Nguyên tắc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong xây dựng văn bản pháp luật

Lời mở đầu Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong những phương tiện quan trọng nhất để nhà nước quản lý xã hội. Bởi vậy, hoạt động xây dựng VBQPPL có vai trò quan trọng trong quản lý Nhà nước, đặc biệt là đối với Nhà nước pháp quyền, giúp cho Nhà nước có thể hoàn thiện, tổ chức thực hiện và thực hiện pháp luật, để điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quản lý Nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Khi tiến hành xây dựng VBQPPL các nhà làm luật phải tuân thủ một cách nghiêm túc rất nhiều nguyên tắc. Một trong những nguyên tắc quan trọng nhất là đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xây dựng VBQPPL đã được quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Nội dung Những vấn đề chung. Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện ý chí của chủ thể có thẩm quyền, thể hiện dưới dạng ngôn ngữ viết, được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm đạt được những mục tiêu quản lý đã đặt ra. Văn bản pháp luật bao gồm 3 nhóm, đó là: văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), văn bản áp dụng pháp luật (VBADPL), và văn bản hành chính. Xây dựng VBQPPL là hoạt động của Nhà nước bao gồm những quy trình nhất định để tạo nên những VBQPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nguyên tắc xây dựng VBQPPL là tư tưởng chỉ đạo nhằm xác định phương hướng cho quá trình ban hành VBQPPL nhằm đảm bảo những văn bản đó phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, phù hợp với các quy định pháp luật và có tính khả thi. Một trong những nguyên tắc xây dựng VBQPPL là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp. Đảm bảo tính hợp hiến tức là đảm bảo các VBQPPL được ban hành không trái với Hiến pháp - đạo luật cơ bản và có hiệu lực cao nhất. Đảm bảo tính hợp pháp hiểu theo nghĩa rộng là sự phù hợp của VBQPPL với các quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung, thủ tục, thời hạn ban hành. Nhưng trong phạm vi đề tài này, ta chỉ xét đến khía cạnh nội dung phù hợp với các quy định khác của pháp luật. Tại sao phải đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp khi xây dựng VBQPPL. Tại sao phải đảm bảo tính hợp hiến? Hiến pháp là đạo luật cơ bản và có hiệu lực pháp lý cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Trước hết, Hiến pháp là văn bản duy nhất quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, là hình thức pháp lý thể hiện một cách tập trung hệ tư tưởng của giai cấp lãnh đạo, ở từng giai đoạn phát triển, Hiến pháp là phương tiện pháp lý thể hiện tư tưởng của Đảng Cộng sản dưới hình thức những QPPL. Về mặt pháp lý, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là đạo luật có hiệu lực pháp lý cao nhất. Nó là nguồn, là căn cứ cho tất cả các ngành luật khác thuộc hệ thống pháp luật XHCN. Bởi vậy, các VBQPPL được ban hành ra không được mâu thuẫn với mà phải phù hợp với Hiến pháp. Tại sao phải đảm bảo tính hợp pháp? Ở nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, nhân dân là chủ thể của quyền lực Nhà nước nhưng nhân dân không thể trực tiếp sử dụng quyền lực Nhà nước nên đã trao quyền cho cơ quan đại diện của mình là cơ quan quyền lực. Về nguyên tắc, cơ quan quyền lực cũng không thể nắm giữ toàn bộ khối quyền lực đó nên trao lại cho các cơ quan khác một phần. Người được trao quyền lực phải kiểm soát người nhận quyền lực trong việc sử dụng quyền lực được trao nhằm hạn chế khả năng người nhận quyền lực sử dụng quá giới hạn hoặc không đúng mục đích trao quyền. Ở khía cạnh này, hợp pháp là tiêu chuẩn hàng đầu để đánh giá việc sử dụng quyền lực nhà nước của các cơ quan Nhà nước. Xét về góc độ tổ chức quyền lực trong bộ máy Nhà nước, nước ta không phân chia quyền lực nhưng có sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi quyền được thực hiện chủ yếu bởi loại cơ quan nhất định. Khi sử dụng quyền lực Nhà nước, mỗi cơ quan được sử dụng những phương tiện pháp lý phù hợp với thẩm quyền của mình trong đó VBQPPL luôn được coi là phương tiện quan trọng. Vì vậy, mỗi cơ quan được ban hành những VBQPPL nào không chỉ là vấn đề riêng trong hoạt động của một cơ quan cụ thể mà liên quan đến hoạt động của toàn bộ bộ máy Nhà nước. Bởi vậy, đảm bảo tính hợp pháp là một tất yếu khách quan trong hoạt động xây dựng VBQPPL. Hơn nữa, việc đảm bảo tính hợp pháp trong việc xây dựng VBQPPL sẽ đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống các VBQPPL nói chung. Các VBQPPL khi ban hành sẽ kết hợp với các quy định pháp luật hiện hành thành một hệ thống pháp luật cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bởi vậy, tính thống nhất sẽ góp phần giúp các VBQPPL có tính khả thi, có hiệu lực cao trong thực tế, đồng thời góp phần xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Bảo đảm tính hợp hiến trong xây dựng VBQPPL - Nội dung và thực trạng. Hiến pháp là đạo luật gốc, luật mẹ, là văn bản bao trùm và chi phối nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật khác. Các văn bản quy phạm pháp luật khác đều dựa trên cơ sở Hiến pháp và phải phù hợp với Hiến pháp, không được trái với Hiến pháp. Vì vậy, phải coi Hiến pháp là cơ sở pháp lý chủ yếu để tiến hành xây dựng các VBQPPL khác. Trong thời gian quá, những VBQPPL phần lớn phải tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc này. Những VBQPPL trái với Hiến pháp được ban hành không nhiều nhưng cũng không phải hoàn toàn không có. Nhiều dự thảo VBQPPL có nội dung trái Hiến pháp vẫn được đưa ra thảo luận nhưng đã được phát hiện kịp thời và bị hủy bỏ. Ví dụ như Dự thảo Nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ do Bộ Giao thông vận tải ban hành có nội dung tăng mức xử phạt vi phạm giao thông đường bộ ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Bộ tư pháp cho rằng một hành vi vi phạm nhưng mỗi nơi lại áp dụng quy định khác nhau là vi phạm Hiến pháp. Cụ thể là ở Điều 52 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) quy định: “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật.” Ngày 24/10/2008, Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp) đã có văn bản gửi Bộ Y tế về việc kiểm tra quyết định số 33/2008/QĐ – BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển phương tiện giao thông cơ giới và Quyết định 34/2008/QĐ – BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe người khuyết tật điều khiển mô tô, xe ba bánh. Theo đó, qua kiểm tra bước đầu cũng như việc phân tích, đánh giá các ý kiến phản ánh về tính hợp hiến, hợp pháp và hợp lý, việc đưa ra quá nhiều tiêu chuẩn (83 tiêu chuẩn) đặc biệt có những tiêu chuẩn về chiều cao, cân nặng, vòng ngực và một số tiêu chuẩn khác không phù hợp đã hạn chế quyền hiến định của công dân trong việc sử dụng tài sản – phương tiện giao thông. Bảo đảm tính hợp pháp trong xây dựng VBQPPL - Nội dung và thực trạng. Nội dung này được hình thành trên cơ sở đánh giá văn bản pháp luật từ góc độ pháp lý, trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản của pháp luật, đặc biệt là nguyên tắc pháp chế XHCN. Xem xét tính hợp pháp của VBQPPL là việc đối chiếu các quy định trong nội dung của văn bản với nội dung của những văn bản khác mà pháp luật quy định là chuẩn mực pháp lý bắt buộc phải theo, để đánh giá về sự phù hợp về nội dung giữa các văn bản đó. Sự hợp pháp về nội dung của VBQPPL thể hiện ở việc văn bản đó có những QPPL phù hợp với các QPPL trong văn bản của các chủ thể có thẩm quyền cao hơn. Điều đó có nghĩa: chuẩn mực pháp lý để đánh giá VBQPPL chỉ có thể là VBQPPL khác mà không thể là VBADPL; đồng thời, chỉ có thể là văn bản của chủ thể có thẩm quyền cao hơn mà không thể là văn bản của chủ thể có thẩm quyền thấp hơn hoặc của chính chủ thể đó ban hành trong thời gian trước. Ví dụ: để đánh giá tính hợp pháp của một pháp lệnh do UBTVQH ban hành thì chuẩn mực pháp lý là VBQPPL của Quốc hội (Hiên pháp, luật, Nghị quyết) mà không thể là văn bản của UBTVQH ban hành trước đó, càng không thể là văn bản của Chính phủ hay Thủ tướng chính phủ. Ngày nay, Việt Nam đang và sẽ gia nhập ngày càng nhiều điều ước quốc tế, theo nguyên tắc ưu tiên áp dụng điều ước nếu điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định của một luật nào đó thì áp dụng Điều ước quốc tế. Vì vậy, VBQPPL cũng không được trái với các Điều ước quốc tế có liên quan. Nội dung VBQPPL phải hài hoà, thống nhất với các VBQPPL có cùng hiệu lực pháp lý. Bởi vì nếu các VBQPPL có hiệu lực pháp lý ngang nhau và cùng có hiệu lực thi hành mà nội dụng không hài hoà, thống nhất với nhau sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật và tất nhiên không thể có được kết quả như mong muốn. Các quy định trong cùng một VBQPPL phải thống nhất với nhau. Mỗi VBQPPL bao gồm những QPPL điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội gần gũi với nhau phát sinh trong một lĩnh vực xã hội cụ thể. Giữa các QPPL trong cùng một văn bản có thể có những quan hệ với nhau về nhiều phương diện. Các quy phạm này nếu không thống nhất có thể vô hiệu hoá lẫn nhau, gây khó khăn cho việc thực hiện chúng. Trong thời gian qua, những VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao đã được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quan trọng. Thẩm quyền quy định những vấn đề này tập trung vào Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, các Bộ. Điều đó vừa tạo ra được sự thống nhất trong pháp luật, vừa hạn chế được sự tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm của một số cơ quan chính quyền địa phương. Phần lớn các VBQPPL được ban hành hợp pháp, số VBQPPL có sự vi phạm pháp luật giảm đáng kể so với trước, góp phần tích cực vào việc thực hiện và bảo vệ các lợi ích chính đáng của công dân, củng cố lòng tin của nhân dân với Đảng và Nhà nước. Ví dụ: Trong 3 năm 1997 – 1999, qua công tác khảo sát việc tuân theo pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã phát hiện 7418 VBQPPL có sự vi phạm pháp luật mà phần lớn là các văn bản của cơ quan hành chính Nhà nước (Báo cáo số 89, ngày 27/11/2000 sơ kết 3 năm thực hiện công tác kiểm sát văn bản theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2000) Riêng năm 2000, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã phát hiện 3376 VBQPPL có sự vi phạm pháp luật mà phần lớn là của các cơ quan hành chính Nhà nước (93,78%), trong đó cấp Bộ có 27 văn bản (0.8%), cấp tỉnh có 185 văn bản (5.17%) cấp huyện có 979 văn bản (29%), cấp xã có 2185 văn bản (64.72%) (Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2000, Hà Nội). Một ví dụ cụ thể sẽ cho ta thấy rõ điều này. Tháng 3 năm 2007, Bộ Giao thông vận tải đã ban hành quyết định số 16,17 trong đó quy định chỉ có phương tiện đăng ký sở hữu của pháp nhân mới được kinh doanh vận tải xe đò tuyến cố định và taxi. Điều này được hiểu là các xã viên trước đây sở hữu xe trên đứng tên các nhân nay phải chuyển xe vào sở hữu hợp tác xã – sở hữu pháp nhân. Theo đó từ 1/10/2007, chỉ những xe nào đủ điều kiện kinh doanh theo hai quyết định trên mới được hoạt động. Điều này trái với Khoản 5 Điều 7 Luật Doanh nghiệp năm 2005, quy định rằng các bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp không được quy định về ngành nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh. Đồng thời trong Nghị định 177/2004 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hợp tác xã cũng quy định rằng việc góp vốn, vốn góp tối thiểu, mức góp, hình thức góp… được quy định tại điều lệ của hợp tác xã mà điều lệ này do hội nghị thành lập hợp tác xã thảo luận và thống nhất. Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân nhưng có lẽ nguyên nhân trực tiếp nhất là việc ban hành văn bản để giải thích hướng dẫn thi hành các văn bản của cấp trên hiện nay rất chậm trễ và trong nhiều trường hợp, do chưa có văn bản hướng dẫn nên văn bản của cấp trên không thể thi hành, mặc dù tại Khoản 2 Điều 8 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã quy định: “Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.” Những giải pháp đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp trong việc xây dựng VBQPPL. Hoàn thiện hệ thống pháp luật. Phần lớn những sai sót trong việc xây dựng VBQPPL là do hệ thống pháp luật của nước ta chưa hoàn thiện. Bởi vậy, giải pháp đầu tiên cũng là quan trọng nhất chính là phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về thẩm quyền và thủ tục ban hành văn bản của các chủ thể quản lý Nhà nước. Điều này không chỉ được thực hiện bằng cách ban hành những VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao, có chất lượng tốt, và có tính khả thi mà đi kèm với nó, các cơ quan có thẩm quyền còn phải ban hành các văn bản hướng dẫn kịp thời, chi tiết để cấp dưới có thể áp dụng các quy định của pháp luật một cách chính xác nhất. Qua thực trạng ta có thể thấy rõ, những VBQPPL phi hiến hay không hợp pháp thường do các cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành mà nguyên nhân chính là sự hiểu đúng về các VBQPPL còn hạn chế. Nâng cao năng lực, trình độ của cán bộ chuyên trách. Năng lực, trình độ của cán bộ luôn trực tiếp ảnh hưởng tới chất lượng của VBQPPL được ban hành. Muốn những VBQPPL được ban hành đảm bảo nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp thì trước hết những người làm ra nó phải hiểu một cách chính xác các quy định của pháp luật. Vì thế, chúng ta phải chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ, rèn luyện đạo đức, tác phong đối với càn bộ, công chức làm công tác văn bản. Cần chú ý tới mảng kiến thức chuyên môn cần thiết cho công tác văn bản, điển hình là kiến thức về khoa học pháp lý, quản lý, kỹ năng soạn thảo văn bản và những chuyên môn khác trực tiếp liên quan đến chức năng, nhiệm vụ cơ quan, đơn vị; hệ thống lý luận khoa học và những kinh nghiệm thực tiễn về công tác văn bản và về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực có liên quan; bám sát sự vận động, phát triển của thực tiễn để cập nhật kiến thức, nâng cao trình độ dội ngũ cán bộ, công chức, đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của xã hội, của quản lý Nhà nước. Mở rộng và phát huy cơ chế dân chủ trong hoạt động xây dựng VBQPPL. Việc tổ chức tiếp nhận, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến đóng góp của nhân dân qua các kênh thông tin khác nhau để đưa vào dự thảo văn bản cũng cần được coi là chế định bắt buộc đối với cơ quan soạn thảo VBQPPL. Đây là hình thức rất có hiệu quả để nhân dân kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xây dựng VBQPPL. Kết luận Việc đảm bảo nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xây dựng VBQPPL không chỉ giúp cho nhân dân có thể kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước mà còn giúp hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Các cơ quan chức năng cần có những biện pháp hiệu quả hơn nữa để xây dựng các QPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung ngày càng phát triển, có thể ngang tầm với các nước có nền pháp luật tiên tiến trên thế giới.