Nguyên nhân của khiếm khuyết của văn bản pháp luật. Một số giải pháp

Một số từ viết tắt. 1/ VBPL : Văn bản pháp luật 2/ VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật 3/ QLNN : Quản lý nhà nước 4/ QLHCNN : Quản lý hành chính nhà nước 5/ HĐND Và : Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân UBND 1. Một số tồn tại của việc ban hành văn bản pháp luật. Trong những năm qua, hoạt động ban hành ra những văn bản pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương đã góp phần không nhỏ trong việc giữ vững ổn định chính trị, quốc phòng, an ninh, trật tự xã hội, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế; đồng thời tạo ra khuôn khổ pháp lý để nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động ban hành văn bản pháp luật nói chung còn bộc lộ những khuyết điểm và hạn chế, do đó cho ra đời những loại văn bản pháp luật chưa hoàn mĩ và có nhiều khiếm khuyết như sau: công tác kiểm tra, ra soát các loại văn bản pháp luật trong hệ thống cơ quan nhà nước chưa được quan tâm đúng mức, do vậy, nhiều văn bản pháp luật liên tục phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp gây nên sự xáo trộn khi áp dụng để giải quyết công việc cụ thể; chất lượng, hiệu quả ban hành các loại văn bản pháp luật chưa cao, tính khả thi kém, chưa đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước, cho nên khi giải quyết một vấn đề cụ thể không được dứt điểm, không đạt sự thuyết phục đối với người bị áp dụng. Bên cạnh đó, còn tồn tại tình trạng văn bản pháp luật chưa hợp hiến, hợp pháp, không thống nhất; một số VBPL còn có kí hiệu không đúng pháp luật hoặc phần cơ sở pháp lý không chính xác... chẳng hạn như tình trạng Luật Phòng chống tham nhũng vừa ra đời đã phải sửa đổi vì không phù hợp với đòi hỏi điều chỉnh của xã hội. Khi xây dựng dự án luật, cấu trúc còn tản mạn, không sát với thực tế nên vừa ra đời đã lạc hậu; Luật Đất đai cho dù sửa đổi, bổ sung nhiều lần những vẫn không phù hợp với cuộc sống... Do đâu mà có những thực trạng nói trên? 2. Một số nguyên nhân dẫn đến những khiếm khuyết của VBPL. Thứ nhất, nguyên nhân chính là ở việc chỉ định cơ quan để giao công tác soạn thảo, tập hợp ý kiến và hoàn thiện văn bản. Việc giao cho các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực tương ứng soạn thảo VBPL theo ngành, lĩnh vực mà mình quản lý và tập hợp ý kiến là chưa thật sự phù hợp. Bởi lẽ, nó không đảm bảo tính độc lập và khách quan, chính cơ quan QLNN trong lĩnh vực tương ứng sẽ sử dụng văn bản đó làm công cụ quản lý, từ đó dẫn đến tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Trên thực tế, các cơ quan này thường soạn thảo văn bản nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý của mình hơn là đáp ứng những nhu cầu đòi hỏi của xã hội, trong một số trường hợp thậm chí còn bảo vệ lợi ích cục bộ của đơn vị. Hơn thế nữa, những người làm công tác quản lý không phải là các chuyên gia làm công tác pháp luật nói chung, nên không có các kiến thức chuyên sâu về soạn thảo VBPL. Với cách thức như vậy, đương nhiên là không thu hút được sự tham gia có hiệu quả của các chuyên gia, nhà khoa học trong công tác soạn thảo, cho nên các VBPL thường rơi vào tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo với nhau. Thứ hai, chúng ta tuy đã có VBQPPL quy định về thẩm quyền, trình tự xây dựng và ban hành một số VBPL cụ thể, đặc trưng, nhưng đó cơ bản mới chỉ là những văn bản định khung, thiếu nhiều những tiêu chuẩn và hướng dẫn cụ thể về quy trình ban hành văn bản. Do thiếu sự hướng dẫn cụ thể, nên một số chủ thể ban hành VBPL đã bỏ qua một hay một số khâu nào đó của quá trình hình thành nên VBPL, từ đó việc đáp ứng các yêu cầu của một VBPL hoàn thiện về mặt nội dung và hình thực là một điều rất khó khăn. Hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2003 chỉ quy định một số khâu cơ bản của quá trình soạn thảo và ban hành một số VBPL nên gây ra sự khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền khi ban hành văn bản. Thứ ba, hiện nay, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, thẩm định, kiểm tra, rà soát văn bản cơ bản còn thiếu, hạn chế về năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ vẫn chưa được quan tâm, đầu tư đúng mức về mọi mặt. Hoạt động xây dựng và ban hành các loại VBPL của các chủ thể và cơ quan nhà nước có thẩm quyền (đặc biệt là hoạt động QLHCNN) là một hoạt động đặc thù. Những người tham gia công tác này đòi hỏi không những phải có trình độ chuyên môn và pháp lý vững vàng, kinh nghiệm tốt trong QLNN mà còn phải có kỹ năng soạn thảo văn bản, tuy nhiên đòi hỏi này vẫn chưa thực sự được đáp ứng, bởi lẽ, có một số chủ thể có thẩm quyền ban hành VBPL mặc dù đã xác định đúng loại văn bản cần ban hành để điều chỉnh một vấn đề, nhưng chủ thể có thẩm quyền đó vẫn chưa xác định được nội dung nào cần trình bày trước, nội dung nào cần trình bày sau, có khi còn có tình trạng thông tin đưa vào văn bản cần ban hành để điều chỉnh vấn đề đó chưa đầy đủ, làm cho đối tượng thi hành hiểu sai dẫn đến việc không thể thực hiện được VBPL của chủ thể ban hành. Công tác đào tạo cán bộ, công chức để thực hiện nhiêm vụ xây dựng, thẩm định, kiểm tra, rà soát VBPL chưa được đề cao, nhất là đối với những người vừa học vừa làm (hệ tại chức), chưa dành một quỹ thời gian phù hợp cho những cán bộ, công chức này chuyên tâm học tập, nghiên cứu những vấn đề lý luận, khoa học mà những người này một mặt, vừa phải lo cho công tác của cơ quan, mặt khác phải dành thời gian lên lớp, nên việc tiếp thu một cách đầy đủ kiến thức về soạn thảo VBPL sao cho khoa học nhất là vấn đề khó khăn, dễ dẫn đến tình trạng chính những chủ thể này ban hành VBPL không đáp ứng được một số tiêu chuẩn nào đó do thời gian dành để nghiên cứu con thiếu. Thứ tư, một số lãnh đạo các cấp, các ngành chưa có sự xác định đúng vị trí, tầm quan trọng của VBPL cũng như hoạt động ban hành nên các loại văn bản đó. VBPL là dùng để điều chỉnh các vấn đề khác nhau phát sinh trong thực tế cuộc sống, do vậy đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành nên VBPL phải nghiêm túc trong quá trình soạn thảo văn bản để thông qua các văn bản của mình có thể hướng các quan hệ xã hội đi theo một trật tự, quy luật nhất định. Tuy nhiên, một tâm lý chung hiện nay của những người có thẩm quyền ban hành VBPL là cốt sao ra được một văn bản thuộc về vấn đề đó mà thôi, về hình thức thì những văn bản này có vẻ phù hợp với vấn đề cần điều chỉnh còn về nội dung thì khi áp dụng các quy định trong đó vào một công việc cụ thể hoàn toàn không giải quyết được vấn đề đó, do vậy lại phải ra quyết định sửa đổi, bổ sung, thậm chí hủy bỏ văn bản đó vì sự không hợp lý. Nói chung, do không xác định đúng vị trí, tầm quan trọng của VBPL cũng như hoạt động ban hành văn bản nên khi bắt tay vào soạn thảo và ban hành nên văn bản thì các chủ thể có thẩm quyền không có sự nghiên cứu các quy định của pháp luật, cũng như chưa đưa ra dự báo về hướng phát triển của vấn đề cần điều chỉnh dẫn đến VBPL đó không có khả năng điều chỉnh hoặc chỉ điều chỉnh được một phần của sự việc mà thôi. Thứ năm, hiện nay, công tác theo dõi, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật và hoạt động ban hành các loại VBPL của các chủ thể và cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực sự được đặt lên hàng đầu. Cụ thể, khâu này còn bộc lộ những hạn chế như sau, từ đó tạo nên sự khiếm khuyết của các VBPL được ban hành: các chủ thể và cơ quan có thẩm quyền làm công tác kiểm tra, giám sát, xử lý VBPL chưa có sự so sánh giữa các VBPL do những chủ thể và cơ quan có thẩm quyền từ Trung ương đến địa phương ban hành một cách thường xuyên, định kỳ để xem những văn bản đó có quy định mâu thuẫn nhau không về cùng vấn đề, bên cạnh đó nếu phát hiện có văn bản chồng chéo, mâu thuẫn cũng chưa đưa ra cơ chế xử lý cụ thể, cũng như việc xử lý trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản mâu thuẫn, chồng chéo đó. Do vậy, tình trạng VBPL điều chỉnh một vấn đề không đầy đủ, dẫn đến không thể ổn định các quan hệ xã hội phát sinh hay đơn giản là về hình thức văn bản không đáp ứng các yêu cầu cụ thể vẫn tồn tại và vẫn được sử dụng để giải quyết các công việc trong thực tế. Bên cạnh đó, công tác thẩm định, thẩm tra VBPL từ khâu soạn thảo vẫn bộc lộ những yếu kém, đó là chưa tính đến hướng phát triển của một vấn đề cụ thể, do vậy vẫn phê chuẩn dự án VBPL để trình cơ quan có thẩm quyền thông qua, sau khi dự án VBPL đó được thông qua và cho áp dụng trên thực tế thì vấn đề cần điều chỉnh đã thay đổi, cuối cùng lại phải sửa đổi VBPL cho phù hợp với tình hình thực tế các quan hệ xã hội. Thứ sáu, cơ sở khoa học- kỹ thuật, hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, giám sát, xử lý VBPL chưa được xây dựng và phát triển. Để dễ dàng cho việc đối chiếu, phát hiện một VBPL chưa đáp ứng yêu cầu nào đó của đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước cần phải tin học hóa công tác kiểm tra, một lúc chúng ta không thể kiểm tra được phần lớn các VBPL bằng sức lực con người mà cần sự hỗ trợ của công nghệ. Do vậy, hiện nay việc áp dụng công nghệ chưa phổ biến, việc kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành định kỳ, cho nên trong quá trình giữa các lần kiểm tra một số văn bản không hợp lý vẫn được áp dụng mà chưa kịp phát hiện để kịp thời sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện văn bản..v.v.. 3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện những VBPL khiếm khuyết. Để ban hành ra một VBPL đáp ứng các yêu cầu của pháp luật, cần tiến hành những biện pháp sau: phải quan tâm hơn nữa đến công tác giao cho các cơ quan, đơn vị trực tiếp QLNN về lĩnh vực liên quan soạn thảo VBPL, tốt hơn hết là phải đổi mới hoạt động này cho phù hợp với khoa học pháp lý; cần tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động soạn thảo, ban hành VBPL; hoàn thiện cơ sở pháp lý về thẩm định VBPL, VD bổ sung quy định về giá trị pháp lý của văn bản thẩm định; hoàn thiện cơ sở pháp lý về kiểm tra VBPL VD văn bản ban hành trái thẩm quyền thì trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, cơ quan tham mưu soạn thảo, cơ quan thẩm định văn bản như thế nào, việc xử lý trách nhiệm của từng cơ quan ra sao; phải quan tâm hơn nữa đến công tác đào tạo cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý VBPL; phải đầu tư chi phí để hoàn thiện công tác kiểm tra, xử lý VBPL khiếm khuyết; phải rèn luyện cho các cán bộ, công chức làm công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý VBPL ý thức tuân theo pháp luật, đề cao hoạt động thuộc thẩm quyền của mình; cần tăng cường tính công khai, minh bạch của VBPL của các cơ quan, đơn vị. Bởi vì hiện nay, khi soạn thảo xong một dự án VBPL nào đó thuộc thẩm quyền của mình thì các cơ quan, tổ chức chưa tổ chức lấy ý kiến rộng rãi của các cơ quan khác có liên quan và của chính đối tượng quản lý xem có nên trình cấp có thẩm quyền xem xét thông qua văn bản đó hay không... Danh mục tài liệu tham khảo 1/ Nghị định của Chính phủ số 40/ 2010/NĐ – CP ngày 12/42010 quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 2/ Nguyễn Thế Quyền, Một số vấn đề về soạn thảo văn bản, Nxb. CAND, Hà Nội 1998. 3/ Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực của văn bản pháp luật – một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. CTQG 2005. 4/ Hoàng Minh Hà, Cần khắc phục hạn chế trong công tác xây dựng luật pháp như thế nào, tạp chí luật học số 3/2003. 5/ Bùi Thị Đào, Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, tạp chí nghiên cứu lập pháp số 9/2002. 6/ Trang web. www.Google.com.vn