Nhận xét sự thay đổi về thẩm quyền ban hành VBQPPL theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 so với Luật ban hành VBQPPL năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002

A. ĐẶT VẤN ĐỀ: Để tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật theo chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền, ngày 03 tháng 06 năm 2008, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, khóa XII, tại kỳ họp thứ 3, đã ban hành Luật ban hành VBQPPL mới, (thay thế Luật ban hành VBQPPL ban hành năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 ), có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2009. Luật ban hành VBQPPL 2008 có nhiều sự điều chỉnh và thay đổi cần thiết so với Luật ban hành VBQPPL cũ, trong đó có những điểm mới về thẩm quyền ban hành các loại VBQPPL của Luật ban hành VBQPPL 2008 so với Luật ban hành VBQPPL cũ. Đây là vấn đề có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc ban hành VBQPPL nói riêng và trong lĩnh vực quản lý nhà nước nói chung. Vì muốn nghiên cứu ý nghĩa của việc thay đổi này, em đã quyết định chọn đề tài: “Nhận xét sự thay đổi về thẩm quyền ban hành VBQPPL theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 so với Luật ban hành VBQPPL năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002” để làm bài tập học kỳ cho mình. B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ: I. KHÁI NIỆM VBQPPL VÀ THẨM QUYỀN BAN HÀNH VBQPPL: 1. Khái niệm VBQPPL: Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 định nghĩa: “ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.” 2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL: Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm: + Thẩm quyền về hình thức: Chỉ những cơ quan, người có thẩm quyền mới được ban hành văn bản dưới những hình thức nhất định. + Thẩm quyền về nội dung: Là việc cơ quan, người có thẩm quyền đã được pháp luật cho phép và đã phân công, phân cấp ban hành các loại văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình. II. SỰ THAY ĐỔI VỀ THẨM QUYỀN BAN HÀNH VBQPPL THEO QUY ĐỊNH CỦA LUẬT BAN HÀNH VBQPPL NĂM 2008 SO VỚI LUẬT BAN HÀNH VBQPPL NĂM 1996, SỬA DỔI BỔ SUNG NĂM 2002: Luật ban hành VBQPPL cũ quy định thẩm quyền về hình thức ở trong một chương riêng, sau đó ở các chương sau sẽ quy định phần thẩm quyền về nội dung. Điều đó được thể hiện ngay trong tên của các chương, điều khoản, điều này làm hạn chế tính liền mạch trong Luật. Hơn nữa, có nhiều cơ quan được phép ban hành nhiều loại văn bản, điều này phần nào dẫn đến tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, khó khăn trong việc theo dõi, đánh giá…phần nào làm giảm hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Luật ban hành VBQPPL 2008 ra đời đã giải quyết được khá nhiều thực trạng trên. Luật ban hành VBQPPL 2008 đã quy định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Luật đã quy định thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung ngay trong cùng 1 điều luật, nằm trong chương II. Ngay tên chương và tên điều đã thể hiện rõ điều đó. Sự thay đổi này vừa tạo kết cấu logic cho Luật và đồng thời thể hiện được rõ nội dung của Luật. 1. Về thẩm quyền hình thức: 1.1. Hình thức VBQPPL đã được rút gọn: Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), hệ thống VBQPPL bao gồm 23 hình thức VBQPPL khác nhau, do các cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành, mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản. Quốc hội ban hành luật và nghị quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết; Thủ tướng chính phủ ban hành quyết định, chỉ thị; Bộ trưởng ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư… Theo Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành VBQPPL dưới một số hình thức văn bản. Số hình thức văn bản giảm bớt gồm có: Nghị quyết của Chính phủ; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; Quyết định, Chỉ thị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ( TANDTC); Quyết định, Chỉ thị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC); ( 8 loại). Theo đó, Chính phủ chỉ ban hành VBQPPL dưới một hình thức là Nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành quyết định; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Viện trưởng VKSNDTC, Chánh án TANDTC chỉ ban hành thông tư. Việc rút gọn hình thức VBQPPL đã khắc phục tình trạng hệ thống VBQPPL phức tạp do có quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn cho việc theo dõi, xác định thứ bậc, hiệu lực của các loại văn bản. Tuy nhiên, các VBQPPL trước đây thuộc thẩm quyền ban hành của các chủ thể mà nay đã được rút gọn, được ban hành trước khi Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực sẽ vẫn tiếp tục có hiệu lực cho đến khi bị bãi bỏ, hủy bỏ hoặc được thay thế bằng VBQPPL khác. Như vậy, cho đến nay vấn đề thẩm quyền ban hành VBQPPL đã được xác định rõ ràng. Bên cạnh việc giảm bớt thẩm quyền ban hành của một số chủ thể Luật ban hành VBQPPL cũng đã căn cứ vào thực tế quy định thêm thẩm quyền của Tổng Kiểm toán nhà nước và quy định cụ thể trường hợp ban hành nghị quyết liên tịch và thông tư liên tịch. Đây là một bước phát triển tiếp theo của pháp luật về ban hành VBQPPL trong giai đoạn hội nhập quốc tế hiện nay. 1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch được giao cho người đứng đầu ở một số cơ quan: Khoản 1, 2, 3 Điều 18 Luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch thuộc về: Các bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Theo quy định tại khoản 11 Điều 2 Luật ban hành VBQPPL 2008 thì thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch thuộc về Chánh án tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; giữa các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch từ chỗ được giao cho cơ quan Nhà nước theo Luật ban hành VBQPPL năm 1996, đến Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã được giao cho người đứng đầu cơ quan này. Đây là điểm mới cần thiết, thể hiện tư duy hợp lí của nhà lập pháp, cụ thể hóa nguyên tắc “Thủ trưởng cơ quan quyết định độc lập và chịu trách nhiệm về những quyết định của mình”, tạo điều kiện thuận lợi trên thực tế để khuyến khích tinh thần trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong việc ban hành văn bản quy phạm liên tịch để thực hiện nghĩa vụ, quyền hạn, góp phần rút ngắn thời gian bàn bạc, kí kết văn bản và giúp văn bản nhanh chóng đi vào thực tế. 1.3. Bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước Có thể nói việc bổ sung thêm vào Luật một chủ thể mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL là Tổng Kiểm toán Nhà nước là một bước phát triển tiếp theo của pháp luật về ban hành VBQPPL trong giai đoạn hội nhập quốc tế hiện nay. Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của UBTVQH giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước thì Quyết định, chỉ thị do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành theo thẩm quyền để hướng dẫn thi hành Luật kiểm toán nhà nước và các VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân là VBQPPL. Tại khoản 9 Điều 2 của nghị quyết này cũng quy định Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước là VBQPPL. Luật ban hành VBQPPL năm 1996 không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng kiểm toán nhà nước mà thẩm quyền này của Tổng Kiểm toán Nhà nước chỉ được quy định tại Điều 19 Luật kiểm toán Nhà nước năm 2005. Để phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức Quyết định cho Tổng Kiểm toán Nhà nước (quy định tại khoản 9 Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2008). Sở dĩ có sự thay đổi này là do tính độc lập trong trong lĩnh vực hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Chính tính độc lập về địa vị pháp lý là một trong những yêu cầu khách quan, đòi hỏi Kiểm toán Nhà nước phải ban hành VBQPPL để đảm bảo cho lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước được thực hiện một cách hiệu quả. Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, vị trí của Tổng Kiểm toán Nhà nước ví như “tư lệnh” trong lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước. Vì vậy, xét về tính hợp lý, Tổng Kiểm toán Nhà nước hoàn toàn có khả năng ban hành VBQPPL để hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình tỏng quá trình lãnh đạo kiểm toán. Việc quy định về thẩm quyền ban hành của Tổng Kiểm toán Nhà nước là một bước tiến quan trọng nhằm khắc phục thiếu sót trong hệ thống VBQPPL của nước ta bởi kiểm toán là một hoạt động đặc biệt. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành để quy định, hướng dẫn các chuẩn mực kiểm toán nhà nước; quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán. 1.4. Thu hẹp các chủ thể cơ quan Nhà nước ở trung ương với các tổ chức chính trị - xã hội: Trong Luật ban hành VBQPPL năm 1996 có quy định hình thức Nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội Đến Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì chỉ quy định duy nhất một hình thức để các tổ chức chính trị - xã hội có thể tham gia quản lý Nhà nước một cách trực tiếp, đó là Nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, thay vì phối hợp các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chung chung như trước kia, các tổ chức chính trị - xã hội chỉ phối hợp với các cơ quan “đầu não” như UBTVQH hoặc Chính phủ. Điều này có ý nghĩa trong việc đảm bảo cho hoạt động tham gia quản lý xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội, đồng thời tránh sự sa đà trong thẩm quyền quản lý của các tổ chức này. Việc bổ sung hình thức này là một bước tiến quan trọng trong việc hoán thiện pháp luật và cơ chế tham gia quản lý nhà nước, xã hội của các tổ chức chính trị - xã hội. 2. Về thẩm quyền nội dung: 2.1. Thẩm quyền của Quốc hội: Điểm mới lớn nhất của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 so với luật ban hành VBQPPL năm 1996 về thẩm quyền nội dung chính là sự thay đổi nội dung giữa Luật và Nghị quyết của Quốc hội về vấn đề tài chính, tiền tệ quốc gia và vấn đề dân tộc, tôn giáo. Luật ban hành VBQPPL năm 1996 quy định thẩm quyền ban hành của Quốc hội về những vấn đề trên chỉ mang tính chất là định hướng, chính sách trong các nghị quyết. Nhưng đến Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì những vấn đề trên đã được quy định thành nội udng chủ yếu, cụ thể của luật chứ không còn là những chính sách chung chung, khái quát trong nghị quyết nữa. Điểm mới trên đã thể hiện sự ghi nhận tầm quan trọng đặc biệt của các vấn đề tài chính, tiền tệ quốc gia và vấn đề dân tộc, tôn giáo. Thực tiễn ban hành VBQPPL của Quốc hội có những đạo luật quy định cụ thể các vấn đề trên như: Luật ngân hàng nhà nước Việt Nam 2010, Luật các tổ chức tính dụng năm 2010. Chưa có một đạo luật nào riêng cho vấn đề dân tộc, tôn giáo nhưng cũng được đề cập đến trong một số điều của đạo luật khác như Luật quốc tịch 2008, Luật cán bộ công chức 2008. 2.2. Thẩm quyền của Chính phủ: Luật ban hành VBQPPL năm 2008 Chính phủ không còn có thẩm quyền ban hành Nghị quyết nữa, mà chỉ còn Nghị định. Do đó, cũng không còn nội dung của Nghị quyết nữa. Việc rút gọn như trên tránh được sự chồng chéo, thiếu thống nhất về nội dung giữa các quy định trong luật và Nghị quyết. Là cơ quan quản lý Nhà nước trên các mặt của đời sống xã hội, việc Chính phủ ban hành nghị định giúp giải quyết, đáp ứng nhanh chóng và hợp lý các vấn đề đang tồn tại trong quản lý nhà nước. 2.3. Thẩm quyền ban hành về mặt nội dung được mở rộng: Qua việc ghi nhận thêm hai hình thức VBQPPL đó là Quyết định của Tổng kiểm toán Nhà nước và Nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc Chính phủ với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội, thẩm quyền ban hành về mặt nội dung của hai loại văn bản này được mở rộng. Đây là sự thay đổi có trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008 mà Luật ban hành VBQPPL năm 1996 không có. + Thứ nhất, việc quy định Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước tại Điều 19 Luật ban hành VBQPPL 2008 đã cụ thể hóa nghĩa vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước. Để cơ quan này thực hiện tốt chức năng kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thất thoát ... + Thứ hai, Nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc Chính phủ với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội được quy định tại khoản 1 Điều 20 Luật ban hành VBQPPL 2008 đã ghi nhận vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội trong tham gia quản lí Nhà nước. Là cơ sở để các tổ chức này tổ chức thực hiện pháp luật, hướng dẫn thi hành pháp luật và động viên toàn xã hội tham gia quản lý nhà nước; đồng thời các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng thể hiện được vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong việc cụ thể hóa Luật. C. KẾT THÚC VẤN ĐỀ: Nhìn chung, việc xây dựng, ban hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 là một sự đổi mới căn bản về quan điểm, kỹ thuật lập pháp. Đây là một văn bản luật quan trọng nhằm nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị và các cam kết của nước ta khi gia nhập WTO. Việc quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL là một yếu tố quan trọng, góp phần vào khắc phục tình trạng hệ thống văn bản QPPL phức tạp, quá nhiều loại văn bản, gây khó khăn khi theo dõi, xác định thứ bậc hiệu lực của các loại văn bản. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập trong thẩm quyền ban hành VBQPPL. Vì vậy, theo quy định của pháp luật thì các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL cần nâng cao trình độ nghiệp vụ, tạo ra những văn bản có chất lượng, tính khả thi cao nhưng tiết kiệm, đảm bảo cho hoạt động ban hành VBQPPL thực sự là công cụ hiệu quả trong quản lý nhà nước. MỤC LỤC A. ĐẶT VẤN ĐỀ: B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ: I. KHÁI NIỆM VBQPPL VÀ THẨM QUYỀN BAN HÀNH VBQPPL: 1. Khái niệm VBQPPL: 2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL: II. SỰ THAY ĐỔI VỀ THẨM QUYỀN BAN HÀNH VBQPPL THEO QUY ĐỊNH CỦA LUẬT BAN HÀNH VBQPPL NĂM 2008 SO VỚI LUẬT BAN HÀNH VBQPPL NĂM 1996, SỬA DỔI BỔ SUNG NĂM 2002: 1. Về thẩm quyền hình thức: 1.1. Hình thức VBQPPL đã được rút gọn: 1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL liên tịch được giao cho người đứng đầu ở một số cơ quan: 1.3. Bổ sung thẩm quyền ban hành VBQPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước 1.4. Thu hẹp các chủ thể cơ quan Nhà nước ở trung ương với các tổ chức chính trị - xã hội: 2. Về thẩm quyền nội dung: 2.1. Thẩm quyền của Quốc hội: 2.2. Thẩm quyền của Chính phủ: 2.3. Thẩm quyền ban hành về mặt nội dung được mở rộng: C. KẾT THÚC VẤN ĐỀ: DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường ĐH Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng van bản pháp luật, Nxb CAND, Hà Nội, 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002). Luật tổ chức quốc hội năm 2001 Luật tổ chức chính phủ năm 2001