Nêu ý kiến bình luận về vai trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

I. PHẦN MỞ BÀI Từ “thẩm định” có ý nghĩa chung là “xem xét để xác định về chất lượng”. Dưới góc độ pháp lí, Viện khoa học Pháp lí Bộ Tư pháp đã đưa ra cách hiểu: “thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lí bằng văn bản về một vấn đề nào đó”( Từ điển Luật học – Viện Khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp – NXB Tư pháp, Hà Nội, 2006 –Tr.700). Qui chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ định nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là hoạt động “xem xét đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật” Còn Thẩm tra dự thảo văn bản QPPL theo cách hiểu thông thường, thẩm tra là việc “điều tra, tìm hiểu để xem xét lại điều đã kết luận trước đó đúng hay sai, có chính xác không”( Từ điển tiếng Việt thông dụng – Nguyễn Như Ý (chủ biên) – NXB Giáo dục, Hà Nội, 1998 – Tr.727). Còn về mặt pháp lí, thẩm tra được hiểu là “việc xem xét lại kỹ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật hoặc một Uỷ ban hữu quan của Quốc hội hay một Uỷ ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình UBTVQH. Cơ quan thẩm tra xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án”(Từ điển Luật học – Tr.702). Theo đó, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể hiểu là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá về nội dung, cơ sở pháp luật, hình thức nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, thẩm định, thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh giá góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức của dự thảo. Do đó, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có vai trò vô cùng to lớn đối với việc hình thành và ban hành trên thực tiễn của 1 văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, bài tiểu luận xin chọn đề tài: “Nêu ý kiến bình luận về vai trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” để thông qua quá trình phân tích, bình luận, góp phần làm rõ hơn vai trò của hoạt động này. II. PHẦN NỘI DUNG * Giá trị pháp lý và vài trò, ý nghĩa của hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Với tư cách là một giai đoạn quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật với đối tượng thực hiện văn bản đó. Nếu không có hoạt động này thì đối tượng ban hành sẽ khó tiếp nhận được những thông tin khách quan về tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản. Chẳng hạn, cùng một nội dung mà Nghị định của Chính phủ quy định khác so với Luật hoặc Pháp lệnh, các Điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập, hoặc các quy định khác của pháp luật có liên quan thì giá trị pháp lý của dự thảo đó trên thực tế không có khả năng thực hiện. Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định, thẩm tra là định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo. Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn có làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo với người ký (cơ quan có thẩm quyền ký, công bố) nắm được cách thức, trình tự thực hiện các dự thảo đó sau khi được ban hành. Thẩm định, thẩm tra còn giúp làm giảm bớt sự căng thẳng giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành bằng cách cung cấp những thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua cho thấy, các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tương đối khoa học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo văn bản. Chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, đến quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là dự thảo đó sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt không nắm bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định, thẩm tra sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá những mặt được, chưa được của các dự thảo và từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo. Chẳng hạn, khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng nước ta còn có hiện tượng giao các dự thảo cho các Bộ, Ngành chủ trì nội dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm đảm bảo chất lượng là việc làm không thể thiếu được. Thông thường, xây dựng dự thảo chỉ khai thác những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình mà khó có cái nhìn tổng thể, do đó điều quan trọng là từ những ý tưởng ban đầu ấy nhiệm vụ của những người làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn thiện và làm cho các ý tưởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích chung của đất nước. Hơn nữa, ngoài giá trị là xem xét, kiểm tra (đôi khi là tư vấn) công tác thẩm định, thẩm tra còn tạo ra một cơ chế bắt buộc các chủ thể phải thực hiện các ý kiến của các cơ quan thẩm định. Giá trị pháp lý này ở nước ta còn bị coi nhẹ. Ở một số nước, vai trò thẩm định không chỉ dừng lại ở xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có thể đưa các dự thảo ra trước công luận (báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự thảo trước Tòa Hành chính (Ở Pháp và một số bang của CHLB Đức) hoặc Chính phủ trao thẩm quyền đình chỉ cho cơ quan thẩm định và thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ văn bản đó(tham khảo bài viết Vài suy nghĩ về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Th.s Phí Thị Thanh Tuyền, Khoa hành chính-nhà nước Đại học Luật Hà Nội ). * Từ những giá trị nêu trên, vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được ghi nhận và đánh giá cao dưới nhiều góc độ khác nhau, thể hiện ở những phương diện sau đây: Thứ nhất, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản qui phạm pháp luật là một giai đoạn quan trọng không thể thiếu trong quá trình ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản (đối với Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ xem xét thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án Luật, Nghị quyết của Quốc hội) hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (đối với dự án Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội), Văn phòng chính phủ (quyết định, thông tư, thông tư liên tịch của văn phòng chính phủ) xem xét, ban hành... Thứ hai, hoạt động thẩm định, thẩm tra còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo văn bản qui phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật. Với tư cách là “cơ quan tham mưu”, là “người gác cổng”, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản qui phạm pháp luật có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản qui phạm pháp luật một cách nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm nhất. Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xác và thỏa đáng câu hỏi: “đồng ý hay không” đối với mỗi vấn đề của dự thảo, giúp văn bản qui phạm pháp luật được thông qua thuận lợi(Một số ý kiến nhằm nâng cáo chất lượng của báo cáo thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật/ Trần Thị Vượng/ Tạp chí Dân chủ và pháp luật. Bộ Tư pháp, Số chuyên đề 5/2011, tr.17-21).Cùng với việc cung cấp thông tin về dự thảo dưới góc độ vừa mang tính toàn diện, vừa mang tính chuyên môn thẩm định, thẩm tra còn là cơ sở để giải thích, thuyết phục về những ý đồ lập pháp, đồng thời là cơ sở để giải thích luật sau này. Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra cơ quan có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được cũng như chưa được của các dự thảo văn bản qui phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo. Nếu cơ quan có thẩm quyền không thẩm định, thẩm tra tốt tính khả thi, ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản không có tính khả thi, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật. Thứ ba, thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật còn có ý nghĩa vô cùng đặc biệt đối với cơ quan soạn thảo. Đóng vai trò là hoạt động kiểm định, lại kết quả làm việc của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định góp phần không nhỏ trong việc nâng cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong các báo cáo thẩm định được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, kịp thời sửa đổi đã mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần dần hoàn thiện hơn cả về kĩ năng lẫn trách nhiệm trong quá trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật. Thứ tư, thẩm định, thẩm tra còn là cơ chế đảm bảo, nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản qui phạm pháp luật – một khía cạnh của hoạt động quản lí nhà nước. Thẩm quyền thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản pháp luật được giao cho một số chủ thể nhất định nhưng hoạt động này đòi hỏi sự phối hợp nhịp nhàng và ăn khớp của hầu hết các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng và ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Các bước từ chuẩn bị dự án, lập dự thảo đến trình dự thảo, thông qua dự thảo đều ảnh hưởng đến khâu thẩm định, thẩm tra dự thảo và ngược lại, kết quả của việc thẩm định, thẩm tra dự thảo cũng có tác động không nhỏ đến các giai đoạn trên. Có thể đánh giá một cách chung nhất, các cơ quan có thể ban hành văn bản qui phạm pháp luật nhanh chóng, thuận lợi là nhờ một qui trình thẩm định, thẩm tra tương đối khoa học, hợp lí. Nếu hoạt động thẩm định không chuẩn xác hoặc được tiến hành không đảm bảo yêu cầu về mặt chuyên môn sẽ mang lại cho các chủ thể có thẩm quyền khác trong hoạt động soạn thảo những bức xúc, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến chất lượng các văn bản qui phạm pháp luật được ban hành. Ở một góc độ khác, khi có sự tham gia của hoạt động thẩm định, thẩm tra, các chủ thể có thẩm quyền trong soạn thảo văn bản còn nâng cao được ý thức trách nhiệm của mình, từ đó hoàn thành tốt và ngày càng hoàn thiện hơn nữa công việc được giao. III. PHẦN KẾT LUẬN Như vậy, hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản qui phạm pháp luật có vị trí và vai trò rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật. Nó vừa góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất vừa góp phần khắc phục tính cục bộ trong quá trình xây dựng pháp luật, một trong những yếu tố quan trọng để xây dựng Việt Nam thành Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong tương lai. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản / Trường Đại học Luật Hà Nội . - H. : Công an nhân dân, 2001 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 Từ điển tiếng Việt thông dụng – Nguyễn Như Ý (chủ biên) – NXB Giáo dục, Hà Nội, 1998 – Tr.727 Từ điển Luật học – Viện Khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp – NXB Tư pháp, Hà Nội, 2006 – Tr.702 “Sổ tay Kỹ thuật soạn thảo, thẩm định và đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật”, dự án VIE 02/2015, Bộ tư pháp Một số ý kiến nhằm nâng cáo chất lượng của báo cáo thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật/ Trần Thị Vượng/ Tạp chí Dân chủ và pháp luật. Bộ Tư pháp, Số chuyên đề 5/2011, tr.17-21.