Môn xây dựng văn bản pháp luật: Biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật

A. LỜI MỞ ĐẦU Văn bản pháp luật là sản phẩm quyền lực của các cơ quan nhà nuớc, là phương tiện, công cụ hữu hiệu nhất để nhà nuớc quản lí xã hội. Do vậy, chất lượng của văn bản pháp luật vừa phản ánh hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nuớc vừa cho thấy mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên cũng như các sản phẩm xã hội khác, văn bản pháp luật cũng không tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Nhưng xác định đó là một điều tất yếu không có nghĩa là để những văn bản pháp luật khiếm khuyết tiếp tục tồn tại mà cần phải có biện pháp ngăn chặn. Tuy nhiên, ngay bản thân các quy định của pháp luật về các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết, trong đó nổi bật là 2 biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ cũng còn nhiều tồn tại và bất cập khiến cho việc áp dụng gặp nhiều khó khăn, vuớng mắc. Để tìm hiểu rõ hơn về vấn đề này chúng ta cùng nghiên cứu đề tài: “biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật hiện hành, nhận xét và kiến nghị”. B. NỘI DUNG I. Khái quát chung về văn bản pháp luật khiếm khuyết và các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết: 1. Văn bản pháp luật khiếm khuyết: Văn bản pháp luật (VBPL) đuợc hiểu là những văn bản đuợc ban hành bởi những chủ thể có thẩm quyền do pháp luật quy định, chứa đựng các quy phạm pháp luật thể hiện ý chí nhà nuớc để điều chỉnh các quan hệ xã hội nhằm đạt đuợc mục tiêu quản lí và đuợc Nhà nuớc bảo đảm thực hiện. Văn bản pháp luật gồm 3 nhóm văn bản: văn bản quy phạm pháp luât, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính. Vì nhiều lí do khác nhau mà trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay còn tồn tại nhiều VBPL khiếm khuyết. Đó là những văn bản “còn thiếu sót, chưa hoàn chỉnh” (Từ điển Tiếng Việt, Nxb văn hóa thông tin), không đảm bảo về chất lượng mà Nhà nuớc yêu cầu. Chính vấn đề này đã làm nảy sinh yêu cầu cần thiết phải tiến hành xử lí VBPL khiếm khuyết. Xử lí văn bản khiếm khuyết là hoạt động của cơ quan Nhà nuớc và cá nhân có thẩm quyền trong việc ra phán quyết đối với những VBPL khiếm khuyết nhằm hạn chế những tác hại của chúng đối với xã hội, đồng thời nâng cao hiệu lực của văn bản đó, tạo cơ sở để tổng kết rút kinh nghiệm nhằm chấn chỉnh và tăng cường hoạt động ban hành VBPL nói riêng và hoạt động quản lí Nhà nuớc nói chung. 2. Các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết: Điều thiếu sót đầu tiên của pháp luật về vấn đề này là không quy định một cách rõ ràng các biện pháp xử lí VBPL khiếm khuyết. Căn cứ đề xác định các biện pháp đó là dựa vào Điều 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Điều 27 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các biện pháp xử lí VBPL khiếm khuyết là: hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế, đình chỉ thi hành, tạm đình chỉ thi hành và sửa đổi, bổ sung. Biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ là 2 hình thức xử lí nghiêm khắc nhất đối với VBPL khiếm khuyết. Bản chất của 2 biện pháp này cũng rất khác nhau, tuy nhiên pháp luật lại không có những quy định rõ ràng nhằm phân biệt chúng dẫn đến nhiều tranh cãi về việc áp dụng trong thực tiễn. Do vậy, việc phân tích, tìm hiểu để có những nhận thức chính xác về bản chất của hai biện pháp xử lí nói trên có ý nghĩa thực tiễn rất lớn. II. Biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật hiện hành 1. Biện pháp hủy bỏ văn bản pháp luật: Khái niệm: Hủy bỏ là ra quyết định làm mất hiệu lực cả về trước của một văn bản pháp lí kể từ khi văn bản đó đuợc ban hành. Đối tượng áp dụng: Đây là biện pháp xử lí được áp dụng đối với VBPL bao gồm cả văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng. Trường hợp áp dụng: Theo Điều 29 Nghị định 40/2010/ NĐ-CP về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp luật thì: “hình thức hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành”. Như vậy, việc hủy bỏ VBPL thường áp dụng trong trường hợp văn bản đó vi phạm pháp luật nghiêm trọng như: nội dung của VBPL bất hợp pháp; ban hành văn bản trái thẩm quyền nội dung; sai phạm về thủ tục ban hành dẫn đến làm mất cơ sở pháp lí của việc giải quyết công việc phát sinh... Ví dụ: Ngày 31/12/2007, Bộ Nội vụ đã ra quyết định số1460/QĐ-BNV hủy bỏ quyết định số 09/2007/QĐ-BNV về việc ban hành tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch viên chức ngành thể dục thể thao do có những quy định không phù hợp với pháp luật hiện hành. Hậu quả pháp lý: văn bản pháp luật bị hủy bỏ sẽ bị hết hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản đó được quy định là có hiệu lực pháp lí. Như vậy, biện pháp này phủ nhận hoàn toàn giá trị pháp lí của văn bản bị hủy bỏ ở mọi thời điểm mặc dù trên thực tế, trước khi bị hủy nó đã từng có hiệu lực và đã được thi hành. Đối với cơ quan, cá nhân, đối tuợng liên quan đến việc ban hành và thực hiện văn bản pháp luật bị hủy bỏ đó thì phải khôi phục lại tình trạng ban đầu như trước khi ban hành văn bỏ đó. Ngoài ra, đối với văn bản bị hủy bỏ là văn bản áp dụng pháp luật thì phát sinh một hậu quả pháp lí quan trọng đó là trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản. Theo Điều 30 nghị định 40/2010/NĐ-CP thì tùy thuộc vào tính chất, mức độ của VBPL khiếm khuyết mà chủ thể ban hành có thể bị truy cứu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm hình sự. Loại trách nhiệm này pháp luật không quy định đối với văn bản bị hủy bỏ là văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính. Chủ thể có thẩm quyền hủy bỏ VBPL khiếm khuyết: Theo quy định trong các văn bản pháp luật như Hiến pháp 1992, các Luật về tổ chức bộ máy Nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định 40/2010/NĐ-CP, nhìn chung thẩm quyền hủy bỏ VBPL khiếm khuyết thuộc về: Ủy ban thường vụ Quốc hội đối với văn bản của một số cơ quan; Tòa án nhân dân cấp trên đối với văn bản ADPL của tòa án nhân dân cấp dưới; Tòa hành chính đối với VBADPL của cơ quan hành chính nhà nuớc trong một số loại việc; cơ quan nhà nước đối với chính VBPL do mình ban hành nếu pháp luật không quy định khác. 2. Biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật: Khái niệm: Bãi bỏ theo nghĩa thông thường được hiểu là “bỏ đi, không thi hành nữa”. Theo ngôn ngữ khoa học, bãi bỏ VBPL: “là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuyên bố một văn bản pháp luật hiện hành hết hiệu lực thi hành” (Từ điển Luật học, Nxb Tư pháp). Đối tượng áp dụng: biện pháp bãi bỏ áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật có một trong các dấu hiệu khiếm khuyết như: nội dung VBPL không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, đại đa số nội dung trong văn bản không phù hợp với quyền lợi chính đáng của nhân dân; nội dung văn bản không phù hợp với VBPL do cơ quan cấp trên ban hành hay không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội là đối tượng mà văn bản điều chỉnh, không còn cần thiết tồn tại trong thực tiễn nữa... Chủ thể có thẩm quyền bãi bỏ VBPL khiếm khuyết: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cơ quan nhà nước đối với VBPL khiếm khuyết do chính mình ban hành. Các loại văn bản của các cơ quan nhà nước cụ thể là đối tượng bị bãi bỏ của các chủ thể nêu trên được trình bày cụ thể trong các văn bản pháp luật đã kể ở mục trên. Hậu quả pháp lý: VBPL bị bãi bỏ chỉ mất hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản xử lí nó có hiệu lực pháp luật. Tức là, pháp luật vẫn công nhận giá trị pháp lí của văn bản bị bãi bỏ từ thời điểm ban hành cho đến thời điểm bị tuyên bố bãi bỏ. Vậy nên, những chủ thể, đối tượng liên quan đến việc ban hành và triển khai thực hiện văn bản đó đều được coi là hợp pháp. Do đó, biện pháp bãi bỏ không phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết đó. >>> Tóm lại: Biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ VBPL được coi là những biện pháp nghiêm khắc nhất để xử lí VBPL khiếm khuyết. Chúng là 2 khái niệm pháp lí hoàn tòan khác nhau và việc áp dụng chúng mang lại những hậu quả pháp lí khác nhau nhưng do thiếu việc quy định một cách rõ ràng, cụ thể của pháp luật về vấn đề này nên trong thực tế áp dụng, ranh giới giữa hủy bỏ và bãi bỏ VBPL rất mong manh, không rạch ròi. Do vậy, việc cần thiết phải phân biệt 2 biện pháp xử lí này vô cùng cần thiết trong cả lý luận và thực tiễn. 3. Phân biệt biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật khiếm khuyết: Hủy bỏ và bãi bỏ VBPL khiếm khuyết nhìn chung đều hướng đến mục đích chấm dứt hiệu lực của VBPL áp dụng các biện pháp đó. Thêm nữa công việc đó đều do cơ quan có thẩm quyền thực hiện. Tuy nhiên cần xác định rõ ràng chúng là những biện pháp khác nhau hoàn toàn về bản chất, điều đó được thể hiện ở những điểm sau: Tiêu chí Hủy bỏ VBPL khiếm khuyết Bãi bỏ VBPL khiếm khuyết Đối tượng áp dụng Áp dụng đối với cả văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính khiếm khuyết. Chỉ áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết Trường hợp áp dụng Đối với những VBPL có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng. Đối chỉ đối với những VBPL có dấu hiệu vi phạm pháp luật mà còn đối với cả những VBPL có dấu hiệu không phù hợp với kinh tế, xã hội... Thời điểm VBPL bị xử lí hết hiệu lực Kể từ thời điểm văn bản đó đuợc quy định là có hiệu lực pháp luật Kể từ thời điểm văn bản xử lí văn bản đó có hiệu lực (thời điểm văn bản bị xử lí được tuyên bố là bãi bỏ) Hậu quả pháp lí -Khôi phục lại tình trạng ban đầu như trước khi ban hành văn bản bị hủy bỏ đó. -Việc hủy bỏ VBADPL phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản +Những việc trước đó đã áp dụng theo văn bản này được giữ nguyên. +Bãi bỏ VBPL không làm phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản đó. III. Một số tồn tại trong quy định của pháp luật về biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ VBPL khiếm khuyến và kiến nghị: Một trong số những nguyên nhân cơ bản tạo ra tính tùy nghi trong việc áp dụng các biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ VBPL khiếm khuyết trong thực tế là do quy định của pháp luật chưa rõ ràng, cụ thể, chưa tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc cho việc nhận thức và vận dụng vấn đề này, thể hiện ở một số mặt tiêu biểu sau: Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lí văn bản quy phạm pháp luật thì chỉ quy định chung chung về trường hợp áp dụng và chủ thể có thẩm quyền áp dụng biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ dẫn đến các cơ quan nhà nước khi xử lí văn bản pháp luật cũng tùy nghi lựa chọ một trong 2 biện pháp thậm chí sử dụng không nhất quán, bởi vì không thể phân biệt rõ ràng dựa trên những tiêu chí trên. Do vậy, pháp luật cần thiết phải có những quy định cụ thể hơn về đối tượng, trường hợp áp, hậu quả pháp lí của hai biện pháp này. Có như thế mới tạo ra đuợc một chuẩn mực pháp lý, giúp cho việc thực hiện được thống nhất và chuẩn xác. Pháp luật quy định trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành VBPL chỉ phát sinh khi áp dụng biện pháp hủy bỏ văn bản áp dụng pháp luật khiếm khuyến mà không áp dụng đối với việc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật sai trái. Điều này đã tạo nên một điểm bất hợp lí trong pháp luật, đó là: cùng là những văn bản pháp luật sai trái, gây ra những thiệt hại cho xã hội nhưng trường hợp thì phải bồi thường trường hợp thì không. Tuy nhiên, nếu quy định trách nhiệm bồi thường đối với cả việc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật thì lại làm phát sinh nhiều vấn đề mới như khó khăn trong việc xác định thiệt hại của các loại văn bản này vì sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật vào thực tiễn là rất rộng, lại trải qua thời gian tồn tại lâu dài, vì thế khó quy ra mức độ thiệt hại cụ thể để áp dụng trách nhiệm. Như vậy, để đảm bảo tính khoa học, hợp lí, phương án tốt nhất là chỉ nên quy định áp dụng biện pháp hủy bỏ đối với riêng văn bản áp dụng pháp luật mà thôi. Pháp luật quy định văn bản quy phạm pháp luật là đối tượng áp dụng của cả 2 biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ VBPL khiếm khuyết. Tuy nhiên do hậu quả pháp lí của 2 biện pháp này hoàn toàn khác nhau, thêm vào đó các quy định của pháp luật nhằm phân biệt chúng chưa rõ ràng nên rất dễ dẫn đến sự bất công khi có sự nhầm lẫn trong việc áp dụng biện pháp xử lí. Cụ thể, đối với việc hủy bỏ, thì những chủ thể và đối tượng liên quan đến việc ban hành và thực hiện văn bản đó bị coi là bất hợp pháp, bị truy cứu trách nhiệm. Ngược lại đối với việc áp dụng biện pháp bãi bỏ thì các chủ thể và đối tượng liên quan đến văn bản đó đều được coi là hợp pháp. Bởi sự khác nhau về hậu quả pháp lí như thế cho nên việc nhầm lẫn trong áp dụng biện pháp xử lí VBPL khiếm khuyết tất yếu tạo ra nhiều tranh cãi. Cho nên, phương án hợp lý nhất là quy định biện pháp bãi bỏ được áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật mà thôi. Một hạn chế nữa trong quy định của pháp luật về vấn đề nêu trên đó là việc quy định trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản pháp luật sai trái chưa được quy định cụ thể và thực tế trách nhiệm này mới dừng lại ở phương diện lý thuyết, chưa thực sự được nghiêm chỉnh thực thi . Đây cũng là một nguyên tắc trong xử lí VBPL khiếm khuyết nên pháp luật phải có những quy định cụ thể hơn. C.KẾT LUẬN Việc hoàn thiện các quy định về các biện pháp xử lí VBPL khiếm khuyết nói chung và hai biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ nói riêng góp phần rất lớn vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật. Đồng thời tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc áp dụng các biện pháp xử lí đó trong thực tiễn, hạn chế tính trạng áp dụng thiếu thống nhất, gây tranh cãi trong thực tế. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật _ Nxb.CAND, Đại học Luật Hà Nội. 2. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008. 3. Lê Đức Khiêm “Văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết – thực trạng và cách thức xử lý”, Khóa luận tốt nghiệp, trường Đh Luật Hà Nội, 2009. 4. Trần Danh Phú “Hoạt động kiểm tra, tự xử lí văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể ban hành văn bản – Thực trạng và giải pháp”, Khóa luận tốt nghiệp, Đại học Luật Hà Nội, 2010. 5. Từ điển Luật học, Nxb Tư Pháp, Bộ Tư pháp – Viện khoa học pháp lý. 6. Tạp chí Luật học, số 5/1998; số 8/2008. Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6/2008. 7. Website: chinhphu.vn MỤC LỤC A.LỜI MỞ ĐẦU...........................................................................................1 B. NỘI DUNG.............................................................................................. 1 I. Khái quát chung về văn bản pháp luật khiếm khuyết và các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết....................................... 1 1. Văn bản pháp luật khiếm khuyết............................................... 1 2. Các biện pháp xử lí văn bản pháp luật khiếm khuyết.................2 II. Biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật hiện hành..............................................................2 Biện pháp hủy bỏ văn bản pháp luật..........................................2 Biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật...........................................4 Phân biệt biện pháp hủy bỏ và biện pháp bãi bỏ văn bản pháp luật khiếm khuyết........................................................................5 III. Một số tồn tại trong quy định của pháp luật về biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ VBPL khiếm khuyến và kiến nghị........................................6 C.KẾT LUẬN.................................................................................................8