. Thật vậy, nếu như người khiếu nại đã chọn con đường khởi kiện thì sau đó không thể trở lại con đường hành chính. Ngược lại, nếu như chọn khiếu nại lần hai thì không phải trong mọi trường hợp người đó đều có thể bảo lưu quyền khởi kiện. Điều này thể hiện rất rõ trong khoản 2 và khoản 4 Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006. Như vậy là ngay trong sự tự do cũng đã hàm chứa yếu tố bắt buộc – biểu hiện bên ngoài là “nhượng bộ” nhưng bên trong cũng mang dáng dấp của sự “loại trừ”. Thực tế bất cập trên đây xuất phát từ sự nhập nhằng giữa hai mặt nhượng bộ và loại trừ, phản ánh sự thiếu kinh nghiệm trong cách quy định của Việt Nam. Không chỉ vậy, trong các quy định mà sự nhượng bộ và loại trừ có thể phân định một cách khá dễ dàng, ta cũng tìm được vô số những điểm bất cập khác: Những bất cập từ mâu thuẫn pháp luật dẫn đến sự loại trừ lẫn nhau giữa khiếu nại và khởi kiện: Thứ nhất: Cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai với sự thiện chí và trách nhiệm cao đã ghi chú cụ thể và hướng dẫn người khiếu nại đến khởi kiện ở Tòa án “có thẩm quyền” trong trường hợp người đó không thỏa mãn với quyết định giải quyết. Nhưng khi người khiếu nại đưa đơn đến Tòa thì Tòa lại từ chối thụ lý! Nguyên nhân ở đây là do có sự “vênh” nhau, “đá” nhau giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Việc giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai được quy định tại 3 văn bản là Luật Đất đai 2003, Luật KNTC (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005), PLTTGQVAHC (sửa đổi, bổ sung năm 2006). Căn cứ các Điều 39 và 46 Luật KNTC một số Ủy ban nhân dân đã ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 trong đó có hướng dẫn người dân có quyền khởi kiện ra Tòa án. Tuy nhiên khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai, khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC đều thống nhất theo hướng: giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra Tòa án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên - vấn đề khởi kiện ra tòa trong trường hợp khiếu nại đã có quyết định giải quyết lần 2 không được đặt ra. Cơ quan hành chính dựa trên tinh thần của Luật KNTC thì cho rằng Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó nhưng thực tế thẩm quyền này chưa được cập nhật cho Tòa án, nên khi đối chiếu vào Pháp lệnh, đương nhiên Tòa án không thể thụ lý. Vậy là, trật tự tiền tố tụng phần nào loại bỏ được hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm thì lại làm nảy sinh vấn đề “từ chối thẩm quyền” không kém phần phức tạp. Thứ hai: Pháp luật hiện hành quy định thời hiệu khởi kiện tính từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc hết thời hạn mà không giải quyết. Với cách quy định này nhà làm luật đã bước đầu giải quyết được bài toán về “sự im lặng của cơ quan thẩm quyền làm mất quyền khởi kiện của công dân” nhưng lại chưa tính đến khả năng: cơ quan hành chính có giải quyết nhưng không ban hành quyết định! Về vấn đề này các tác giả Nguyễn Văn Thanh, Đinh Văn Minh có viết: Khi pháp luật quy định cấp giải quyết lần đầu là chính thủ trưởng cơ quan có QĐHC,HVHC bị khiếu nại, tức là việc giải quyết khiếu nại cũng phải tuân theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại mà một trong những thủ tục quan trọng nhất là ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Điều này hoàn toàn không phù hợp với thực tế. Bởi vì, khi nhận được khiếu nại, sau khi xem xét, nếu thấy quyết định của mình trái pháp luật thì người ban hành quyết định đó sẽ ban hành quyết định mới cho phù hợp chứ không cần thiết phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Nếu thấy quyết định của mình là đúng pháp luật thì trả lời cho người khiếu nại và giữ nguyên quyết định của mình. Chính vì những điểm hạn chế này mà trên thực tế, hầu như không có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và việc coi đó là một cấp giải quyết là điều bất hợp lý. Nó sẽ gây khó khăn cho người dân trong việc quyết định khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện vụ án tại Tòa Hành chính. [15, tr.105-106] Bên cạnh đó cũng phải bàn đến vấn đề quyết định giải quyết khiếu nại có nhất thiết phải dưới hình thức “quyết định” theo đúng thể thức, tên gọi của loại văn bản này hay không. Rất nhiều trường hợp cơ quan hành chính trả lời bằng “công văn”, “thông báo”, “biên bản” hoặc thậm chí bằng miệng thì có được coi là quyết định hay không. Nếu Tòa án suy diễn một cách cứng nhắc mà không thụ lý đơn kiện trong trường hợp này thì đồng nghĩa với việc “kết quả giải quyết khiếu nại đã loại trừ khả năng tiếp cận tư pháp của người khiếu kiện”. Thứ ba: Cũng xuất phát từ sự vênh nhau giữa các văn bản pháp luật, Luật KNTC quy định thời hiệu khiếu nại tính từ khi nhận được QĐHC hoặc biết được HVHC trong khi nhiều văn bản chuyên ngành chỉ đề cập đến mốc thời gian khi nhận được QĐHC mà thôi. Ví dụ: Điều 22 Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1994 quy định: “Đơn khiếu nại phải được gửi đến cơ quan thuế phát hành thông báo thu thuế hoặc quyết định xử lý, trong thời hạn 30 ngày (ba mươi ngày), kể từ ngày nhận được thông báo thu thuế hoặc quyết định xử lý”. Mặt khác, việc áp dụng pháp luật theo kiểu “nghị định to hơn luật” ở Việt Nam gần như đã trở thành một tập quán. Hệ quả dẫn tới là trong những lĩnh vực này nếu quyền, lợi ích hợp pháp của người dân bị xâm hại bởi một HVHC thì họ sẽ bị mất quyền khiếu nại một cách hết sức vô lý. Hơn nữa, việc mất quyền khiếu nại cũng tức là mất luôn quyền khởi kiện! Đây là trường hợp đặc biệt mà khiếu nại hành chính đã tự loại trừ mình kéo theo đó là thủ tiêu cả khả năng tiếp cận tố tụng. Những bất cập từ mâu thuẫn pháp luật dẫn đến sự nhượng bộ: Ở bất kỳ quốc gia nào ta đều có thể tìm thấy sự nhượng bộ giữa phương thức giải quyết bằng khiếu nại và các phương thức còn lại, sự khác nhau chỉ ở phạm vi nhượng bộ rộng hay hẹp, bên nào nhượng bộ nhiều hơn mà thôi. So sánh với đa số các nước trên thế giới, phạm vi nhượng bộ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam là khá rộng và chủ yếu là sự nhượng bộ từ phía khởi kiện. Điều này là dễ hiểu bởi chỉ vài chục năm trước đây thôi, quan niệm của các nước XHCN nói chung và Việt Nam nói riêng vẫn nhìn nhận khiếu nại là cơ chế độc tôn trong giải quyết tranh chấp hành chính. Xác lập “cán cân” nhượng bộ như vậy hẳn nhiên có những yếu tố hợp lý của nó. Điểm hạn chế lớn nhất mà chúng tôi muốn đề cập đến từ sự nhượng bộ “quá mức cần thiết” trong chính hệ thống các cơ quan hành chính – nhượng bộ giữa cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu và cơ quan giải quyết khiếu nại lần 2. Có thể thấy rõ hiện tượng trên ngay trong sự mâu thuẫn giữa quy định của Luật KNTC với Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14-11-2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật KNTC. Theo quy định của Luật KNTC, nếu khiếu nại đã quá thời hạn mà không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cấp trên và cơ quan này có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết. Tuy nhiên, cách xử lý của cơ quan cấp trên lại được hướng dẫn như sau trong Nghị định 136/2006/NĐ-CP: Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp dưới nhưng quá thời hạn quy định mà chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên yêu cầu cấp dưới giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết của cấp dưới và áp dụng biện pháp theo thẩm quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền của mình thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý. Như vậy chủ thể thực chất chịu trách nhiệm về việc giải quyết khiếu nại lần thứ hai không ai khác vẫn lại là cơ quan đã giải quyết lần thứ nhất. Luật tuy quy định có hai cấp khiếu nại nhưng thực tế là việc giải quyết khiếu nại được trải qua hai lần không mấy khác nhau về tính chất. Cả cơ quan cấp dưới lẫn cơ quan cấp trên đều không thực sự đóng vai trò là một cấp khiếu nại đúng nghĩa. “Quy định “trả lại đơn khiếu nại cho cấp dưới xử lý”- thực sự vô hình chung là một quy định gây bất lợi cho người dân và khả năng tạo cơ hội để các cơ quan nhà nước đùn đẩy, né tránh trách nhiệm trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân” [5, tr.65] Nhượng bộ - loại trừ là tính chất trừu tượng nhất trong số bốn tính chất nội tại của mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính nhưng ở Việt Nam nó lại được thể hiện khá rõ nét với nhiều biểu hiện sinh động. Điều đáng tiếc là những biểu hiện này chủ yếu thuộc về mặt trái. 2.2 Giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam 2.2.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính Nhóm giải pháp hướng vào việc điều chỉnh chế định khiếu nại hành chính Khiếu nại giữ một vị trí quan trọng trong giải quyết tranh chấp hành chính, nó có những tác dụng đặc biệt mà khởi kiện hay các cách thức khác không thể thay thế được, như: tạo điều kiện cho cơ quan hành chính sửa sai và cũng biết trước được nội dung có thể bị kiện ra trước thiết chế tài phán; sàng lọc giúp loại bỏ những tranh chấp “ảo”… Bên cạnh đó, khiếu nại là một quyền hiến định của công dân và khả năng thực hiện quyền khiếu nại hành chính cũng là một tiêu chuẩn để đánh giá mức độ bảo vệ quyền công dân ở mỗi quốc gia. Vì vậy trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính luôn có một hướng cố định, đó chính là phương thức khiếu nại. Tuyệt đối không nên lẫn lộn giữa việc xóa bỏ nguyên tắc tiền tố tụng với việc xóa bỏ khiếu nại (tức phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bởi các cơ quan hành chính). Những kiến nghị dưới đây hướng tới kiện toàn và phát huy năng lực của phương thức này chứ không nhằm vô hiệu hóa nó: “Mềm hóa” tiền tố tụng là việc cấp thiết nhất cần thực hiện. Quy định về tiền tố tụng được xây dựng thành nguyên tắc tuyệt đối là vấn đề mang tính lịch sử, có lẽ ý tưởng của nhà làm luật là muốn chờ đến khi nền tài phán hành chính thực sự “cứng cáp” sẽ đưa ra những điều chỉnh phù hợp để cân đối lại “thị phần” giữa khiếu nại và khởi kiện. Nhưng theo chúng tôi không nên thụ động chờ vào sự tự trưởng thành ấy mà pháp luật cần chủ động từng bước mở rộng thẩm quyền cho cơ quan tài phán, tin tưởng giao trọng trách cho “hệ thống” tòa hành chính. Có như vậy tài phán hành chính mới có điều kiện để lớn mạnh. Thực tế cho thấy, sau hơn mười năm Pháp lệnh TTGQVAHC đi vào đời sống, hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đang ở trong một sức ỳ lớn cùng với sự ỷ lại. Khởi kiện hành chính phát triển một cách chậm chạp, gần như là dậm chân tại chỗ. Hai là, một số ý tưởng chính sách có ý nghĩa như là những nguyên tắc cơ bản của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cần được cụ thể hóa thành các điều luật. Đó là: Nguyên tắc khách quan, độc lập trong toàn bộ quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; Nguyên tắc bình đẳng về quan hệ giữa người khiếu nại và người, tổ chức bị khiếu nại; Nguyên tắc minh bạch quá trình giải quyết khiếu nại hành chính bằng thủ tục tham vấn giữa các bên; Nguyên tắc về quyền tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại; Nguyên tắc về nghĩa vụ của cơ quan hành chính phải chứng minh, phản biện về những khiếu nại… Ba là, mở rộng tối đa quyền khiếu nại hành chính của công dân song song với việc mở rộng quyền khởi kiện. Những vấn đề như quyền khiếu nại đối với các văn bản pháp quy, quyền khiếu nại đông người cần được xem xét một cách nghiêm túc, khách quan và nên được phản ánh vào trong luật ở một mức độ hợp lý. Ngoài ra phạm vi ủy quyền của người khiếu nại cũng cần được quy định rành mạch hơn. Khoản 1 Điều 17 Luật KNTC hiện nay dẫn đến cách hiểu: Luật sư (quy định tại điểm b) không thuộc vào diện có thể nhận ủy quyền (quy định tại điểm a). Vai trò “giúp đỡ về pháp luật” trong quá trình khiếu nại của luật sư cũng cần được hướng dẫn cụ thể, rõ ràng hơn. Pháp luật nên quy định những hành vi pháp lý cơ bản mà luật sư có thể tiến hành thay vì chỉ liệt kê một loạt những việc luật sư không được làm. Bốn là, cần có những biện pháp thực chất để tăng cường tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại hành chính, như: Quy định về việc đối thoại phải được thực hiện thường xuyên trong suốt quá trình giải quyết khiếu nại thay vì một hai lần ít ỏi; Quy định về nguyên tắc tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là người khiếu nại xuyên suốt quá trình khiếu nại; Dự thảo kết luận thẩm tra, xác minh phải được công bố, tống đạt cho các bên liên quan; Dự thảo quyết định giải quyết phải được tống đạt cho các bên và các bên phải được tạo cơ hội để trao đổi về nội dung trong sự thảo quyết định giải quyết đó… Năm là, xiết chặt mối quan hệ giữa hai cấp giải quyết khiếu nại. Điều chỉnh này cũng góp phần đáng kể vào việc cải thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện nói chung. Trách nhiệm của cá nhân đứng đầu cơ quan cần được xác định độc lập với trách nhiệm của cơ quan. Để xử lý một sai phạm trong quản lý hành chính, chế tài trước tiên cần áp dụng phải là kỷ luật công vụ. Cơ quan cấp trên không làm thay nhưng cũng không vì thế mà đứng ngoài cuộc thực hiện việc “đôn đốc” một cách hình thức. Cơ quan tư pháp không thể cưỡng chế đối với cơ quan hành pháp nhưng nội bộ hệ thống các cơ quan hành chính hoàn toàn có thể đề ra những biện pháp cưỡng chế của riêng mình. Nếu làm được những việc này chất lượng sàng lọc của hoạt động giải quyết khiếu nại sẽ được nâng cao rõ rệt từ đó khiếu nại cũng thực hiện được tốt hơn tác dụng bổ trợ đối với khởi kiện. Sáu là, việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cũng phải được gắn với trách nhiệm công vụ nhằm tăng cường kỷ cương, kỷ luật hành chính. Đồng thời, pháp luật về khiếu nại cần xác định rõ các tiêu chí về quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, quy định cụ thể trách nhiệm, trình tự, thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính, cụ thể hóa các chế tài áp dụng đối với người không thi hành hoặc thi hành không nghiêm chỉnh. Việc này có tác dụng làm cho quyền lợi của người khiếu nại được giải quyết nhanh chóng, triệt để và dù sau đó người này có khởi kiện thì tòa án khi ra phán quyết cũng không cần quyết định lại các phần quyền, nghĩa vụ đã được giải quyết ổn thỏa. Bảy là, cơ chế giám sát cần được đổi mới theo hướng điều chỉnh cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và để phát huy tính đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại hành chính: Về mặt lý thuyết cần thấy rằng, nội dung hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử không nên đi vào những vụ việc cụ thể, mà chủ yếu phải là việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung với mục đích chủ yếu là đánh giá việc chấp hành pháp luật khiếu nại, tố cáo và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác này… [5, tr.130-132] Bên cạnh đó, pháp luật cần xây dựng một mô hình thích hợp để các cơ quan nhà nước cũng như các tổ chức chính trị, xã hội có thể phối hợp nhịp nhàng với nhau trong việc thực thi quyền giám sát. Tám là, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cần được quy định rõ ràng về chủ thể ban hành cũng như thể thức. Theo pháp luật hiện hành thì phần nhiều trường hợp người ký quyết định giải quyết khiếu nại (ví dụ chủ tịch UBND) không phải là người trực tiếp giải quyết khiếu nại (ví dụ cơ quan thanh tra). Quyết định giải quyết khiếu nại không chỉ là minh chứng cho việc đã trải qua tiền tố tụng mà nó còn là một chứng cứ quan trọng trong vụ án hành chính. Bất kể việc có quy định về tiền tố tụng hay không, nếu một vụ tranh chấp đã trải qua thủ tục khiếu nại thì tòa án chắc chắn sẽ phải yêu cầu các bên cung cấp (bản sao) quyết định giải quyết khiếu nại. Sẽ là rất khó khăn cho tòa án trong việc xác định giá trị pháp lý của chứng cứ này nếu như pháp luật không áp đặt một (hoặc một số) thể thức cố định cho nó. Chín là, khắc phục sự bất nhất trong các quy định của pháp luật. Hiện nay vẫn còn tình trạng các thuật ngữ pháp lý được sử dụng không nhất quán, thậm chí ngay trong cùng một văn bản. Ví dụ Luật KNTC hiện hành khi thì dùng thuật ngữ “ra quyết định” (khoản 13 Điều 2), khi lại dùng thuật ngữ “có quyết định” (khoản 3 Điều 45). Những lỗi kỹ thuật dạng này cần được nhanh chóng khắc phục. Cuối cùng, Luật Khiếu nại hành chính cần được xây dựng tách ra khỏi Luật KNTC. Như đã trình bày, khái niệm khiếu nại không chỉ bao gồm duy nhất khiếu nại hành chính và việc giải quyết khiếu nại hành chính cũng khác rất nhiều so với giải quyết tố cáo. Bởi vậy việc quy định gộp chung hai chế định này trong một văn bản như hiện nay là không hợp lý. Nhóm giải pháp hướng vào việc điều chỉnh chế định khởi kiện hành chính Khởi kiện hành chính nói đến ở đây giới hạn trong “khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án” mà không bao gồm khởi kiện ra các thiết chế khác. Hướng tiếp cận của các kiến nghị dưới đây thống nhất theo hướng tiếp tục nhìn nhận Tòa án với tư cách của một thiết chế tài phán hành chính. Những kiến nghị này không phát huy tác dụng trong trường hợp thẩm quyền xét xử hành chính được chuyển giao hoàn toàn sang một loại cơ quan khác: Trước hết, một số nội dung pháp lý trong chế định khởi kiện hành chính cần được đồng bộ hóa với pháp luật về khiếu nại hành chính để khắc phục những chỗ vênh, chỗ hổng như đã trình bày trong phần thực trạng. Sự đồng bộ hóa này cũng phải được tiến hành sâu rộng đối với cả luật chuyên ngành cùng các văn bản dưới luật. Hai là, tương ứng với việc mở rộng phạm vi khiếu nại, thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án cũng phải được mở rộng theo hướng tối ưu. Pháp luật cần lập ra một hành lang thông thoáng tạo khả năng cho Tòa có thể tiếp nhận rộng rãi các tranh chấp hành chính từ những con đường giải quyết khác chuyển tiếp lên. Cần lưu ý rằng nếu như có một loại thiết chế chuyên trách ra đời để giải quyết tranh chấp hành chính thì những vụ việc mà Tòa án phải tiếp nhận sẽ không chỉ dừng lại ở những khiếu nại hành chính đã qua một hoặc hai cấp. Kết quả giải quyết tranh chấp của cơ quan tài phán chuyên trách (nếu có) cũng rất có thể không làm vừa lòng người khiếu kiện và nếu như thẩm quyền của Tòa không đủ rộng để tiếp nhận những vụ việc này thì sẽ lại có một số lượng không nhỏ các tranh chấp hành chính bị “mắc kẹt” trên con đường đến với công lý. Song song với đó, Tòa án cũng phải được quyền xử lý từ đầu các tranh chấp hành chính, ít nhất là trong một số loại việc và phạm vi những loại việc này phải dần dần được mở rộng ra cùng với quá trình mềm hóa tiền tố tụng. Ba là, thời hiệu khởi kiện hành chính nhất thiết phải được điều chỉnh để có thể bảo vệ tốt hơn quyền công dân. Nhà làm luật cần tính toán để kéo dài thời hiệu này đến một mức phù hợp sao cho vừa đảm bảo tính khả thi cho người khởi kiện, vừa không gây khó khăn cho việc điều tra, xác minh của Tòa án. Một vấn đề có ảnh hưởng rõ rệt đến mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính đó là mốc thời gian bắt đầu tính thời hiệu cũng cần được điều chỉnh. Thời hiệu khởi kiện nên tính từ khi nhận được quyết định hành chính lần đầu (hoặc biết được hành vi hành chính) tức là bao lấy thời hiệu khiếu nại thay vì gối vào thời hiệu khiếu nại như hiện nay. Thay vì quy định thời hiệu khởi kiện là “X ngày kể từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại” nên quy định là “X+ ngày kể thì khi nhận được quyết định hành chính lần đầu”. Tuy nhiên, phải đảm bảo X+ lớn hơn hoặc bằng tổng số (tính bằng đơn vị ngày) của thời hiệu khiếu nại lần đầu, thời hạn tiếp khiếu và thời hiệu khiếu nại cũ đối với loại việc tương ứng). Tác dụng của việc này là trong trường hợp để quá thời hiệu khiếu nại, người khiếu kiện sẽ không đương nhiên bị mất luôn quyền khởi kiện một cách oan uổng. Bốn là, các biện pháp tăng cường hiệu lực thi hành của bản án hành chính cần được nhanh chóng xây dựng và quy định trực tiếp vào trong luật. Chẳng hạn trong Pháp lệnh TTGQVAHC có thể bổ sung sau phần “Thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm” một chương quy định về thi hành án hành chính. Nội dung chương này có thể bao gồm những vấn đề như: quyền giám sát của Tòa án đối với việc thực thi phán quyết của mình; quyền kiến nghị của đương sự về việc thi hành án; các biện pháp tối thiểu mà cơ quan cấp trên phải tiến hành để đôn đốc việc thi hành án; chế tài phạt tiền áp dụng với cơ quan hành chính cố tình chậm chễ hoặc không thi hành bản án… Sức đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại chủ yếu phụ thuộc vào mức độ nghiêm minh và quyền uy được thể hiện trong những phán quyết của Tòa án. Những phán quyết này chỉ thực sự được tôn trọng và nghiêm túc thi hành một khi các chế tài cụ thể được đưa ra. Năm là, trách nhiệm pháp lý đối với người, cơ quan vi phạm cần được lồng ghép vào những điều luật nội dung thay vì đưa vào phần Hiệu lực thi hành của Pháp lệnh TTGQVAHC (phần này vốn chỉ được xem như là những nguyên tắc chung, rất hiếm khi được viện dẫn áp dụng). Ngoài ra, pháp luật cần bổ sung thêm một số quy định làm cầu nối giữa tố tụng hành chính và tố tụng hình sự, tương tự như đã làm giữa tố tụng hành chính với tố tụng dân sự. Sáu là, ban hành Luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính để nâng cao hiệu lực của Pháp lệnh TTGQVAHC hiện hành. Nhóm giải pháp hướng vào việc thành lập thiết chế tài phán mới Ý tưởng về việc xây dựng một thiết chế tài phán hành chính chuyên trách đã xuất hiện từ lâu và đang được đề cập đến ngày càng nhiều hơn trong những năm gần đây. Những tranh luận xung quanh vấn đề này chủ yếu liên quan đến việc lựa chọn mô hình cơ quan tài phán nào để áp dụng vào Việt Nam. Nhưng theo chúng tôi, lựa chọn mô hình nào không quan trọng bằng việc xác định thẩm quyền nội dung cho mô hình đó. Điều trước tiên cần phải làm rõ là loại cơ quan sẽ được thành lập có phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tài phán hành chính hay không. Các phương án dưới đây được phân loại dựa trên tiêu chí đó: Phương án 1: Thành lập thiết chế mới kế thừa toàn bộ quyền tài phán hành chính từ Tòa án nhân dân. Theo giải pháp này, tòa án hành chính sẽ được tách ra khỏi hệ thống Tòa án nhân dân và thoát ly khỏi nhánh tư pháp. Các tòa hành chính này sẽ hợp thành một hệ thống độc lập và tồn tại song song với hệ thống tòa án tư pháp (tức tòa án thường). Về mặt thiết chế, hệ thống này gắn bó chặt chẽ với quyền hành pháp nhưng độc lập với hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính. Lẽ dĩ nhiên khi đó nền hành chính của nước ta sẽ “bị” phân lập thành hai mảng rõ rệt gồm hành chính quản lý và hành chính tài phán. Phương án thứ nhất có ưu điểm là thiết chế được thành lập tuy mới mà không mới - việc tách tòa hành chính ra làm hệ thống riêng sẽ tiết kiệm hơn nhiều so với việc xây dựng từ đầu một hệ thống cơ quan hoàn toàn mới. Bên cạnh đó, khó khăn lớn nhất là việc phải đào tạo được một lượng thẩm phán hành chính thực thụ đủ lấp đầy và vận hành có hiệu quả hệ thống ấy. Tác động tích cực từ việc áp dụng mô hình này tới mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính là rất dễ nhận thấy. Với tư cách của một thiết chế thuộc nhánh hành pháp, Tòa hành chính hoàn toàn có cơ sở để áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với “người bị kiện” tức cơ quan hành chính mà không sợ làm sứt mẻ nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Việc thiết kế các chế tài sẽ không gặp phải những rào cản như mô hình hiện nay. Phương án 2: Thành lập thiết chế mới thực hiện chức năng tài phán hành chính đặt dưới quyền giám đốc của Tòa án nhân dân. Giải pháp này có ưu điểm so với giải pháp đầu tiên là không cần thiết phải sửa đổi Hiến pháp theo hướng thừa nhận lưỡng hệ tài phán. Thiết chế tài phán được thành lập sẽ là loại cơ quan nửa hành chính, nửa tư pháp (thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhưng được tổ chức không phụ thuộc vào cấp hành chính) và thực hiện quyền tương tự tư pháp giống như mô hình ở các nước Anh, Mỹ. Tuy nhiên điểm khác là việc giải quyết các tranh chấp hành chính sẽ chủ yếu do loại cơ quan này đảm nhận còn Tòa án chỉ thực hiện chức năng “giám đốc” về pháp luật. Tòa tối cao hoặc tòa thượng thẩm vẫn có thể xét lại các quyết định của cơ quan tài phán hành chính chuyên trách nhưng chỉ có thể xem xét về mặt thủ tục tố tụng hay việc áp dụng pháp luật chứ không can thiệp vào nội dung vụ việc (ở Anh, Mỹ tòa tư pháp vẫn xử thực chất tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng dân sự). Như vậy quan tòa thực sự trong cơ chế này chính là cơ quan tài phán hành chính. Phương án trên có nhược điểm là khá tốn kém và làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh nhưng bù lại nếu được áp dụng, mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành chính sẽ được được thay đổi một cách cơ bản về tính chất. Với sự xuất hiện của bước đệm là quyền khởi kiện ra cơ quan tài phán hành chính chuyên trách, những “mâu thuẫn” giữa khiếu nại và khởi kiện tòa án được làm dịu đi đáng kể: Phạm vi nhượng bộ giữa phương thức khiếu nại và phương thức khởi kiện ra thiết chế mới gần như bằng không, trong khi đó Tòa án với vai trò giám đốc về mặt pháp luật cũng có thể tiếp nhận tuyệt đại đa số các vụ việc đã được giải quyết bởi thiết chế mới. Mặt khác, tính đối trọng của Tòa án vẫn được đảm bảo do Tòa án chỉ từ bỏ quyền năng xét xử thực chất chứ không chuyển giao toàn bộ quyền tài phán hành chính. Tính bổ trợ sẽ tập trung vào mối liên kết giữa phương thức khiếu nại và phương thức khởi kiện ra cơ quan tài phán chuyên trách, ngoài ra cả hai phương thức này sẽ cùng bổ trợ cho khởi kiện tòa án – lúc này không còn là một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính độc lập. Theo chúng tôi, đây là giải pháp tối ưu nếu lấy khả năng tác động lên mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành chính làm tiêu chí đánh giá. Phương án 3: Thành lập thiết chế mới chia sẻ quyền tài phán hành chính với Tòa án nhân dân. Vẫn là các cơ quan tài phán chuyên trách được đặt trong nhánh hành pháp nhưng các cơ quan này sẽ cùng thực hiện quyền tài phán hành chính với Tòa án. Tòa án nhân dân vẫn giữ vai trò của một quan tòa còn cơ quan tài phán hành chính chuyên trách sẽ có tính chất rất giống với một trung tâm trọng tài. Với phương án này, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính sẽ bao gồm ba phương thức khác nhau với ba hệ thống chủ thể giải quyết khác nhau. Theo đó, người dân sẽ có được nhiều sự lựa chọn hơn và cũng có nhiều cơ hội hơn để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên điều cần đặc biệt lưu ý là hiện nay cả hai phương thức khiếu nại và khởi kiện hành chính của chúng ta đều vận hành không hiệu quả, nếu như một cách thức thứ ba được khai sinh mà cách thức này cũng thiếu tính khả thi thì nó sẽ kéo chất lượng giải quyết tranh chấp hành chính nói chung xuống thêm một bậc nữa. Ngược lại, trong điều kiện lý tưởng nhất, việc áp dụng phương án nêu trên cũng chỉ có thể cải thiện hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính mà không cải thiện được về căn bản mối quan hệ giữa hai phương thức đang nghiên cứu. Giải pháp này được nêu ra nhằm mục đích tham khảo và làm nổi bật hơn tính ưu việt của giải pháp thứ hai. 2.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các quy định pháp luật về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính Luật thực định không phải là yếu tố duy nhất chi phối mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện, đó là điều đã được khẳng định xuyên suốt khóa luận. Bởi vậy pháp luật dù có được hoàn thiện đến đâu cũng không thể đảm bảo mối quan hệ nói trên sẽ được cải thiện theo một tỷ lệ thuận tương ứng. Bên cạnh những giải pháp đi vào sửa đổi, bổ sung nội dung pháp luật, việc áp dụng các giải pháp về thực hiện pháp luật cũng góp phần quan trọng vào việc đưa mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành chính ở Việt Nam đến gần hơn với “chuẩn mực lý tưởng”: Thứ nhất, việc gặp gỡ, đối thoại giữa người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại phải là gặp gỡ, đối thoại thực chất và phải được tiến hành thường xuyên với tinh thần thẳng thắn, thiện chí của cả hai bên. Việc gặp gỡ giữa hai bên tranh chấp cũng cần được duy trì ngay cả trước và trong quá trình tố tụng tại tòa. Hoạt động này giúp cho hai bên thực sự nắm bắt được tư tưởng và ý nguyện của nhau, giảm thiểu khả năng leo thang xung đột dẫn đến thái độ bất hợp tác khiến việc giải quyết bị kéo dài. Điều này cũng đặc biệt có ý nghĩa nếu như nguyên tắc tiền tố tụng được dỡ bỏ, khi đó sự thỏa hiệp giữa hai bên tranh chấp sẽ thống nhất được từ những vấn đề cốt lõi nhất như lựa chọn cách thức nào để giải quyết tranh chấp. Thứ hai, những số liệu phản ánh mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính cần được thống kê đầy đủ, định kỳ và có tính mục đích. Hiện nay chúng ta gần như mới chỉ có một con số duy nhất để đánh giá mối quan hệ này đó là số vụ tranh chấp hành chính chuyển tiếp thành vụ án hành chính hàng năm. Tuy nhiên con số ấy thường cũng chỉ là kết quả của những khảo sát nhỏ mang tính địa phương, khu vực mà chưa bao quát được hết tình hình giải quyết tranh chấp hành chính trong cả nước. Chúng tôi kiến nghị ngoài báo cáo tổng kết thường niên về tình hình giải quyết khiếu nại và tình hình giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa cần có một báo cáo độc lập trong đó xử lý và ghi nhận những số liệu về mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện một cách có hệ thống. Với những chỉ số như tỉ lệ khiếu nại chuyển tiếp lên tư pháp sau một cấp khiếu nại, tỉ lệ khiếu nại chuyển tiếp lên tư pháp sau hai cấp khiếu nại, số lượng vụ việc có sự tranh chấp thẩm quyền giữa cơ quan hành chính và Tòa án, số lượng vụ việc đã đi hết con đường hành chính mà Tòa án từ chối thụ lý…, mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính sẽ không còn quá trừu tượng và có thể được đánh giá chính xác, toàn diện hơn. Thứ ba, nếu như nguyên tắc tiền tố tụng được thay thế bởi nguyên tắc tự do lựa chọn, cơ quan hành chính và Tòa án trên cùng một địa bàn cần tổ chức những cuộc hội thảo nhằm trao đổi kinh nghiệm cũng như giải pháp đối với tình hình giải quyết tranh chấp hành chính ở địa phương mình. Các diễn đàn ở quy mô lớn hơn (cấp trung ương, cấp quốc gia) cũng nên được tổ chức hàng năm nhằm đánh giá những ưu, nhược điểm của mỗi phương pháp, đóng góp tích cực cho những dự thảo sửa đổi pháp luật. Thứ tư, trong việc đưa ra nhận định về các vụ án hành chính phúc thẩm, giám đốc thẩm Tòa án nhân dân tối cao cũng cần linh hoạt hơn trong cách suy diễn của mình, tạo điều kiện tốt nhất để Tòa án cấp dưới có thể tiếp nhận giải quyết các tranh chấp. Đối với những trường hợp gây tranh cãi về thẩm quyền nên xử lý theo hướng ưu tiên con đường tố tụng. Thứ năm, công tác tuyên truyền, phổ biến trong nhân dân về quyền khiếu kiện hành chính và thủ tục khiếu kiện hành chính cần phải được đẩy mạnh. Một nội dung cần được đặc biệt chú trọng đó là phổ biến cho người dân hiểu rõ về tính chất cũng như hậu quả pháp lý của từng cách thức giải quyết tranh chấp, từ đó giúp họ có thể lựa chọn được cách thức đúng đắn nhất. KẾT LUẬN Lợi ích của Nhà nước không phải lúc nào cùng dung hòa với lợi ích của các cá nhân, cơ quan, tổ chức trong xã hội. QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước trong nhiều trường hợp đã xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý, là nguyên nhân làm phát sinh các tranh chấp hành chính. Để phản kháng lại những QĐHC, HVHC này, người dân có thể sử dụng một trong hai hoặc cả hai quyền: khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính. Quyền khiếu nại hành chính và quyền khởi kiện hành chính được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và bảo đảm thực hiện bởi những quy định khá đầy đủ của Luật KNTC (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005), Pháp lệnh TTGQVAHC (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006) cùng các văn bản liên quan. Tuy nhiên điểm thiếu sót của pháp luật hiện hành là chưa xác định cụ thể tương quan vị trí giữa hai quyền này, chưa xác lập cụ thể mối quan hệ giữa hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Có thế thấy, mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính không chỉ là một khái niệm học thuật mà còn là hiện tượng hiện hữu trong hệ thống quy phạm (một cách gián tiếp) cũng như trong thực tiễn áp dụng và thực hiện pháp luật ở nước ta. Những khiếm khuyết của pháp luật không thể ngăn cản chúng ta nghiên cứu về vấn đề này. Nghiên cứu mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính vừa có ý nghĩa lý luận vừa có ý nghĩa thực tiễn to lớn. Nắm rõ những đặc điểm cơ bản (tính độc lập, tính bổ trợ, tính đối trọng, tính nhượng bộ - loại trừ) và cơ chế tương tác giữa chúng, ta có thể đề ra những biện pháp thích hợp và hiệu quả để hoàn thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện trong lĩnh vực hành chính. Liên quan đến mối quan hệ được nghiên cứu, nguyên tắc tiền tố tụng và quan niệm về tài phán hành chính là những nội dung được đặc biệt quan tâm. Chúng tôi cũng đã dành sự tập trung nhất định để làm rõ những tác động của hai yếu tố trên đối với mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính. Trong bối cảnh chưa có nhiều công trình khoa học đi sâu vào nghiên cứu vấn đề này, phần lý luận trong khóa luận lần đầu tiên đã xây dựng nên một hệ thống tiêu chuẩn (tuy chưa thực sự hoàn chỉnh) khả dĩ có thể áp dụng để đánh giá mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính trong một nền pháp luật cụ thể. Chiếu theo những tiêu chuẩn đó, mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính ở Việt Nam chưa phải là tối ưu nếu không muốn nói là đang ở vào mức độ yếu so với mặt bằng chung. Hạt nhân trong mối quan hệ này là nguyên tắc tiền tố tụng song nó đã không chứng minh được giá trị tồn tại của mình. Nói cách khác, trong bối cảnh Việt Nam tiền tố tụng tuy cần thiết nhưng không tất yếu. Những giải pháp mà khóa luận đề xuất là những giải pháp thiết kế riêng cho Việt Nam và được tiếp cận theo hướng đưa ra những thay đổi căn bản ngay từ chính hạt nhân ấy. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Bùi Xuân Đức (2008), “Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay”, Dân chủ và pháp luật, (5). Đinh Văn Minh (2009), “Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới”, Nghiên cứu lập pháp, (14). Đinh Văn Minh (2009), “Cơ sở của việc xây dựng cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ”, Nhà nước và pháp luật, (12). Hoàng Minh (2009), “Từ thực tiễn 12 năm thực hiện Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính”, Kiểm sát, (19). Hoàng Ngọc Giao (chủ biên) (2009), Cơ chế giải quyết khiếu nại – Thực trạng và giải pháp, Viện Nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Hoàng Quốc Hùng (2008), “Xung đột, bất cập giữa Pháp lệnh Thi hành án dân sự 2004 và pháp luật về khiếu kiện hành chính, nguyên nhân và giải pháp?”, Dân chủ và pháp luật, (3). Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (chủ biên) (2006), Giáo trình Luật tố tụng hành chính Việt Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Lê Minh Tâm (chủ biên) (2003), Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Nguyễn Hoàng Anh (2006), Mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính – tiếp cận từ góc độ luật so sánh và bảo vệ quyền công dân, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội. Nguyễn Như Ý (2005), Từ điển Tiếng Việt thông dụng, (tái bản), Nxb Giáo dục, Hà Nội. Nguyễn Thị Thủy (2007), “Tiền tố tụng hành chính – thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện vụ án hành chính”, Luật học, (10). Nguyễn Thị Thủy (2009), Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội. Nguyễn Văn Quang (1999), Tài phán hành chính – nhìn từ góc độ so sánh, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội. Nguyễn Văn Quang (2008), “Thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế: một số gợi ý từ mô hình cơ quan tài phán hành chính ở ỐT-XRÂY-LIA”, Nhà nước và pháp luật, (6). Nguyễn Văn Thanh, Đinh Văn Minh (2004), Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Phạm Hồng Quang (2005), “Tài phán hành chính theo quan niệm của một số nước trên thế giới”, Luật học, (1). Trần Minh Hương (chủ biên) (2006), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Tư Pháp, Hà Nội. Trần Minh Hương (chủ biên) (2009), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, Quyển 2: Luật Hành chính – Luật tố tụng hành chính – Luật Quốc tế, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Vũ Thư (1998), “Con đường giải quyết khiếu nại hành chính, giải pháp lựa chọn và triển vọng”, Tòa án nhân dân, (6). Chính phủ (2006), Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại tố cáo, Hà Nội. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2006), Nghị quyết số 04/2006/NQ-HĐTP ngày 04/8 hướng dân thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được sửa đổi, bổ sung theo các pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 25/12/1998 và ngày 05/4/2006, Hà Nội. Quốc hội (2005), Bộ luật Tố tụng dân sự, Hà Nội. Quốc hội (2004), Bộ luật Tố tụng hình sự, Hà Nội. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội. Quốc hội (2003), Luật số 13/2003/QH11 ngày 10/12 về Đất đai, Hà Nội. Quốc hội (1998), Luật số 09/1998/QH10 ngày 02/12 về Khiếu nại, tố cáo, Hà Nội. Quốc hội (2004), Luật số 26/2004/QH11 ngày 15/6 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, Hà Nội. Quốc hội (2005), Luật số 58/2005/QH11 ngày 29/11 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo, Hà Nội. Ủy ban thường vụ Quốc hội (1996), Pháp lệnh không số ngày 21/5 về Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Hà Nội. Ủy ban thường vụ Quốc hội (1998), Pháp lệnh số 10/1998/PL-UBTVQH10 ngày 25/12 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Hà Nội. Ủy ban thường vụ Quốc hội (2006), Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11 ngày 05/4 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Hà Nội. Thanh tra Chính phủ, Báo cáo tổng kết công tác thanh tra hàng năm. Thanh ra Nhà nước, Báo cáo tổng kết công tác thanh tra hàng năm. Cổng thông tin điện tử Thanh tra Chính phủ www.thanhtra.gov.vn. MỤC LỤC