Nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật - Tiền đề của hoạt động thẩm định, thẩm tra

NHẬN DIỆN ĐẶC TRƯNG CỦA VĂN BẢN QUI PHẠM PHÁP LUẬT - TIỀN ĐỀ CỦA HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH, THẨM TRA ThS. Đoàn Thị Tố Uyên Trần Hồng Nhung Khoa Hành chính – Nhà nước I, Nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước tiến hành hoạt động quản lý xã hội.Trong hệ thống pháp luật hiện hành nhóm văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) giữ vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà nước. Dưới góc độ khoa học, văn bản QPPL được hiểu là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nhất định và được thực hiện nhiều lần trong thực tế đời sống. Hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL ngày 03/06/2008 (sau đây gọi tắt là Luật 2008) khái niệm VBQPPL đã chính thức được định nghĩa. Theo đó, “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Dù được định nghĩa dưới góc độ khoa học hay pháp lý, VBQPPL đều có những dấu hiệu đặc trưng sau đây: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành Một văn bản để được coi là VBQPPL trước hết văn bản đó phải được ban hành bởi những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền .Tại Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định cụ thể những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL, bao gồm: Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uỷ ban nhân dân các cấp, Tổng kiểm toán Nhà nước; có sự phối hợp giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch. Bên cạnh đó, một số cá nhân cũng có thẩm quyền ban hành VBQPPL là: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy, không phải mọi cơ quan Nhà nước đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ những chủ thể do pháp luật quy định mới có thẩm quyền. Những văn bản được ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền theo quy định trên thì đương nhiên không phải là VBQPPL. Thứ hai, VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định. VBQPPL là một trong những hình thức pháp luật được cơ quan Nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nên yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là rất cần thiết. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004 đã quy định rất cụ thể, chặt chẽ trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL.Theo đó, VBQPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành đều phải thực hiện các bước sau: Từ lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, cho đến thông qua, ký, công bố văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quy trình này có thể được thực hiện theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần bổ sung ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành. Như vậy, có thể thấy một văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, có nội dung hợp pháp nhưng trong quá trình xây dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thì văn bản đó cũng không được coi là VBQPPL và trước sau cũng sẽ bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ. Ví dụ: HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết mà bỏ qua thủ tục thẩm tra dự thảo nghị quyết do các Ban của HĐND thực hiện trước khi trình HĐND thì sẽ bị coi là vi phạm về thủ tục ban hành. Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục, VBQPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp luật qui định. Tại Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã quy định rất rõ ràng các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL với những tên gọi khác nhau. Chẳng hạn: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ban hành VPQPPL với tên gọi là thông tư; Tổng kiểm toán Nhà nước có quyền ban hành quyết định… Nếu các chủ thể này ban hành công văn, công điện… có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng không phải là VBQPPL vì không đúng hình thức do pháp luật quy định. Thứ ba, VBQPPL có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. Qui phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiên, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh. Trong quan hệ đó các QPPL là nội dung còn VBQPPL là hình thức. Từ đó có thể khẳng định VBQPPL luôn chức đựng các QPPL. Đây là một đặc điểm quan trọng nhất của VBQPPL. Là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành ra, thể hiện ý chí của Nhà nước nên các QPPL luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng nhiều biện pháp khác nhau như: Tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Tuỳ từng đặc điểm của VBQPPL và mức độ tác động của văn bản đó đến các đối tượng khác nhau trong xã hội mà Nhà nước sẽ có những biện pháp phù hợp để triển khai đưa VBQPPL vào đời sống; Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể nằm trong điều kiện hoàn cảnh mà QPPL quy định. QPPL đặt ra không phải cho những chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Đây là một điểm giúp chúng ta phân biệt với văn bản áp dụng pháp luật. Văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng những mệnh lệnh cụ thể đối với cá nhân, tổ chức được xác định. Chính vì vậy mà văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần, còn VBQPPL được áp dụng nhiều lần trên thực tế. Tuỳ thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản mà VBQPPL có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương. Thông thường VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thì chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó.Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợp VBQPPL do cơ quan, Nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung văn bản. Thứ tư, VBQPPL có tính Như vậy, chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc điểm nêu trên mới được coi là VBQPPL. Đó là những dấu hiệu quan trọng để phân biệt giữa VBQPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Trong những đặc trưng đó, dấu hiệu nội dung VBQPPL có chứa đựng QPPL là dấu hiệu quan trọng nhất. II, Những bất cập, vướng mắc của hoạt động thẩm định, thẩm tra liên quan đến việc nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật Hiện nay, hoạt động thẩm định, thẩm tra trên thực tế còn gặp khá nhiều khó khăn, vướng mắc. Thực tế cho thấy, nhiều chuyên viên trực tiếp thực hiện công việc này còn gặp khó khăn trong việc phân biệt văn bản qui phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật, một phần là do chưa nhận diện được chính xác dự thảo VBQPPL Dấu hiệu quan trọng nhất của VBQPPL là có nội dung chứa đựng qui phạm pháp luật, nhưng nhiều chuyên viên tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản đã không hiểu được bản chất cũng như biểu hiện của QPPL nên đã lúng túng trong việc lựa chọn hình thức, trình tự, thủ tục ban hành dẫn tới có dự thảo văn bản áp dụng pháp luật nhưng được thẩm định, thẩm tra, còn có những dự thảo văn bản có nội dung QPPL lại không được tiến hành thẩm định, thẩm tra.Ví dụ: Quyết định số 30/2008/QĐ-UBND, của Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng, ban hành ngày 22/5/2008 về việc phê duyệt sửa đổi, bổ sung một số nội dung của đề án qui hoạch mạng lưới trường phổ thông thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1998-2010. Theo qui định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ, ban hành ngày 06/9/2006, qui định chi tiết thi hành một số điều của Luật năm 2004, quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch không phải là văn bản qui phạm pháp luật. Từ việc không hiểu rõ thế nào là qui phạm pháp luật, thậm chí hiểu nhưng cố tình né tránh thủ tục, trình tự ban hành VBQPPL bởi phải qua nhiều bước dẫn đến thực tế cơ quan tham mưu lựa chọn ban hành văn bản hành chính có nội dung qui phạm pháp luật cho đơn giản. Có thể kể đến như Công văn số 283/NTBD-PQL ngày 08/5/2007 của Cục Nghệ thuật biểu diễn- Bộ Văn hóa – Thông tin (nay là Bộ Văn hóa thể thao, du lịch) về việc không cho phép sinh viên tham gia biểu diễn tại vũ trường, quán karaoke, trong đó qui định … “Không cho phép các học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại quán bar, vũ trường, quán karaoke và các tụ điểm dễ nảy sinh tệ nạn xã hội…”. Đây là quy phạm cấm thực hiện hành vi nhưng lại được ban hành không đúng thẩm quyền và không đúng hình thức văn bản. Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ Văn hóa thể thao, du lịch ban hành thông tư mới đúng. Hoặc Công văn số 868/UBND-CN1 của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc, ban hành ngày 20/3/2009 về việc tổ chức thực hiện chỉ định thầu các dự án cấp bách để kích cầu đầu tư. Công văn này được ban hành nhằm thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 229/TTg ngày 16/02/2009 về việc áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các dự án cấp bách, góp phần ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn tỉnh. Nội dung của Công văn có chứa đựng qui phạm pháp luật như: quy định điều kiện được áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các gói thầu thuộc các dự án có tổng mức đầu tư trên 5 tỷ đồng; điều kiện đối với tổ chức đề nghị chỉ định thầu…Tuy nhiên, chính Công văn của Thủ tướng Chính phủ nêu trên cũng có nội dung qui phạm pháp luật tương tự như Công văn của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc. Ngoài hình thức công văn, khá nhiều văn bản hành chính với tên gọi khác như chương trình, đề án, phương án… cũng được các cơ quan Nhà nước ban hành với nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật. Có thể kể đến Chương trình số 2386/CTr-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc về dân số, kế hoạch hóa gia đình giai đoạn 2009-2015, trong đó có quy định về xử lý vi phạm đối với tập thể, cộng đồng dân cư có người sinh con thứ ba trở lên; các hình thức xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức sinh con thứ ba. Ngoài ra, cơ quan thẩm định, thẩm tra còn phải tiến hành hoạt động này đối với những văn bản như quy chế, điều lệ, nội quy, bản qui định có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ kèm theo hình thức quyết định, nghị quyết có đề mục năm ban hành và mặc nhiên coi đó là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quyết định của Ủy ban nhân dân quận Hồng Bàng, thành phố Hải Phòng ban hành Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quận năm 2009.Thực tế này dẫn đến hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm quá tải, cồng kềnh, trong khi ở địa phương số lượng chuyên viên đảm nhiệm công việc này quá mỏng. Theo qui định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, của Chính phủ, ban hành ngày 06/9/2006, quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật năm 2004, quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Nguyên nhân của tình trạng này một phần cũng là do không hiểu đúng dấu hiệu “qui phạm pháp luật” Tất nhiên, cũng cần hiểu rõ hơn quy định này của Nghị định 91, bởi có những quy chế được ban hành với nội dung là quy tắc xử sự chung mà không phải là quy phạm pháp luật nội bộ thì văn bản đó vẫn là văn bản quy phạm pháp luật, là đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý. Ví dụ: Quyết định số 80/2007/QĐ-UBND ngày 05/7/2007 về ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Ngoài ra, dấu hiệu “có chứa qui tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng” của văn bản qui phạm pháp luật cũng dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau, ảnh hưởng đến việc lựa chọn chính xác văn bản qui phạm pháp luật để ban hành cũng như ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định, thẩm tra trên thực tế. Hiểu thế nào là “áp dụng nhiều lần” cho đúng trong thực tiễn cũng không phải dễ dàng. Về nguyên tắc, việc áp dụng từ hai lần trở lên đã được hiểu là nhiều, nhưng trên thực tế có những văn bản được áp dụng hơn hai lần lại chỉ thực hiện (có hiệu lực) trong khoảng thời gian rất ngắn. Dấu hiệu này có liên quan mật thiết với đặc điểm có chứa qui tắc xử sự chung. Hiện nay có cách hiểu cho rằng, chỉ những văn bản được áp dụng cho toàn xã hội mới là văn bản quy phạm pháp luật, còn những văn bản áp dụng cho một nhóm đối tượng thì không phải văn bản qui phạm pháp luật. Quan điểm này không chính xác, bởi nhiều đối tượng không nhất thiết là tất cả mọi thành viên trong xã hội, mà có thể là một nhóm người nhất định miễn họ là nhóm đối tượng có tính chất khái quát và là chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. (có quyền và nghĩa vụ khi tham gia vào quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh). Những phân tích trên đây về khái niệm văn bản qui phạm pháp luật dù được qui định trong Luật nhưng chưa rõ ràng và chưa xác định được đặc điểm quan trong nhất nên trở thành nguyên nhân dẫn đến sự không thống nhất giữa cơ quan ban hành và cơ quan thẩm định, thẩm tra văn bản. Vấn đề này càng trở nên phổ biến và bức xúc ở cấp chính quyền địa phương. Một trong những điểm vướng mắc nữa hiện nay của hoạt động thẩm định, thẩm tra là do Luật năm 2004 qui định về nội dung văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành trong đó khẳng định chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp là qui phạm pháp luật. Tại Điều 12, Điều 13, Điều 14 Luật năm 2004 có qui định: “nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành để quyết định chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ…”; “Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp…”. Xét về lý luận, chủ trương, đường lối và chính sách luôn mang tính định hướng chung và là một trong những yếu tố của pháp luật (theo nghĩa rộng) nhưng không phải là chuẩn mực của hành vi (qui phạm pháp luật). Nói cách khác, chủ trương, đường lối, chính sách của Nhà nước không trực tiếp điều chỉnh hành vi. Trong khi đó, qui phạm pháp luật luôn tác động trực tiếp đến hành vi và được hình hành trên cơ sở chủ trương, đường lối, chính sách chung. Pháp luật hiện hành đã đồng nhất chủ trương, đường lối, chính sách với qui phạm pháp luật. Vì vậy, trên thực tế các chủ thể rất khó xác định chính xác đâu là qui phạm pháp luật, nhất là với những chuyên viên tham gia xây dựng cũng như thẩm định, thẩm tra văn bản qui phạm pháp luật ở địa phương có sự hạn chế về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Trên đây là toàn bộ nội dung bài viết về nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật, tiền đề cho hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL cũng như những đánh giá về vướng mắc, bất cập nảy sinh từ việc nhận diện đặc trưng này. Rất mong nhận được ý kiến đóng góp, trao đổi của các nhà khoa học để tìm ra được những giải pháp hữu hiệu nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL.