Nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền

ĐẶT VẤN ĐỀ Xây dựng văn bản pháp luật (VBPL) là hoạt động mang tính chuyên môn, do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng việc xác lập những hình thức văn bản khác nhau. Để bảo đảm chất lượng, hiệu quả cao, hoạt động xây dựng VBPL phải tuân thủ một số nguyên tắc nhất định, đặc biệt là xây dựng VBPL phải đúng thẩm quyền nhưng hiện nay tình trạng ban hành VBPL trái thẩm quyền diễn ra khá phổ biến ở nhiều địa phương và ảnh hưởng tiêu cực đến xã hội. Vì vậy yêu cầu đặt ra lúc này là cần có những giải pháp để hạn chế và khắc phục tình trạng trên. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VBPL TRÁI THẨM QUYỀN. Khái niệm văn bản pháp luật sai trái. Pháp luật hiện hành không quy định thế nào là VBPL sai trái mà chỉ quy định về văn bản hợp pháp. Theo Điều 3 nghị định 135/2003/NĐ – CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL, văn bản hợp pháp là văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý, đúng thẩm quyền, đúng thể thức, kỹ thuật trình bày, có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật và đúng về thủ tục xây dựng, ban hành văn bản. Có thể hiểu VBPL sai trái là những văn bản không đúng không phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành, vi phạm một trong các điều kiện đã kể trên. 1.2. Khái quát về văn bản pháp luật trái thẩm quyền Thẩm quyền ban hành VBPL là giới hạn quyền lực mà pháp luật cho phép các chủ thể được ban hành các văn bản nhằm điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý thuộc phạm vi, lĩnh vực mà mình phụ trách. Mục đích của nhà nước khi quyết định thẩm quyền quản lý nói chung và thẩm quyền ban hành VBPL nói riêng là nhằm đảm bảo cho hoạt động quản lý của nhà nước điều hòa một cách nhịp nhàng, thống nhất và không bị chồng chéo, mâu thuẫn nhau, cũng như không bỏ sót những lĩnh vực cần điều chỉnh. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền ban hành VBPL gồm thẩm quyền hình thức và thầm quyền nội dung, các chủ thể chỉ được phép ban hành những VBPL thuộc phạm vi thẩm quyền mà nhà nước trao cho. Về thầm quyền hình thức: là thẩm quyền của chủ thể trong việc ban hành về hình thức VBPL do pháp luật quy định. Thẩm quyền này được quy định trong luật ban hành quy phạm pháp luật năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và trong Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước các Luật, pháp lệnh về quản lý nhiều trong từng lĩnh vực cụ thể. VBPL vi phạm thẩm quyền về hình thức là văn bản có tên gọi không theo đúng quy định pháp luật hiện hành. Thứ nhất, đó là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng hình thức VBPL thuộc thẩm quyền ban hành của chủ thể khác, tức là chủ thể ban hành một hình thức VBPL mà pháp luật không quy định thuộc thẩm quyền của mình. Ví dụ: HĐND ban hành quyết định; UBND ban hành Nghị quyết. Thứ hai, là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng không đúng vai trò của văn bản đối với công việc được giao quyền. Mỗi loại VBPL đều có vai trò sử dụng riêng, phù hợp với tính chất của từng loại công việc cần giải quyết do đó trường hợp vi phạm này tức là các chủ thể sử dụng không đúng hình thức văn bản cho từng trường hợp công việc mà mình đang giải quyết. Chẳng hạn, để điều động công tác thì Chủ tich UBND tỉnh ra thông báo; để xử lý kỷ luật người lao động thì thủ trưởng đơn vị ra công văn… Thứ ba, là việc cơ quan ban hành văn bản sử dụng hình thức văn bản không do pháp luật quy định như thông tri, mệnh lệnh. Về thẩm quyền nội dung: là “giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật thực định đã đặt ra đối với từng cơ quan trong bộ máy nhà nước về mỗi loại công việc nhất định”. Thẩm quyền nội dung thể hiện ở việc các chủ thể ban hành VBPL giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ thể đó. Vấn đề này được pháp luật quy định trong nhiều văn bản khác nhau, dựa trên sự phân công về quyền lực, về vị trí, chức năng của các chủ thể trong việc giải quyết những công việc do pháp luật quy định. Trên cơ sở đó các chủ thể chỉ được phép ban hành VBPL để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình mà không được giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của chủ thể khác. Biểu hiện của những VBPL trái thẩm quyền về nội dung có thể là: Thứ nhất, cơ quan ban hành VBPL đã giải quyết một công việc không thuộc thẩm quyền của mình tức là pháp luật không quy định cho chủ thể thẩm quyền giải quyết một công việc nào đó nhưng chủ thể này lại vẫn ban hành VBPL để giải quyết công việc đó. Ví dụ: Bộ Tài nguyên và môi trường ban hành VBPL nghiêm cấm khai thác các tour du lịch sinh thái hay Bộ xây dựng ban hành VBPL về quản lý đất đai. Thứ hai, Cơ quan ban hành VBPL giải quyết một công việc vượt giới hạn thẩm quyền cho phép tức là pháp luật chỉ cho phép các chủ thể thực hiện công việc trong phạm vi nhất định nhưng họ lại vượt quá và lấn sang giới hạn công việc của chủ thể khác. Thứ ba, cơ quan ban hành văn bản không sử dụng hết quyền năng mà pháp luật trao cho, điều này thể hiện sự thiếu trách nhiệm trong công việc của các chủ thể có thẩm quyền. CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VBPL TRÁI THẨM QUYỀN. Ban hành văn bản là một trong những hoạt động quan trọng của nhà nước. Cùng với nhu cầu quản lý ngày càng tăng lên như hiện nay thì số lượng VBPL được ban hành cũng ngày càng nhiều lên. Số lượng văn bản sai trái xuất hiện nhiều, theo số liệu mới nhất của Bộ tư pháp tổng kết trong báo cáo sơ kết 5 năm thực hiện nghị định 135/2003/NĐ – CP ngày 14/11/2003 của Chính Phủ về kiểm tra xử lý VBQPPL qua công tác tự kiểm tra của cán bộ, ngành địa phương đã phát hiện 3460 văn bản có dấu hiệu sai trái. Còn theo công tác kiểm tra theo thẩm quyền qua kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền toàn ngành đã phát hiện 6879 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Từ năm 2004 đến năm 2008 đã kiểm tra, phát hiện 2174 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Những năm gần đây số lượng các văn bản có dấu hiệu sai trái tồn tại rất nhiều. 3.1 Thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền nội dung. Việc ban hành VBPL trái thẩm quyền, vượt quyền đang trở nên khá phổ biến trong thời gian gần đây. Nghiêm trọng nhất là thực trạng ban hành VBPL trái thẩm quyền về nội dung. Pháp luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành các VBPL phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc theo sự phân công phân cấp quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế, tình trạng các chủ thể ban hành VBPL để giải quyết những vấn đề không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá quyền hạn diễn ra khá phổ biến ở các cơ quan từ Trung ương đến địa phương có thể đưa ra một vài ví dụ: Gần đây, dư luận cả nước đã xôn xao về Quyết định số 33/2008/QĐ- BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ và Quyết định số 34/2008/QĐ- BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe người khuyết tật của Bộ y tế. Trong hai quyết định này, Bộ y tế đã đưa ra rất nhiều tiêu chuẩn sức khỏe đối với người điều khiển phương tiện giao thông, không chỉ gây bất bình về nội dung của văn bản mà xét về mặt pháp lý thì việc Bộ y tế đơn phương ban hành hai quyết định này là không đúng thẩm quyền. Căn cứ Luật ban hành VBPL và Điều 55 luật giao thông đường bộ, việc quy định tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ phải do liên bộ ban hành, thông tư liên tịch. Theo đó quy định về tiêu chuẩn sức khỏe người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ phải do thông tư liên tịch của Bộ y tế và Bộ giao thông vận tải, các quy định về tiêu chuẩn sức khỏe của người khuyết tật điều khiển mô tô, xe gắn máy ba bánh phải là thông tư liên tịch giữa Bộ y tế, Bộ giao thông vận tải và Bộ lao động thương binh và xã hội. Ngoài ra, tình trạng này còn diễn ra khá phổ biến ở các địa phương có thể đưa ra vài dẫn chứng cụ thể như: Quyết định số 1909/2007/QĐ – UBND ngày 16/7/2007 của UBND tỉnh Hà Giang về việc phân cấp quản lý nhà nước về tài chính đối với cấp huyện, thị xã trên địa bàn tỉnh, tại khoản 1 Điều 2, Điều 4 và Điều 5 có quy định về nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Tuy nhiên căn cứ vào khoản 4 Điều 11 của luật tổ chức HĐND và UBND cấp tỉnh. Có thể thấy việc UBND tỉnh Hà Giang ban hành văn bản điều chỉnh việc này là trái thẩm quyền. Đặc biệt trong xử lý vi phạm hành chính tồn tại khá nhiều VBPL vi phạm về thẩm quyền. Có thể kể đến như Quyết định số 114/2004/ QĐ – UBND ngày 23/4/2004 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về quản lý và giúp đỡ học việc cai nghiện ma túy và người sau cai nghiện, hồi gia. Văn bản này có quy định: “ Người đứng đầu doanh nghiệp, đơn vị, Hiệu trưởng các trường học nếu không thực hiện đúng cam kết về việc tiếp nhận người hồi gia vào làm việc và học tâp thì tùy theo mức độ vi phạm sẽ bị xử lý vi phạm hành chính”. Nhưng theo quy định của pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 134/2003/NĐ – CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì các văn bản do UBND ban hành không được quy định hành vi vi phạm hành chính khác. Do vậy quy định trên của UBND thành phố Hồ Chí Minh là trái thẩm quyền. Tiếp đó, UBND thành phố Hồ Chí Minh lại tiếp tục ban hành một văn bản khác cũng vượt thẩm quyền, gây xôn xao dư luận cả nước. Đó là Quyết định số 210/2004/ QĐ – UBND của UBND thành phố Hồ Chí Minh quy định về thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Tuy nhiên theo pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì Chính phủ có thẩm quyền quy định hành vi vi phạm, hình thức xử phạt biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Vì vậy, việc UBND thành phố Hồ Chí Minh ban hành VBPL trong đó đưa ra quy định về hình thức xử phạt như trên là vượt thẩm quyền, trái quy định của pháp luật. 3.2 Ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền hình thức. Thực tế không chỉ tồn tại các VBPL trái thẩm quyền về nội dung mà còn rất nhiều VBPL trái thẩm quyền về hình thức. Việc phân biệt trường hợp áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính vẫn còn nhiều khó khăn dẫn đến tình trạng nhiều văn bản không chứa đựng các quy phạm pháp luật nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Ngược lại không ít các văn bản hành chính thông thường như công văn, thông báo có chứa các quy phạm pháp luật. Chẳng hạn: Công văn số 7697/UB – ĐT của UBND thành phố Hồ Chí Minh về tăng cường kiểm tra xử phạt vi phạm quy định đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông, công văn số 157/UBND – NC của UBND huyện Chiêm Hóa, tỉnh Tuyên Quang về việc chấn chỉnh thực hiện luật giao thông và pháp lệnh bảo vệ công trình đường bộ. Bên cạnh đó, việc các chủ thể sử dụng không đúng hình thức văn bản cho từng công việc cần giải quyết cũng tồn tại khá nhiều, mặc dù nội dung văn bản có thể là hợp pháp. Thực tế ghi nhận các trường hợp như: trưởng công an huyện ra lệnh xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền ban hành thông báo về giải quyết khiếu nại, thủ trưởng đơn vị ra công văn để kỷ luật người lao động. Ngoài ra, trên thực tế còn tồn tại những sai phạm về thẩm quyền hình thức với biểu hiện là sử dụng loại văn bản mà pháp luật không quy định tình trạng này diễn ra ở một số địa phương cấp huyện, xã. Chẳng hạn, UBND ban hành thông tri, Chủ tịch UBND huyện ban hành mệnh lệnh về phòng chống lụt bão. Chương III. Nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền. 3.1 Nguyên nhân của tình trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền. 3.1.1 Nguyên nhân khách quan Do sự vận động và phát triển của xã hội, nước ta lại trong thời kỳ hội nhập các mối quan hệ xã hội mới phát sinh cần sự điều chỉnh của pháp luật do đó việc dự liệu được hết các quan hệ, tình huống có thể phát sinh là rất khó mà pháp luật thì có hiệu lực trong một giai đoạn, thời kỳ nhất định. Vì vậy, một số VBPL có sai trái trong đó có trái thẩm quyền là khó tránh khỏi. Mặt khác văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính lại được ban hành trên cơ sở áp dụng các quy định của văn bản quy phạm pháp luật vào giải quyết các tình huống cụ thể. Do vậy, nếu văn bản quy phạm có nội dung không bảo đảm tính hợp pháp thì việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính sai thẩm quyền là một tất yếu. 3.1.2 Nguyên nhân chủ quan Thứ nhất, hệ thống pháp luật nước ta hiện nay chưa đầy đủ, đồng bộ và thiếu thống nhất, được thể hiện ở việc phân định thẩm quyền cho các chủ thể chưa rõ ràng, thậm chí chồng chéo nhau dẫn đến trường hợp cùng một vấn đề nhưng nhiều chủ thể đều có thẩm quyền ban hành VBPL để giải quyết. Hơn nữa, thực tế xây dựng và ban hành VBPL cho thấy các chủ thể có thẩm quyền thường chỉ căn cứ vào cơ sở pháp lý quy định chức năng quyền hạn của mình mà không đối chiếu rà soát các văn bản có hiệu lực, có liên quan. Vì vậy, tình trạng ban hành VBPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo dễ xảy ra. Thứ hai, năng lực trình độ của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và ban hành VBPL chưa đáp ứng yêu cầu. Trên thực tế còn nhiều cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản chưa được đào tạo nghiệp vụ hoặc nghiệp vụ không cao, chưa nắm bắt được hết các quy định của luật về hoạt động ban hành VBPL, cũng như những quy định pháp luật khác. Hơn nữa, hiện nay pháp luật chưa có quy định mang tính răn đe đối với những chủ thể này chính điều đó dẫn đến chất lượng văn ban được ban hành còn nhiều hạn chế. Thứ ba. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái thẩm quyền chưa được quan tâm đúng mức và hiệu quả đạt được chưa cao. Trong công tác kiểm tra chưa có sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm tra, đặc biệt ở trong công tác xử lý VBPL trái thẩm quyền còn lề mề, chưa triệt để. Thứ tư, quá trình ban hành và xây dựng VBPL chưa được thực hiện một cách nghiêm túc, các chủ thể có thẩm quyền đôi khi không tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật. Thứ năm, kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành VBPL còn hạn chế, không bảo đảm để đầu tư thực hiện các công việc cần thiết như thuê chuyên gia, nhà khoa học, tổ chức phản biện, tư vấn lấy ý kiến rộng rãi, thẩm tra, thẩm định. Với kinh phí hạn hẹp như vậy thì công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ không đạt hiệu quả mong muốn, kéo theo đó là chất lượng văn bản không cao. 3.2 Giải pháp khắc phục tình trạng ban hành VBPL trái thẩm quyền. Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đầy đủ, đồng bộ thống nhất pháp luật cần quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan nhà nước. Hiện nay các quy định trong các văn bản này còn có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo nhau dẫn đến tình trạng đôi khi cùng một vấn đề nhưng lại có nhiều chủ thể khác nhau đều có thẩm quyền ban hành VBPL để điều chỉnh. Tình trạng này trên thực tế gây không ít khó khăn, bất cập cho quá trình quản lý của nhà nước cũng như đối với các đối tượng chịu tác động. Bởi vậy, cần tiến hành rà soát, hệ thống hóa pháp luật từ đó đưa ra các quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ và giới hạn những vấn đề mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền cũng như giới hạn những vấn đề mà các chủ thể này được ban hành VBPL để điều chỉnh… Có như vậy việc ban hành VBPL mới không bị chồng chéo, mâu thuẫn, hoạt động quản lý nhà nước mới đạt hiệu quả cao. Thứ hai, nâng cao đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng và ban hành VBPL bằng cách triển khai thực hiện công tác tập huấn, bồi dưỡng, tiến hành các hoạt động trao đổi hướng dẫn nghiệp vụ một cách thường xuyên và hiệu quả; nâng cao nhận thức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành VBPL; thay đổi tư duy cục bộ trong hoạt động xây dựng và ban hành VBPL chỉ coi trọng công việc của cơ quan mình. Thứ ba, tuân thủ nghiêm chỉnh quá trình xây dựng và ban hành VBPL, tiến hành theo trình tự không bớt hay thêm khâu nào trong quá trình xây dựng và ban hành VBPL. Đặc biệt trong quá trình soạn thảo VBPL phải đảm bảo việc thành lập ban soạn thảo phát huy được trí tuệ của tập thể. Cần thiết phải tiến hành lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và các đối tượng có liện quan; tăng cường và nâng cao công tác thẩm định VBPL bởi thẩm định là một khâu quan trọng nhằm đảm bảo tính hợp pháp tính thống nhất và tính đồng bộ cho VBPL. Thứ tư, nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBPL trái thẩm quyền, các cơ quan, chức năng cần hoàn thiện khung pháp lý cho công tác kiểm tra văn bản nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho cán bộ ngành địa phương triển khai thực hiện công tác này một cách thống nhất. Phải coi trọng công tác kiểm tra là nhiệm vụ thường xuyên, liên tục, đồng thời khi phát hiện sai trái thì cần có biện pháp xử lý nghiêm minh. Thứ năm, nâng cao kinh phí cho hoạt động xây dựng và ban hành VBPL. Kinh phí là nguồn lực quan trọng đối với việc thực hiện bất kỳ hoạt động nào, có tác động nhất định đến hiệu quả cũng như kết quả của công việc. Vì vậy, cần quy định hỗ trợ kinh phí đảm bảo cho mọi công việc được tiến hành nhanh chóng kịp thời và đạt hiệu quả cao. Dựa vào tính chất, mức độ sai trái của VBPL và bản chất của mỗi biện pháp xử lí, chủ thể có thầm quyền lựa chọn một trong những biện pháp sau: hủy bỏ; bãi bỏ; thay thế; đình chỉ thi hành; tạm đình chỉ thi hành; sửa đổi, bổ sung để xử lí văn bản pháp luật sai trai. KẾT LUẬN Pháp luật là công cụ hữu hiệu để nhà nước sử dụng quản lý xã hội có tác động trực tiếp đến sự vận động và phát triển của xã hội. Những VBPL trái thẩm quyền sẽ tác động tiêu cực đến tình hình đất nước. Chính vì vậy, trước tình trạng này diễn ra phổ biến thì các cơ quan chức năng, tổ chức có thẩm quyền phải kịp thời tìm ra nguyên nhân và đưa ra những biện pháp hiệu quả nhằm khắc phục, thay thế những VBPL đó. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb CAND, Hà Nội – 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Khóa luận tốt nghiệp, Ban hành văn bản pháp luật sai trái - Thực trạng và giải pháp, Lê Thị Ngọc Mai, Hà Nội – 2009. Từ viết tắt trong bài: UBND: Ủy ban nhân dân HĐND: Hội đồng nhân dân VBPL: Văn bản pháp luật VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật MỤC LỤC ĐẶT VẤN ĐỀ GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ Chương I. Những vấn đề lý luận về văn bản trái thẩm quyền Khái niệm văn bản pháp luật Khái quát về văn bản pháp luật trái thẩm quyền Chương II. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền Trái thẩm quyền về nội dung Trái thẩm quyền về hình thức Chương III. Nguyên nhân và giải pháp khắc phục tình trạng ban hành văn bản Pháp luật trái thẩm quyền Nguyên nhân Giải pháp khắc phục KẾT LUẬN